9 Forvaltningsprinsipper i område for kommersiell fangst

9.1 Regulering av deltakelse

I området øst for 26ºØ har fangsten av kongekrabbe vært deltakerregulert (kapittel 2.5.4). Deltakerkriteriene har bygget på en målsetting om at det er de fiskerne som har vært sterkest berørt av bifangstproblemer med kongekrabbe i andre fiskerier som skulle gis adgang til å delta i fangsten.

Som det fremgår av fangststatistikken (kapittel 4.2) har en stor andel av torskefangstene fisket med garn og line øst for 26ºØ de siste årene blitt tatt med fartøy som ikke har hatt deltakeradgang for fangst av kongekrabbe, spesielt i gruppen av fartøy under 10 meter. Det kan argumenteres for at også disse er sterkt berørt av bifangstproblematikken, og således bør få adgang til å delta i kongekrabbefangsten. Deltakerkriteriene har vært gjenstand for mye diskusjon, og mange forslag til nye utvelgelseskriterier har vært lansert. Spesielt ut fra opplevelsen av legitimiteten til bestemmelsene, vil regjeringen benytte denne gjennomgangen av forvaltningen til også å foreslå endringer i adgangen til å delta i fangsten.

I kapittel 9.1.1 – 9.1.5 omtales ulike alternativer for regulering av deltakelse i kongekrabbefangsten. I kapittel 9.1.6 fremmes regjeringens forslag til regulering av deltakelsen, og i kapittel 9.1.7 følger en juridisk utredning knyttet til for­slaget.

9.1.1 Videreføring av dagens regulering av deltakelse

Av de 264 fartøyene som hadde adgang til å delta i den kommersielle fangsten øst for 26ºØ i 2006, var 184 fartøy fra Øst-Finnmark. Dette innebærer at ca. 70 prosent av alle fartøy med deltakeradgang for fangst av kongekrabbe i 2006 var hjemme­hørende i Øst-Finnmark. Kun 12 av fartøyene var hjemmehørende i Vest-Finnmark, mens de øvrige er fordelt på en rekke fylker. I tabell 9.1 vises antall fartøy med deltakeradgang i gruppe I og II, fordelt på fylker.

Dagens vilkår for deltakelse bygger i hovedsak på de utvelgelseskriterier som ble lagt til grunn da den kommersielle fangsten av kongekrabbe ble innført i 2002. Nye fartøy er tatt inn etter hvert som kvotegrunnlaget har gitt rom for det. Fangstområdet er gradvis utvidet og kravene til fartøystørrelse endret. Det er også foretatt endringer som følge av krav fra næringsutøvere og andre interesserte.

I juli 2006 ble det innført en bestemmelse om at deltakeradgang for fangst av kongekrabbe faller bort ved salg av fartøy. Dette førte til at antall fartøy med deltakeradgang ble redusert fra 273 til 264. Ved en reduksjon i antall fartøy med deltaker­adgang, eller ved en eventuell økning av totalkvoten, vil det innenfor en videreføring av dagens deltakerregulering kunne åpnes for nye deltakere. Det kan imidlertid synes problematisk å fastsette bestemte kvalifiseringskrav som treffer slik at alle som er særlig berørt av bifangstproblematikken slipper inn, ettersom fiskere i enkelte fjordområder har lagt om til fiske med juksa i stedet for garn eller line etter hvert som krabbebestanden har vokst.

9.1.2 Åpen adgang – fri deltakelse

Et alternativ til dagens deltakerregulering i den kommersielle fangsten av kongekrabbe kan være et system hvor alle som måtte ønske det kan delta. En åpen adgang kan tenkes gjennomført ved at alle fiskere med merkeregistrert fartøy gis adgang til å delta i fangsten. Innenfor en totalkvote vil de fartøyeiere som ønsker det kunne delta i fangsten, men være underlagt regler for selve utøvelsen av fangsten, blant annet gjennom en kvotebegrensning pr. fartøy.

Åpen adgang tilsier en høy potensiell deltakelse og følgelig lave fartøykvoter og dårlig lønnsomhet. Det synes derfor lite formålstjenlig å regulere en kommersiell fangst av kongekrabbe på denne måten.

9.1.3 Begrensning ut fra fartøystørrelse

Et annet alternativ kan være å gi alle norske merkeregistrerte fartøy under en viss lengdegrense adgang til å delta i fangsten. Eksempelvis kunne alle fartøy under 10, 11, 13 eller 15 meter gis adgang til å delta i fangsten. Mobiliteten til de minste fartøyene ville kunne begrense deltakelsen naturlig. Det var imidlertid 4 327 fartøy under 10 m og 6 538 fartøy under 15 m i Merkeregisteret pr. 31.12.2006. Uavhengig av hvilken lengdebegrensning man måtte velge vil antall fartøy som kan delta være så høyt at det vil bli tilnærmet «fri deltakelse». Denne modellen fremstår derfor heller ikke som særlig hensiktsmessig.

9.1.4 Begrensning ut fra fartøystørrelse kombinert med områdeadgang

Et annet mulig vilkår er at kun fartøy fra Øst-Finnmark under en viss størrelse slipper inn i kongekrabbefisket, med andre ord en form for «områdeadgang» for disse fartøyene. En slik løsning kan begrunnes i at de minste fartøyene har minst mobilitet, begrensede driftsalternativer og at kongekrabbe således må betraktes som en naturlig del av disse fartøyenes fangstgrunnlag.

Grensen for en slik områdeadgang bør samsvare med det området som har vært forbeholdt kommersiell fangst, dvs. avgrenset til Øst-Finnmark inklusive Nordkapp og Porsanger kommune.

En områdeadgang for fiskere fra Øst-Finnmark kan gjennomføres i praksis ved at alle merkeregistrerte fiskefartøy med eier bosatt i området gis adgang til å delta. Dersom alle fartøy fra Øst-Finnmark gis adgang til å delta, og det også gis adgang for de fra andre deler av landet som i dag har slik deltakeradgang, vil antall fartøy som kan delta bli rundt 550. En begrensning av områdeadgangen til bare å gjelde fartøy under 15 meter hjemmehørende i Øst-Finnmark, samt at de fra Øst-Finnmark og resten av landet som i dag har adgang fortsatt får delta, vil antall fartøy reduseres til ca 525. Ved å senke grensen for fartøystørrelse tilknyttet en områdeadgang til henholdsvis 13, 11 eller 10 meter, og at samtlige som i dag har adgang til fangsten fortsatt får delta, vil antall fartøy reduseres til henholdsvis 515, 500 og 460 fartøy. Disse beregningene er anslagsvise, og forutsetter bl.a. at fiskere som eier flere fartøy bare kan delta med ett fartøy hver.

Det bemerkes at Sametingets syn er at fartøy opp til 15 meters lengde bør omfattes av en slik områdeadgang.

9.1.5 Nye deltakerkriterier kombinert med aktivitetskrav

Arbeidsgruppen som evaluerte kongekrabbeforvaltningen foreslo bl.a. å tildele nye deltakeradganger hvert år basert på nye/løpende deltakerkriterier, i stedet for «automatisk» fornyelse av tidligere deltakeradganger. Ordningen skulle tjene som en kombinasjon av årlige kvalifiseringskrav og aktivitetskrav hvor disse ikke behøvde å være de samme for gamle og nye fartøy i gruppen. En slik løsning ville kunne gi en kontinuerlig sammenheng mellom bifangstproblemene i torske- og rognkjeksfisket og deltakeradgang for fangst av kongekrabbe.

Basert på et eksempel fra arbeidsgruppen, hvor det forutsettes at fartøyeier måtte oppfylle visse kvantumskrav i torske- eller rognkjeksfisket i to av årene 2003-2005, er det for gruppe I anslagsvis beregnet en økning fra 220 til ca 270 fartøy. Ca 100 av de fartøyene som har hatt deltakeradgang i denne gruppen ville falle bort.

For gruppe II beregnes det en økning fra 44 til 147 fartøy. 7 fartøy som har hatt deltakeradgang ville falle bort, mens 13 fartøy ville fått gruppe I-adgang i stedet.

Gitt totalkvoten for 2007 og en regulering av utøvelse av fangsten som i dag, ville dette gi et kvotenivå på henholdsvis 800 krabber for et fartøy i gruppe I og 400 i gruppe II.

Isolert sett kan antall deltagere og størrelsen på kvotene synes akseptable i dette forslaget, men den store utskiftingen av deltagere i gruppen vil ikke være uproblematisk. En del av de som faller ut tilhører trolig gruppen som har satset mest på kongekrabbe og derfor mindre på torsk.

En gjennomføring av dette forslaget vil gi redusert forutsigbarhet for næringsutøverne, innebære et komplisert reguleringssystem, og vil dessuten kunne redusere motivasjonen til å legge om fra garn- og linedrift til eksempelvis juksa.

9.1.6 Valg av deltakerregulering

Regjeringen finner det formålstjenlig å fortsatt regulere fangsten av kongekrabbe i det kommersielle området med en form for adgangsbegrensning, men vil her fremme forslag som innebærer at flere fartøy enn hittil gis adgang til fangsten.

Fartøy fra området hvor krabben har sin hovedutbredelse, og særlig små fartøy med liten mobilitet og få driftsalternativ, må anses å være mest berørt av de problemene krabben utgjør som bifangst i andre fiskerier. Det kan fremstå som urimelig dersom disse skulle måtte oppfylle bestemte kvalifiseringskrav for å få adgang til å delta i fangsten av kongekrabbe, særlig etter at utbredelsen av kongekrabbe har gjort det vanskelig å oppfylle bestemte kvalifiseringskrav i lokale fjordområder.

En områdeadgang vil innebære en betydelig økning i antall fartøy som får adgang til å delta i den kommersielle fangsten. Pr. 31. desember 2006 hadde 264 fartøy adgang til å delta i fangst av kongekrabbe øst for 26°Ø (tabell 9.1). En totalkvote i 2006 på 300 000 krabber ga fartøykvoter på henholdsvis 1200 og 600 i gruppe I og gruppe II. I figur 9.2 illustreres hvordan fartøykvotene endres ved endring i antall deltakende fartøy, regulert i én gruppe ved en totalkvote på 300 000 krabber.

Figur 9.2 illustrerer at det ved relativt få fartøy har stor betydning for fartøykvotens størrelse dersom antall deltakende fartøy endres, mens kurven for antall krabber pr. fartøy «flater ut» etter hvert som antall fartøy blir høyere. En økning i antall deltakende fartøy vil gi reduserte fartøykvoter av kongekrabbe, men vil ikke medføre like store endringer i det enkelte fartøys totale driftsgrunnlag. Fangst av kongekrabbe har ikke vært ment å utgjøre et selvstendig driftsgrunnlag for enkelte fartøy, men heller som et supplerende driftsgrunnlag for de som er mest berørt av problemene knyttet til bifangst av kongekrabbe.

Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at alle merkeregistrerte fartøy under 11 meter fra Øst-Finnmark, inklusive kommunene Nordkapp og Porsanger, gis adgang til å delta i fangst av kongekrabbe gjennom en områdeadgang (alternativet i kapittel 9.1.4). Disse fartøyene har liten mobilitet og begrensede driftsalternativer, og kongekrabbe må derfor betraktes som en naturlig del av disse fartøyenes fangstgrunnlag.

Videre foreslås at fartøy fra Øst-Finnmark som er over 11 meter og i dag har adgang til å delta i fangsten, skal få videreført 1 sin deltakeradgang. Tilsvarende vil også fartøy fra andre deler av landet som i dag har deltageradgang få videreført denne. Begrensningen på at de som eier flere fartøy bare kan delta med ett fartøy hver videre­føres. Dette vil innebære at totalt ca. 500 fartøy får adgang til å delta i den kommersielle fangsten av kongekrabbe.

Dagens inndeling i gruppe I og gruppe II har sin bakgrunn i ulike kvalifiseringskrav, hvor det har vært stilt høyest krav for kvalifisering til gruppe I. Videre har det vært et vilkår om at eier av fartøy i gruppe I må stå på blad B (heltidsfiskere) i fiskermanntallet, mens det har vært mulig å kvalifisere seg til gruppe II for alle fiskere i manntallet (blad B eller A). I tilknytning til innføring av en områdeadgang bør dagens gruppeinndeling oppheves, og erstattes med en ny gruppeinndeling som kun skiller mellom fiskere på blad B og blad A.

Basert på opplysninger i Merkeregisteret legges det til grunn at ca. 150 av de ca. 500 fartøyene som vil kvalifisere til fangst av kongekrabbe under ovennevnte forutsetninger, vil være eid av fiskere på blad A i fiskermanntallet. Dersom disse gis halv kvote i forhold til det som tilfaller fartøy som eies av fiskere på blad B, vil en totalkvote på 300 000 krabber innebære fartøykvoter på ca. 700 krabber i ny gruppe I (blad B-fiskere) og ca. 350 krabber i ny gruppe II (blad A-fiskere).

En slik gruppeinndeling vil ikke medføre at noen som i dag har deltakeradgang «rykker ned» 2 fra (tidligere) gruppe I til (ny) gruppe II. Det vil derimot kunne være enkelte fartøy med eiere på blad B som rykker opp fra gruppe II til gruppe I. Dette vil være rimelig, slik at disse ikke får lavere kvote enn nye deltakere som kvalifiserer til å delta ved en «områdeadgang».

Regjeringen foreslår at i tilknytning til innføring av en områdeadgang blir dagens reguleringsgrupper (gruppe I og II) erstattet med en ny gruppeinndeling, som kun skiller mellom fiskere på blad B og blad A i fiskermanntallet. Fartøyeiere på blad A gis halv kvote i forhold til kvoten som tilfaller fartøy som eies av fiskere på blad B.

9.1.7 Juridisk utredning av områdeadgang

Deltakerlovens § 21 setter tre alternative vilkår for å kunne etablere en deltakerbegrensning. Begrensningen må være nødvendig som et ledd i ressursforvaltningen, avviklingen av fisket, eller lønnsomheten i fisket. Distriktsmessige hensyn er ikke nevnt her som et alternativ som alene kan begrunne en deltakerregulering.

Dersom det er nødvendig med deltakerbegrensning, kan det ved utvelgelsen av de fartøy som skal få delta stilles krav til registrering i fiskermanntallet, tidligere deltakelse i fiske, faglige og tekniske forutsetninger, herunder fartøy og utstyr, og til eiers og mannskaps avhengighet av å kunne drive fiske.

Geografisk tilhørighet er ikke nevnt, og det blir spørsmål om hvorvidt oppregningen er ment å være uttømmende. Bestemmelsens ordlyd trekker i retning av at kriteriene bare er ment å være eksempler på hva som kan vektlegges, jfr. formuleringen »..kan stilles krav til..». Dette er ytterligere presisert i forarbeidene, jfr. Ot. Prp. nr. 67 (1997-98). Også andre krav kan følgelig tas i betraktning.

Det neste spørsmålet blir hvorvidt regional tilhørighet er et relevant vilkår som kan benyttes. En deltakerbegrensning av fangst av kongekrabbe innebærer en vesentlig begrensning av allmenhetens og andre yrkesfiskeres adgang til å høste av naturressursene. De hensyn som kan vektlegges i tillegg til de oppregnede må etter legalitetsprinsippet ha forholdsvis nær saklig tilknytning til kriteriene fastsatt i bestemmelsen, slik at en ikke gjør et større inngrep enn det deltakerloven gir anvisning på.

Deltakerlovens § 21 annet ledd sier at slik deltakerbegrensning bl.a. skal kunne begrenses til bestemte geografiske områder. Etter forarbeidene ligger det i dette at man eksempelvis kan bestemme at fisket er fritt i ett distrikt, mens fartøy som ønsker å fiske i et område med bedre fisketilgjengelighet, må oppfylle visse vilkår (for eksempel mindre effektive fartøy). Hensikten med denne bestemmelsen har således ikke vært hjemmel for vilkår om at deltakerne må være hjemmehørende i et bestemt distrikt.

I forbindelse med nytildeling er det tatt distriktspolitiske hensyn ved at konsesjoner er tildelt bestemte distrikter. En regional deltakerbegrensning som i sterk grad utelukker andre fra å delta har imidlertid aldri tidligere vært etablert. Det har vært lagt vekt på distriktspolitiske hensyn, men ikke som et utslagsgivende kriterium for adgangsregulering av et fiskeri.

Det har heller ikke tidligere vært lagt vekt på distriktsmessige hensyn på den måten som her ville være aktuell. Distriktsmessige hensyn har vært tillagt vekt ved tildeling av konsesjoner mv. enten fordi man vil legge vekt på hensynet til å skape aktivitet i et område, eller å opprettholde en balanse mellom områder. Her ville eventuelle distriktsmessige hensyn være at bare de som er bosatt der aktiviteten foregår, skal få delta. Dette er en vesentlig forskjellig begrunnelse fra det som tidligere har vært lagt til grunn.

Det å fastsette i forskrift at bare fiskere hjemmehørende i bestemte distrikter skal ha adgang til å delta i fangst av kongekrabbe er et sterkt inngrep i allemannsretten, og krever en klar hjemmel. I forhold til de opplistede alternativene i § 21 er fastsetting av en områdeadgang en utvidende tolking av bestemmelsen uten klare holdepunkter i loven, og følgelig et større inngrep i allemannsretten enn ordlyden gir anvisning på.

På denne bakgrunn vurderes det at det ikke foreligger hjemmel til deltakerbegrensning i fangsten av kongekrabbe slik at bare fiskere hjemmehørende i et bestemt distrikt skal ha adgang til å delta. Slik deltakerbegrensning må gjennomføres ved en separat lovendring som gir anledning til å sette slikt vilkår i tilknytning til deltakerregulering for kongekrabbe.

Regjeringen finner ut fra en helhetsvurdering at det er hensiktsmessig å etablere en særskilt lovhjemmel for etablering av en områdeadgang for fangst av kongekrabbe. Forslaget har en særskilt begrunnelse i forhold til kongekrabben, og det tas ikke sikte på å etablere hjemmel for bostedskrav med et saklig virkeområde utover dette. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med konkret lovforslag.

9.1.8 Oppsummering

Regjeringen foreslår at alle fartøy under 11 meter fra Øst-Finnmark, inklusive kommunene Nordkapp og Porsanger, gis adgang til å delta i fangst av kongekrabbe gjennom en områdeadgang.

Det etableres en særskilt lovhjemmel for innføring av en slik adgangsregulering i kongekrabbefangsten.

Fartøy fra Øst-Finnmark som er over 11 meter og i dag har adgang til å delta i fangsten, skal få videreført sin deltakeradgang.

Tilsvarende vil også fartøy fra andre deler av landet som i dag har deltageradgang få videreført denne.

Dagens reguleringsgrupper (gruppe I og II) erstattes med en ny gruppeinndeling, som kun skiller mellom fiskere på blad B og blad A i fiskermanntallet. Fartøy med eiere på blad A gis halv kvote i forhold til kvoten som tilfaller fartøy som eies av fiskere på blad B.

Ytterligere detaljer om utforming av lovhjemmel og deltakerregulering vil bli sendt på høring, og deretter behandlet ved fastsetting av forskrift for deltakelse i fangsten.

9.2 Beskatningsstrategi

Gjeldende beskatningsstrategi for kongekrabbe har i området øst for 26°Ø omfattet beskatningsgrad, minstemål, forbud mot fangst av hunnkrabbe, forbud mot fangst med annen redskap enn teiner og fastsettelse av fangstperiode. Drøftingen i dette kapittelet av fremtidig beskatningsstrategi innenfor et avgrenset kommersielt område (figur 7.1) omhandler de mest sentrale av disse elementene.

9.2.1 Minstemål og beskatningsgrad

Det har mellom Norge og Russland vært avtalt et minstemål på 132 mm skjoldlengde for fangstbare hannkrabber, mens minstemålet i den norske fangsten har vært satt til 137 mm (kapittel 2.5.1).

Beskatningsgraden har siden oppstarten av den kommersielle fangsten i 2002 vært 20 prosent av antall hannkrabber over minstemålet på 132 mm, inntil 2006 hvor det ble fastsatt en norsk kvote som innebar en beskatningsgrad på ca 36,7 prosent (kapittel 2.5.4). Kvoten for 2007 (300 000 krabber) vil innebære en beskatningsgrad på i underkant av 30 prosent.

Havforskningsinstituttet har gjort noen foreløpige beregninger av stabilt langtidsutbytte innenfor et avgrenset område som foreslått (figur 7.1), hvor det bl.a. er lagt inn en forutsetning om at hele området har oppnådd samme krabbetetthet og kjønnsfordeling som registrert i Varangerfjorden i 2006. Det er videre forutsatt et minstemål på 137 mm skjoldlengde for både hanner og hunner, og beskatningsgraden refererer til den delen av bestanden som er over minstemålet. Under gitte forutsetninger er det beregnet at en lav beskatningsgrad på 10 % for begge kjønn vil gi et korttidsutbytte (antall krabber det første året) på ca 355 000 krabber, og en økende bestandsstørrelse over tid. En beskatningsgrad på 30 % er beregnet å ville gi et korttidsutbytte på ca. 1 066 000 krabber, og en redusert bestandsstørrelse ved opprettholdelse av beskatningstrykket over tid. Ved fangst av kun hannkrabber er kortidsutbyttet beregnet å bli litt lavere, mens langtidsprognosene blir tilsvarende som ved fangst på begge kjønn. Ved en beskatningsgrad på 20 prosent for begge kjønn ble det beregnet et kortidsutbytte på ca 711 000 krabber, mens langtidsprognosen ble usikker. Disse beregningene er imidlertid høyst usikre, og forutsetter bl.a. en bestandstetthet og kjønnsfordeling for hele området som ikke er tilfelle i dag.

En høy beskatningsgrad kan innebære at den fangstbare bestanden reduseres med negative følger for den kommersielle fangsten påfølgende år. Høy beskatningsgrad (for fangstbar bestand over gitt minstemål) medfører ikke nødvendigvis et tapt utbytte over tid, men vil kunne resultere i reduserte kvoter påfølgende år – inntil en ny sterk årsklasse har rekruttert til den fangstbare delen av bestanden. Det er ikke uvanlig med 2-3 år mellom hver sterke årsklasse. Fastsettelse av en høy beskatningsgrad øker således sannsynligheten for en variasjon i de årlige kvotene, men minstemålet sikrer at en høy beskatningsgrad får særlig innvirkning på den totale bestandsstørrelsen og rekrutteringen.

Siden høy krabbetetthet medfører økt risiko for spredning vil et relativt høyt beskatningsnivå kunne bidra til å oppnå hovedmålet om å begrense spredningen. En oppnåelse av hovedmålet vil sannsynligvis måtte skje på bekostning av potensiell verdiskaping basert på kongekrabbe, og negative følger grunnet høy beskatningsgrad og ustabile kvoter kan av denne grunn forsvares.

Valg av de tiltak som fremkommer i kapittel 7 og 8 vil også påvirke det faktiske beskatningstrykket for bestanden, ikke bare av fangstbare hanner over minstemål, men også av hunnkrabber og alle størrelser hos begge kjønn. Det vil være umulig å forutsi hvor mye krabbe som vil bli tatt ut gjennom de nevnte tiltak, og dermed også hvordan dette vil påvirke bestandsutviklingen.

Regjeringen foreslår at minstemål og beskatningsgrad i det kommersielle området vurderes og fastsettes årlig, i lys av målet om å begrense spredningen, samtidig som det legges opp til en lønnsom fangst.

9.2.2 Fangst av hunnkrabber

Dagens forvaltningsstrategi innebærer et forbud mot fangst av hunnkongekrabber øst for 26°Ø. Havforskningsinstituttets undersøkelser tyder imidlertid på at store hunnkrabber med rogn har et vandringsmønster som bidrar til spredning av bestanden (kapittel 8.1.1), og en beskatning av disse i kommersielt område kan derfor være hensiktsmessig for å begrense spredningen. Det er pr. i dag ikke opparbeidet et marked for hunnkrabbe, men det har heller ikke vært tradisjon for fangst av hunnkrabbe i noen havområder.

Havforskningsinstituttet har i sine undersøkelser ikke kunnet påvise at den ensidige fangsten av hannkrabber i Barentshavet har påvirket bestandens kjønnsfordeling. Dette kan skyldes at hunnkrabbene av forskjellige årsaker er underrepresentert i undersøkelsene. De siste årene er det imidlertid registrert en påfallende høy andel kjønnsmodne hunnkrabber som ikke bærer befruktet utrogn. Dette er observert spesielt i Varanger, og kan skyldes mangel på befruktningsdyktige hannkrabber i bestanden. Det er også observert at de aller største hunnkrabbene er redusert i antall både fra Varangerfjorden og Tana etter hvert som bestanden har økt. Samtidig har det relative uttaket av store hannkrabber økt. De store hannene beskytter hunnene under skallskifte og gyting. Nedgangen i antall store hunner kan derfor skyldes at det er for få store hanner igjen i bestanden, og at hunnene dør i forbindelse med gytingen.

Det er også gjort undersøkelser av rognmengden hos hunnkongekrabber i NØS siden 1996. Disse viser at mengden utrogn hos krabbene er økende inntil de oppnår en viss størrelse, hvoretter relativt store hunnkrabber etter hvert får mindre utrogn. Dette indikerer at de store og gamle hunnkrabbene i mindre grad bidrar til rekrutteringen til bestanden. Det kan ikke utelukkes at et fangstuttak av store/eldre hunnkrabber faktisk vil kunne øke langtidsutbyttet av bestanden i et område hvor forvaltningsstrategien er bærekraftig fangst.

Kjønnsfordelingen i kongekrabbebestanden er usikker, men Havforskningsinstituttet har beregnet at den for krabber over et minstemål på 137 mm kan være ca 40/60 prosent for henholdsvis hunner og hanner. En slik kjønnsfordeling innebærer at antall hunnkrabber over dette minstemålet var ca 665 000 individer høsten 2006. Estimatene for den kjønnsmodne delen av hunnkrabbebestanden er imidlertid betydelig mer ­usikre enn for hannkrabber, og tallet er dermed usikkert. Havforskningsinstituttet viser til at fangst av én hannkrabbe kan gi større reduksjon i reproduksjonspotensialet 3 enn fangst av én hunnkrabbe. Under forutsetning av et minstemål på 137 mm er det uvesentlig for eventuelt fremtidig tap i rekrutteringen om fangsten består av hanner eller hunner. Rent biologisk og for oppnåelse av størst mulig langtidsutbytte (i kvantum) taler dette for å fastsette lik beskatningsgrad for hann- og hunnkrabber.

Det er mye som tyder på at det tas langt flere hunn- enn hannkrabber som bifangst i garnfisket i NØS. Det kan være store årlige variasjoner i innsatsen i garnfisket i kongekrabbens utbredelsesområde, og dermed kan også uttaket av hunnkrabber som bifangst variere mye. Ved valg av en beskatningsstrategi som inkluderer fangst av hunnkrabber bør det bl.a. på denne bakgrunn gis separate kvoter for hvert kjønn.

En kvote på hunnkrabbe vil gi verdiskaping bare under forutsetning av at den kan utnyttes kommersielt. Det er en utfordring at det verken er tradisjon for fangst av hunnkrabbe eller er opparbeidet et marked for denne krabben. Forutsatt at det er voksne eggbærende hunner som sprer bestanden til nye områder, skulle imidlertid fangst av hunnkrabber kunne ha en positiv effekt i forhold til å begrense spredningen av bestanden. Dette hensynet bør veie tungt ved vurdering av fangst av hunnkrabbe.

Det bør heller ikke oppfattes som problematisk at en andel av fastsatt kvote for hunnkrabber eventuelt ikke blir fanget (grunnet manglende etterspørsel), når denne kommer som et rent tillegg til kvoten av hannkrabber.

Regjeringen foreslår at det åpnes for fangst av hunnkrabber, med minstemål og beskatningsgrad som fastsettes årlig.

9.2.3 Fangst av skadet krabbe

Fra fangstleddet rapporteres det om en økende andel skadet krabbe i teinene, dvs. individer som mangler ett eller flere lemmer. Det kan være enten gangbein eller klør som har blitt avrevet. Under fangsten av kongekrabbe har fiskerne hittil selektivt valgt feilfrie krabber som gir best pris, mens skadet krabbe har blitt gjenutsatt. En økende andel skadet krabbe oppfattes av fiskerne som et problem, spesielt i perioder med lave fangstrater. Andelen skadet krabbe i bestanden akkumuleres, og de siste beregningene fra Havforskningsinstituttet viser at mellom 20 og 25 prosent av alle hannkrabber over minstemål i Varanger mangler ett eller flere lemmer. Næringsutøvere ønsker tilleggskvoter for slik skadet krabbe.

Mangel av et fåtalls lemmer ser ikke ut til å ha betydning for krabbens evne til reproduksjon, og bestandsestimater omfatter derfor alle hannkrabber uavhengig av om de mangler lemmer eller ikke. Det synes dermed ikke å være biologiske grunner til å fastsette en tilleggskvote for skadet krabbe.

Et alternativ er at en del at totalkvoten settes av til fangst av skadet krabbe for å sikre at også denne delen av bestanden beskattes. Dette kan praktisk gjennomføres ved at en viss prosent av et fartøys krabbekvote blir gitt spesifikt for fangst av krabber som mangler lemmer 4 . En kvote på skadet krabbe vil kunne bidra til en bedre utnyttelse av bestanden, ved at slike krabber inngår i fangstuttaket i stedet for å alternativt dø en naturlig død.

Regjeringen foreslår at en andel av kvoten settes av til fangst av skadet krabbe, for å sikre at også denne delen av bestanden beskattes.

9.2.4 Legalisering av bifangst

Med «legalisering av bifangst» menes i denne sammenheng at fiskerne gis adgang til å ta vare på og omsette utilsiktet bifangst av kongekrabbe som de måtte få under utøvelsen av andre fiskerier.

Arbeidsgruppen som fremla sin rapport i mars 2006 drøftet innføring av utkastforbud og en legalisering av bifangst i det kommersielle området øst for 26°Ø. Gruppen mente at et utkastforbud i det kommersielle området sannsynligvis ville medføre sterkt redusert lønnsomhet i den delen av næringen som er berørt av kongekrabben, og fant på denne bakgrunn ikke å kunne anbefale dette. Det ble videre drøftet ulike alternativer knyttet til en legalisering av bifangst, men etter en totalvurdering av mulige konsekvenser fant ikke arbeidsgruppen å kunne gå inn for dette. I denne vurderingen ble det tatt i betraktning at slik bifangst tas med andre redskaper enn teiner, noe som på daværende tidspunkt forutsatte at spørsmålet ble tatt opp med Russland. Denne situasjonen er nå endret og Norge kan fritt fastsette egne forvaltningstiltak.

Som vist i kapittel 2.5.3 tas det store mengder kongekrabbe som bifangst under utøvelsen av andre fiskerier i krabbens utbredelsesområde, spesielt i garnfisket etter torsk og rognkjeks. I kapittelet (2.5.3) ble det vist til en estimert bifangst av ca 366 000 kongekrabber i torske- og rognkjeksgarn i 2005, en beskatning av bestanden som må betraktes som utilsiktet ettersom fiskerne grunnet utkastpåbudet ikke har kunnet nyttiggjøre seg denne krabben på lovlig vis. Dette har forhindret en kommersiell utnyttelse av krabber som i hovedsak blir skadet eller drept grunnet håndteringen. Et regime som legger til rette for at slik bifangst kan omsettes vil innebære at de som plages med slik bifangst også gis mulighet til et visst økonomisk utbytte av «plagene».

Utfordringen ved legalisering av bifangst blir å i størst mulig grad forhindre at det skjer en tilsiktet beskatning av bestanden, kamuflert som bifangst. Et virkemiddel er å fastsette bestemmelser som begrenser hvilke redskapstyper som omfattes, samt hvor stor andel av den totale fangsten bifangst maksimalt kan utgjøre. Dette kan innebære at en fisker må skifte fiskefelt eller redskap dersom bifangstprosenten blir for høy, tilsvarende som for andre norske fiskerier.

Ved å oppheve utkastpåbudet og således legalisere bifangst av kongekrabbe i enkelte fiskerier, vil slik krabbe kunne landes og omsettes på legalt vis. Dette vil sannsynligvis gjøre det lettere å få oversikt over hvor mye krabbe som faktisk blir tatt på denne måten, i tillegg til at det vil innebære en bedre utnyttelse av krabben. Bifangsten vil da ikke lenger utelukkende være en ulempe for fiskerne. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at slik bifangst vil utgjøre særlig stor kommersiell verdi, både fordi andelen krabber av kommersiell størrelse er relativ lav (jf. figur 2.5 og 2.6) og fordi kvaliteten kan være dårlig.

Sist, men ikke minst, vil legalisering av bifangst av kongekrabbe kunne bidra til å etablere et kommersielt marked for kongekrabbe av «alle» størrelser, og således kunne være et tiltak som indirekte bidrar til å begrense spredningen av kongekrabben gjennom økt fangstinnsats i områder med fri fangst.

Regjeringen foreslår at bifangst av kongekrabbe legaliseres i enkelte fiskerier innenfor området avgrenset for kommersiell fangst, og at det utarbeides nærmere bestemmelser om dette.

9.2.5 Oppsummering og konklusjon

Regjeringen foreslår følgende beskatningsstrategi innenfor avgrenset område for kommersiell fangst:

• Fangst av både hann- og hunnkrabber

• Minstemål og beskatningsgrad fastsettes årlig

• Det fastesettes egne kvoter for henholdsvis hann- og hunnkrabber

• Legalisering av bifangst i enkelte fiskerier innenfor avgrenset område for kommersiell fangst

• Skadet krabbe skal utgjøre en fastsatt andel av kvoten og vurderes årlig

• Beskatningsstrategi og konsekvenser av denne evalueres når kongekrabbeforvaltningen gjennomgås etter fem år.