5 Folkerettslige forpliktelser
5.1 Aktuelle konvensjoner og avtaler
De sentrale folkerettslige bestemmelser hva gjelder Norges internasjonale forpliktelser i forhold til fremmede introduserte arter er artikkel 196 i FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982 (HRK), i kraft for Norge fra 1996, og artikkel 8 h) i Konvensjonen om biologisk mangfold av 5. juni 1992 (CBD), i kraft for Norge fra 1993. Disse to bestemmelsene har i alt vesentlig det samme innhold.
I HRK artikkel 196 slås det fast en plikt til å treffe
«alle de tiltak som er nødvendig for å hindre, begrense og kontrollere forurensning av det marine miljø som skyldes […] forsettelig eller utilsiktet innføring i en bestemt del av det marine miljø av fremmede eller nye arter som kan føre til betydelige og skadelige forandringer i det».
I CBD artikkel 8 h) pålegges partene
«så langt det er mulig og hensiktsmessig hindre innføring av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som truer økosystemet, habitat eller arter».
Det sjette partsmøtet til CBD i Den Haag i 2002 vedtok veiledende prinsipper for utdyping av konvensjonens artikkel 8 h), se vedlegg 2 .
I tillegg vises det til føre-var-prinsippet som er nedfelt i en rekke internasjonale miljøvern- og fiskeriavtaler. I FN-konvensjonen om fiske på det åpne hav av 4. august 1995, i kraft for Norge 11. desember 2001, art. 3 (1) og (2) heter det for eksempel:
Statene skal i vid utstrekning anvende føre-var-prinsippet for bevaring, forvaltning og beskatning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander, med sikte på å verne de levende ressurser i havet og bevare det marine miljø.
Statene skal utvise større varsomhet ved usikre, upålitelige eller utilstrekkelige opplysninger. Mangel på tilstrekkelige vitenskapelige opplysninger skal ikke kunne brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe bevarings- og forvaltningstiltak.»
Føre-var-prinsippet er således solid forankret i internasjonal rett.
5.2 Norges forpliktelser og rettigheter i forhold til kongekrabbe som fremmed art
Kongekrabben ble satt ut i russisk farvann ved Murmanskkysten på 1960-tallet i den hensikt å bygge opp en fangstbar bestand. Den ble første gang tatt i Varangerfjorden i 1977. Kongekrabben har ikke opprinnelig vært en naturlig del av økosystemet, men ble introdusert der som følge av menneskeskapt aktivitet. Den må derfor anses som en fremmed art i Norge. Det faktum at kongekrabben ikke direkte ble introdusert i norske farvann, men ble satt ut i russisk farvann og så har vandret videre til norske farvann, kan ikke anses som avgjørende i denne sammenheng.
I tråd med HRK og CBD tilligger det den enkelte stat å vurdere hvilken risiko en fremmed art utgjør, og å eventuelt iverksette de nødvendige tiltak for å redusere denne risikoen. En slik risikovurdering vil måtte basere seg på både sannsynligheten for skade og den potensielle skadens art og omfang. Forutsetningen er da bl.a. at man søker å innhente den nødvendige kunnskapen, og at tiltaket vurderes etter hvert ut fra ny informasjon. En folkerettslig plikt til utryddelse eller andre begrensende tiltak, vil først utløses dersom det kan sannsynliggjøres en uakseptabel risiko for økosystemet.
Som det fremgår av kapittel 3, er det så langt ikke dokumentert alvorlige skader på økosystemer i våre havområder som følge av kongekrabben. Kunnskapen om kongekrabbens effekter er imidlertid begrenset, og skadelige effekter kan ikke utelukkes. Ut fra en føre-var-tilnærming, vil regjeringen derfor treffe tiltak som vil være hensiktsmessig eller nødvendig for å unngå og/eller redusere eventuelle skadeeffekter på det marine miljøet.
Regjeringen vurderer at de tiltak som har vært iverksatt så langt har samsvart med Norges internasjonale forpliktelser: Innføring av kommersiell fangst, og gradvis utvidelse av fangstområdet vestover etter hvert som krabben har spredd seg, har vært foreløpige forvaltningsmessige tiltak. Fastsettelsen av et forvaltningsmessig skille ved den vestre grense på 26°østlig lengde for å begrense videre spredning av kongekrabbe, med fritt fiske og utkastforbud vest for denne grensen, er basert på en føre-var-tilnærming til forvaltningen av økosystemet.
Dette er også i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser innen fiskeriforvaltningen, herunder hensynet til interaksjonen mellom forskjellige arter, se for eksempel HRK artikkel 61 nr. 4.
Regjeringen vurderer videre at den videre forvaltningsstrategi som presenteres i denne meldingen; å opprettholde et område for kommersiell fangst for blant annet å avhjelpe den delen av næringen som er mest utsatt for interaksjon med kongekrabben, samtidig som det iverksettes ytterligere tiltak for å begrense videre spredning av kongekrabbe, samsvarer med Norges internasjonale forpliktelser.
Ut i fra den til enhver tid best tilgjengelige forskning og overvåkning vil det kontinuerlig vurderes vitenskapelig i hvilken grad kongekrabben utgjør en trussel mot økosystemene. Basert på slike vurderinger kan det bli behov for strengere tiltak, samtidig som det vil kunne vurderes mindre strenge tiltak dersom det skulle være grunnlag for dette.
5.3 Norges folkerettslige forpliktelser overfor urfolk
De områdene som er berørt av kongekrabben, og dermed også av kongekrabbepolitikken, er også sentrale sjøsamiske områder. Regjeringens kongekrabbepolitikk har som prinsipp at de som er mest berørt av ulemper kongekrabben fører med seg, skal ha førsteretten til å utnytte denne ressursen. I kapittelet om forvaltningsprinsipper (kapittel 9) foreslås løsninger som ivaretar dette hensynet uavhengig av etnisitet.
5.3.1 Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Finnmarksloven
I forbindelse med behandlingen av lov av 17. juni 2005 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) fattet Stortinget den 6. juni 2005 følgende vedtak:
«Stortinget ber regjeringen snarest mulig foreta en utredning av samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark, herunder minimumskvote for båter under 10 meter, og fremme en oppfølgende sak om dette for Stortinget.»
Etter konsultasjoner med Sametinget, hvor også Finnmark fylkeskommune har deltatt, har regjeringen oppnevnt et utvalg (Kystfiskeutvalget) som skal se på det juridiske grunnlaget for samers og andres rett til fiske i fjorder og kystområder i Finnmark. Utvalget skal herunder:
foreta og presentere en historisk gjennomgang og kartlegging av samers og andres utøvelse av fiske i Finnmark, og likeledes om fiskerinæringens (inkl. relatert landbasert virksomhet) økonomiske og kulturelle betydning for befolkningen i Finnmark,
utarbeide en oversikt over relevante folkerettslige kilder og norsk rett, over tidligere utredninger, offentlige dokumenter og lignende som har behandlet spørsmålet, samt over reguleringstiltak og andre tiltak som har vært brukt for å ivareta relevante regionalpolitiske målsettinger.
gi en fremstilling av aktuelle folkerettslige spørsmål og av de forpliktelser som norsk rett måtte pålegge staten og fremme forslag til eventuelle tiltak utvalget mener er nødvendig eller hensiktsmessig, og herunder å drøfte konsekvenser og presedens av slike tiltak, herunder en vurdering av forholdet til etablert forvaltning og hvorledes eventuelle nye tiltak er forenlig med nasjonale fiskeripolitiske strategier,
innhente opplysninger fra andre land om forhold som er relevante for de spørsmål som skal vurderes,
i sitt vedtak har Stortinget eksplisitt bedt om en utredning og en vurdering av minimumskvote for båter under ti meter. I tillegg kan utvalget vurdere eventuelle andre aktuelle tiltak, og
utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes, både for offentlig og privat sektor.
Frist for utvalgets arbeid er satt til 31. desember 2007. Når utredningen foreligger vil denne bli behandlet videre, og en sak vil deretter bli lagt frem for Stortinget i samsvar med vedtaket fra 6. juni 2005. Dersom kystfiskeutvalgets rapport medfører endringer i regjeringens politikk for sjøsamiske områder, tas det sikte på også å vurdere kongekrabbeforvaltningen i lys av utvalgets konklusjoner.
5.3.2 Sametingets bemerkninger
Sametinget har gitt uttrykk for at urfolksperspektivet skulle vært inkludert i meldingen, slik regjeringen, etter Sametingets syn, er forpliktet til etter nasjonal rett og folkeretten. Sametinget bemerker at selv om Kystfiskeutvalget er i gang med en utredning, er ikke alle aspekter ved urfolksrettigheter berørt der.
Sametinget kan ikke akseptere at urfolksspørsmålet skyves ut til parallelle og etterfølgende prosesser ved å avvente Kystfiskeutvalgets konklusjoner. Sametinget understreker at Kystfiskeutvalget springer ut av en annen lovprosess, og at utvalgets mandat gjelder samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark og inneholder ingen eksplisitt passus om uttak av kongekrabbe. Sametinget kjenner heller ikke til at Kystfiskeutvalget har fått informasjon om at enda et nytt saksområde skal skyves inn under utvalgets arbeid.
Sametinget har videre vist til at Fiskeri- og kystdepartementet i forbindelse med konsultasjonene om Kystfiskeutvalget var opptatt av å begrense utvalgets mandat i størst mulig grad, under henvisning til etterfølgende prosesser. Departementet var helt tydelig på at ordlyden i mandatet skulle være begrenset til fiske, og ikke til viltlevende marine ressurser. Sametinget bemerker at innenfor et kort tidsrom er dette den tredje oppfølgende prosess på rad der Fiskeri- og kystdepartementet ikke ønsker å drøfte urfolksperspektivet i tilknytning til ressursene i havet, men viser til at man avventer konklusjonene fra Kystfiskeutvalget. Både hver for seg og samlet utgjør dette etter Sametingets syn et bevisst brudd på folkeretten fra departementets side.
5.3.3 Regjeringens vurdering
Regjeringen har som utgangspunkt at de tiltak som foreslås i denne meldingen er innenfor de krav som folkeretten stiller, ettersom de som er mest berørt av kongekrabben får kompensert for ulempene gjennom adgang til å utnytte denne ressursen.
På bakgrunn av Stortingets vedtak om en særskilt utredning og det utredningsarbeidet som er satt i gang på grunnlag av dette, finner regjeringen det ikke nødvendig å ha en ytterligere drøfting av urfolksspørsmål og folkerett i denne stortingsmeldingen.