St.prp. nr. 69 (2007-2008)

Om jordbruksoppgjøret 2008 endringer i statsbudsjettet for 2008 m.m.

Til innholdsfortegnelse

4 Foredling og omsetning

4.1 Innledning

Foredling og omsetning av jordbruksvarer ligger i hovedsak utenfor jordbruks­avtalens virkeområde. Handelspolitiske forhold, markedsordninger, annet regel­verk og prisutvikling på råvarer har likevel stor betydning både for nærings­middelindustri og -omsetning.

Produksjonsverdien i norsk nærings- og nytelsesmiddelindustri var om lag 150 mrd. kroner i 2007, inkl. fiskevarer og dyrefôr. Økningen fra året før var på 5 pst. Industriens totale produksjonsverdi var på 740 mrd. kroner i 2007 og nærings- og nytelsesmiddelindustrien står for om lag 20 pst. av dette.

Betydelige deler av næringsmiddelindustrien foredler norskproduserte råvarer, samtidig som den i økende grad er eksponert for internasjonal konkurranse. Importen av næringsmidler øker, men det gjør også den totale omsetningen av mat­­varer i Norge. Den norske industrien (ekskl. fiskevarebransjen) har derfor langt på vei opprettholdt sin hjemmemarkedsandel i de siste 10 årene. Denne industriens hjemmemarkedsandel er for 2007 anslått til 88,3 pst. (Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning, Mat og industri 2008).

Importen av landbruksvarer var i 2006 25 mrd. kroner og har økt betydelig de senere år.

Landbrukspolitikken, og utformingen av virkemidlene i jordbruksavtalen, må på denne bakgrunn ha alle ledd i kjeden fra jord til bord som perspektiv.

4.2 Utviklingen i internasjonale matvaremarkeder

I Budsjettinnst. S. nr. 8 (2007-2008) ba flertallet i næringskomiteen om en analyse av utviklingen av det globale matvaremarkedet. En oppsummering er gitt i det følgende. Det vises også til NILF notat nr 2008-12 «Auka prisar på jordbruksvarer» og til rapporten «Norsk Landbruk – en situasjonsbeskrivelse» fra Statens landbruks­forvaltning.

De internasjonale markedene for jordbruksråvarer har vært preget av rekordhøye priser fra høsten 2007 og første kvartal 2008. For korn, oljer og meieriprodukter har prisøkningene vært mellom 50 og 200 pst. Det er et brudd med den lange trenden med fallende priser etter 1972-73. Iflg. The Economists råvareprisindeks per. 22. mai 2008 har matvarer steget med 58 pst. det siste året.

Figur 4.1 Utvikling i nominelle og reelle matvarepriser fra 1961-2008.

Figur 4.1 Utvikling i nominelle og reelle matvarepriser fra 1961-2008.

Kilde: FAO.

Figur 4.2 Utvikling i råvareprisene for hvete, ris og mais.
 Indeks, januar 2007 = 100.

Figur 4.2 Utvikling i råvareprisene for hvete, ris og mais. Indeks, januar 2007 = 100.

Kilde: IMF.

Økt etterspørsel etter kjøtt, meieriprodukt og biodrivstoff, kombinert med de laveste lagrene av korn på flere tiår, høy oljepris og tidvis lavere avlinger i viktige eksportland, bidrar til økte priser. Økningen i råvareprisene har medført at prisene på matvarer har steget til dels kraftig i mange land. Det har bl.a. ført til handels­restriksjoner i form av eksportbegrensninger fra mange store kornproduserende land, spekulasjon på børser med matvarepriser og makroøkonomisk ustabilitet. Det har også ført til sult og økende underernæring og uro i flere land. Verdensbanken estimerer fare for uro i byene i 33 land.

Korn hadde en spesielt kraftig prisvekst i 2007 og inngangen til 2008, deretter har prisene falt noe og er ustabile. Dette skjer til tross for at verdens kornproduksjon er høyere enn noen sinne. Verdensmarkedsprisene har tidvis ligget over norske målpriser. Figur 4.3 viser utviklingen siden desember 2006 for amerikansk og tysk hvete av sammenlignbar kvalitet med norsk vare. Norsk pris er engrospris, dvs. noterings­pris fratrukket prisnedskrivingstilskudd, tillagt håndteringskostnader.

Figur 4.3 Utviklingen i hvetepriser i noen markeder.

Figur 4.3 Utviklingen i hvetepriser i noen markeder.

Kilde: International Grains Council, Statens landbruksforvaltning og Norske fellseskjøp.

I meierisektoren økte prisene markant på smør og melkepulver i 2007. Prisene falt deretter noe tilbake mot slutten av 2007, erstattet av en gradvis økning av prisen på ost høsten 2007 og ved inngangen til 2008. Velstands- og befolknings­utvikl­ingen i vekstøkonomier i Asia vil være pris­drivende for meierisektoren også i kommende år.

Kjøtt har så langt ikke hatt tilsvarende prisøkninger som korn- og meieri­sektoren. Etterspørselsveksten for kjøtt har blitt noe dempet av problemer med mattrygghet og dyrehelse, samtidig som kjøtteksportører i Sør-Amerika har økt sin produksjonskapasitet. Høye priser på innsatsfaktorer, kombinert med sterk etter­spørselsøkning fra vekstøkonomier, bidrar likevel til at prisene på kjøtt progno­seres til høye nivåer i årene fremover.

Scenariene framover er usikre. Det er likevel grunn til å tro at etterspørselen etter jordbruksråvarer vil være høy og voksende også i årene som kommer. Prisutvikl­ingen vil derfor i stor grad avhenge av utviklingen i produksjonen. Det er liten tvil om at primærprodusentene vil møte etterspørselsveksten med økte invester­inger og produksjon. Spørsmålet er i hvilket omfang og tempo dette vil skje. Det er iflg. FAO mye ledig areal i verden og potensialet for produksjonsøkning er stort i mange regioner. En mer omfattende produksjonsøkning vil likevel ta tid, kreve store investeringer, ny og forbedret infrastruktur og politiske og institusjonelle reformer om både areal og utbytte skal økes. Fram til det skjer er det sannsynlig at prisene vil holde seg på et høyt nivå. Først og fremst har usikkerheten økt.

Flere store internasjonale organisasjoner la i 2007 fram prognoser for jordbruks­vare­markedene i perioden 2007 til 2016. Ingen ventet den store prisøkningen vi har sett i 2007 og 2008, men organisasjonene var i hovedsak enige om at prisene på jordbruksvarer vil være noe høyere de neste 10 årene enn det vi har sett i perioden fram til 2006. FAOs estimater for 2007 til 2013 tilsier at prisene vil stabilisere seg etter 2008 på et høyt nivå, men litt under dagens og med variasjon mellom ulike kornslag.

På grunn av skjerming med tollvern på varer som produseres i det norske jord­bruket, har norske forbrukere i stor grad vært skjermet mot prisøkninger. Det har imidlertid vært prisøkninger på en del varer som importeres uten toll. For norsk matsektor betyr den internasjonale utviklingen både økt konkurransekraft og økende utfordringer ved at produksjonskostnadene øker, jf. kapittel 3.

4.3 Prisutviklingen på matvarer

Matprisene i Norge har vært mindre påvirket av prisøkningene på råvarer inter­nasjonalt enn i våre naboland. Etter prisjusteringene i dagligvarehandelen i februar 2008, økte likevel matprisene med 2,2 pst., som er den største månedlige pris­økningen siden 1982. Det var særlig stor økning i prisene på brød og kornprodukter, pasta, melke­produkter, oljer og fett, som iflg. Statistisk sentralbyrå tyder på at de økte råvareprisene internasjonalt kan merkes i Norge også.

Fra juli 2007 t.o.m. mars 2008 har prisene i Norge steget med 1,8 pst., mens prisveksten i Sverige og Danmark har vært hhv. 6,1 og 7,2 pst., jf. figur 4.4.

Figur 4.4 Prisutvikling på mat og alkoholfrie drikkevarer i
 Norge, Sverige og Danmark. Indekser, juli 2007=100.

Figur 4.4 Prisutvikling på mat og alkoholfrie drikkevarer i Norge, Sverige og Danmark. Indekser, juli 2007=100.

Husholdningenes andel utgifter til mat og alkoholfrie drikkevarer har vært fallende over lang tid. For 2007-2008 har mat og alkoholfrie drikkevarer en vekt på 11,4 pst. i konsumprisindeksen. Matvarer alene har en vekt på 10,3 pst.

Det er likevel et relativt høyt prisnivå for matvarer i Norge, sammenlignet med våre naboland. Det skyldes bl.a. pris-/kostnads- og lønnsnivå, konkurranseforhold og utviklingen i råvareprisene. Jordbruksavtalene har gitt grunnlag for prisøkning på råvarene de siste årene. Fjorårets avtale hadde en økning i målprisene samlet, tilsvarende 545 mill. kroner. Priseffekten på norskproduserte matvarer ble anslått til 1½ pst.

4.4 Industri og konkurranseforhold

Det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom primærproduksjonen og næringsmiddelindustrien. Primærproduksjonen er avhengig av en konkurransedyktig næringsmiddelindustri som kundebase og næringsmiddelindustrien er avhengig av råvarer som er konkurransedyktige både med hensyn til pris og kvalitet.

Produksjonen av landbruksvarer i norsk jordbruk og næringsmiddelindustri har aldri vært så høy som nå. Produksjonsøkningen har de siste årene vært spesielt stor innen fjørfe og dels svin. For fjørfe økte produksjonen med 75 pst. fra 2000 til 2007. For andre sektorer som melk, storfe og sau har produksjonen vært mer stabil i dette tidsrommet.

Samtidig har flere sentrale produksjoner opplevd en etterspørselsøkning som har blitt dekket gjennom økt import. Dette gjelder blant annet ost der importen har økt fra 6 300 tonn i 2004 til 8 250 tonn i 2007. Importen av kjøtt økte til hele 19 000 tonn i 2007, derav storfe 10 000 tonn. For å dekke etterspørselen etter storfe, svin og sau i 2007 ble tollsatsene for alle tre kjøttslagene administrert ned i perioder. Figur 4.5 viser utviklingen i importen av landbruksvarer til Norge, målt i verdi, etter opprinnelse.

Figur 4.5 Utviklingen i importverdi av landbruksvarer, fordelt etter
 opprinnelse.

Figur 4.5 Utviklingen i importverdi av landbruksvarer, fordelt etter opprinnelse.

Spesielt utsatt for økt importkonkurranse er bearbeidede landbruksprodukter som omfattes av ordningen med råvarepris­kompensasjon (RÅK). Verdien av RÅK-importen har økt jevnt de siste årene fra 2,6 mrd. kroner i 1995 til 6,3 mrd. kroner i 2007. Bakervarer, sukkervarer og sjokolade er eksempler på viktige im­port­varer. Norsk eksport av RÅK-varer har derimot vært relativt stabil rundt 0,9 mrd. kroner det siste tiåret.

For norsk næringsmiddelindustri er det en utfordring å beholde/øke sin markeds­andel innenfor det voksende markedet for bearbeidede landbruksvarer. Dette er også viktig for underleverandørene til RÅK-industrien, både primærprodusenter og foredlingsindustri. Omlag 70 pst. av matkornet og 16 pst. av melkeproduksjonen går til RÅK-varer.

Den framtidige utviklingen i næringsmiddelindustrien vil avhenge av flere faktorer. Dette gjelder både hvilke nasjonale rammebetingelser (råvarepriser, kronekurs og rentenivå) industrien må operere under, internasjonal konkurranse og industriens egen evne til effektivisering og omstilling.

De økte råvareprisene internasjonalt det siste året har styrket norsk nærings­middel­­industris konkurranseevne i forhold til import, for eksempel på bakervarer.

Endringer i regelverk

Landbruks- og matdepartementet fastsatte 1. juli 2007 nytt regelverk for utenlands bearbeiding av landbruksvarer. Forskriften innebærer at omfanget av utenlands bearbeiding av kjøtt og meierivarer blir regulert gjennom kvoter. De årlige kvot­ene er fastsatt til henholdsvis 1 080 tonn for kjøtt, 5 520 tonn for kjøttvarer og 3 120 tonn for meierivarer. Kvotene gir kjøtt- og meieriindustrien mulighet for uten­lands bearbeiding som et fornuftig supplement til egen virksomhet.

Fra 2007 ble tollen på melkeerstatninger til lam endret fra kronetoll til verditoll. Bakgrunnen for endringen var at bruk av kronetoll medførte en konkurransefordel for importerte melkeerstatninger sammenlignet med norske produkter. Det norske markedet for melkeerstatninger tilsvarer en melkemengde på rundt 20 mill. liter i året.

Prisutvikling råvarer

For å opprettholde en konkurransedyktig næringsmiddelindustri må det gjennom pris­utviklingen innenlands og målrettede virkemidler legges til rette for å sikre in­dustrien konkurransedyktige rammevilkår. For de råvarene og ferdigvarene som er omfattet av RÅK-ordningen blir råvareprisfor­skjeller kompensert med utbetaling av tilskudd. Prisutjevning skjer i form av til­skudd ved eksport av ferdigvarer (eksport­restitusjon) eller prisnedskriving av in­nenlandske jordbruks­varer som nyttes til fremstilling av ferdigvarer.

Prisøkningen på landbruksvarer internasjonalt har ført til at en har redusert/fjernet prisnedskrivningen for flere råvarer innenfor RÅK-ordningen. Dette gjelder i første rekke for meieriproduktene.

Importen til Norge av RÅK-varer skjer i hovedsak fra EU, og i særlig grad fra våre nærmeste naboland. Utviklingen i råvarepri­sene i Norge sammenlignet med EU er således et sentralt element i konkur­ransevilkårene for industrien, for avsetning av norske jordbruksprodukter og for dimensjonering av råvareprisnedskrivning.

Klimatiltak i landbruksindustrien

Landbruksindustrien er en stor industrisektor i Norge. Det er derfor viktig å få god kontroll på industriens klimabelastning og næringens bidrag til å løse klima­utfordringer. I forbindelse med dette, er det avholdt flere møter med nærings­middelindustrien og skogindustrien for å diskutere hvordan industrileddene kan bidra i klimaarbeidet.

Flere av aktørene har alt satt seg ambisiøse mål for klimaarbeidet, både relatert til selve industriprosessen, men også i forhold til logistikk og frakt. Kontakten mel­lom industrien og departementet på dette området vil bli videreført.

Landbruks- og matdepartementet har i tillegg tatt initiativ til et møte mellom meierivareindustrien og matvarekjedene for å sikre en rasjonell og klimavennlig distribusjon av ferske melke­produkter i framtida.

4.5 Matpolitikken

4.5.1 Jordbruksavtalens virkemidler i forhold til matpolitiske mål

Som en oppfølging av matstrategien «Smaken av Norge» har Statens landbruksforvaltning (SLF), på oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet, gått gjennom og vurdert de økonomiske virkemidlene i landbrukspolitikken sett i for­hold til matpolitiske mål som er beskrevet i budsjettproposisjonen. Med mat­politiske mål forstås trygg mat, god plantehelse og god helse og velferd hos landdyr og fisk, og kvalitet, ærlig omsetning og forbrukerhensyn.

SLF har i rapporten vurdert om eksisterende ordninger bidrar positivt, negativt eller nøytralt i forhold til de tre overordnede matpolitiske målene. SLF kon­kluderer med at jordbruksavtalens midler i hovedsak bidrar positivt til oppfyll­elsen av målene, mens noen kan være nøytrale eller ha negativ effekt. Som eks­empel kan nevnes at inntektsvirkemidlenes utforming på struktur og soner som bidrar til spredt produksjon, vurderes som positive når det gjelder trygg mat og god plante- og dyrehelse. Det gjør også utviklings- og investeringsvirkemidlene ved at en stor del går til investeringer i tidsmessige anlegg. Utviklingsmidler til småskala foredling og omsetning bidrar positivt med tanke på forbrukerhensyn.

Ordninger som stimulerer til redusert bruk av plantevernmidler og tilskudd til frøavl og utvikling av plantemateriale vurderes som viktige for å fremme målet om trygg mat.

Ordninger som bidrar til spredt produksjon i små enheter og tilskudd til plante­foredling og husdyravl bidrar til redusert risiko for smittespredning både i plante- og husdyrproduksjonen, og dermed til god plante-, dyrehelse og dyrevelferd.

SLF trekker fram fire forhold som kan virke negativt inn på dyrevelferden; telle­dato, lengde på beiteperioden, beiting i rovdyrområder og transport av dyr. Det vises for øvrig til rapport 10/2008 fra SLF «Kartlegging av jordbruksavtalens virkemidler i forhold til matpolitiske mål».

4.5.2 Trygg mat av riktig kvalitet

Regjeringens matpolitikk er basert på at maten skal være trygg og oppleves som trygg samt at den skal være av riktig kvalitet. I 2006 ble det etablert et prosjekt i samarbeid med bransjen for å få i stand et bedre system for sporing av mat. Mål­settingen er å etablere en nasjonal, elektronisk infrastruktur for effektiv utveksling av informasjon i matkjeden innen utgangen av 2010. Elektroniske løsninger vil legge grunnlag for bedre beredskap, økt mattrygghet og økt verdiskaping i alle ledd.

Landbruks- og matdepartementet koordinerer arbeidet og leder den opprettede styringsgruppen. Prosjektet er et samarbeid med bransjeaktører i hele matkjeden; Kjøttindustriens Fellesforening, Næringsmiddelbedriftenes Landsforening, Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norges Fiskarlag, KSL Matmerk, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Norsk Landbrukssamvirke og Norske Sjømatbedrifters Lands­forening.

Stiftelsen KSL Matmerk arbeider med å utvikle et helhetlig kvalitetssystem i verdikjeden for matproduksjon, og en felles merkeprofil rettet mot forbruker. Et helhetlig kvalitetssystem og innføring av en ny merkeprofil har som målsetting å styrke norsk matproduksjon i en skjerpet internasjonal konkurranse. Det helhetlige kvalitetssystemet skal dokumentere overfor forbrukere, dagligvarekjeder og myndigheter, hvordan matproduksjon foregår og synliggjøre landbrukets verdier knyttet til blant annet kulturkvalitet, miljøverdier, dyrevelferd og råvarekvalitet.

Det er viktig at utviklingen av et nytt helhetlig kvalitetssystem ses i sammenheng med det igangsatte prosjektet med etablering av elektronisk sporingssystem i matkjeden.

EUs reviderte hygiene- og kontrollregelverk ble innlemmet i EØS-avtalen i oktober 2007 og vil bli gjennomført i Norge sommeren 2008. I denne forbindelse stilles det krav til at primærprodusenter overholder og sikrer de hygienekrav som følger av regelverket samt på tilfredsstillende måte dokumenterer at disse over­holdes (egenkontroll). Det bør utarbeides nasjonale retningslinjer for god hygiene­praksis i et samarbeid mellom næringsaktører og myndigheter. Utvikling av kvalitets­systemer i landbruket vil være et viktig virkemiddel i denne forbindelse.

4.5.3 Matmangfold

Det norske matmangfoldet består av kjente merkevarer der det løpende skjer produktutvikling, og som produseres i relativt store volum, samt et stadig større utvalg matspesialiteter som produseres i et mer begrenset omfang. Det er økende interesse for norsk mat generelt. Norske forbrukere følger de europeiske trendene og blir mer bevisst variasjonen og utvalget i det stadig voksende mangfoldet av norske matspesialiteter.

Regjeringen har som mål at rundt 20 pst. av matomsetningen i de norske matvare­kjedene skal være fra norske matspesialiteter i 2020. Matspesialiteter defineres, i denne sammenheng, som produkter med lokal identitet, opprinnelse og/eller historie, samt produkter tilvirket med utgangspunkt i produksjonsmetoder med klart regelverk og strengere krav til primærproduksjon og/eller foredling.

Den nasjonale strategien for næringsutvikling «Ta landet i bruk!» peker bl.a. på at differensiering og nyskapende matspesialiteter, økt markedskompetanse og salgs­tilgang for små matprodusenter og kompetanseutvikling er viktige områder som må prioriteres for å øke matmangfoldet. Som følge av større etterspørsel etter mat­spesialiteter, er det også viktig å bidra til uvikling av bedrifter som kan betjene et større marked.

Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon er ett av virkemidlene for å gjennom­­føre tiltak som nevnes i «Ta landet i bruk!». Programmet bidrar også til å støtte prosjekter som skal synliggjøre og utvikle matmangfoldet i reiselivs­næringen. Merkeordningen «Beskyttede betegnelser» er en viktig strategi for nærings­­utvikling og verdiskaping i norsk matproduksjon, og bidrar til å styrke konkurr­ansekraften til norsk landbruksbasert matproduksjon gjennom utvikling av konkurransefortrinn basert på merkenavn, regionalt opphav og spesielle produkt­kvaliteter.

Til dokumentets forside