St.prp. nr. 69 (2007-2008)

Om jordbruksoppgjøret 2008 endringer i statsbudsjettet for 2008 m.m.

Til innholdsfortegnelse

5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 WTO Landbruksavtalen

Den såkalte Uruguay-runden med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation – WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på tre områder: markeds­adgang, internstøtte og eksportsubsidier. Det pågår nye forhandlinger, gjennom den såkalte Doha-runden, jf. kapittel 5.2. Inntil en ny landbruksavtale er ferdig­forhandlet vil Norge være bundet av for­pliktelsene i dagens landbruksavtale.

Markedsadgang

Landbruksavtalen medførte omlegging til et tollbasert importvern der tollsatsene i gjenn­om­­­snitt skulle reduseres med 36 pst. til år 2000. I tillegg forpliktet Norge seg til å etablere tollkvoter for såkalt eksisterende og ny markedsadgang. Toll­satsene i tolltariffen ble trappet ned til forpliktelsene for år 2000 allerede i 1995.

Internstøtte

WTO Landbruksavtalen definerer tre typer internstøtte – gul, blå og grønn støtte. Det er knyttet reduksjonsforpliktelser til bruken av gul støtte. Blå og grønn støtte er unntatt reduksjonsforpliktelser i eksisterende avtale, men man er enige om at i en eventuelt ny avtale, skal også blå støtte reduseres. Dersom summen av blå og gul støtte i løpet av avtaleperioden overstiger nivået som var bestemt i 1992 kan avtalepartene i WTO under visse forutsetninger iverksette ulike mottiltak. Slike mottiltak må begrunnes i at det påvises at økningen i støtten har skadet eller truet andre parters interesser.

Gul støtte eller AMS (Aggregate Measurement of Support) er verdien av diffe­ransen mellom norske målpriser og faste referansepriser multiplisert med til­hørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett fratrukket særavgifter. Norges maksimale gule støtte har vært 11,4 mrd. kroner for år 2000 og deretter. Ved siste notifikasjon i 2004 var det notifiserte nivået i gul boks 10,67 mrd. kroner.

Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. I 2004 var notifisert blå støtte på 7,43 mrd. kroner.

Grønn støtte er støtte som har liten eller ingen innvirkning på produksjon og han­del. Grønn støtte er unntatt fra reduk­sjons­forpliktelsene. I 2004 var notifisert grønn støtte på 3,99 mrd. kroner.

Eksportstøtte

Landbruksavtalen i WTO begrenser bruken av eksport­subsidier både målt i verdi og målt i volum. Det er særlig for egg og ost at bindingene for eksportstøtte er reelt begrensende for Norge.

5.2 WTO-forhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble ved­tatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. 1. august 2004 ble det vedtatt et rammeverk som la føringer for de videre forhand­lingene for landbruksvarer, industri­varer inkludert fisk, tjenester og forenkling av han­dels­prosedyrer.

For markedsadgang for landbruksvarer forutsetter rammeverket at de høyeste bundne toll­satsene skal reduseres mest gjennom en lagdelt formel. For definerte sensitive produkter kan det gis lavere tollreduksjoner, men samtidig skal det etableres importkvoter for slike produkter. Rammeverket sier at det skal vurderes hvilken rolle et tolltak (maksimalgrense for tollsatser) skal spille. Prinsippet om vesentlig forbed­ring av markedsadgangen skal gjelde for alle produkter, inkludert de sensitive. Det skal forhandles videre om opprettholdelse av den spesielle sikkerhetsmekanismen for jord­bruks­pro­dukter.

For internstøtte legger rammeverket opp til en reduksjon i summen av all handels­vridende støtte. Dette inkluderer gul støtte (prisstøtte), de minimis (gul støtte i de tilfeller slik støtte ikke utgjør mer enn 5 pst. av produksjonsverdien) og blå støtte (areal- og dyrestøtte). Landene med den høyeste støtten skal redusere mest. I tillegg skal det etableres forpliktelser for hver av støttetypene som inngår i den totale handelsvridende støtten. For gul støtte inne­bærer rammeverket at landene som har høyest tillatt støttenivå skal redusere mest, samt etablering av produkt­spesifikke tak for slik støtte.

For blå støtte forutsetter ramme­verket at det skal settes et tak for slik støtte på maksimalt 5 pst. av produk­sjons­verdien. Ramme­verket åpner imidlertid for at land som har en spesielt stor andel av sin støtte i denne kate­gorien, kan få unntak fra grensen på 5 pst.

For ikke-handelsvridende støtte (grønn støtte) som for eksempel miljøtiltak, forskningsmidler og avløser­ordningen, legges det ikke opp til noen øvre begrens­ninger, men kriteriene for slik støtte skal gås gjennom for å sikre at støtten har minimale effekter på produksjon og handel.

Rammeverket innebærer også enighet om å avskaffe alle former for eksport­subsidier på landbruksvarer. Dette inkluderer at det skal etableres disipliner for bruk av matvarehjelp, eksportkreditter og eksporterende statshandelsforetak. Subsidieelementer i disse ordn­ingene skal i likhet med eksportstøtte, elimineres.

Rammeverket fra 2004 forutsetter også at spesiell og differensiert behandling av u-land skal være en integrert del av et nytt regelverk. Ikke-handelsmessige hensyn skal tas hensyn til slik det står i Doha-erklæringens paragraf 13.

Ministerkonferansen i Hongkong i desember 2005 innebar et skritt videre i forhandlingene ved at en kom til enighet om blant annet følgende:

  • Alle former for eksportstøtte skal elimineres innen utgangen av 2013. En vesentlig del av støtten skal fjernes innen første halvdel av implementeringsperioden, dvs. innen utgangen av 2010. Kriteriene for behandling av andre former for eksportstøtte, for eksempel eksportkreditter, statshandelsforetak og matvarehjelp skal også avklares.

  • Alle landbruksvarer skal fordeles i fire bånd etter hvor høye tollsatser de har. Ulike tollkutt skal foretas for de varer som havner i de enkelte bånd med utgangspunkt i at de høyeste tollsatsene skal reduseres mest. Enkelte produkter kan defineres som sensitive og gis lavere tollkutt, jf. rammeverket fra 2004.

  • For internstøtte skal medlemslandene deles inn i tre bånd etter størrelsen på internt støttenivå (absolutt nivå). Land med høyest støttenivå skal redusere sin internstøtte mest. Dette innebærer at EU plasseres i det øverste båndet, USA og Japan i det neste og resterende land i det laveste båndet. Land i det laveste båndet med et relativt høyt støttenivå, herunder Norge, skal ta et noe høyere kutt enn andre land i dette båndet.

  • De minst utviklede landene (MUL) skal gis toll- og kvotefrihet for minst 97 pst. av alle sine varer inn til i-landenes markeder innen utgangen av 2008. Dette gjelder også for mer utviklede u-land dersom de selv mener de er i en posisjon til å gi tilsvarende betingelser.

Etter ministermøtet i Hongkong ble det i 2006 holdt jevnlige møter i spesialsesjo­nen i land­brukskomiteen i WTO, men uten at det førte fram til noen avtale. For­handl­­ingene ble derfor suspendert frem til slutten av november samme år. Ved årsskiftet i 2007 sa medlemslandene seg på nytt villige til å gjenoppta forhandl­ingene.

Forhandlingsformannen på landbruk, Crawford Falconer, la i juli 2007 fram et utkast til modaliteter som medlemslandene aksepterte som grunnlag for videre forhandl­inger. Etter en grundig gjennomgang av dette dokumentet høsten 2007 la for­mannen frem reviderte modaliteter på landbruk 8. februar 2008. Ytterligere reviderte utkast til modaliteter på landbruk og NAMA (industrivarer) ble lagt fram 19. mai 2008.

Det er fremdeles uklart om det er mulig å få til en avtale på landbruk i løpet av 2008. For at dette skal lykkes må både eksportører og importører søke i retning av en rekke kompromisser. I tillegg må det finnes forhandlingsløsninger for industri­produkter, regler og tjenester. En arbeider med en målsetting om å kunne avslutte WTO-forhandlingene i løpet av 2008.

5.3 MUL-import

Toll- og kvotefri markedsadgang for alle produkter fra verdens minst utviklede land (MUL) er et sentralt tiltak i regjeringens utviklings- og handelspolitikk og i handlingsplanen for bekjempelse av fattigdom i sør. Formålet er å fremme handel og utvikling, og bidra til at de fattigste landene blir bedre integrert i verdens­økonomien.

Toll- og kvotefri adgang til det norske markedet for alle produkter fra land som står på FNs offisielle MUL-liste ble iverksatt fra 1. juli 2002 med hjemmel i Norges generelle tollpreferanseordning (GSP) for import fra utviklingsland. Denne ordningen ble fra 1. januar 2008 utvidet med 14 nye lavinntektsland.

En ny forskrift om sikkerhetsmekanisme ved import av landbruksvarer fra utviklingsland omfattet av GSP-ordningen trådte i kraft 7. mars 2008.

Denne forskriften regulerer utløsning av sikkerhetsmekanismen ved innenlandsk markedsforstyrrelse forårsaket av preferansetollbehandling ved import av landbruksvarer fra GSP-land.

5.4 Forholdet til EU/EUs landbruks­politikk

5.4.1 Innledning

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og nærings­middel­industri. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til i første rekke RÅK-industrien, som er konkurranseutsatt både på hjemmemarkedet og eksportmarkedet. Utformingen av EUs landbrukspolitikk har også betydning for graden av sammenfall i interesser mellom EU og Norge i multilaterale forhandlinger som i WTO.

Den foreløpig siste reformen av EUs landbrukspolitikk ble innført fra 2005 – 2006. Den innebærer at en større del av overføringene til landbruket i EU faller innenfor kategorien grønn støtte i WTO. Det er åpnet for å beholde noe produksjonstilknyttet støtte for eksempel for korn, storfe og sau/geit. Som et alternativ til den historiske støttemodellen kan medlemsland velge en såkalt regional modell for støtte. Den innebærer at det blir gitt lik støtte per hektar i en hel region istedenfor individuelt varierende støtte fra bruk til bruk. Medlemsland kan også velge en kombinasjon av de to modellene.

Erfaringene så langt er at landene velger ulike modeller for gjennomføringen av den framtidige felles landbrukspolitikken. Landene har også valgt en høyere andel produksjonsuavhengig støtte enn regelverket krever. Så langt er 80-90 pst. av den direkte støtten til bøndene (areal- og dyrestøtte) omformet til produksjons­uav­hengig støtte. For å få utbetalt full støtte blir bøndene kontrollert i forhold til om de holder landbruksareal i god hevd og god miljøtilstand. De vil også på stikk­prøvebasis bli kontrollert i forhold til lovkrav om miljø, matvarekvalitet, dyre­velferd og dyrehelse/folkehelse.

Nytt regelverk for bygdeutvikling som ble vedtatt av Rådet høsten 2005, trekker fram tre hovedmål for politikkområdet: i) øke konkurranseevnen i jord- og skogbruket gjennom tilskudd til omstilling, ii) øke miljøstandard og bedre arealforvaltningen og iii) å bedre livskvalitet og øke mangfoldet i næringsaktiviteten i distriktene.

EU arbeider for tiden med en gjennomgang av den siste reformen, som har fått betegnelsen «helsesjekk». Som en forberedelse har Europa­kommisjonen lagt fram forslag om en rekke endringer. Kommisjonen foreslår bl.a. økt frikobling av land­bruksstøtten, øvre og nedre grense for utbetalinger av støtte, mer enhetlig nivå på støtten i EU, ytterligere forenklinger av politikken og forberedelser til å avskaffe produksjonskvoter for kumelk. Videre legger Kommisjonen opp til økt overføring av midler fra direkte støtte til bygdeutvikling og avskaffelse av ordningen for obligatorisk brakklegging. Kommisjonen drøfter mulige ordninger for å redusere risiko i landbruket. Meddelelsen behandler også spesielle utfordringer knyttet til klimaendringer, vannhusholdning og tap av biologisk mangfold.

Rådskonklusjonene fra behandlingen viser at Kommisjonen får støtte for en rekke av sine forslag til endringer. Med utgangspunkt i konklusjonene utarbeider Europa­kommisjonen et forslag til nytt regelverk som vil bli lagt fram for medlems­landene i mai 2008. Vedtak om nytt regelverk er ventet i november 2008.

5.4.2 Forhandlinger med EU

I henhold til EØS-avtalens artikkel 19 skal EU og Norge søke å fremme handelen med landbruksvarer. I desember 2002 kom Norge og Europakommisjonen til enighet om en avtale om utvidet handel, som bl.a. innebærer økte gjensidige tollfrie importkvoter for ost. Stortinget ga sitt samtykke til avtalen gjennom St.prp. nr. 71 (2002-2003). Avtalen ble implementert fra 1. juli 2003. I henhold til avtal­ens paragraf 11 skulle partene møtes til nye forhandlinger etter EØS-avtalens artikkel 19, to år etter at den trådte i kraft. Første møte ble holdt i mai 2006, og det er fulgt opp med senere møter i 2006, 2007 og 2008. Fra norsk side er det lagt til grunn at man må få en avklaring i WTO-forhandlingene før en kan avslutte forhandlingene med EU.

5.4.3 Forhandlinger i regi av EFTA

Det er orientert om EFTAs forhandlinger om frihandelsavtaler i tidligere proposisjoner, jf. St.prp.nr.1 (2006-2007) Nærings- og handelsdepartementet. Forhandlinger om frihandelsavtaler pågår nå mellom EFTA-landene og Thailand, Columbia, Peru, Gulf-statene og Algerie. Forhandlingene omfatter også handel med landbruksvarer; både råvarer og bearbeidede varer.

Til dokumentets forside