Handelsforenkling – det usynlige forhandlingstema i WTO?

Mens Doha-forhandlingene startet opp i 2001, var det først i 2004 at medlemslandene i WTO ble enige om også å starte forhandlinger om handelsforenkling – ”Trade Facilitation”. Siden har forhandlingene forblitt i skyggen av forhandlingene om landbruk, industrivarer og tjenester. Ganske ufortjent, men forståelig.

Ufortjent fordi dette er et område som vil kunne få stor økonomisk betydning. Det er foretatt beregninger som viser at verdien av dette forhandlingsområdet faktisk kan være større enn verdien av hva som ligger på bordet ellers for Doharunden*. I tillegg, i Doharundens ånd (husk at vi snakker om Doha Development Agenda), er utviklingselementet fremtredende.

Forståelig fordi toll- og grenseprosedyrer ikke er det mest spennende tema man kan komme over. Og ettersom absolutt alle forhandlingsparter er enige om at vi står overfor en vinn-vinn situasjon, får man heller ikke de store motsetningene man har på andre områder.  Og derfor heller ikke den samme nyhetsinteressen.

Hva er handelsforenkling?
Handelsforenkling i bred forstand er alt som gjør at handel glir lettere over grensene, enten det er tiltak for å gjøre havnene mer effektive, veiene bedre eller tollprosedyrene enklere.  I WTO forhandles det imidlertid ikke om havner og veier, men man konsentrerer seg om prosedyrene knyttet til grensepassering.
Handelsprosedyrer dreier seg ikke bare om tollbehandling. I Norge har for eksempel Mattilsynet viktige kontrolloppgaver for handel med planter, dyr og matvarer, og SFT tilsvarende for handel med farlige stoffer. Et land som Zambia har 20 forskjellige myndigheter som arbeider med grenseprosedyrer, og da sier det seg selv at grensepassering kan bli både tidkrevende og dyrt. Beregninger fra OECD har vist at transaksjonskostnader knyttet til handel kan utgjøre opp til 15 % av verdien av en vare. Forenkling og effektivisering av handelsprosedyrer kan derfor gi betydelig økonomisk gevinst for alle involverte parter.

Hvorfor forhandles dette i WTO?
175 medlemmer i Verdens tollorganisasjon (WCO) forhandler frem konvensjoner, standarder og retningslinjer for tollprosedyrer.  WCO er på mange måter hovedorganisasjonen for handelsforenkling, og de nasjonale tollmyndighetene, inklusiv vårt eget Toll- og avgiftsdirektorat, er hovedaktørene på dette området. Imidlertid er det også andre internasjonale aktører som arbeider med handelsforenkling, som FN’s UN-CEFACT som arbeider med standardene for elektronisk dataoverføring, IMO for skipsfarten og ICAO for luftfarten. Forhandlingene i WTO dekker derfor mer enn rene tollprosedyrer og dermed mer enn det som dekkes av WCO.

En annen viktig grunn til at det forhandles i WTO er at man der forhandler frem rettslige forpliktelser og ikke minst har et fungerende tvisteløsningssystem.  Å forhandle forpliktelser er viktige både for nasjonale prosesser og i forhold til handelspartnere. Nasjonalt gir det tollmyndighetene og andre en bedre mulighet for å få prioritert arbeidet med handelsforenkling fordi man også settes under press fra sine handelspartnere. Klare rettslige forpliktelser gir også større mulighet til å kreve forbedrede grenseprosedyrer av sine naboer. Det er derfor forståelig at kystløse stater som Uganda, Zambia, Paraguay og Nepal danner en egen aktiv gruppe i forhandlingene.

Hva forhandles det om?
WTOs forhandlinger tar utgangspunkt i tre artikler i GATT;
• Artikkel V om transittfrihet,
• Artikkel VIII om avgifter og formaliteter i forbindelse med import og eksport,
• Artikkel X om publisering og administrasjon av handelsreguleringer.

WTOs medlemsland har allerede gjennom disse artiklene påtatt seg overordnete forpliktelser om handelsprosedyrer. Forhandlingene gjelder i hovedsak konkretisering av hvordan disse forpliktelsene skal gjennomføres.

I tillegg forhandles det på noen områder om å gå et skritt lenger enn GATT og forby praksis som er tillatt i den eksisterende avtalen, men som oppleves som handelshindrende i dag.  Eksempler på dette gjelder krav om legalisering av eksportdokumentasjon på mottakerlandets konsulat eller handelskammer, obligatorisk bruk av speditører eller inspeksjon før forsendelse.

På mange områder tas det utgangspunkt i de standarder og retningslinjer som WCO har laget. Eksempler på tema er større bruk av internett og enklere tilgjengelighet til informasjon om importkrav og til nødvendige dokumenter; reduksjon i antall ledd og stempler; større bruk av risikoanalyser slik at ikke all handel må fysisk kontrolleres; økt samarbeid på grenseoverganger slik at grensemyndighetene holder samme åpningstider på begge sider.  Tilsynelatende enkle og fornuftige grep, og svært mye er gjennomført i Norge og andre industriland. Mange utviklingsland, derimot, har mye å hente på å gjennomføre tiltak for handelsforenkling, med potensielt store økonomiske gevinster både for næringsliv og myndigheter.


Skreddersøm for utviklingslandene
Det antas at alle industrilandene vil kunne gjennomføre en avtale om handelsforenkling med det samme avtalen iverksettes. Blant utviklingslandene er det imidlertid stor forskjell på hva de ulike landene har gjennomført av handelsforenklingstiltak. Det er derfor et sterkt fokus på hvordan man kan skreddersy en løsning der gjennomføringen tilpasses det enkelte lands utgangspunkt og kapasitet til gjennomføring. Tanken er at hvert utviklingsland selv bestemmer hva de skal gjennomføre fra dag én, hva de trenger mer tid for å gjennomføre, og hva de trenger både tid og bistand for å gjennomføre. Det forutsettes videre at alle parter skal ha full oversikt over hva som faller inn under hver av disse tre kategoriene for alle utviklingslandene.

Bistandselementet blir svært viktig. Får ikke et land tilstrekkelig teknisk bistand og kapasitetsbygging til å gjennomføre nødvendige tiltak for å gjennomføre handelsforenklingsforpliktelser, vil ikke et annet WTO-medlem kunne klage og kreve tvisteløsning. Det gis i dag allerede mye utviklingshjelp til handelsforenkling, både bilateralt og multilateralt. Og mange forpliktelser vil trenge politisk vilje, ikke bistand, for å bli gjennomført. Men det blir en utfordring å sikre at mottakerland og bistandsaktører finner hverandre slik at særlig kostbare forpliktelser kan bli gjennomført.

Norske posisjoner
Fra norsk side har man søkt å spille en aktiv og konstruktiv rolle i forhandlingene. Det er ingen nedside i forhandlingene. For det første har norsk næringsliv interesse av så stor grad av handelsforenkling som mulig i de land som mottar norsk eksport. For det andre vil Norge i stor grad oppfylle de krav som vil bli stilt i en ny avtale.  For det tredje er utviklingseffekten tydelig, og handelsforenkling omfattes av målsettingen om godt styresett i den norske handlingsplanen for handelsrettet bistand. Norge er medforslagsstiller på enkelte av substansområdene som informasjonstiltak, bruken av internasjonale standarder, og grensesamarbeid basert på erfaringene med det nordiske grensesamarbeidet. Vi er også involvert i forhandlingsområdets utviklingselementer, både ved bidrag til WTOs Trade Facilitation Fund for gjennomføring av kapasitetsbygging og behovsvurderinger, finansiering av utviklingslandenes deltakelse i forhandlingene, samt aktiv deltakelse i forhandlingene om utviklingslandenes gjennomføring.

Hvis alle er enige, hvorfor får vi ikke en løsning raskt på plass?
Handelsforenkling er en del Doha-forhandlingene, der prinsippet om en ”Single Undertaking” tilsier at det må være enighet om alle deler av Doharunden før den kan avsluttes. Forhandlerne har likevel arbeidet målrettet videre, til tross for liten fremdrift på andre områder, og det er god mulighet for at forhandlingene av selve avtaleteksten vil kunne sluttføres i løpet av våren 2010. Listene over utviklingslandenes spesifikke forpliktelser vil derimot ta lenger tid.

*  Peterson Institute for International Economics: ”What’s on the Table? The Doha Round as of August 2009” WP 09-6