Grunnløs kritikk

I en kronikk 5. november kommer Christoffer C. Eriksen, Benedikte M. Høgberg og Eirik Holmøyvik med sterk kritikk av Statsministerens kontor. Deres syn er at vår veileder «Regjeringens forhold til Stortinget» gir en feilaktig fremstilling av Stortingets innsynsrett i regjeringens interne arbeidsdokumenter. Vi mener det ikke er grunnlag for kritikken.

I retningslinjene redegjør vi for gjeldende rett. Når gjeldende rett ikke er avklart, redegjøres det for det. Spørsmålet om Stortinget har rett til innsyn i regjeringens interne arbeidsdokumenter har vært diskutert i 60 år. Den største prinsipielle debatten om dette i nyere tid, var ved Stortingets behandling av Frøiland-utvalgets utredning i 2003, da bestemmelsen i Stortingets forretningsorden § 50 ble innført. Stortingskomiteen delte seg da i et flertall og et mindretall. Flertallet mente at Stortinget hadde rett til innsyn i regjeringens interne arbeidsdokumenter, mens mindretallet viste til at spørsmålet var «omstridt» og stilte seg «kritiske til ideen om å avklare tolkningen av Grunnloven gjennom formuleringer i forretningsorden».

I den første versjonen av våre retningslinjer fra 2012, vises det til komitebehandlingen av Frøilandutvalget. Deretter står det: «Det foreligger ikke noen praksis som mer definitivt avklarer spørsmålet om begrensninger i innsynsretten etter Grl. § 75 bokstav f.» Denne formuleringen ble stående frem til revisjonen av veilederen høsten 2020. I versjonen som ble publisert i desember 2020 står det: «Det er omstridt om innsynretten etter Grunnloven § 75 f omfatter forvaltningens interne dokumenter, og da særlig regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter.» Deretter ble det vist til komitebehandlingen av Frøilandutvalget. I versjonen som ble publisert i september i år, er ordet «omstridt» erstattet med ordet «uavklart». Begge formuleringene gir uttrykk for at spørsmålet om Stortinget i plenum kan kreve innsyn i den utøvende makts interne arbeidsdokumenter, ikke er endelig avklart. Dette har stått i vår veileder under skiftende regjeringer i hele perioden den har vært utgitt.

Samtidig utvikler debatten om Grunnloven § 75 bokstav f seg. Blant juridiske teoretikere er det i dag større grad av enighet i spørsmålet om Stortinget i plenum kan kreve innsyn i regjeringens og forvaltningens interne saksdokumenter. Dette er også grunnen til at ordet «omstridt» ble erstattet med ordet «uavklart» ved siste revisjon av retningslinjene. Tanken er at «omstridt» gir uttrykk for større grad av uenighet enn ordet «uavklart», som bare uttrykker at spørsmålet ikke er endelig rettslig avklart.

Vi har vanskelig for å se at vi med dette har sådd «tvil om hva Grunnloven betyr», slik Eriksen, Høgberg og Holmøyvik uttrykker det i sin kronikk. Hele det aktuelle avsnittet i vår veileder lyder:

Det er uavklart om innsynretten etter Grunnloven § 75 f omfatter forvaltningens interne dokumenter, og da særlig regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter. I behandlingen av Frøilandutvalgets utredning delte kontroll- og konstitusjonskomiteen seg i et flertall og et mindretall i dette spørsmålet, se Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 12. I nyere tid har Harbergutvalget lagt til grunn at innsynsretten omfatter forvaltningens interne dokumenter, også regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter, se Dokument 21 – 2020-2021 s. 21 flg. Stortinget i plenum har ikke formulert noe endelig syn på spørsmålet.

I avsnittet viser vi altså til de mest sentrale kildene om spørsmålet fra nyere tid, og deretter at spørsmålet ikke er endelig avklart. Vi er med andre ord ikke enige med kronikkforfatterne i at Stortingets behandling av Frøilandutvalget ga en avklaring av spørsmålet. Heller ikke Stortinget selv gir uttrykk for at dette er et endelig avklart spørsmål. I kommentarene til Stortingets forretningsordenen § 50 står det:

Ifølge ordlyden i § 50 kan begjæringen gjelde «ethvert dokument» som er i regjeringens eller den underliggende forvaltningens besittelse.» I Innst. S. nr. 210 (2002–2003) understreker kontroll- og konstitusjonskomiteens flertall at retten til å kreve innsyn i regjeringens eller forvaltningens dokumenter gjelder alle dokumenter, inkludert regjeringsnotater mv. Det ble imidlertid understreket at en slik kompetanse kun bør benyttes i helt ekstraordinære tilfeller. Et mindretall viste til at innsynsretten i praksis og teori er omstridt, og stilte seg kritiske til ideen om å avklare tolkningen av Grunnloven gjennom forretningsordenen.

Det slås med andre ord ikke fast at Stortinget i plenum har avklart at Grunnloven § 75 bokstav f, og dermed forretningsordenen § 50, gir Stortinget rett til å kreve innsyn i regjeringens og forvaltningens interne saksdokumenter.

Spørsmålet om Stortingets rett til innsyn i regjeringens interne saksdokumenter berører det grunnleggende, konstitusjonelle forholdet mellom statsmaktene. De som mener at Stortinget ikke bør ha rett til innsyn i regjeringens interne dokumenter peker særlig på regjeringens sterke behov for et rom for sine  forberedende politiske drøftelser, og at det kan være uheldig om den politiske opposisjonen på Stortinget fikk innblikk i disse drøftelsene. Selv om det nå kan se ut til at det er større grad av enighet blant jurister om spørsmålet, er vi ikke enige med kronikkforfatterne i at spørsmålet, som har blitt diskutert i 60 år, har fått sin endelige avklaring. Spørsmålet om Stortingets rett til innsyn i regjeringens interne saksdokumenter må holdes adskilt fra regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget. Opplysningsplikten innebærer at opplysninger regjeringen gir Stortinget skal være tilstrekkelige og sanne og debatten om innsynsretten rokker ikke ved dette.

Som vi viser til i våre retningslinjer har Harbergutvalget lagt til grunn at Stortinget i plenum kan kreve innsyn i regjeringens interne arbeidsdokumenter. Harbergutvalgets syn bygger på at spørsmålet ble avklart av Stortinget i plenum ved behandlingen av komiteinnstillingen om Frøilandutvalget. Denne delen av Harbergutvalgets rapport er ennå ikke behandlet av dagens Storting. Statsministerens kontor vil på vanlig måte oppdatere veilederen dersom Stortingets behandling av Harbergutvalgets rapport bidrar til å avklare spørsmålet.