VURDERING AV OM STRÅLEVERNLOVGIVNINGEN BØR GIS ANVENDELSE PÅ SVALBARD, JAN MAYEN OG NORSKE BILAND.

RAPPORT FRA EN INTERDEPARTEMENTAL ARBEIDSGRUPPE

Innholdsfortegnelse

1. Innledning

1.1Bakgrunnen for arbeidet

Ny lov om strålevern og bruk av stråling ble vedtatt 12. mai 2000, og trådte i kraft 1. juli samme år. Ved Stortingets behandling av Ot. prp. nr. 88 (1998-99) Om lov om strålevern og bruk av stråling, fattet Stortinget i Innst. O nr. 55 (1998-99) følgende anmodningsvedtak:

"Stortinget ber Regjeringen nedsette en arbeidsgruppe for å utrede nærmere hvordan man skal la loven gjelde for Svalbard, Jan Mayen og norske biland."

Høsten 2001 nedsatte Sosial- og helsedepartementet (nå Helsedepartementet) en interdepartemental arbeidsgruppe for å følge opp anmodningsvedtaket.

1.2 Arbeidsgruppens sammensetning

Arbeidsgruppen har bestått av representanter fra Helsedepartementet, Justisdepartementets polaravdeling, Sysselmannen på Svalbard, Statens strålevern, Miljøverndepartementet, Utenriksdepartementet og Direktoratet for arbeidstilsynet (Arbeids- og administrasjondepartementet overlot sin plass til DAT).

Deltagere i arbeidsgruppen:

• Underdirektør Dag Erlend Reite, Helsedepartementet, leder.
• Førstekonsulent Tor Ivar Kanestrøm, Helsedepartementet
• Rådgiver Sissel Finstad, Sysselmannen på Svalbard
• Rådgiver Inger Aarvaag Stokke, Justisdepartementets polaravdeling
• Avdelingsdirektør Martin Høiby, Statens strålevern
• Overlege Axel Wannag, Direktoratet for arbeidstilsynet
• Aspirant Erik Nürnberg, Utenriksdepartementet
• Rådgiver Lillian Hoem, Miljøverndepartementet

Ketil Sundbotten fra AAD, og Olav Myklebust fra Utenriksdepartementet deltok i det innledende møtet.

1.3Arbeidsgruppens mandat

Arbeidsgruppen fikk følgende mandat.

• Arbeidsgruppen skal beskrive gjeldende ordninger for strålevern på Svalbard, Jan Mayen og de norske biland, og skal kartlegge eventuelle problemer med gjeldende ordninger.
• Arbeidsgruppen skal på bakgrunn av denne gjennomgangen, samt en gjennomgang av strålevernlovens bestemmelser, foreslå løsninger for hvilke bestemmelser i strålevernloven med tilhørende forskrifter som bør gis anvendelse for disse områder, og eventuelt utarbeide forslag til særregler av hensyn til de stedlige forhold.
• Arbeidsgruppen står fritt til å presentere ulike løsninger for henholdsvis Svalbard, Jan Mayen og de norske biland.

• Arbeidsgruppens anbefaling skal inneholde en konsekvensutredning, herunder en redegjørelse for hvilke virksomheter som vil berøres dersom loven gis anvendelse på Svalbard, Jan Mayen og norske biland. For øvrig skal de økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene fremgå, jf. utredningsinstruksen kap. 2.
• Arbeidsgruppen skal orientere Det interdepartementale polarutvalg om sitt arbeid i samsvar med rundskriv av 7. mai 1979 nr 3385 om koordinering av sentraladministrasjonens polarsaker, det interdepartementale polarutvalg og polaravdelingen i Justisdepartementet.

Sosial- og helsedepartementet 1Fra 1. januar 2002 Helsedepartementet. leder arbeidsgruppen og ivaretar sekretariatsfunksjon. Det forutsettes videre at de ulike faginstansers kompetanse skal benyttes. Arbeidsgruppens arbeid skal avsluttes innen 31.05.2002 og utarbeides som en rapport.

1.4 Om arbeidet og innhentet informasjon.

Arbeidsgruppen har hatt 9 møter. Det ene av disse ble lagt til Svalbard der gruppen hadde møter med UNIS 2Møtet med UNIS ble gjennomført av to av gruppens medlemmer. (Universitetsstudiene på Svalbard), Sysselmannen, Kings Bay AS, Store Norske Spitsbergen Grubekompani AS 3Fra 1. januar 2002 foregår gruvevirksomheten i regi av Store Norske Spitsbergen Grubekompani, et datterselskap av Store Norske AS. og Longyearbyen sykehus. Gruppen har for øvrig innhentet informasjon fra Norsk Polarinstitutt, Post- og teletilsynet, Bergmesteren for Svalbard og Forsvarets tele- og datatjeneste. Norsk Polarinstitutt har gitt opplysninger om norsk bruk av stråling i Antarktis. Post- og teletilsynet har gitt informasjon om radioinstallasjoner på Svalbard. Forsvarets tele- og datatjeneste har gitt opplysningene om installasjoner på Jan Mayen. Bergmesteren for Svalbard har gitt muntlige opplysninger om radon i gruvene på Svalbard. Det er videre sendt en skriftlig forespørsel til det russiske gruveselskapet Trust Arktikugol om hvorvidt det eksisterer strålekilder i de russiske bosettingene på Svalbard (Pyramiden og Barentsburg). Arbeidsgruppen har innen avgivelse av denne rapporten ikke mottatt svar på henvendelsen. På bakgrunn av opplysninger fra Longyearbyen sykehus og Sysselmannen på Svalbard legger arbeidsgruppen til grunn at det brukes strålekilder i Barentsburg. Helsetjenesten i Barentsburg har bl.a. 3 røntgenapparater til sin disposisjon. Innføring av strålevernlovens bestemmelser på Svalbard kan således få konsekvenser for virksomheten i Barentsburg. Trust Arktikugol vil imidlertid være høringsinstans dersom det fremmes forslag om at loven skal gis anvendelse på Svalbard, og gis da anledning til å uttale seg om eventuelle konsekvenser for selskapets virksomhet. For øvrig er rapporten basert på bidrag fra arbeidsgruppens medlemmer. Arbeidsgruppen har forelagt et utkast til rapport for Det interdepartementale polarutvalget. Rapporten ble behandlet i utvalgets møte 21. juni 2002. Utvalget gav sin tilslutning til at Helsedepartementet sender rapporten og forskriftsutkastet på høring.

1.5 Sammendrag

Rapportens kapittel 1 redegjør for arbeidsgruppens sammensetning, bakgrunnen for arbeidet og mandatet.

Kapittel 2, 3 og 4 er faktakapitler. Kapittel 2 inneholder en kort faktabeskrivelse om Svalbard, Jan Mayen og bilandene.

Kapittel 3 beskriver hva stråling er, og inneholder en oversikt over strålekilder og strålevernproblemstillinger som i dag gjør seg gjeldende på Svalbard, Jan Mayen og i bilandene. I kapittel 3 fremgår også en oversikt over det begrensede antall virksomheter på Svalbard og Jan Mayen som bruker stråling i dag, eller der strålevern av andre grunner er en problemstilling. Kapittel 3 suppleres av rapportens vedlegg 2 og 3 som inneholder faktaopplysninger om enkelte installasjoner på Svalbard og Jan Mayen.

I kapittel 4 gis en oversikt over lovgivning og internasjonale traktater som gjelder for Svalbard, Jan Mayen og bilandene. I tillegg beskrives de (manglende) rettslige reguleringer for strålevern i dag. Foruten strålevernloven og atomenergiloven beskrives miljølovgivningen, arbeidsmiljølovgivningen og produktkontrolloven.

Kapittel 5 inneholder arbeidsgruppens vurdering og tilråding. Det er foreslått ulike løsninger for Svalbard, Jan Mayen og norske biland. Arbeidsgruppen foreslår at lov om strålevern og bruk av stråling gis anvendelse på Svalbard og Jan Mayen gjennom fastsettelse av en egen forskrift, og at det innføres en meldingsplikt til Statens strålevern for all bruk av ioniserende stråling. Vedlegg 1 inneholder forslag til forskrift. I kapittel 5 beskrives også hvilke særskilte tilpasninger som er nødvendige dersom loven blir gjort gjeldende for Svalbard og Jan Mayen. Arbeidsgruppen foreslår at loven ikke gjøres gjeldende for norske biland. Arbeidsgruppens konklusjoner er samstemmige.

I rapportens kapittel 6 fremgår en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene. Disse forventes å være begrenset.

2. Generelt om Svalbard, Jan Mayen og bilandene

Arbeidsgruppen har sett det naturlig å gi en kortfattet faktabeskrivelse om Svalbard, Jan Mayen og bilandene. Formålet med kapittelet er å gi en kort innføring om forholdene på Svalbard, Jan Mayen og bilandene.

2.1Om Svalbard

Norsk suverenitet over Svalbard ble anerkjent i Svalbardtraktaten av 9. februar 1920. Gjennom Svalbardloven av 17. juli 1925 er øygruppen inkorporert som en del av Kongeriket Norge. Sysselmannen på Svalbard er regjeringens øverste representant på øygruppen og skal ivareta statens interesser her. Sysselmannen skal ha samme myndighet som en fylkesmann og er også politimester for øygruppen. Han er administrativt underordnet Justisdepartementet, og vil være underordnet de respektive fagdepartementer/ direktorater i deres fagsaker. Det er en egen Bergmester for Svalbard med ansvar for blant annet tilsyn med bergverksvirksomheten. Bergmesteren hører administrativt under Nærings- og handelsdepartementet.

Av bosetningene på Svalbard er det bare Longyearbyen og Barentsburg som kan kalles lokalsamfunn. Virksomheten i Pyramiden ble nedlagt i 1998. Utbygging av infrastruktur og tjenestetilbud, som i større eller mindre grad er tilpasset familier, startet i 1970-årene i alle lokalsamfunnene. Det siste tiåret har de norske og russiske samfunnene hatt en forskjellig utvikling. Mens utbyggingen har akselerert i Longyearbyen i 1990-årene, har de russiske samfunnene Barentsburg og Pyramiden gått i motsatt retning.

Folketallet på Svalbard har gått ned de senere år på grunn av nedgangen i befolkningsantallet i de russiske bosetningene. Samtidig som antallet utenlandske statsborgere har gått ned, har det utenlandske nærværet i de norske bosetningene økt. Det er særlig forskningen og reiselivsnæringen som har ført mennesker fra flere nasjoner til Svalbard.

Med unntak av de meteorologiske stasjonene på Hopen og Bjørnøya ligger alle bosetningene på Spitsbergen. Noen få personer bor i hytter utenfor bosetningene. Det er ikke utbygget veinett mellom bosettingene slik at disse ligger isolert fra hverandre. Kommunikasjon skjer ved bruk av helikopter, eventuelt fly, båt og snøscooter.

I henhold til befolkningsregisteret for Svalbard (ajour pr. 1 september 2001) bor nå 2604 personer på Svalbard.

Longyearbyen

Longyearbyen, som ligger i Adventfjorden, har utviklet seg fra å være en typisk "company town" organisert rundt kulldriften, til et allsidig familiesamfunn med en infrastruktur og tjenestetilbud som i dag er på et nivå som overstiger de fleste lokalsamfunn på fastlandet av tilsvarende størrelse. Her finnes bl.a. skole, kirke, muligheter for studier på universitetsnivå, barnehage, idrettshall, butikker, frisør, taxi, hoteller og restauranter. Longyearbyen har også eget sykehus og tannklinikk. Styre og administrasjon av Longyearbyen er bygget rundt Sysselmannen på Svalbard som er regjeringens øverste representant på øygruppen, det lokale folkevalgte organet Longyearbyen lokalstyre (LL) og aksjeselskapet Svalbard Samfunnsdrift AS (SSD). SSD er underlagt LL og forestår i hovedsak driften av Longyearby-samfunnet og ivaretar grunneierfunksjonen for Longyearbyen. LL’s oppgaver er på mange områder de samme som en kommune på fastlandet har, men med viktige unntak, som for eksempel sosialtjenester og pleie- og omsorgstjenester.

Det er en målsetning at Longyearbyen skal være et familiesamfunn. Den gjennomsnittlige oppholdstid her har også økt, selv om utskiftningen fremdeles er høy. I følge befolkningsregisteret for Svalbard er det 1618 bosatt i Longyearbyen.

En vesentlig del av sysselsettingsøkningen i Longyearbyen i de seneste år har hatt utgangspunkt i reiselivsnæringen. Forskning og undervisning har også økt sin tilstedeværelse. UNIS (Universitetsstudiene på Svalbard) startet sin virksomhet i 1993. I juni 1999 ble det foretatt offisiell åpning av Svalbard Satellittstasjon (SvalSat), en nedlesestasjon for satellitter i polare baner etablert på Platåberget. EISCAT-stasjonen på Breinosa over Gruve 7 ble også åpnet. Fremdeles er det imidlertid kulldriften som sysselsetter flest i Longyearbyen.

Ny-Ålesund

Ny-Ålesund i Kongsfjorden er verdens nordligste faste bosetning. I følge befolkningsregisteret er det 31 helårsbosatte. Fra 1965 har stedet vært en forskningsstasjon. Stortinget har fastsatt at Ny-Ålesund skal være et hovedsenter for norsk og utenlandsk naturvitenskapelig forskningsvirksomhet på Svalbard. Forskningsstasjoner av norsk, tysk, britisk, italiensk, japansk og sørkoreansk nasjonalitet har etablert seg på stedet. Franskmennene er i ferd med å gjøre det samme. I tillegg benytter andre norske og internasjonale forskningsinstitusjoner stedet uten å drive permanent forskning. Interessen for Ny-Ålesund som turistmål er også stor. Statsaksjeselskapet Kings Bay AS eier grunn og anlegg i Ny-Ålesund og har ansvaret for infrastrukturen.

Svea

Den norske kulldriften på Svalbard foregår nå vesentlig i Svea. Driften forestås av Store Norske Spitsbergen Grubekompani AS, som nylig er opprettet som et eget datterselskap til Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS. Svea er ingen permanent bosetning, men drives med personell som i hovedsak bor i Longyearbyen og pendler til Svea etter en turnusordning. I Svea er det kun registrert 12 bosatte.

Barentsburg

Barentsburg, ved Grønfjorden, er i dag den eneste befolkede russiske bosetningen på Svalbard. I følge befolkningsregisteret for Svalbard er det 931 bosatte i Barentsburg. Disse er russiske og ukrainske statsborgere, de fleste ansatt på toårskontrakter i gruveselskapet Trust Arktikugol som driver stedet som en "company town". Det finnes egen helsetjeneste i Barentsburg. Trust Arktikugol utvinner i dag kull på egne utmål i en gruve med innslag midt i bosetningen. Selskapet planlegger også å starte ny gruvevirksomhet ved Grumant, og vil i den forbindelse benytte infrastrukturen i Barentsburg. Siden 1986 har det også utviklet seg en viss reiselivsvirksomhet knyttet til ilandstigninger og overnattinger på hotellet i sommersesongen samt utflukter på scooter fra Longyearbyen. Det er også en viss vitenskapelig aktivitet i Barentsburg, i form av meteorologiske og seismiske observasjoner og arkeologisk forskning.

Pyramiden

Pyramiden ligger i Billefjorden, og var tidligere den andre russiske bosetningen. Trust Arktikugol stengte i april 1998 kullgruvedriften i Pyramiden etter 53 års kontinuerlig drift. Siden vinteren 1998/99 har Pyramiden vært avfolket. Det er i dag kun én person som oppholder seg der. Det er ukjent hvilke planer Trust Arktikugol har for stedet.

Bjørnøya, Hopen og Hornsund

På Bjørnøya driver Det norske meteorologiske institutt ved Vervarslinga for Nord-Norge (DNMI) en meteorologisk stasjon. Stasjonen har en bemanning på omlag 10 personer. Stasjonen foretar foruten regulære meteorologiske observasjoner, bl.a. også ozonmålinger og måling av jordmagnetisk og kosmisk støy. DNMI driver også en meteorologisk stasjon på Hopen. Stasjonen er bemannet med fire personer. Polske forskere har en mindre forskningsstasjon i Hornsund med 10-12 personer hele året. Forskningen ved stasjonen består bl.a. av meteorologiske observasjoner, lokal seismikk, biologi, magnetiske og glasiologiske registreringer.

2.2Jan Mayen

Det er i dag 18 personer stasjonert på Jan Mayen. På Jan Mayen ligger en av fire norske Loran-C stasjoner. Dette er nå et sivilt europeisk radionavigasjonssystem, etter at amerikanske myndigheter fra 1. januar 1995 avsluttet sitt Loran-C-engasjement i nordvest-Europa. Det er knyttet noe usikkerhet til hvor lenge dette systemet vil bestå. Aktiviteten på Jan Mayen idag er blant annet knyttet til drift av denne stasjonen. Videre har Telenor Nett AS, Maritim Radio, et kystradioanlegg på Jan Mayen. Det norske meteorologiske institutt driver tre meteorologiske observasjonsstasjoner på Jan Mayen. I tillegg drives det tre seismiske stasjoner for Universitetet i Bergen.

Jan Mayen administrerer under Fylkesmannen i Nordland.

2.3De norske biland i Antarktis

Norge gjør krav på to områder i den delen av Antarktis som omfattes av Antarktistraktaten av 1. desember 1959, nærmere bestemt Peter I’s øy og Dronning Maud Land. Disse områdene er å regne som norske biland, det vil si områder som er underlagt norsk statshøyhet, men er ikke en del av kongeriket i forhold til Grunnlovens § 1. Ingen av de land som gjør krav på områder som dekkes av Antarktistraktaten har fått internasjonal anerkjennelse for sine krav. De land som har krav i området har gått med på å la disse i bero så lenge traktaten er i kraft. Norge har også tatt i besittelse Bouvetøya som biland. Bouvetøya ligger utenfor det området som dekkes av Antarktistraktaten og Norge har fått internasjonal anerkjennelse for dette kravet.

Antarktistraktaten trådte i kraft 23. juni 1961 og knesetter prinsipper som at området kun skal benyttes i fredelig øyemed, at frihet for forskning er grunnleggende og at internasjonalt samarbeid innen forskning skal fremmes. Traktaten har også bestemmelser om at alle stasjoner og alt utstyr kan inspiseres av observatører utpekt av en eller flere av partene til Antarktistraktaten.

Vitenskapelige undersøkelser utgjør en stor del av virksomheten i Antarktis. I dag er det 42 helårs forskningsstasjoner her, som drives av 18 forskjellige land, i tillegg til et større antall sommerstasjoner og feltstasjoner rundt på kontinentet. I 1989/90 ble det bygd en permanent norsk forskningsstasjon i Dronning Maud Land, Troll, som kan huse 10 personer. I 1993 ble en mindre sommerstasjon, Tor, bygget. Stasjonen kan huse 6-8 personer og brukes som base for forskning på den store antarktispetrellkolonien som ligger i Svarthamaren. Sør-Afrika, Tyskland, India, Russland, Japan, Finland, Sverige og Tyskland har også forskningsstasjoner i dette områder.

Det pågår også forskning på Bouvetøya. Bl.a. ble en stasjonsenhet i 1996 satt opp på Bouvetøya, med hovedmål å belyse Antarktis’ rolle mht. globale miljøutfordringer. Antarktis har de siste årene blitt et populært mål for turister. Hovedvekten av turismen foregår som cruisevirksomhet. Andre former for turisme inkluderer overflyging, innflyging, yatch-seilaser og såkalte "eventyr"-ekspedisjoner av skigåere og klatrere. Betydelig flere turister besøker Antarktis hvert år enn forskere og logistikkpersonell, men antallet persondøgn som turistene tilbringer i Antarktis er mye lavere.

3. Strålevernproblemstillinger på Svalbard, Jan Mayen og norske biland.

Formålet med dette kapittelet er, foruten å gi en generell innføring om stråling og virkninger av stråling, å gi en oversikt over de strålevernproblemstillinger som gjør seg gjeldende på Svalbard, Jan Mayen og i norske biland. Hvem arbeidsgruppen har innhentet de enkelte opplysningene fra, fremgår av punkt 1.4.

3.1Stråling og felt - eksponering og doser

Stråling er en form for energioverføring. Når stråler treffer et materiale kan energien overføres til materialet (absorpsjon), spres eller transmitteres. Ved absorpsjon vil effekten i materialet være avhengig av energimengde og strålingsform. I biologisk materiale vil det skje en temperaturøking. Er energien tilstrekkelig høy – ioniserende stråler – vil det kunne dannes reaktive ioner, som kan påvirke kjemiske/biokjemiske reaksjoner. Disse reaksjonen kan igjen gi forskjellige typer skader eller endringer i biologiske funksjoner. Grovt sett kan en dele stråling i to hovedgrupper.

Til gruppen ioniserende stråling hører partikkelstråling og deler av elektromagnetisk stråling (røntgenstråling og stråling fra radioaktive stoff), mens ikke-ioniserende stråling omfatter bl.a. ultrafiolett stråling (UV), laser, synlig lys, varmestråling (IR), radiobølger, mikrobølger og ultralyd. Den biologiske virkningen av stråling er avhengig av stråledosens størrelse. Når det gjelder ioniserende stråler, kjenner en til at en akutt effektiv dose på 3-4 Sv (sievert 4Enheten for effektiv dose er sievert (Sv). [Enhet for absorbert dose er Gray (Gy), mens enhetene for radioaktivitet er curie (Ci) eller Bequerel (Bq), [1 Bq = 27pCi]) er dødelig for mennesker, mens en dose tilsvarende 1 Sv kan føre til alvorlig nedsatt allmenntilstand, svekket immunforsvar, organspesifikke skader, misdannelser, svekket mental utvikling hos barn (bestråling tidlig i svangerskap) samt midlertidig eller varig sterilitet. Over tid er selv lavere doser en risikofaktor for utvikling av kreftsykdom og genetisk betinget sykdom. Naturlig ioniserende stråling utgjør 1,2 mSv/år i tillegg til stråling fra radon. Når det gjelder eksponering, er de internasjonale anbefalingene for befolkningen generelt slik at de menneskeskapte kildene ikke skal bidra med mer enn 1 mSv/år. Tiltaksgrensen for yrkeseksponeringen er 20 mSv/år.

En vet at ikke-ioniserende stråling gir oppvarming i vev, men om det er andre mulige effekter er ikke kjent. Optisk stråling, dvs. ultrafiolett stråling (UV), synlig lys og infrarød stråling (IR), inntar en særstilling, da absorpsjon kan gi skader i DNA og proteiner. Særlig for UV kan dette gi biologiske virkninger av akutt karakter (solforbrenning, snøblindhet). Også seneffekter som hudkreft er godt dokumentert. Øynene er et velutviklet sanseorgan som lett kan skades, også av synlig lys, dersom lysstrålingen er for sterk. Det gjelder særlig for strålekilder av typen lasere. I motsetning til for ioniserende stråling er dosebegrepene mindre avklart når det gjelder ikke-ioniserende stråling. Enheten som ofte benyttes er absorbert energi. I forhold til tiltak og tiltaksgrenser, legges føre-var prinsippet til grunn.

I en strålehygienisk sammenheng er også elektriske og magnetiske felt - elektromagnetiske felt - relevant. Dette 5 NOU 1995:20 Elektromagnetiske felt og helse, 6 Enheten for elektrisk felt er V/m og for magnetisk felt A/m (A/m=T (tesla)). Når spenningen/strøm varierer, vil feltet også variere – dette benevnes som frekvent felt. Enheten for frekvens er Hz (Hertz - antall svigninger per sekund). er felt rundt alle elektriske og strømførende ledninger. Størrelsen på det elektriske feltet er avhengig av spenningen, tilsvarende er det magnetiske feltet avhengig av strømmen; begge feltene avtar med avstanden til kilden. Når en person befinner seg i et slik felt dannes det svake elektriske spenninger og strømmer i kroppen som kan ha uheldige helsemessige virkninger. Kunnskapen om virkningen av å oppholde seg i et elektrisk eller magnetisk felt er begrenset, men man kjenner til at nerve- og muskelvev påvirkes i felt på 20kV/m og 0,1T. Svakere felt kan påvirke hormonproduksjon og EMF har vært diskutert som en risikofaktor for utvikling av kreftsykdom 7Strålevern Hefte 22 Elektromagnetiske felt. Frekvensen er bestemmende for hvor stor virkning feltet har på organismer og organer. Dette har igjen betydning for anbefalte grensenivåer.

I vedlegg 2 fremgår anbefalte retningslinjer for å hindre effekt av feltgrensene. Disse er utarbeidet av ICNIRP > (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection) og CENELEC > (European Committee for Electrotechnical Standardization).

3.2Medisinsk og paramedisinsk bruk av stråling, Svalbard

I medisinsk sammenheng benyttes strålers fysiske og fysiologiske egenskaper til mange formål. Innen diagnostikk er det største bruksområdet medisinsk radiologi (røntgen) samt bruk av radioaktive stoffer (nukleærdiagnostikk), magnetisk resonans (MR) og bruk av ultralyd. I terapisammenheng er strålebehandling med ioniserende stråling vel kjent. I behandlingsøyemed benyttes også UV-stråler, laser og ultralyd.

Når det gjelder medisinsk bruk av stråling, viser det seg at dette for Svalbard sin del kun begrenser seg til bruk av røntgen og ultralyd til diagnostikk; dette gjelder både ved Longyearbyen sykehus og ved sykehuset i Barentsburg. Begge sykehusene har to røntgenapparater; et mobilt som er i bruk til gjennomlysning under operasjon (fiksering av brudd etc) og et stasjonært til bruk til fotografering av skjelett, abdomen, urinveier. Det tas om lag 600 røntgenbilder per år ved sykehuset i Longyearbyen.

Tannlegen i Longyearbyen har tre dentalrøntgenapparater.

Solarier er relativt utbredt i Longyearbyen. Flere overnattings- og serveringssteder har solarier, likeledes har noen virksomheter solarier til bruk for de ansatte.

3.3Elektriske og magnetiske felt, Svalbard

I forhold til frekvensområder, kan felt grovt sett inndeles i tre hovedgrupper: ekstremt lavfrekvent felt , radiofrekvent felt og mikrobølger. Felt i den første gruppen dannes av vanlige elektriske installasjoner, tele og radio er bl. a. knyttet til radiofrekvent felt, mens radar lager mikrobølger. Utover de mange radaranlegg er det ingen særegne installasjoner på Svalbard som avgir høyenergetiske felt . Når det gjelder radaranleggene (se vedlegg 3) er disse gjerne plassert utenom befolkningstette områder, på høyder i terrenget og – ikke minst – installert slik at hovedloben er rettet vekk fra bakken. Dessuten er det f.eks på Eiscatradaren plassert advarselsskilt om at ferdsel i nærheten og under antennene er forbundet med fare.

3.4 Radon og annen naturlig radioaktivitet, Svalbard

Radon er en radioaktiv gass som finnes særlig i berggrunn og jordsmonn. Radon og radondøtre er mellomstadier i nedbrytning av uran til stabilt bly. Radongassen avgis til luften. Det er en klar sammenheng mellom radoneksponering og lungekreft, særlig gjelder dette kombinasjonen radon og tobakksrøyking. For å redusere risikoen er anbefalt tiltaksnivå 8Strålevern Hefte 18 Faktaark Radon for inneluft 200 Bq/m3. Når det gjelder yrkeseksponering 9Strålevern Hefte 23 Radon på arbeidsplasser under jord og i bergrom, dvs opphold i bergrom (gruver, kraftstasjoner, tunneler) er anbefalt tiltaksnivå 1000 Bq/m3 gitt at eksponeringen er 2000 t/år eller 4000 Bq/m3 gitt at oppholdet er mindre enn 500 t/år. Anbefalt tiltaksnivået for husholdningsvann er 500 Bq/l 10Strålevern Hefte 05 Anbefalte tiltaksnivåer for radon i bo- og arbeidsmiljø.

Det foreligger få radonmåledata for de områder rapporten omhandler. I de norske gruvene på Svalbard gjennomførte Statens institutt for strålehygiene i tiden 1972-76 sporadiske undersøkelser som viste at radonkonsentrasjonen var mindre enn 20 Bq/m3. Disse resultatene er verifisert av målinger Store norske Spitsbergen Kulkompani (SNSK) har fått utført de senere årene. Så vidt arbeidsgruppen er kjent med er det ikke foretatt målinger i de russiske gruvene; en vil likevel anta at radonkonsentrasjonene er lave også i disse. Begrunnelsen for dette er knyttet til geologiske forhold samt at ventilasjonen må være god pga. metaneksplosjonsfaren.

Når det gjelder radon i inneluft eller i husholdningsvann, er det så vidt gruppen kjenner til, ikke foretatt målinger. Ettersom bolighusene står på pæler - dvs med god utlufting fra bakken, og husholdningsvannet tas fra overflatevann, er det ingen grunn til å anta at befolkningen utsettes for høy radoneksponering.

3.5Bruk av stråling i industriell og forskningsmessig sammenheng, Svalbard

Strålingens egenskaper kan utnyttes i mange industrielle prosesser. Oftest brukes kapslede radioaktive kilder, vanligvis svake kilder. De kan brukes til å overvåke f.eks. fylling i tanker og rør, massetransport og kvalitetskontroll. Videre er de i bruk ved strukturundersøkelser - såkalt logging (bl. a. til oljeleting og leting etter kull), tetthetsmålinger og kvalitative undersøkelser (kjemisk analyse). Strålingens evne til å drepe mikroorganismer utnyttes ved sterilisering av medisinsk utstyr og emballasje. UV-bestrålingsanlegg benyttes ofte i næringsmiddelsammenheng.

Etter hva gruppen er gjort kjent med, er radioaktive kilder til bruk i industriell sammenheng meget beskjeden. SNSG har en askeanalysator; denne skal nå avhendes. I forbindelse med utredning av kullforekomster har det samme selskapet bestilt en cesiumkilde. Tilsvarende utstyr kan det bli aktuelt å ta i bruk i forbindelse med leting etter oljeforekomster.

Innen naturvitenskapelig forskning bruker man i svært mange sammenhenger egenskapene til stråler og stråling; dette gjelder i særlig grad geofysikk, meteorologi og biologi. På Svalbard er dette aktuelt for noen forskningsinstitusjoner. Alfred Wegener Institute for Polar and Marine Research benytter bl. a. laser i den forskning de driver knyttet til sammensetning av de øvre luftlag (ozon, KFK-gasser). Norsk Polarinstitutt har utført noen metabolisme- og kroppssammensetningsundersløkelser hos sel og sjøfugl på Svalbard hvor en har benyttet den radioaktive isotopen tritium. NORSAR har en noen kilder til bruk for kalibrering av overvåkingsinstrumenter. Statens kartverk benytter seg av en tritiumkilde til angivelse av tid i sitt arbeid med referanser. Fra sommeren 2002 vil UNIS årlig tilby et universitetskurs kalt Radioaktivitet i det arktiske miljø; det kan i den sammenheng tenkes at det vil være behov for instrumenter mv. som innholder stråleavgivende komponenter.

3.6Strålekilder utenom Svalbard

Så vidt arbeidsgruppen er gjort kjent med, forefinnes det på Jan Mayen strålekilder i form av en radar og en amatørradiostasjon, jfr. vedlegg 3. Man er kjent med at det har forekommet bruk av små radioaktive kilder i forskningsøyemed i bilandene.

4. Om lovgivning og traktater

Arbeidsgruppens mandat innebærer å vurdere hvorvidt strålevernlovgivningen skal gis anvendelse. Som grunnlag for dette presenteres her de rettslige rammebetingelser som utgjøres av Svalbardloven, lov om Jan Mayen og lov om norske biland samt traktater for Svalbard og Antarktis.

I dette kapittelet presenteres også strålevernlovgivningen og annen lovgivning av betydning for strålevern. Formålet er å få frem hvilke mangler det i dag er ved det formelle grunnlag for å ivareta strålevern i de nevnte områder.

4.1 Folkerettslig rammeverk

4.1.1 Svalbard

På grunnlag av Svalbardtraktaten av 9. februar 1920 har Norge full suverenitet over øygruppen. Traktaten trådte i kraft 14. august 1925. Suvereniteten medfører at norske myndigheter i utgangspunktet har den samme fulle og uinnskrenkede råderett over øygruppen som over fastlands-Norge. Herunder har Norge myndighet til å fastsette og håndheve påbud, forbud og forholdsregler som er helsemessig og/eller miljømessig motiverte. Strålevernlovens regler faller inn under de sistnevnte kategorier. Dessuten har Norge etter traktatens art. 2, andre ledd, også en særskilt plikt til å sikre bevarelsen – og om nødvendig gjenopprettelsen – av miljøet på Svalbard.

Svalbardtraktaten setter imidlertid også skranker for den ellers eksklusive og suverene norske myndighetsutøvelsen. Traktaten slår flere steder fast at norske myndigheter ikke kan forskjellsbehandle andre traktatparters rettssubjekter utelukkende på grunnlag av deres nasjonalitet.

Bestemmelser om ikke-diskriminering finnes i artikkel 2 om lik rett til fiske og jakt på Svalbard, artikkel 3 om like rett til adgang og opphold på på Svalbard uansett formål og til uhindret å drive all slags maritim-, industri-, bergverks- og handelsvirksomhet på like fot, samt artikkel 7 om likebehandling når det gjelder erverv, utnytting og utøvelse av eiendomsrett og bergverksrettigheter.

Kravet til likebehandling medfører forbud mot diskriminering på de nevnte områder begrunnet i nasjonalitet og nasjonal tilhørighet. Det betyr at andre traktatparters borgere, selskaper o.l. ikke må stilles dårligere enn norske borgere, selskaper o.l. Retten til likebehandling forutsetter på den andre siden at andre traktatstaters rettssubjekter innretter seg etter de ikke-diskriminerende lover og regler som gjelder på øygruppen – jfr. bl.a. Svalbardtraktatens art. 2, tredje ledd og art. 3, første ledd.

Foruten Svalbardtraktatens nevnte forbud mot diskriminering, fastslår bl.a. traktatens art. 8 at norske myndigheter alene har en begrenset rett til å pålegge andre traktatparters rettssubjekter skatter og avgifter. Slik myndighet må bare anvendes dersom midlene som inndrives kommer Svalbardområdet selv til gode. Det må videre foreligge forholdsmessighet mellom de skatter og avgifter som inndrives, og formålet skattene/avgiftene skal dekke.

Hva angår lovers generelle anvendelse på Svalbard vises til avsnitt 4.2 nedenfor.

4.1.2 Jan Mayen

Jan Mayen er underlagt norsk jurisdiksjon og lovgivningsmyndighet uten de folkerettslige begrensningene som følger av Svalbardtraktaten. Således blir Jan Mayen full ut å sidestille med fastlands-Norge også hva angår adgangen til å innføre ny strålevernlovgivning – jfr. nedenfor i avsnitt 4.2.

4.1.3Bilandene

4.1.3.1 Generelt

Dronning Maud Land, Bouvetøya og Peter I’s øy er såkalte biland underlagt norsk statshøyhet. At landområdene anses som biland, betyr at de formelt sett ikke regnes som del av kongeriket Norge som definert i Grunnloven § 1. En følge av dette er at traktater Norge har ratifisert bare vil utgjøre skranker for norsk lovgivning for bilandene, hvor traktaten uttrykkelig er gjort gjeldende for det aktuelle biland. Hva angår lovers anvendelse på Norges biland, vises til avsnitt 4.2 nedenfor.

4.1.3.2Dronning Maud Land og Peter I’s øy

Hva særskilt angår de norske biland syd for 60 ° breddegrad - Peter I’s øy og Dronning Maud Land - er det primært Antarktistraktaten av 1. desember 1959 som danner den folkerettslige rammen for norsk lovgivningsmyndighet.

Antarktistraktaten forbyr i artikkel 1;

"...any measures of a military nature, such as the establishment of military bases and fortifications, the carrying out of military maneuvers as well as the testing of any type of weapons." [arbeidsgruppens uthevelse].

Bestemmelse innebærer et forbud mot ethvert tiltak av mer direkte militær verdi eller betydning i Antarktis. Således betyr bestemmelsen i traktaten at alle områder sør for 60° breddegrad skal være demilitariserte. Antarktistraktatens art. 5 nr. 1 slår dessuten fast at;

"Any nuclear explosions in Antarctica and the disposal there of radioactive waste material shall be prohibited."

Herved har Norge ved Antarktistraktaten folkerettslig også forpliktet seg til å unnlate å gjennomføre enhver form for kjernefysisk prøvesprengning eller dumping av radioaktivt materiale i Antarktis.

4.1.3.3Bouvetøya

Bouvetøya ligger nord for 60° breddegrad og omfattes dermed ikke av Antarktistraktaten. Det foreligger heller ikke andre folkerettslige skranker eller hindre for å la strålevernloven få anvendelse på Bouvetøya.

4.2 Svalbardloven, lov om Jan Mayen og lov om Bouvetøya, Peter I’s øy og Dronning Maud Land m.m.

Svalbard

Norge kan i kraft av sin suverenitet gjøre all lovgivning som gjelder for fastlandet gjeldende for Svalbard. Den eneste begrensningen er at lovgivningen ikke må stride mot Svalbardtraktatens bestemmelser. Utgangspunktet for norsk lovgivnings anvendelse på Svalbard er fastslått i lov av 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard § 2:

"Norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien gjelder for Svalbard, når ikke annet er fastsatt. Andre lovbestemmelser gjelder ikke for Svalbard, uten når det særskilt er fastsatt."

Dette innebærer blant annet at offentligrettslig lovgivning, slik som strålevernloven må gis særskilt anvendelse. På grunn av særlige forhold har det ofte vært nødvendig å foreta tilpasninger i lovene før disse gjøres gjeldende for Svalbard. Hjemmelen for å kunne gjøre dette vil da ofte være inntatt i selve loven i form av en adgang for Kongen til fastsette en forskrift som bestemmer at loven skal gjelder for Svalbard med de tilpasninger som er nødvendig av hensyn til stedlige forhold.

I løpet av 1980- og 1990-årene har denne teknikken vært foretrukket fremfor å gi spesielle forskrifter som kun gjelder forholdene på Svalbard. Slike spesielle forskrifter har gjerne vært hjemlet i Svalbardlovens § 4 som gir adgang for Kongen til å utferdige alminnelige forskrifter på en rekke rettsområder som har vært ansett som svært viktige for forvaltningen av Svalbard. Dette gjelder områder hvor det tradisjonelt har vært nødvendig å ha et eget sett av regler, blant annet fordi forholdene på Svalbard på disse rettsområdene har skilt seg vesentlig fra fastlandet av geografiske, administrative eller andre årsaker. Eksempelvis nevnes regler om jakt, fangst og fiske og om fredning av planter, dyr og områder.

I St. meld. nr. 9 (1999-2000) Svalbard, kapittel 2.3.2, Lover og forskrifter, er det uttalt at norsk suverenitetsutøvelse er tjent med et mest mulig komplett og effektivt lovverk på Svalbard. Samtidig er det klart at ikke alle regler som gjelder på fastlandet kan gis anvendelse på øygruppen – enten av praktiske eller folkerettslige årsaker. Utfordringen for norske myndigheter består i å utvikle et moderne lov- og forskriftsverk som er godt tilpasset de lokale forholdene, som lar seg effektivt håndheve med de ressursene som står til rådighet, men som samtidig skiller seg minst mulig fra reglene på fastlandet. Av hensyn til Norges troverdighet som suverenitetsinnehaver, må håndhevingsaspektet tillegges særlig vekt.

Jan Mayen

Lov av 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen følger samme system som Svalbard, ved at § 2, første ledd fastsetter at kun privatrett og strafferett og lovgivningen om rettspleien gjelder for Jan Mayen med mindre annet er særskilt fastsatt. Myndigheten til å bestemme at også f. eks. offentligrettslig lovgivning skal gjelde for Jan Mayen er lagt til Kongen, som også kan fastsette de endringer som er påkrevet av hensyn til stedlige forhold. Tilsvarende er Svalbardlovens § 4 som gir Kongen hjemmel til å fastsette forskrifter på nærmere angitte områder også gjort gjeldende for Jan Mayen, jfr. lovens § 2, annet ledd. Man har imidlertid her ingen lovbestemmelse som tilsvarer Svalbardlovens § 3, som gir lover på nærmere angitte områder automatisk anvendelse. Denne lovgivningsteknikken er valgt fordi forholdene på Jan Mayen er spesielle ved at virksomheten er begrenset, at stedet er vanskelig tilgjengelig og i liten grad har utbygd infrastruktur. Behovet for lovgivning er dermed ikke like omfattende som for fastlandet.

De norske biland i Antarktis

Lov om Bouvet-øya, Peter I’s øy og Dronning Maud Land med mer. (Bilandsloven) av 27. februar 1930 nr. 3, følger samme system som lov om Jan Mayen, jfr. lovens § 2. Også her er lovgivningsteknikken bestemt ut fra praktiske hensyn. For Peter I’s øy og Dronning Maud Land må det også foretas særskilte vurderinger av eventuell offentligrettslig lovgivnings forhold til Antarktistraktaten av 1. desember 1959.

4.3 Strålevernloven.

Arbeidsgruppens mandat er å utrede hvorvidt denne loven skal gjøres gjeldende for Svalbard, Jan Mayen og norske biland. Formålet med beskrivelsen nedenfor er å gi en kort presentasjon av loven og gjeldende rettstilstand. Arbeidsgruppen vil påpeke at dette avsnittet er ment som en oversikt. I rapportens kapittel 5 fremgår en gjennomgang av lovens enkelte bestemmelser.

Lov av 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling § 4 fastsetter at:

"Kongen i forskrift kan bestemme at loven skal gjelde på Svalbard, Jan Mayen og norske biland og kan fastsette særlige regler av hensyn til stedlige forhold".

Dagens strålevernlov gjelder ikke for nevnte områder. Heller ikke den tidligere røntgenloven, som ble avløst av ny strålevernlov, gjaldt for Svalbard. På tross av dette har det i perioder vært utøvet sporadisk tilsyn med strålevern på Svalbard. Dette tilsynet har vært svært begrenset og har knyttet seg til stråling brukt i medisinsk øyemed i de norske samfunn på Svalbard.

Statens strålevern tok på begynnelsen av 80- tallet opp behovet for å få utvidet anvendelsesområdet for strålevernlovgivningen også til Svalbard og Jan Mayen. Dette skjedde før ny strålevernlov avløste den tidligere røntgenloven. Uten et rettslig grunnlag kunne det ikke føres tilsyn eller treffes vedtak tilknyttet strålevern og bruk av stråling. Bakgrunnen for at spørsmålet kom opp var enkelte saker der Strålevernet anså et behov for å ha en gjeldende strålevernlovgivning på øygruppen. En av sakene gjaldt behovet for import av en radioaktiv kilde til Svalbard. Uten en tillatelse fra ansvarlig myndighet ville produsenten ikke sende kilden. For mottaker av kilden skapte det et problem at det ikke forelå en formell lovgivning som en godkjenning kunne hjemles i. Også i andre forbindelser har det vært påpekt at uten strålevernlovgivning har man et svakt formelt grunnlag for å pålegge stråleverntiltak.

Selv om strålevernlovgivningen aldri formelt har vært gjeldende for Svalbard, Jan Mayen eller norske biland, har strålevern til en viss grad vært regulert gjennom annen sektorlovgivning. Arbeidsmiljølovgivningen, som delvis gjelder Svalbard, regulerer også stråling som arbeidsmiljøfaktor. Likeledes har blant annet lov om atomenergivirksomhet, som regulerer konsesjon for anløp av reaktordrevne skip på øygruppen, og produktkontrolloven vært anvendt. Disse tre lovene er beskrevet i avsnitt 4.4, 4.5 og 4.6.

Generelt om kravene i lov om strålevern og bruk av stråling

Lov om strålevern og bruk av stråling oppstiller noen generelle forsvarlighetskrav knyttet til strålevern og bruk av stråling, men er for øvrig en fullmaktslov som åpner for mer detaljert regulering i forskrifter. Loven bestemmelser ivaretar flere hensyn. Den gjelder både vern av arbeidstakere, vern av pasienter, vern av almenheten og vern av miljøet mot skadelige virkninger av stråling. Loven har derfor grenseflater til arbeidsmiljøloven, miljølovgivningen, produktkontrollovgivningen og helselovgivningen.

I punkt 5.1 er det som nevnt foretatt en gjennomgang av alle lovens bestemmelser. Her følger derfor kun en oversikt over lovens hovedkrav.

Lovens generelle forsvarlighetskrav fremkommer i § 5:

"Enhver tilvirkning, import, eksport, transport, overdragelse, besittelse, installasjon, bruk, håndtering og avfallsdisponering av strålekilder skal være forsvarlig slik at det ikke oppstår risiko for dem som utøver virksomheten, andre personer eller miljøet. Også menneskelig aktivitet som medfører forhøyet naturlig ioniserende stråling fra omgivelsene, skal være forsvarlig. Ved vurdering av forsvarligheten skal det blant annet legges vekt på om fordelene ved virksomheten overstiger de risiki som strålingen kan medføre, og om virksomheten er innrettet slik at akutt helseskade unngås og risikoen for senskade holdes så lav som med rimelighet kan oppnås. Stråledoser skal ikke overstige fastsatte grenser.

Apparat eller innretning som kan avgi stråling, skal ha en forsvarlig utforming og funksjon."

De øvrige generelle krav som loven stiller er:

• at ansatte og andre tilknyttede personer i nødvendig utstrekning skal ha utdanning eller opplæring som sikrer at de har tilstrekkelige kvalifikasjoner eller kunnskap innen strålevern og bruk av stråling (§ 7).
• at virksomheter skal treffe nødvendige tiltak for å verne ansatte, andre tilknyttede personer og miljøet mot stråling. Personer som på grunn av lav alder, graviditet eller av andre årsaker er særlig følsomme for stråling, skal enten gis arbeidsoppgaver som ikke medfører eksponering for stråling eller vernes gjennom andre egnede beskyttelsestiltak (§ 8).
• krav til kassering av stråleavgivende apparater (§ 9).
• krav ved medisinsk bruk av stråling. Loven fastsetter i to paragrafer de nærmere krav som stilles dersom stråling brukes i medisinsk undersøkelse (diagnostikk) eller behandling (§§ 13 og 14).

Om de forskrifter som er under utarbeidelse

Den nye strålevernloven er forutsatt utfylt av forskrifter. To forskrifter er under utarbeidelse og skal etter planen tre i kraft fra 1. januar 2003. Dette er en forskrift om bruk av stråling i medisinsk øyemed som tar sikte på vern av pasienter og en generell strålevernforskrift som tar sikte på å regulere alle nødvendige aspekter ifm. vern av allmennheten, vern av arbeidstakere og vern av miljøet mot skadelige virkninger av stråling. Forskriftene er betydelig mer detaljert enn loven og vil kreve større administrativ og økonomisk innsats for å gjennomføre og etterleve. Da forskriftsutkastene ikke er ferdige har det ikke vært mulig for arbeidsgruppen å ta stilling til om de bør gjøres gjeldende for Svalbard mv. En gjennomgang arbeidsgruppen har foretatt, viser at en stor del av kravene i forskriftsutkastene gjelder andre stråleverntiltak og annen strålebruk enn det som i dag er relevant på Svalbard mv., og at det dermed sannsynligvis er tilstrekkelig å gjøre loven alene gjeldende, jfr. kapittel 5.

4.4 Atomenergiloven

Lov av 12. mai 1972 nr. 28 om atomenergivirksomhet ble vedtatt på et tidspunkt da det ble vurdert å ta i bruk atomenergi i Norge. Dette ble aldri en realitet og de anlegg som loven i dag regulerer er de to atomanleggene som Institutt for energiteknikk har i Halden og på Kjeller (inkludert kombinert lager og deponi i Himdalen). Helsedepartementet har ansvar for loven og Statens strålevern er tilsynsmyndighet.

Loven fastsetter en absolutt konsesjonsplikt for atomanlegg og stiller krav om løyve for enhver håndtering, lagring, transport mv. av atomsubstans. Loven inneholder i tillegg til reglene om konsesjons- og løyveplikt også regler for Statens stråleverns rolle som tilsynsmyndighet, samt en rekke krav til atomansvar. Atomansvar vil si forsikring og erstatning for atomskade. Loven gjelder i dag for Svalbard, Jan Mayen og de norske biland, jfr. lovens § 58. For Svalbard har loven i de senere år vært aktuell i forbindelse med to forespørsler om anløp av et atomdrevet fartøyer i turistfart til Longyearbyen. Konsesjonssøknadene har blitt avslått bl.a. av hensyn til Svalbards særskilt sårbare miljø og at Svalbard ikke har en særskilt organisasjon for atomulykkeberedskap.

IAEA (International Atomic Energy Agency) traktater

I regi av Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA), er det utarbeidet flere multilaterale traktater til fremme av den fredelige utnyttelsen av kjerneenergi. Ingen av disse traktatene er til hinder for å la strålevernloven komme til anvendelse på Svalbard eller Jan Mayen. Hva angår bilandene er de aktuelle traktatene ikke gjort gjeldende for disse.

4.5 Arbeidsmiljøloven

Svalbard

Svalbardloven § 3 bestemmer bl.a. at "lovene om (...) arbeidervern og om arbeidstvister skal gjelde for Svalbard med de endringene som Kongen fastsetter av hensyn til de stedlige forhold". Med "arbeidervernloven" menes i dag arbeidsmiljøloven. I forbindelse med ny arbeidsmiljølov av 1977 ble det ved kgl. res. av 24. juni 1977 gjort noen unntak og lokale tilpasninger for Svalbard. Det dreier seg bl.a. om følgende endringer;

Med bakgrunn i at det har liten hensikt å påby at merking og advarsler skal være på norsk overfor de utenlandske virksomheter og arbeidstakere er formuleringer som gir pålegg om at merking eller skilting skal være på norsk sløyfet ( §§ 11, 17 og 18). Videre er plikten til å innhente Arbeidstilsynets samtykke ved bygningsmessige endringer tatt ut fordi plan- og bygningsloven ikke gjelder for Svalbard (§ 19). Arbeidstilsynet har imidlertid samme kompetanse på Svalbard som på fastlandet når det gjelder samtykkebehandling ved oppføring av bygning. For Svalbard er det gitt regler om sikkerhetsnemnd som skal ivareta tilsvarende oppgaver som arbeidsmiljøutvalget (§ 19).

Arbeidsmiljølovens forskrifters anvendelse for Svalbard

Forskrifter gitt i medhold av arbeidsmiljøloven gjelder for Svalbard med mindre det er gjort uttrykkelig unntak. (Forskrifter fastsatt før 1. juli 1977 gjelder imidlertid ikke for Svalbard med mindre dette går uttrykkelig frem av forskriften noe som skyldes endring i synet på Svalbardlovens § 3). Et mindretall av arbeidsmiljølovens forskrifter gjelder ikke for Svalbard. De viktigste å nevne i denne sammenheng er:

• forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften),
• forskrift om verneombud og arbeidsmiljøutvalg,
• forskrift om sikkerhetsskilting og signalgivning på arbeidsplassen.

I enkelte forskrifter er det gjort særskilte unntak for utenlandske virksomheter. Det gjelder forskrift om konstruksjon, utforming og produksjon av personlig verneutstyr og forskrift om maskiner. I begge disse forskriftene er kapittel III unntatt for utenlandske virksomheter.

Arbeidsmiljølovgivningen og stråling

Ifølge arbeidsmiljøloven § 8 nr. 1, første ledd skal arbeidsplassen innrettes slik at arbeidsmiljøet blir fullt forsvarlig ut fra hensynet til arbeidstakernes sikkerhet, helse og velferd, jfr. også de generelle kravene i § 7 som går ut på at arbeidsmiljøet i virksomheten skal være fullt forsvarlig ut fra både en enkeltvis og samlet vurdering av de faktorer i arbeidsmiljøet som kan ha innvirkning på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd. Lovens § 8 nr. 1, annet ledd bokstav d sier at det særlig skal sørges for at forurensninger i form av bl.a. stråling unngås med mindre det er på det rene at forurensningen ikke kan medføre uheldige belastninger for arbeidstakerne. I henhold til arbeidsmiljøloven § 14, første ledd er det arbeidsgiver som skal sørge for at virksomheten er innrettet og vedlikeholdt og at arbeidet blir planlagt, organisert og utført i samsvar med bestemmelsene gitt i og i medhold av loven.

Med hjemmel i arbeidsmiljøloven er det gitt en forskrift som særskilt omhandler ioniserende stråling (dvs. røntgenstråling og stråling fra radioaktivt materiale). Dette er forskrift 14. juni 1985 om arbeid med ioniserende stråling, og den gjelder for Svalbard. Forskriften inneholder krav om legeundersøkelse når arbeidstakeren tiltrer arbeidet og siden hvert 3. år, dosegrenser, krav om føring av kartotek over personale som er utsatt for stråling og varslingsplikt til Arbeidstilsynet om overskridelse av dosegrense. Forskriften gjelder ikke for arbeidstakere som arbeider under forhold der bestrålingen ikke kan medføre en effektiv dose på mer enn 6 mSv i løpet av 12 måneder. Ingen skal settes til arbeid med ioniserende stråling hvor den effektive dose kan overstige 20 mSv i løpet av 12 måneder. Ved bestråling av enkeltorganer skal dosene ikke overstige 150 mSv/år for øyelinse og 500 mSv/år for hud, hender og føtter. Gravid arbeidstaker skal overføres til arbeid uten yrkesmessig eksponering for ioniserende stråling.

Da vern mot stråling er et delaspekt i arbeidsmiljølovgivningen, er den som det fremgår delvis overlappende med strålevernlovgivningen.

Til orientering opplyses at Kommunal- og regionaldepartementet etter anmodning fra Justisdepartementet høsten 1996 nedsatte en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å se nærmere på spørsmålet om arbeidsmiljølovens anvendelse på Svalbard. Gruppen har særlig vurdert gjeldende særregler og behovet for nye særregler med hensyn til arbeidsmiljølovregulering for Svalbard. Arbeidet berører ikke direkte denne rapporten.

Jan Mayen samt de norske biland i Antarktis og Bouvetøya

Det er i medhold av arbeidsmiljøloven § 2 fastsatt en egen forskrift som gir arbeidsmiljøloven anvendelse på Jan Mayen, jfr. forskrift 15. desember 1978 nr. 5.

Arbeidsmiljøloven er ikke gjort gjeldende for disse områdene.

4.6Produktkontrolloven

Lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester har bl.a. til formål å forebygge at produkt medfører helseskade, eller miljøforstyrrelse i form av forstyrrelser i økosystemer, forurensing, avfall, eller støy og lignende. Loven har videre til formål å forebygge at forbrukertjenester medfører helseskade. Loven gjelder som utgangspunkt også for stråling 11En av dagens strålevernforskrifter, forskrift om tilvirkning og import av radioisotoper, er delvis hjemlet i loven. Dette skyldes at den tidligere røntgenloven utgjorde et mangelfullt hjemmelsgrunnlag for å gi nødvendige forskriftsreguleringer vedrørende strålevern., men det fremgår av forarbeidene at reguleringer i særlov, i dette tilfelle strålevernloven, går foran. Produktkontrolloven gjelder på Svalbard og Jan Mayen, jfr. loven § 14. Tilsynet med loven ivaretas av Brann- og elektrisitetstilsynet.

4.7 Miljølovgivningen

Svalbard

Hverken lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 nr 6, lov om kulturminner av 9. juni 1978 nr. 50, lov om naturvern av 19. juni 1970 nr. 63, plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 eller øvrige miljørettslige lovverk er gitt anvendelse på Svalbard, med unntak av produktkontrolloven. På Svalbard har man valgt å gi særskilte regler om miljøvern i den grad det har vært behov for det, i stedet for å gjøre fastlandslovgivningen gjeldende. Gjeldende regelverk på miljøvern området omfatter bl. a. forskrifter om naturvern, kulturminnevern, arealplanlegging, vilt og fiskereguleringer og om opprettelse av fuglereservater, plantefredningsområder og større naturvernområder.

Gjeldende miljøforskrifter er i ferd med å bli avløst av ny lov om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven) av 15. juni 2001 nr. 79, som er vedtatt, men ikke har trådt i kraft. Miljøverndepartementet tar sikte på at loven med tilhørende forskrifter skal tre i kraft 1. juli 2002.

Det er ingen bestemmelser i gjeldende miljøforskrifter for Svalbard som uttrykkelig regulerer vern av miljøet mot stråling. Stråling omfattes heller ikke av svalbardmiljøloven, men loven åpner for at Sysselmannen kan avgjøre om lys eller stråling skal kunne regnes som forurensning 12Miljøverndepartementet vil i nær fremtid vurdere hvorvidt forurensningsloven bør gis anvendelse på radioaktiv stråling. Dersom resultatet blir at forurensningsloven gis anvendelse for stråling, vil det samme antagelig bli gjort gjeldende i svalbardmiljøloven.</P> <P ALIGN=

Det er i St. meld. Nr. 9 (1999-2000) Svalbard, fastslått at Svalbard skal fremstå som et av verdens best forvaltede villmarksområder, og at miljøhensyn skal veie tyngst ved konflikt mellom miljømålene og andre interesser, innenfor de rammer traktatmessige og suverenitetsmessige hensyn setter. Stortinget har sluttet seg til disse målene og i innstillingen til nevnte svalbardmelding skriver utenrikskomiteen at "føre-var-tenkningen må være det bærende prinsippet for forvaltningen av området", jfr. Innst. S. nr. 196 (1999-2000). Dette gjelder generelt, herunder også vern av miljøet mot stråling.

Jan Mayen

Som for Svalbard er det kun produktkontrolloven, av fastlandets miljølover, som er gitt anvendelse for Jan Mayen. De fleste regler om miljøvern for Jan Mayen er fastsatt i forskrifter. Forskriftene gjelder for naturinngrep, vilt og ferskvannsfisk og kulturminner. Det er ingen bestemmelser i gjeldende miljøforskrifter for Jan Mayen som uttrykkelig regulerer vern av miljøet mot stråling.

Miljøvernlovutvalget for Svalbard vurderte også gjeldende miljøforskrifter for Jan Mayen og hvordan et nytt miljøregelverk for Jan Mayen burde utformes, jfr. NOU 1999:21 Lov om miljøvern på Svalbard, kap. 11 Jan Mayen. Utvalget kom til at det beste ville være å samle miljøreglene for øya i en forskrift. Miljøverndepartementet vil starte arbeidet med en samlet miljøforskrift dette året. Forskriften vil ikke regulere stråling i større omfang enn svalbardmiljøloven regulerer stråling.

De norske biland i Antarktis og Bouvetøya

I 1991 ga traktatpartene tilslutning til en miljøvernprotokoll under Antarktistraktaten. Norge har signert og ratifisert protokollen. Den trådte i kraft i januar 1998. Gjennom protokollen har partene forpliktet seg til å verne om miljøet i Antarktis. Protokollen definerer flere viktige målsettinger; minimalisere menneskelig påvirkning på miljøet i Antarktis, prioritere vitenskapelige undersøkelser, gjennomføre grundige miljøundersøkelser i forkant av all planlagt aktivitet og overvåke menneskelig påvirkning på miljøet. Norge har implementert dette gjennom forskrift om vern av miljøet i Antarktis av 5. mai 1995. Reglene gjelder for all norsk aktivitet i Antarktis og for alle som oppholder seg i Dronning Maud Land eller på Peter I`s øy. Den gir retningslinjer for bl. a. varsling av aktivitet i området, vern av flora og fauna, behandling av avfall og forurensing og forsikringsordninger, dersom det blir nødvendig å sette i verk søk og redningsaksjoner. Gjennom forskrift av 17. desember 1971 nr. 9 om fredning av Bouvetøya med tilliggende territorialfarvann som naturreservat, fikk Bouvetøya og havområdene rundt øya i 1971 status som naturreservat.

5. Arbeidsgruppens vurdering og tilråding

Det følger av strålevernloven § 4 at Kongen i forskrift kan bestemme at loven skal gjelde for Svalbard, Jan Mayen og norske biland, og fastsette særlige regler av hensyn til de stedlige forhold.

På bakgrunn av dette er arbeidsgruppen gitt i mandat å foreta en gjennomgang av strålevernlovens bestemmelser med sikte på å klarlegge hvilke av disse som bør komme til anvendelse på Svalbard, Jan Mayen og de norske biland og samtidig avklare om det på grunn av de stedlige forhold er behov for unntak fra loven eller særskilte tilpasninger av bestemmelser i loven dersom denne skal gis anvendelse for de aktuelle områdene.

Arbeidsgruppen har valgt å foreta separate vurderinger for henholdsvis Svalbard, Jan Mayen og norske biland på grunn av variasjonene i de stedlige forhold.

5.1 Vurdering for Svalbard

I St. meld. nr. 9 (1999-2000) Svalbard, er det uttalt at norsk suverenitetsutøvelse er tjent med et mest mulig komplett og effektivt lovverk på Svalbard. På den annen side fremgår det i samme stortingsmelding på side 28:

"Spørsmålet om norsk lovgivnings anvendelse på Svalbard har i stor utstrekning vært bestemt ut fra hensiktsmessighetsbetraktninger og behovet for den enkelte lov, jf. St. meld. nr. 40 (1985-86). Regjeringen vil videreføre denne lovgivningspraksis, hvor behovet for den enkelte lov på Svalbard samt de særegne geografiske, klimatiske og administrative forhold på Svalbard tillegges avgjørende vekt".

Arbeidsgruppen har lagt til grunn at dersom strålevernlovgivningen skal gis anvendelse for Svalbard må det foreligge et faktisk behov, enten fordi det brukes strålekilder som gjør det nødvendig å ha strålevernreguleringer, eller fordi det forutses et fremtidig behov. Foreligger et faktisk behov, har befolkningen og miljøet på Svalbard krav på tilsvarende rettslig vern som befolkningen på fastlandet.

Det fremgår av rapportens kapittel 3, og de fakta som arbeidsgruppen har innhentet, at det brukes stråling på Svalbard. Samtidig er det pr. i dag et mangelfullt rettslig grunnlag for å ivareta vern av helse og miljø mot skadelige virkninger av stråling, jfr. rapportens kapittel 4.

Arbeidsgruppen slår fast at det dermed er behov for strålevernreguleringer. Dersom strålevernloven skal gjøres gjeldende for Svalbard vil dette etter arbeidsgruppens vurdering måtte gjennomføres ved å fastsette en egen forskrift for Svalbard, hjemlet i strålevernloven § 4. Forskriftens innhold vil avhenge av om det må gjøres særskilte reguleringer eller tilpasninger for å gi strålevernlovgivningen anvendelse.

I vedlegg 1 til rapporten har arbeidsgruppen kommet med forslag til en slik forskrift som i § 1 fastsetter at strålevernloven gjøres gjeldende for Svalbard. I den gjennomgang av strålevernloven som foretas i det følgende, vil det, der arbeidsgruppen anser at det foreligger behov for unntak eller tilpasninger i strålevernloven grunnet stedlige forhold på Svalbard, bli vist til dette forslaget.

Arbeidsgruppen skal iht. mandatet foreslå løsninger for hvilke bestemmelser i strålevernloven med tilhørende forskrifter som bør gis anvendelse på Svalbard. Ved vurderingen av hvilke strålevernreguleringer som bør innføres, har arbeidsgruppen imidlertid kun hatt kravene i den nye strålevernloven å forholde seg til. Nye forskrifter for strålevernfeltet er under utarbeidelse, men de er ved avslutningen av arbeidsgruppens arbeid ikke ferdige. Først ved ferdigstillelse kan det tas stilling til om disse helt eller delvis bør gjøres gjeldende for Svalbard. I vedlagte forskriftsutkast § 1 annet ledd er det derfor foreslått en bestemmelse om at øvrige forskrifter til strålevernloven ikke gjelder for Svalbard, med mindre annet blir særskilt fastsatt i vedkommende forskrifter.

På bakgrunn av mandatet har arbeidsgruppen likevel gjennomgått forskriftsutkastene, og har klarlagt at utkastene i stor grad gjelder strålevernproblemstillinger og typer strålebruk som pr. i dag ikke anvendes på Svalbard, med unntak av reglene om solarier. Arbeidsgruppen har kommet frem til at de krav som er nødvendige for å ivareta strålevern på Svalbard i stor grad fremgår direkte av strålevernloven som dermed kan dekke det reguleringsbehov som foreligger. Det knytter seg et unntak til solarier der det bør vurderes å gjøre kravene gjeldende for Svalbard når forskriftene foreligger.

I denne sammenheng vil arbeidsgruppen påpeke at gjennomgangen av utkast til forskriftstekst har avdekket at det for solarier og lasere stilles krav til standardisering av utstyr som har sitt utspring i regler for EØS-området. Dette gjelder f. eks. bestemmelser om merking av utstyr som viser at det oppfyller nærmere fastsatte krav til sikkerhet og at man har fulgt en egen godkjenningsprosedyre som dokumenterer at disse kravene er oppfylt (CE-merking, EN-merking). Det vil ikke alltid være hensiktsmessig å stille slike krav til virksomheter eller personer fra land utenfor EØS-området og som legger sine nasjonale standardiseringsordninger til grunn. I St. meld. nr. 9 (1999-2000) Svalbard, er denne problematikken drøftet på side 29. Det fastslås her at utgangspunktet er at lovgivning som gjøres gjeldende for Svalbard skal gjelde for hele øygruppen, men at man på nettopp disse områder bør kunne gjennomføre reguleringer som er beregnet på virksomhet eller befolkning i geografisk avgrensede områder på Svalbard. De underliggende krav til sikkerhet vil imidlertid uansett gjelde og de minstekrav som stilles i norsk lovgivning må fremdeles oppfylles. Det er viktig at man tar disse forholdene i betraktning når man skal vurdere om enkelte bestemmelser i strålevernlovens fremtidige forskrifter eventuelt skal gjøres gjeldende for Svalbard.

Arbeidsgruppen anser det vanskelig å overskue behovet for lokale tilpasninger som kan oppstå ved implementering og tilsyn med strålevernloven. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det innføres en dispensasjonshjemmel som gir Statens strålevern myndighet til å fravike bestemmelser i strålevernloven eller forskrifter til denne ved enkeltvedtak. Adgangen bør kun gjelde i særlige tilfeller hvor stedlige forhold tilsier det, se vedlagte utkast til forskrift § 4. Det understrekes at de underliggende krav til sikkerhet vil gjelde også her, og at enkeltvedtakene må oppfylle de minstekrav som stilles i strålevernloven.

- Strålevernloven §§ 1-4. Disse bestemmelsene gjelder henholdsvis lovens formål, virkeområde, definisjoner og hjemmel for å gi loven anvendelse på Svalbard. Lovens formål er å forebygge skadelige virkninger av stråling på menneskers helse og bidra til vern av miljø og den gjelder all stråling 13Det følger av definisjonene i loven at den bl.a. gjelder stråling fra radioaktivt stoff, røntgenstråling, infrarød stråling, UV-stråling, laser, radiofrekvent stråling og elektriske og magnetiske felt mv.. Arbeidsgruppen ser ikke at det foreligger stedlige forhold som tilsier at det for Svalbard bør gjøres unntak fra, eller foretas særskilte tilpasninger i, disse bestemmelsene.

- Strålevernloven § 5. Denne bestemmelsen er lovens grunnleggende forsvarlighetskrav og gjelder all bruk av stråling. Bestemmelsen fastsetter at:

Apparat eller innretning som kan avgi stråling, skal ha en forsvarlig utforming og funksjon." .

Dette er en grunnleggende norm som pålegger enhver som omfattes av loven å opptre på en forsvarlig måte og ivareta grunnleggende strålevernprinsipper. Arbeidsgruppen legger til grunn at dette er viktige minimumskrav for behandling av strålekilder som også bør gjelde for virksomheter som behandler strålekilder på Svalbard. Dette er generelt utformede krav og arbeidsgruppen kan ikke se at innføring av en slik norm på Svalbard krever særskilte tilpasninger.

- Strålevernloven § 6 fastsetter en hjemmel for å kreve godkjenning eller melding. Formålet er å gi Statens strålevern en oversikt over planlagt bruk av strålekilder og tilsynsobjekter. Som beskrevet i kapittel 3 er det et fåtall virksomheter på Svalbard som anvender strålekilder. I første rekke gjelder dette SNSG, Trust Arktikugol, Longyearbyen sykehus og deler av forskningsmiljøet i Ny-Ålesund. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det i første omgang innføres kun et meldepliktssystem for all bruk av ioniserende stråling 14Iht. lovens definisjon; stråling fra radioaktivt stoff, røntgenstråling og partikkelstråling på Svalbard, jfr. § 2 i vedlagte utkast til forskrift. Det samme gjelder avfallsdisponering av strålekilder og for aktivitet som medfører eksponering for naturlig ioniserende stråling 15Naturlig ioniserende stråling kan for eksempel være fra radon, jfr. beskrivelse i kapittel 3. fra omgivelsene. Fagmyndigheten Statens strålevern vil da ha mulighet til i enkeltvedtak å fastsette de nødvendige vilkår for forsvarlig oppstart og drift samt nedlegge forbud mot virksomhet som ikke er i samsvar med lovens bestemmelser. Denne adgangen følger direkte av strålevernloven og det vises til omtalen av § 18 flg., nedenfor. En fordel med at den enkelte virksomhet sender melding og at eventuelle pålegg fra tilsynsmyndigheten inneholder individualiserte vilkår, er at de krav/vilkår som eventuelt stilles, er "skreddersydd" for den enkelte virksomhet, samtidig som alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling ivaretas. Dette kan begrense behovet for utfyllende strålevernforskrifter.

- Strålevernloven § 7. Det fremgår av bestemmelsen at ansatte og andre tilknyttede personer i nødvendig utstrekning skal ha utdanning eller opplæring som sikrer at de har tilstrekkelige kvalifikasjoner eller kunnskap innen strålevern og bruk av stråling. Arbeidsgruppen forutsetter at dette er viktige minimumskrav som også bør stilles overfor virksomheter som bruker strålekilder på Svalbard. Bestemmelsens siste ledd forutsetter at departementet kan gi utfyllende forskrifter om utdanning, kvalifikasjonskrav og opplæring for personer som anvender eller kommer i kontakt med stråling. Arbeidsgruppen gjør oppmerksom på at det kan være uhensiktsmessig å oppstille ytterligere detaljerte konkretiserte krav til utdanning og opplæring ut over det som følger av lovens ordlyd, og som eventuelt knytter disse til et bestemt lands utdanningssystem. Arbeidsgruppens forståelse er at lovens krav gir rom for å ivareta dette hensynet ved at det refererer seg til det faglige innholdet i kvalifikasjonene og opplæringen.

Som omtalt i kapittel 4 står Norge fritt til å gi de regler man anser nødvendig på Svalbard og å håndheve disse så lenge Norge oppfyller de forpliktelser man har etter Svalbardtraktaten, herunder prinsippene om ikke- diskriminering 16Det vises særlig til avsnittene 4.1 og 4.2. Dette innebærer at de selskaper og borgere som har rettigheter i henhold til traktaten er forpliktet til å sette seg inn i de lover og forskrifter som gjelder på Svalbard. Norge har ingen plikt til å sørge for at norske lover og regler skal oversettes og tilpasses utenlandsk virksomhet på Svalbard.
- Strålevernloven § 8. Virksomheter skal treffe nødvendige tiltak for å verne ansatte, andre tilknyttede personer og miljøet mot stråling. Personer som på grunn av lav alder, graviditet eller av andre årsaker er særlig følsomme for stråling, skal enten gis arbeidsoppgaver som ikke medfører eksponering for stråling eller vernes gjennom andre egnede beskyttelsestiltak. Dette er å anse som en arbeidsmiljøbestemmelse som det kan reises spørsmål ved om gjelder allerede i kraft av svalbardloven § 3, i kraft av å anses som en bestemmelse om arbeidervern. Etter arbeidsgruppens vurdering bør bestemmelsen uansett gjelde for Svalbard. Det antas ikke å være behov for særskilte unntak eller tilpasninger av denne bestemmelsen.

- Strålevernloven § 9. Bestemmelsen stiller krav om at den som kasserer stråleavgivende apparater eller utstyr skal hindre senere skadelig bruk ved å "ødelegge" muligheten for at apparatene kan avgi stråling. Det innebærer iht. lovens forarbeider at bl.a. røntgenapparater, solarier og annen stråleavgivende apparatur uskadeliggjøres før kassering, eksempelvis ved å ødelegge strømtilførsel eller stråleavgivende deler av apparatet. Hensikten er å hindre at de senere brukes av ukyndige til skadelig bruk. Det trengs etter arbeidsgruppens vurdering ingen særskilt tilpasning for å gjøre dette kravet gjeldende for Svalbard.

- Strålevernloven §§ 10, 11 og 12 er rene forskriftshjemler uten noe materielt innhold. Hvorvidt utfyllende forskrifter om naturlig ioniserende stråling 17Naturlig ioniserende stråling er eksempelvis radon. (§ 10), om internkontroll (§ 11) og om forsvarlig strålevern og bruk av stråling mv. (§ 12) skal gis anvendelse for Svalbard må vurderes særskilt når utkast til slike forskrifter blir konkretisert.

- Strålevernloven §§ 13 og 14 stiller krav til medisinsk bruk av stråling. Det stilles bl.a. krav om at medisinsk strålebruk skal utføres i samsvar med medisinsk anerkjente og forsvarlige undersøkelses- og behandlingsmetoder, og at grunnprinsippene for bruk av stråling skal anvendes. Videre stilles krav om at pasienter skal gis opplysninger om nødvendige vernetiltak. De kravene som stilles, må anses som generelle basiskrav knyttet til bruk av stråling i medisinsk øyemed, og bør også gjelde for Svalbard. Loven oppstiller ikke detaljerte krav til virksomheten og arbeidsgruppen ser derfor ingen grunn til å gi særskilte unntak eller tilpasninger for Svalbard.

- Strålevernloven § 15 inneholder en hjemmel for departementet til ved forskrift eller enkeltvedtak å pålegge virksomheter en planleggingsplikt for håndtering av eventuelle uhell og ulykker knyttet til bruk av stråling. Dette kan knytte seg både til vern av egne ansatte, men også forebyggende og skadebegrensende tiltak for omgivelser og miljø. Store avstander og begrensede kommunikasjonsmuligheter tilsier at det legges ekstra stor vekt på at den enkelte virksomhet er ansvarlig og settes i stand til å iverksette forebyggende og skadebegrensende tiltak på Svalbard. Bestemmelsen om planleggingsplikt bør derfor gis anvendelse for Svalbard. Det foreligger imidlertid en rekke særskilte administrative forhold på Svalbard, bl.a. er ikke Svalbard organisert som en kommune eller et fylke. Vedtak om planleggingsplikt bør derfor treffes i samråd med Sysselmannen på Svalbard. Dersom strålevernloven gis anvendelse på Svalbard bør Statens strålevern være tilsynsmyndighet, jfr. vurderingen av loven § 18. Etter arbeidsgruppens vurdering vil det da være naturlig at myndigheten etter § 15 første og annet ledd til å treffe enkeltvedtak om uhells- og ulykkeshåndtering delegeres til Statens strålevern når det gjelder Svalbard. I § 3 i vedlagte utkast til forskrift er det foreslått at Helsedepartementets myndighet etter denne bestemmelsen delegeres til Statens strålevern.

- Strålevernloven § 16 pålegger Kongen å etablere en beredskap mot atomulykker og fastsetter hvilke fullmakter Kongen har i så måte.

Arbeidsgruppen tar utgangspunkt i at behovet for atomulykkeberedskap i første rekke er tilstede i områder med geografisk nærhet til atomkraftverk og andre anlegg der atomulykker kan oppstå. Svalbard har en betydelig geografisk avstand til slike anlegg. Det er imidlertid ikke helt utelukket at øygruppen kan bli rammet av nedfall fra en kjernekraftverkulykke. I et slikt tilfelle vil det ikke være fare for akutte skader, men behov for forebyggende tiltak i et langtidsperspektiv. Heller ikke akutte situasjoner er imidlertid helt utelukket for Svalbards del, for eksempel ved en ulykke i en skipsreaktor som befinner seg i farvannene rundt øygruppen. Arbeidsgruppen har kommet frem til at det er grunn til å innføre en atomulykkeberedskap for Svalbard.

For å vurdere det nærmere innhold i en slik bestemmelse har arbeidsgruppen sett hen til den etablerte atomulykkeberedskapen for fastlandet. Dagens atomulykkeberedskap er fastsatt ved kgl.res. av 26. juni 1998. Et faglig Kriseutvalg er i akuttfasen av en atomulykke gitt myndighet til å beslutte iverksettelse av 9 tiltak. Kriseutvalget kan:

• pålegge akutt evakuering av små lokalsamfunn
• pålegge sikring av områder som er sterkt forurenset
• pålegge kortsiktige tiltak/restriksjoner i produksjon av næringsmidler
• pålegge/gi råd om rensing av forurensede personer
• gi råd om innendørsopphold
• gi råd om opphold i tilfluktsrom
• gi råd om bruk av jodtabletter
• gi kostholdsråd
• gi råd om andre dosereduserende tiltak

Flere av tiltakene nevnt i kgl. res. fra 1998 byr på praktiske vanskelighetene å gjennomføre på Svalbard. Det er derfor, etter arbeidsgruppens vurdering, mulig at ikke alle tiltakene kan iverksettes for Svalbards del. Det gjelder for eksempel tiltaket akutt evakuering. Arbeidsgruppens syn er at dette ikke bør være til hinder for at en atomulykkeberedskap innføres for Svalbard, men det innebærer at det må gjøres lokale tillempinger i beredskapsplanen.

Som det fremgår i beskrivelsen av den kgl. res. fra 1998 gjennomføres 6 av de tiltak Kriseutvalget kan treffe, i form av råd. Tiltakene er forutsatt iverksatt av Kriseutvalget, men blir gjennomført av ansvarlige myndigheter regionalt eller lokalt. De tre første tiltakene gis i form av pålegg, og trenger dermed en hjemmel. Slik hjemmel er etter arbeidsgruppens til stede. Evakuering og sikring av områder kan iverksettes av Sysselmannen med hjemmel i politiloven § 7. Selv om næringsmiddellovgivningen ikke gjelder for Svalbard, kan Sysselmannen eller Longyearbyen lokalstyre (for Longyearbyen arealplanområde) pålegge restriksjoner i produksjon av næringsmidler/drikkevann med hjemmel i forskrift 15. juni 1928 nr. 3357 om læge- og sundhetsforholdene på Svalbard § 3 18For Svalbards del er det kanskje i første rekke drikkevannstiltak som er en aktuell problemstilling..

Etter arbeidsgruppens vurdering må det imidlertid avklares nærmere hva som ligger i lovens krav om at "Etater med oppgaver i atomulykkeberedskapen plikter å følge samordnet planverk." Det er så langt arbeidsgruppen kjenner til behov for tilpasning av eksisterende atomulykkeberedskapsplanverk dersom det skal gis anvendelse på Svalbard. Gjeldende planverk for fastlandet forutsetter bruk av materiell- og personellressurser som ikke eksisterer på Svalbard, herunder sivilforsvaret, forsvaret og en politireservestyrke. På grunn av øygruppens beliggenhet, størrelse og mangel på veiforbindelse, vil det være ressurskrevende å iverksette tiltak på Svalbard. Dersom loven § 16 gis anvendelse på Svalbard må det derfor utarbeides et lokalt tilpasset planverk, hvor ambisjonsnivået tilpasses tilgjengelige personell- og materiellressurser på øygruppen.

Arbeidsgruppen anser at det ligger utenfor mandatet å beskrive hvordan en tilpasset beredskap bør etableres. Gjøres § 16 gjeldende for Svalbard forutsetter arbeidsgruppen at beredskapsorganisasjonen representert ved Statens strålevern 19Beredskapsorganisasjonen v/Statens strålevern er pr. i dag tillagt ansvaret for å utvikle og vedlikeholde atomberedskapen for fastlandet., i samarbeid med Sysselmannen, får myndighet til å tilpasse en beredskapsplan for Svalbard.

- Strålevernloven § 17 gir hjemmel for at Kongen i forskrift kan fastsette særskilte unntak fra dosegrenser mv. ved rednings- og sivile beredskapssituasjoner og av forsvarshensyn. Samtidig fastsettes at personell ikke skal beordres til oppgaver som medfører fare for akutt stråleskade. Det foreligger i dag ingen forslag om å bruke denne hjemmelen til å innføre slike forskrifter for fastlandet. Dersom hjemmelen i fremtiden skulle bli benyttet må forholdet til Svalbard vurderes særskilt i forbindelse med forskriftsarbeidet.

- Strålevernloven § 18 fastsetter at Statens strålevern fører tilsyn og treffer de nødvendige enkeltvedtak i forbindelse med dette. Når det gjelder tilsyn med loven legger arbeidsgruppen til grunn at Statens strålevern som nasjonal fagmyndighet på strålevernområdet også vil ha ansvaret for tilsyn på Svalbard. Det må imidlertid skje en koordinering med Sysselmannen som er den sentrale stedlige myndighet. Praktisk sett bør Sysselmannen varsles om, og gis anledning til å delta ved tilsyn. Formålet med dette er å sikre at Statens strålevern får ivaretatt og belyst særskilte stedlige forhold som Sysselmannen er kjent med. Arbeidsgruppen foreslår at Helsedepartementet vurderer å instruksfeste en slik samarbeidsplikt. Når det gjelder tilsynsbesøk hos forskningsstasjoner eller samfunn der språkbarrierer kan vanskeliggjøre tilsyn, bør Sysselmannen kunne bistå Statens strålevern med tolketjeneste. Kostnader til dette forutsettes dekket av Statens strålevern. For å kunne føre tilsyn med bosetninger utenfor Longyearbyen vil det være nødvendig med transport. Dette forutsettes dekket av tilsynsmyndigheten, men Sysselmannens transportmidler bør kunne brukes. Ulike tilsynsetater som Arbeidstilsynet, Brann- og elektrisitetstilsynet, Statens strålevern o.a. må koordinere tilsynet. Dette vil både være mest oversiktlig for de virksomheter som blir besøkt, og være kostnadsbesparende for hver tilsynsetat.

Det fastsettes også i § 18 at det kan pålegges en virksomhet å betale for utgifter til tilsynsoppgaver. Arbeidsgruppen vil påpeke at skatter, avgifter og gebyrer som oppkreves på Svalbard utelukkende skal komme Svalbard til gode og ikke være høyere enn behovene for øygruppen tilsier. Dette følger av Svalbardtraktaten art. 8 annet og tredje ledd, og medfører at gebyrinntektene må føres som en egen inntektspost i Statsbudsjettet eller som en egen post i den enkelte etats budsjett som det henvises til i Svalbardbudsjettet. Betaling for offentlig tjenestetilbud omfattes imidlertid ikke av begrensingen i Svalbardtraktaten artikkel 8 annet og tredje ledd. For offentlig tjenestetilbud kan det kreves betaling når det foreligger hjemmel for dette. Disse forholdene må tas i betraktning, og er også omtalt i St. meld. nr. 9 (1999-2000) Svalbard s. 26.

Som nevnt under vurderingen av § 6 foreslår arbeidsgruppen at det for Svalbard innføres en meldeplikt for bruk av ioniserende stråling. Formålet med meldeplikten er å gi Statens strålevern en oversikt over tilsynsobjekter og på grunnlag av meldingen kan Statens strålevern ved behov gi pålegg i form av enkeltvedtak som oppstiller forutsetninger for bruk av strålekilder. Slike vedtak kan hjemles i strålevernloven § 18, jfr. § 19 som gir Statens strålevern myndighet til å treffe enkeltvedtak i form av rettingskrav. Arbeidsgruppen forutsetter at saken må være så godt opplyst som mulig før enkeltvedtak treffes, jfr. Forvaltningsloven § 17. På grunn av stedlige forhold, slik som at en stor del av de lover og forskrifter som gjelder for fastlandet ikke er gjort gjeldende for Svalbard, særregler som er gjort gjeldende for Svalbard, Svalbardtraktaten og avvikende administrasjonsordning, bør vedtak treffes i samråd med lokale myndigheter. Arbeidsgruppen forutsetter videre at eventuelle vilkår er i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Vilkår må for eksempel være saklig begrunnet i lovens krav og hensynet til å verne mennesker eller miljø fra skadelige virkninger av stråling.

- Strålevernloven § 19 fastsetter at Statens strålevern kan treffe vedtak om retting og kan på visse vilkår også treffe vedtak om stansing. Bestemmelsen fastsetter også at politiet plikter å bistå ved eventuell stansing og beslag. For Svalbards del vil dette være Sysselmannen. Arbeidsgruppen anser ikke at det er grunn til å foreta noen særskilte tilpasninger i denne bestemmelsen. Igjen vil arbeidsgruppen fremheve behovet for samarbeid og informasjonsutveksling mellom Statens strålevern og Sysselmannen før vedtak treffes, jfr. § 18. Det er vesentlig at hensynet til stedlige forhold blir tilstrekkelig ivaretatt når vedtak treffes.

- Strålevernloven §§ 20-21 inneholder henholdsvis adgang for Statens strålevern til å fastsette import eller omsetningsforbud for varer som kan medføre en helse- eller miljørisiko på grunn av stråling, og adgang til å fastsette tvangsmulkt. Forutsetningen er at et slikt import- eller omsetningsforbud ikke strider mot internasjonale avtaler som Norge er tilsluttet 20Med internasjonale avtaler er det i lovens forarbeider i første rekke vist til EØS-avtalen, men også WTO-avtalen. Formålet med bestemmelsen er å sikre at det ikke innføres handelshindrende import- eller omsetningsforbud uten at dette skjer i samsvar med de regler som EØS-avtalen (eller andre internasjonale avtaler) fastsetter.. Arbeidsgruppen anser ikke at det er behov for særskilte tilpasninger i disse bestemmelsene.

- Strålevernloven § 22 gjelder klage på enkeltvedtak truffet av Statens strålevern. Klageinstans er Helsedepartementet. Arbeidsgruppen ser intet hinder for å benytte en slik klageordning også for Svalbard. Ved behandling av eventuell klage må det sikres at uttalelse fra Sysselmannen foreligger, slik at stedlige aspekter ved saken er belyst . Det vises også til kommentar til §§ 18 og 19 når det gjelder behovet for samarbeid.

- Strålevernloven §§ 23-25 inneholder lovens bestemmelser om straff, ikrafttredelse mv. Disse lovbestemmelsene gir ikke grunnlag for noen egen vurdering ift. gjennomføring på Svalbard.

5.2 Vurdering for Jan Mayen

De fakta arbeidsgruppen har innhentet, viser at det er svært begrenset hvilke strålevernproblemstillinger som gjør seg gjeldende på Jan Mayen. Det er særlig elektromagnetiske felter som kan utgjøre en problemstilling. Det vises til faktabeskrivelsen i kapittel 3 samt til rapportens vedlegg.

Arbeidsgruppen fastslår videre at det er en svært begrenset personkrets som arbeider på Jan Mayen, og som kan bli eksponert for slike felter. Personellet det gjelder antas å ha et høyt kunnskapsnivå om stråling. Ved at de er få, er det lett å informere og treffe vernetiltak for dem. Dette tilsier, etter arbeidsgruppens vurdering, et begrenset lovgivningsbehov. Likevel vil arbeidsgruppen foreslå å gjøre strålevernloven gjeldende på Jan Mayen slik at det eksisterer et rettslig grunnlag for å treffe tiltak i tilfelle det skulle oppstå behov.

Med den geografiske plassering Jan Mayen har, vil risikoen for å bli rammet av nedfall fra atomulykke være liten. På samme måte som for Svalbard kan det imidlertid ikke utelukkes at det kan oppstå ulykker med skipsreaktorer i havområdene rundt Jan Mayen. Plikten til å ha en atomulykkeberedskapen som følger av strålevernloven § 16, må tilpasses behovet og ressursene på stedet. Den som har ledelsen av personellet vil være den rette til å ta ansvaret for oppfølging av tiltak og råd gitt av Kriseutvalget dersom en atomulykke oppstår. Videre må Fylkesmannen i Nordland, som ansvarlig for administrasjon av Jan Mayen, trekkes inn.

Arbeidsgruppen foreslår at strålevernloven gjøres gjeldende for Jan Mayen. Dette gjøres i samme forskrift som for Svalbard, jfr. vedlegg 1. Statens strålevern er tilsynsmyndighet, men det forutsettes ikke å være behov for stedlig tilsyn. De som har ansvaret på stedet forutsettes å ha et overordnet ansvar for å ivareta strålevern. Statens stråleverns fagkompetanse kan trekkes inn og gi de nødvendige råd når det er behov. Strålevernloven § 16 om atomulykkeberedskap gjøres også gjeldende for Jan Mayen. Det forutsettes at Kriseutvalget ved atomulykker kan gi råd om iverksettelse av tiltak, dersom dette skulle bli aktuelt for Jan Mayen. Som for Svalbard forutsettes beredskapsorganisasjonen for atomulykker å lage et planverk tilpasset Jan Mayen. Det vises for øvrig til de vurderinger som er gjort for Svalbards del.

5.3 Vurdering for norske biland.

Etter det arbeidsgruppen har fått opplyst, er det kun to norske forskningsstasjoner, Troll og Tor, som er faste norske installasjoner i Antarktis. I tillegg er det en viss turisme i området. De opplysninger arbeidsgruppen har mottatt viser liten bruk av stråling i norske biland, og i dag kun i vitenskapelig øyemed. Aktiviteten som pågår, særlig i Antarktis, er i stor grad knyttet til forskning. Det foreligger gjennom Antarktistraktat-systemet allerede prosedyrer for rapportering og tilsyn med slike forhold. Etter det arbeidsgruppen er kjent med forelegges norske forskningsprosjekter for Norsk Polarinstitutt til vurdering. Dette taler mot å gi loven anvendelse.

Arbeidsgruppen foreslår ingen endring når det gjelder norske biland. Det innebærer at strålevernlovgivningen ikke gjøres gjeldende. Denne konklusjonen bygger på at det ikke er avdekket behov for strålevernreguleringer.

5.4Arbeidsgruppens tilrådninger

Arbeidsgruppen tilrår at strålevernloven, med enkelte tilpasninger, gis anvendelse på Svalbard og Jan Mayen. Det fastsettes en egen forskrift om dette med hjemmel i i strålevernlovens § 4. Et utkast til forskrift er tatt inn til rapporten som vedlegg 1.

Arbeidsgruppen tilrår at strålevernloven ikke gis anvendelse for bilandene.

6. Økonomiske og administrative konsekvenser.

Arbeidsgruppens forslag om å gjennomføre strålevernloven på Svalbard og Jan Mayen antas kun å medføre begrensede økonomiske eller administrative konsekvenser.

Antallet virksomheter på Svalbard og Jan Mayen som bruker stråling, er svært beskjedent.

Etter det som er opplyst fra flere av virksomhetene, bruker de allerede i dag de samme verneprinsipper som på fastlandet. Dette tilsier at innføring av strålevernloven på Svalbard neppe vil medføre vesentlige kostnader for virksomhetene. Arbeidsgruppen har imidlertid ikke full oversikt over situasjonen i de russiske samfunn, jfr. punkt 1.4. Arbeidsgruppen vil også opplyse at ingen av de virksomhetene som ble besøkt på Svalbard, selv rapporterte at en gjennomføring av loven vil medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for dem.

Arbeidsgruppen antar videre at Statens strålevern tilsynsrolle ikke vil medføre vesentlig merbelastning dersom lovens virkeområde utvides. Strålevernet vil få noe arbeid med å behandle meldinger fra virksomheter som bruker stråling på Svalbard. På grunn av det lave antallet virksomheter vil dette være svært lite sammenlignet med Strålevernets totale tilsynsansvar. Skal det føres et reelt tilsyn må Statens strålevern med jevne mellomrom besøke virksomheter på Svalbard. Alle bosettingene er lokalisert på Spitsbergen, den største av øyene. På grunn av klima, avstander og mangel på veiforbindelse vil tilsynsmyndigheten være avhengig av fly- eller helikoptertransport store deler av året. Utgifter til dette forutsettes dekket av tilsynsmyndigheten. På Svalbard er det i dag bl.a. en russisk bosetting i Barentsburg og flere forskningsenheter fra andre nasjoner. Statens strålevern vil på denne bakgrunn ha behov for tolketjeneste ved utøvelse av tilsyn disse stedene. Sysselmannen bør kunne bistå med tolketjeneste, og kostnader til dette forutsettes dekket av ansvarlig tilsynsmyndighet. Utøvelse av stedlig tilsyn på Svalbard er i utgangspunktet kostnadskrevende, men legges alminnelig tilsynsfrekvens for fastlandet til grunn vil det trolig ikke medføre vesentlige merutgifter. Tilsynsaktiviteten bør videre tilpasses det begrensede antall strålekilder som er i bruk, og likeledes deres begrensede størrelse. I tillegg bør det når tilsyn er aktuelt være mulig å samordne tilsynet med andre tilsynsetaters virksomhet og dermed spre kostnadene på flere. Dette tilsier at det kostnadene kan begrenses.

Sysselmannen på Svalbard forutsettes å få en viss øket arbeidsmengde ifm. bistand ved tilsyn. Som fremhevet i forrige avsnitt, vil dette trolig være meget begrenset. Deltagelse i utarbeidelse av en beredskapsplan vil kreve noe innsats. Dette er imidlertid også en begrenset oppgave.

Arbeidsgruppen forutsetter at det i utgangspunktet ikke er behov for at Statens strålevern utøver stedlig tilsyn på Jan Mayen selv om lovens gis anvendelse. Det er ikke hensiktsmessig for Statens strålevern å gjennomføre tilsyn da dette vil være svært kostnadskrevende i forhold til antatt nytteeffekt. De som har ledelsen for personellet stasjonert på Jan Mayen forutsettes å kunne ta ansvar for strålevern. De kan ved behov trekke inn Statens stråleverns særskilte kompetanse. Statens stråleverns tilsynsrolle forutsettes dermed i første rekke å knytte seg til rådgivning overfor etater og personell stasjonert på Jan Mayen. Noe arbeid vil knytte seg til å utarbeide en beredskapsplan, men planen må tilpasses behovet og de praktiske forholdene. Samlet sett antas merarbeidet for Statens strålevern å bli svært lite.

Vedlegg 1

Forslag til forskrift om strålevernlovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen.

Utkast til forskrift om anvendelsen av lov om strålevern og bruk av stråling på Svalbard og Jan Mayen.

Fastsatt ved kgl. res. xx.xx.xx med hjemmel i lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling §§ 4 og 6.

§ 1 Strålevernlovens anvendelse for Svalbard og Jan Mayen.

Lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling (strålevernloven) gjøres gjeldende for Svalbard og Jan Mayen med de tilpasninger som følger av forskriften her.

Andre forskrifter fastsatt med hjemmel i strålevernloven gjelder ikke på Svalbard eller Jan Mayen med mindre annet er særskilt fastsatt i forskriftene.

§ 2 Krav om melding.

Enhver som tilvirker, importerer, eksporterer, transporterer, overdrar, besitter, installerer, bruker, håndterer stoffer eller apparater som avgir ioniserende stråling (røntgenstråling eller stråling fra radioaktivt stoff), skal sende melding om dette til Statens strålevern. Det samme gjelder ved avfallsdisponering av slike kilder og for aktivitet som medfører eksponering for forhøyet naturlig ioniserende stråling fra omgivelsene.

§ 3Delegasjon av myndighet.

Departementets myndighet til å treffe enkeltvedtak om planleggingsplikt etter strålevernloven § 15 første og annet ledd delegeres til Statens strålevern.

§ 4Endring av forskriften. Dispensasjon.

Helsedepartementet kan gjøre endringer i denne forskriften.

Statens strålevern kan i særlige tilfeller hvor stedlige forhold tilsier det, fravike strålevernloven eller forskrifter i medhold av denne ved enkeltvedtak.

§ 5Ikrafttredelse

Denne forskriften trer i kraft …………..

Vedlegg 2 Anbefalte retningslinjer for å hindre effekt av felt

Når det gjelder grensenivåer for å hindre langtidseffekt er anbefalingene, gitt av ICNIRP

Vedlegg 3 Oversikt over installasjoner 21Basert på opplysninger fra Post- og teletilsynet og Forsvarets tele- og datatjeneste som gir EMF

- Longyearbyen:

- Kapp Linné:

- Bjørnøya:

- Jan Mayen:

- Ny Ålesund:

Arbeidsgruppen har ikke mottatt opplysninger om effekt for alle installasjoner.