1 Politiske hovedspørsmål og prioriteringer
Samarbeidet i Europarådet har som hovedmålsetting å fremme demokrati, rettsstaten og respekt for menneskerettighetene i hele Europa. Gjennom et bredt samarbeid på disse områdene legges et solid grunnlag for fred og trygghet i vår verdensdel. Europarådet, som ble opprettet i 1949, er den eldste av de store europeiske samarbeidsinstitusjoner.
De overordnede prioriteringene for regjeringens arbeid i Europarådet er å fremme organisasjonens kjerneverdier demokrati, rettsstat og menneskerettigheter. Videre er arbeidet med reform av Europarådet gitt høy prioritet. I tråd med dette har Norges arbeid i 2010 hatt hovedfokus på
styrking av det europeiske menneskerettssystemet,
støtte til demokratiarbeidet i medlemslandene,
utvikling av samarbeidet med EU og OSSE,
interkulturell dialog,
reform av Europarådets organisasjon.
Samarbeidet i Europarådet preges i dag i betydelig grad av at Russland og land i Sentral- og Øst-Europa samt Sør-Kaukasus er blitt medlemmer. Det store antall klager til menneskerettsdomstolen, blant annet fra de nye medlemslandene, setter Europarådets menneskerettssystem under press. Konflikten i Georgia i 2008 viste at Europarådet fortsatt har betydelige oppgaver i flere av de nye medlemslandene. Det er videre krevende politiske oppgaver i forholdet til EU. Det knytter seg særlig stor interesse til EUs tilslutning til Menneskerettskonvensjonen. EUs deltakelse i dette arbeidet vil åpne opp for nye perspektiver som vil kunne øke Europarådets muligheter til å iverksette tiltak i de land som tradisjonelt står for en stor del av klagesakene til Menneskerettsdomstolen.
En viktig oppgave for Europarådet er å være en pådriver i folkerettslig samarbeid. Norge legger stor vekt på arbeidet i Europarådets folkerettskomité (CAHDI) og ledet komiteen frem til årsskiftet. Komiteen drøfter folkerettslige spørsmål som er viktige for mandatet til Europarådet, med fokus på styrking av den internasjonale rettsordenen, den internasjonale rettspleien og menneskerettighetene. Sentralt på dagsordenen står tema som er til behandling i hovedkomiteen for folkerettslige spørsmål i FNs generalforsamling, blant annet kodifikasjon og videreutvikling av folkeretten i regi av FNs folkerettskommisjonen. CAHDIs septembermøte i 2010 ble avholdt i Tromsø. Dette muliggjorde positiv profilering og bygging av kompetanse og kunnskap om aktuelle nordområdespørsmål for sentrale beslutningstakere.
1.1 Generalsekretæren
Generalsekretæren leder sekretariatet med rundt 1800 ansatte i Strasbourg og 200 i felt, og spiller en viktig rolle som dialogpartner i det europeiske samarbeidet. Generalsekretæren iverksetter organisasjonens strategier og vedtak, og representerer Europarådet utad. Valget av Jagland til generalsekretær innebar et brudd på en lang tradisjon i Europarådet hvoretter generalsekretærene har blitt rekruttert blant Parlamentarikerforsamlingens ledere. Siktemålet var å gjennomføre nødvendige reformer, gi Europarådet et sterkere politisk lederskap, samt klargjøre og styrke Europarådets rolle i den europeiske samarbeidsarkitektur.
Europarådet spiller nå en tiltakende aktiv rolle i europeisk politikkutforming. Høynivåkonferansen om rom i oktober var et eksempel på dette, som viste at Europarådet både har evne og vilje til å sette dagsorden. Generalsekretæren har likeledes økt fokuset på integrering og det nye, multikulturelle Europa. Regjeringen er opptatt av å forebygge fremvekst av radikale religiøse grupperinger som forfekter intolerante og samfunnsfiendtlige holdninger, uforenlige med grunnleggende menneskerettigheter, og som representerer en sikkerhetsrisiko. Videre stiller regjeringen seg kritisk til en utvikling der stater og aktører som selv ikke respekterer religionsfriheten, i økende grad finansierer trossamfunn i åpne og tolerante samfunn. Regjeringen legger samtidig vekt på at norske myndigheter etterlever menneskerettighetsvernets prinsipper og regler. Også tiltak for å forebygge radikalisering må holde seg innenfor de rammer som følger av Norges internasjonale menneskerettsforpliktelser, først og fremst religions- og forsamlingsfriheten, men også ytringsfriheten. Det er viktig at vi i bestrebelsene på å forebygge religiøs ekstremisme, sørger for at vi respekterer de verdiene og rettighetene vi derigjennom ønsker å beskytte. I lys av at en rekke europeiske land her står overfor vanskelige avveininger, har Norge tatt initiativ til at dette drøftes i Europarådet, i første omgang i styringskomiteen for menneskerettigheter. Norge har også fremmet forslag om at vismannsgruppen nedsatt av generalsekretæren for å se nærmere på utfordringer i dagens multikulturelle Europa, tar opp temaet. Vismannsgruppen, som ledes av den tidligere tyske utenriksminister Joscha Fischer, vil fremme forslag for harmonisk sameksistens i et multikulturelt Europa før utenriksministermøtet i mai i år.
Han holder også kontakt med EU og sentrale medlemsland på høyt nivå. Høyere fokus på politiske spørsmål krever en effektiv og koordinert organisasjon. Medlemslandene synes i økende grad innforstått med at en slik rolle krever at organisasjonen strømlinjeformes og settes i stand til å konsentrere seg om sine kjerneområder. Generalsekretæren nyter således fortsatt stor støtte i sitt reformarbeid blant medlemslandene. Målsettingen er å effektivisere organisasjonen for å sette den bedre i stand til å nå sine mål, og fremme en mer helhetlig profil utad.
Regjeringen støtter reformprosessen. Etter regjeringens syn vil en viktig oppgave for Europarådet være å påse at medlemslandene etterlever de forpliktelsene de har påtatt seg når det gjelder menneskerettigheter, rettsstat og demokrati, og dermed sikre grunnleggende rettigheter på disse områdene for alle Europas innbyggere. Norge vektlegger å være en pådriver for reform og styrking av det europeiske menneskerettssystemet, for interkulturell dialog, for samarbeid med andre europeiske organisasjoner (EU og OSSE) og for effektivisering av arbeidet i organisasjonen.
1.2 Den europeiske menneskerettsdomstolen
Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) er en bærebjelke i Europarådets menneskerettssystem. Domstolens situasjon har de senere årene blitt stadig vanskeligere som følge av en dramatisk økning i antall klagesaker. Selv med en betydelig økning i domstolens kapasitet de senere årene, fortsetter antallet innkomne klager å overstige antall saker som avsluttes. Det er uheldig at domstolen, som blant annet fører tilsyn med at medlemslandenes nasjonale rettssystemer avgjør saker innen rimelig tid, selv ikke makter å fatte vedtak innen rimelig tid.
Regjeringen er opptatt av å sikre domstolens effektivitet og fremtid. Norge har derfor også i 2010 deltatt aktivt i arbeidet for reform av det europeiske menneskerettssystemet og arbeidet for økte ressurser til domstolen.
Ikrafttredelsen av Protokoll 14 til Den europeiske menneskerettskonvensjonen 1. juni 2010 var en viktig milepæl for domstolen. Protokollen innfører flere endringer i konvensjonen med sikte på å øke domstolens produktivitet. Den innfører også et nytt avvisningskriterium for saker der klageren ikke har lidd noen ulempe av betydning. Flere av endringene i Protokoll 14 trådte i kraft før ikrafttredelsen av selve protokollen for de av medlemslandene som hadde akseptert dette, herunder Norge. Selv om det antas at Protokoll 14 vil bedre produktiviteten til domstolen, er det nødvendig med ytterligere reformer.
Regjeringen deltok aktivt i forberedelsene av konferansen avholdt i Interlaken i Sveits 18.-19. februar 2010, organisert av det sveitsiske formannskapet for Ministerkomiteen. Møtet vedtok en erklæring og en handlingsplan for ytterligere effektivisering av domstolen. Handlingsplanen retter seg mot medlemslandene, Ministerkomiteen og domstolen, og inneholder forslag om reformer som er avgjørende for domstolens fremtid. Blant disse er mer effektiv siling av åpenbart grunnløse klager og en forenklet behandling av såkalt repetitive saker.
Reformer til tross – forebygging av klager gjennom økt respekt for menneskerettighetene i medlemslandene er det som anses mest avgjørende for domstolens situasjon på sikt. Det frivillige fondet for menneskerettigheter (Human Rights Trust Fund – HRTF), som Norge tok initiativ til i 2008, vil kunne spille en viktig rolle i denne sammenheng. Fondet, som nå har fem deltakerland (Norge, Tyskland, Nederland, Finland og Sveits), hadde ved utgangen av 2010 gitt støtte til prosjekter til bistand for å fjerne hindringer for iverksettelse av nasjonale dommer i enkelte medlemsland, etterlevelse av dommer mot Russland for overgrep begått av russiske sikkerhetsstyrker i Tsjetsjenia, Menneskerettskommissærens arbeid i Georgia, fremme av uavhengige nasjonale mekanismer for forebygging av tortur i Europa, og menneskerettsopplæring rettet mot dommere og påtalemyndigheten. Det arbeides fra norsk side for å utvide giverkretsen i fondet.
1.3 Forholdet til EU og samarbeidet med OSSE
Regjeringen legger stor vekt på videre utbygging av Europarådets forbindelser med Den europeiske union (EU), og er i denne sammenheng tilfreds med oppfølgingen av samarbeidsavtalen mellom Europarådet og EU fra 2007. Avtalen innebærer styrking av de politiske konsultasjonene mellom de to organisasjonene. Videre legger den til rette for bedre samordning mellom Europarådet, EU-kommisjonen og medlemslandene om prosjektarbeidet for å styrke menneskerettigheter, rettsstat og godt styresett i de nye demokratiene. Hvert enkelt EU-formannskap har også presentert sine formannskapsprioriteringer i Strasbourg, med vekt på å videreføre samarbeidet med Europarådet. Samarbeidet med EU er i 2010 ytterligere styrket. EU bidrar årlig betydelig til Europarådets aktiviteter i de nye demokratier.
Lisboa-traktaten åpner for at EU kan slutte seg til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). EUs tilslutning til EMK vil være et svært viktig skritt for det videre arbeidet for å opprettholde en felles standard på menneskerettsarbeidet i Europa. Regjeringen ser positivt på at EU vil slutte seg til EMK, og fra norsk side bidrar vi aktivt til arbeidet. Det tas sikte på at ekspertdrøftingene om vilkår for EUs tiltredelse vil være sluttført i løpet av sommeren. Forhandlingsresultatet skal deretter godkjennes av Styringskomiteen for menneskerettigheter og Ministerkomiteen på Europarådssiden og av Ministerrådet på EU-siden før avtalen kan åpnes for undertegning. Før avtalen kan settes i kraft, må den være ratifisert eller godkjent av alle Europarådets medlemsstater og av EU.
Regjeringen legger tilsvarende vekt på å følge opp arbeidet med samordning og koordinering mellom Europarådet og Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE). Dette arbeidet skjer på basis av den avtalen som ble inngått mellom de to organisasjonene etter initiativ fra Norge under den norske formannskapsperioden i Europarådet i 2004. Samarbeidet med OSSE omfatter kampen mot terrorisme, tiltak mot menneskehandel, arbeidet for toleranse og ikke-diskriminering, og beskyttelse av nasjonale minoriteter. Samarbeidet er viktig blant annet for å sikre at begge organisasjoner arbeider innenfor de områder der de har komparative fortrinn, for dermed å unngå dobbeltarbeid og for å oppnå best mulig utnyttelse av ressursene. Behovet for å unngå dobbeltarbeid i forhold til menneskehandel var gjenstand for særlig oppmerksomhet i 2009.
1.4 Interkulturell dialog. Det europeiske Wergelandssenteret
Europarådet har identifisert tverrkulturell dialog som et viktig tema og ønsker å være en konstruktiv partner for å medvirke til en bedre interkulturell forståelse i Europa. Regjeringen ser det som viktig å styrke Europarådets innsats for interkulturell- og interreligiøs dialog. Norge har bidratt på dette området gjennom etableringen av Wergelandssenteret i Norge som er et europeisk ressurssenter for opplæring i interkulturell forståelse, menneskerettigheter og demokratisk medborgerskap. Avtalen mellom Norge og Europarådet om etableringen av Det europeiske Wergelandsenteret trådte i kraft 11. januar 2009. Senteret har siden åpningen i Oslo våren 2009 hatt et nært samarbeid med Europarådet for å heve kompetanse blant lærere og lærerutdanningsinstitusjoner innenfor menneskerettigheter, demokrati og interkulturell forståelse. Det skal også drive forskning på opplæring i disse områdene. Videre skal senteret spre informasjon, være et knutepunkt for relevante aktører på feltet og tilby etter- og videreutdanning for lærere og lærerutdanningsinstitusjoner
Senteret hadde sitt første hele operative år i 2010. Det er betydelig interesse for Wergelandsentret i Ministerkomiteen, som har uttrykt anerkjennelse for dette norske initiativet og i særdeleshet senterets innsats med å bistå til å frembringe en mer målrettet tverrkulturell dialog.
Det europeiske Wergelandsenterets er i sitt første driftsår blitt aktivt brukt av Europarådet, og senterets arbeid har fått gode tilbakemeldinger i Styringskomiteen for utdanning.
1.5 Reform og effektivisering av Europarådet. Budsjett
Etter nordisk-baltisk initiativ stiller Handlingsplanen fra Warszawa-toppmøtet krav om reform og effektivisering av Europarådets organisasjon og arbeidsmetoder. Formålet er bedre balanse mellom oppgaver og ressurser. Mange medlemsland ønsker nullvekst i Europarådets budsjett. For å kunne øke innsatsen blant annet innenfor domstolens virkefelt, er det derfor nødvendig å prioritere strengere i andre deler av organisasjonen. Regjeringen støtter ønsket om økte ressurser til domstolen og til tilsyn med oppfølging av dommene, men ønsker ikke at dette skal lede til en vesentlig reduksjon i aktivitet under Europarådets kjerneområder.
Norge vil fortsatt arbeide for:
modernisering og reform av Europarådets organisasjon,
åpenhet og effektivitet,
at organisasjonen gis nødvendige ressurser til å løse vedtatte oppgaver.
Regjeringen ser hvilken verdi samarbeidet har, både på kjerneområdene menneskerettigheter, rettsstat og demokrati, og på underbyggende områder der styrket menneskeverd er en klar fellesnevner. Europarådet som nettverk for faglig utveksling er også av stor verdi, særlig for de nye medlemslandene. Dette er i seg selv verdifullt, og bidrar til å styrke det felles verdisettet som samarbeidet i Europarådet hviler på.
Budsjettet for 2010 innebar tilnærmet null realvekst. Europarådets ordinære budsjett for 2010 var på 218 mill. euro mens budsjettene for de ulike delavtalene var på 75.5 mill. euro. Budsjettfordelingen reflekterer prioriteringene nedfelt i handlingsplanen fra Warszawa-toppmøtet: Styrke menneskerettigheter, demokrati og rettsstaten samt å bygge et inkluderende Europa.
For Norge var det en prioritert oppgave også i 2010 å arbeide for økte ressurser til domstolen og de øvrige menneskerettsinstrumentene, herunder menneskerettskommissæren og overvåkningen av Konvensjonen om menneskehandel. Norges totale bidrag var i 2010 på 5,07 mill. euro, hvorav 4,37 mill. euro til det ordinære budsjett og pensjonsfondet og 0,69 mill. euro til delavtalene. Norge deltar i 10 av Europarådets 12 delavtaler. Norge ga i tillegg nærmere 1,8 mill euro til frivillige bidrag og fond.