Meld. St. 22 (2012–2013)

Verdens fremste sjømatnasjon

Til innholdsfortegnelse

11 Havbruk

Figur 11.1 

Figur 11.1

Foto: Siv Nærø, Innovation Norway

Kapittelet tar for seg viktige utviklingstrekk i norsk havbruk og oppfølgingen av regjeringens Strategi for en miljømessig bærekraftig havbruksnæring som ble lansert i 2009. I 2011 passerte den norske produksjonen av atlantisk laks for første gang 1 million tonn. I 2012 endte produksjonen på nærmere 1,2 million tonn. På kort sikt er havbruksnæringens miljøutfordringer i hovedsak knyttet til lakselus og rømt oppdrettsfisk. På lang sikt vil utfordringer relatert til arealdisponering og økte fôrbehov trolig gjøre seg mer gjeldende. Kapittelet diskuterer de viktigste tiltakene som er satt inn, og skal settes inn, for å sikre det langsiktige vekstpotensialet i næringen.

Regjeringens ambisjoner er at Norge skal:

  • ha videre vekst i produksjonskapasitet og verdiskaping i havbruksnæringen innenfor rammen av miljømessig bærekraft

  • være en ledende internasjonal produsent og leverandør av akvakulturprodukter og -teknologi

  • være internasjonalt ledende på forskning, innovasjon og forvaltning innenfor havbruksområdet

  • ha en havbruksnæring som står for bærekraftig og effektiv matproduksjon

  • ha en havbruksnæring med en effektiv og robust arealstruktur som optimaliserer produksjon og ivaretar miljø- og sykdomshensyn

11.1 Havbruksnæringen

Den norske havbruksnæringen har vokst kontinuerlig over en periode på flere tiår. Det er i all hovedsak produksjon av laks som har stått for veksten. En har ikke klart å kommersialisere andre arter i samme grad. På sikt er det mange faktorer som taler for at produksjonen i havbruksnæringen vil fortsette å vokse. Verdensbildet er preget av en voksende befolkning, økende etterspørsel etter mat, og et tilbud av villfanget fisk som flater ut. De siste ti årene har verdens konsum av sjømat steget med 60 prosent. Denne økningen har i all hovedsak blitt dekket av oppdrettsprodukter. Regjeringen ønsker å legge til rette for videre vekst i havbruksnæringen innenfor miljømessig bærekraftige rammer. Regjeringens Strategi for en miljømessig bærekraftig havbruksnæring (2009) legger viktige føringer for utviklingen av havbruksnæringen innenfor de fem hovedområdene der havbruksnæringen påvirker miljøet: genetisk påvirkning hos villfisk, forurensning og utslipp, sykdom, arealbruk, og fôrressurser. For å nå de overordnede målene i strategien er det foreslått 32 tiltak. Nær alle disse er nå enten igangsatt eller fullført. Riksrevisjonen, som leverte sin rapport om havbruksforvaltningen i mars 2012, bemerker at miljøutfordringene i næringen er av et omfang som vil kreve vesentlig endring i havbruksforvaltningen og måten havbruksnæringen blir regulert på.

Produksjon og verdiskaping

Den norske havbruksproduksjonen var i 2012 på om lag 1,26 million tonn, hvorav laks og ørret utgjorde 98,8 prosent av kvantumet. I tillegg ble det produsert ca. 9 700 tonn torsk, 1 900 tonn kveite, 1 900 tonn blåskjell, samt 3 000 tonn av andre arter. Produksjonen av laks og ørret har vokst med nær 8 prosent årlig det siste tiåret og er fordoblet siden 2004.

Figur 11.2 Salg av oppdrettsfisk i tonn og førstehåndsverdi.

Figur 11.2 Salg av oppdrettsfisk i tonn og førstehåndsverdi.

Kilde: Fiskeridirektoratet, SSB

Havbruksnæringen bidrar til viktig aktivitet og sysselsetting i kommuner langs kysten, fra Lillesand i sør til Sør-Varanger i nord. SINTEF (2010) har beregnet at havbruksnæringen inkludert foredlings- og handelsleddet sysselsetter i overkant av 8500 personer, og 21 000 personer medregnet ringvirkninger i tilknyttede næringer. Verdiskapingen i havbruksnæringen ble i 2010 estimert til 15,3 milliarder kroner, og 27,2 milliarder kroner inkludert ringvirkninger. Veksttakten i verdiskapingen i havbruksnæringen har den siste tiårsperioden vært svært sterk, både relativt til den nasjonale økonomien og til industrien for øvrig.

Struktur i havbruksnæringen

Verdikjeden for oppdrettsfisk består av produsenter av rogn, settefisk og matfisk, samt slakterier, foredlingsbedrifter, eksportører og leverandører av innsatsfaktorer, utstyr og tjenester.

Leverandørindustrien spiller en særlig viktig rolle i havbruksnæringen. Oppdretterne kjøper sentrale innsatsfaktorer som rogn og fôr, og et bredt spekter av utstyr og tjenester fra ulike leverandører. Leverandørselskapene har også betydning for innovasjonsaktiviteten i havbruksnæringen, både fordi mye av utstyrsutviklingen foregår i disse selskapene, men også fordi det skjer en hel del spredning av kunnskap om beste praksis og ny teknologi når leverandørselskaper betjener mange produsenter. Leverandørindustrien i havbruksnæringen er i sterk vekst, men i takt med at bransjen modnes skjer også en viss konsolidering i næringen, blant annet for serviceselskaper.

Samtidig som havbruksnæringen det siste tiåret har vært i sterkt vekst, har næringen gjennomgått en betydelig omstrukturering. Færre og større enheter preger utviklingen i alle ledd. I produksjon av settefisk er tallet på både tillatelser og selskaper redusert med over 40 prosent siden år 2000. I matfiskproduksjonen har antall konsesjoner økt med 20 prosent, mens antall selskaper er halvert.

I dag er det 89 aktører som eier de 132 selskapene som innehar alle 932 ordinære tillatelser for matfiskoppdrett av laks eller ørret i sjøen. Den største aktøren eier 21,7 prosent av tillatelsene, de fem største aktørene 53 prosent og de 10 største 65 prosent. I tillegg har noen av de største aktørene også eierandeler under 50 prosent i andre selskaper med tillatelser. Med eierkonsentrasjon og rasjonalisering har også lokalitetene det produseres på blitt betydelig færre. De siste ti årene er antallet lokaliteter for kommersielle konsesjoner redusert fra 1 500 til dagens 975. I praksis er om lag 600 lokaliteter i drift til enhver tid, ettersom lokaliteter av sykdoms og miljøhensyn rutinemessig brakklegges i perioder mellom slakting og utsett.

Figur 11.3 Verdikjede oppdrett.

Figur 11.3 Verdikjede oppdrett.

Kilde:  Nofima

Lønnsomhet

Lønnsomheten i norsk havbruk har de siste 25 årene vært preget av store variasjoner. I oppdrett av laks og ørret har næringen til sammen hatt seks år med overskudd på over 7 kroner per kilo produsert fisk. Lønnsomheten har vært utpreget syklisk med fire til seks år mellom hver topp.

I snitt har bransjen hatt et overskudd på nærmere fire 2011-kroner per kilo for de siste 25 årene sett under ett. Sammenlignet med andre primærnæringer er lønnsomheten svært høy. De gode periodene har gjort det lettere for næringen å finansiere vekst. Høy lønnsomhet har også vært med på å utløse restrukturering gjennom oppkjøp, der mange aktører har valgt å ta ut store gevinster og selge seg ut av næringen.

Selv om havbruksnæringen er langt mer moden og homogen enn tidligere, er det fortsatt store forskjeller i produksjonskostnad per kilo og dermed lønnsomhet i både matfisk- og settefiskbedrifter. Forskjeller i dødelighet, sykdomsutbrudd, ulik produksjonspraksis, klimatiske variasjoner og andre lokalitetsavhengige forhold bidrar til dette. Tall for 2011 viser at produksjonskostnad per kilo laks og ørret i matfiskoppdrett varierte fra 15 til over 25 kroner. Samme type variasjon ble rapportert blant settefiskbedriftene.

Figur 11.4 Lønnsomhet i matfiskoppdrett av laks og ørret. Samlet ordinært resultat for alle selskaper og resultat per kilo solgt fisk (2011-kroner).

Figur 11.4 Lønnsomhet i matfiskoppdrett av laks og ørret. Samlet ordinært resultat for alle selskaper og resultat per kilo solgt fisk (2011-kroner).

Kilde: Fiskeridirektoratet, Nofima

11.2 Kapasitetsregulering

Produksjonskapasiteten i havbruksnæringen reguleres gjennom et konsesjonssystem med antallsbegrensede tillatelser som er avgrenset i Maksimal Tillatt Biomasse (MTB) på konsesjons- og lokalitetsnivå. Normal størrelse på en tillatelse er 780 tonn, med unntak av i Troms og Finnmark hvor tillatelsene har en størrelse på 945 tonn. MTB-regimet ble innført 1. januar 2005 og erstattet i sin tid et system basert på fôrkvoter og avgrensning av merdvolum. MTB-systemet var ved innføring tiltenkt å ligge fast over tid for å sikre forutsigbarhet i etterlevelse og forvaltning for henholdsvis næring og myndigheter.

Produksjonen i laksenæringen er karakterisert av et utpreget sesongmønster, hvor tilvekst og utslakting er størst på høsten. I takt med at stadig flere oppdrettsselskaper benytter større deler av den tillatte kapasiteten, blir dette produksjonsmønsteret, som er fundert i naturlige biologiske forhold, forsterket. Et ujevnt produksjonsmønster er i liten grad tilpasset foredlingsindustriens behov for stabil råstofftilgang og markedets ønske om jevne leveranser. Flere slakterier og foredlingsanlegg stenger i periodene hvor tilveksten er på sitt laveste. Den sesongpregede produksjonen i laksenæringen kan også ha innvirkning på lakseprisene.

Myndighetenes mål er å utvikle et best mulig forvaltningsregime for ivaretakelse av miljø- og markedshensyn i havbruksnæringen. Av produksjonsregulerende virkemidler er MTB-systemet trolig det beste. Fiskeri- og kystdepartementet nedsatte høsten 2012 en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede mulighetene for videreutvikling av MTB-systemet som kan bidra til en mer markeds- og industrielt rettet produksjon i næringen. Arbeidsgruppen leverte sin rapport i desember 2012 og går inn for et gjennomsnittlig rullerende MTB-system.

Et gjennomsnittlig rullerende MTB-system vil kunne gi bedre rammevilkår for foredlingsindustrien, noe som vil være gunstig for sysselsetting og aktivitet på land. I tillegg vil det være positivt for markedsbygging og kan bidra til mer stabile laksepriser, ved at tilbudet av laks blir jevnere over året.

Regjeringen mener arbeidsgruppens rapport derfor gir et godt grunnlag for å videreutvikle MTB-systemet, men vil utrede de samfunnsøkonomiske konsekvensene og miljøeffektene av mulige måter å utvikle MTB-systemet. Regjeringen legger til grunn av eventuelle justeringer i MTB-systemet i seg selv ikke skal medføre kapasitetsøkning.

Tilsyn, kontroll og reaksjoner

Akvakulturloven trådte i kraft 1. januar 2006, og det er ikke gjennomført noen helhetlig lovrevisjon siden loven trådte i kraft. En intern gjennomgang av loven i Fiskeri- og kystdepartementet har avdekket behov for endringer på flere punkter bl.a. knyttet til miljøaspekter. Dette, samt at lovens bestemmelse om overtredelsesgebyr har blitt møtt med kritikk fra både Sivilombudsmannen og domstolene, er bakgrunnen for at departementet gjennomfører en etterkontroll med loven. Forslagene tar sikte på å styrke lovens miljøkapittel, tilsynsmyndigheten og lovens sanksjonskapittel.

Sanksjonskapitlet i loven foreslås endret blant annet ved at det innføres en ny hjemmel om administrativ inndragning av utbytte oppnådd ved overtredelser av loven og ny bestemmelse om overtredelsesgebyr. Formålet med endringene er å styrke rettssikkerheten ytterligere og gi mer forutsigbarhet for næringen. Samtidig blir det foreslått å skjerpe reaksjonene ved lovbrudd. Det er også foreslått en rekke endringer i lovens miljøkapittel.

Forslagene innebærer videre at tilsynsmyndigheten etter akvakulturloven får mulighet til å utveksle opplysninger med andre tilsynsmyndigheter, krav til at havbruksnæringen skal benytte utstyr og programvare som oppfyller visse funksjonskrav, samt at rapporteringen skal skje elektronisk. Formålet med endringene er å effektivisere tilsynsmyndighetens arbeid og gi bedre datagrunnlag for risikovurderinger og analyse. Det foreslås også en samordningsbestemmelse på havbruksområdet som innebærer at etatene, så langt det er hensiktsmessig, plikter å samordne sitt tilsyn og reaksjonsbruk.

Forslaget må sees i sammenheng med at en rekke etater fører tilsyn og utfører kontroll med havbruksnæringa. Tilsynsansvaret er fordelt mellom Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og Klif/fylkesmannens miljøvernavdeling, samt Kystverket og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Hver etat fører tilsyn etter sitt respektive lovverk.

Tilsyn ble berørt av Riksrevisjonen i undersøkelsen av havbruksforvaltningen (Dok 3:9 2011-2012). Riksrevisjonens undersøkelse viste at tilsynsinstansene Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og fylkesmannsembetene har ulike tilnærminger til tilsynsarbeidet med hensyn til hvordan tilsynsobjekter velges ut, antall tilsyn som gjennomføres og bruken av reaksjoner. Riksrevisjonen anbefalte å vurdere større grad av harmonisering av tilsynsarbeidet til de tre instansene.

Mellom Fiskeridirektoratet og Mattilsynet skjer det en viss samordning, ved at det er utviklet en del fellesforskrifter, som akvakulturdriftsforskriften og internkontrollforskriften som er hjemlet i akvakulturloven, matloven og dyrevelferdsloven. Samarbeidet mellom fiskeriforvaltningen og miljømyndigheten er mer sporadisk.

Regjeringen vil se nærmere på samordning av kontroll- og tilsynsvirksomheten, bl.a. for å følge opp Riksrevisjonens merknader og av hensyn til en effektiv utnyttelse av det offentliges ressurser, og i den forbindelse se nærmere på organiseringen av tilsynsvirksomheten i etatene under Fiskeri- og kystdepartementet. Det er også stor grunn til å legge vekt på tilsynsobjektets legitime forventning om at statens tilsynsetater er samordnet, konsistent og enhetlig overfor en næring. En hovedregel for alt statlig tilsyn er også at det bør være risikobasert, dvs. at tilsynet må vurdere sannsynlighet for og konsekvens ved avvik når ressursene skal prioriteres.

Regjeringen vurderer at det vil det være størst potensial knyttet til bedre samordning av tilsyn som føres av Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og Klif/Fylkesmennene og at det arbeides for et tettere samarbeid mellom disse om tilsyn med havbruksnæringen. For å sikre en god ressursutnyttelse totalt sett, vil det samtidig være naturlig også å se hen til effektiviseringsgevinsten som kan hentes ved at dette tilsynet også samordnes bedre med den kontrollvirksomheten etatene utfører i fiskerinæringen og produksjonsanleggene (fiskeslakterier, tilvirkningsanlegg mv.).

Det er aktuelt å ta utgangspunkt i områdene risikotilnærming, regelverk og forskrifter. I tillegg vil man se på hvordan tilsyn og kontroller blir planlagt og gjennomført. Reaksjoner på overtredelser er et annet område som skal gjennomgås. Arbeidet skal ikke rokke ved det etablerte sektoransvaret.

En bedre samordning vil føre til at det offentlige får en bedre ressursutnyttelse, og at vi derfor vil kunne få mer tilsyn igjen for de samlede bevilgningene. For tilsynsobjektene vil det faktum at staten møter tilsynsobjektene mer samlet – eksempelvis ett samlet istedenfor tre separate tilsynsbesøk – være ressursbesparende. En nærmere vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser skal bli en vesentlig del av det videre arbeidet med forslaget.

11.3 Miljømessig bærekraftig havbruk

Bærekraftsindikatorer og grenseverdier

Havbruksnæringens viktigste miljøutfordringer på kort sikt er knyttet til rømming av oppdrettslaks og spredning av lakselus fra oppdrettsanleggene, og den påvirkningen dette kan ha på viltlevende bestander av anadrome laksefisk. Departementet har derfor prioritert arbeidet med å fastsette indikatorer og grenseverdier for disse påvirkningsfaktorene.

Det foreslås å etablere målemetoder for å overvåke og måle påvirkning fra rømming og lakselus. Når grenseverdier overskrides skal tiltak vurderes. Forslaget baseres blant annet på en rapport fra Havforskningsinstituttet og Veterinærinstituttet, hvor også Norsk institutt for naturforskning har bidratt. Disse institusjonene ansees å representere de viktigste forskningsmiljøene i Norge på disse fagområdene.

Forslaget representerer et førstegenerasjonsverktøy som skal gi forvaltningen bedre muligheter for å regulere havbruksnæringen på en miljømessig bærekraftig måte. Det vil stimuleres til fortsatt forskning på feltet, og evaluering og revidering av både målemetoder og grenseverdier vil gjøres fortløpende etter hvert som ny kunnskap bygges opp.

Systemet bygger på en basisovervåkning der forvaltningen får varsel om sannsynligheten for at grenseverdiene for miljøpåvirkning er overskredet (varslingsindikator). Denne overvåkningen skal være enkel og kostnadseffektiv å implementere, slik at flest mulig områder kan overvåkes med minst mulig ressurser. Hvor mange og hvilke lakseelver som skal overvåkes til en hver tid vil bli basert på risikovurderinger som gjøres av havbruks- og miljømyndighetene i samarbeid. Dette vil også måtte være gjenstand for budsjettmessige vurderinger.

Ved overskridelse av grenseverdiene i varslingsindikatoren vil det vurderes om det skal iverksettes tiltak. Dette vil gjøres av havbruksforvaltningen, samtidig som det igangsettes undersøkelser for å verifisere tilstanden. Undersøkelsene som verifiserer tilstanden vil være mer kompliserte og kostnadskrevende enn varslingsindikatoren. Grunnlaget for å iverksette tiltak må vurderes opp mot de potensielle konsekvensene tiltakene får for de næringsaktørene som berøres av tiltakene. Grenseverdiene for varslingsindikatoren foreslås inndelt i tre kategorier: Ingen/liten, moderat og stor sannsynlighet for påvirkning (se figur 11.5).

Figur 11.5 Skisse over indikatorsystemet.

Figur 11.5 Skisse over indikatorsystemet.

Miljøverndepartementet har sent på høring et forslag til kvalitetsnorm for villaks som vil kunne integreres i ordningen som her beskrives.

Rømt oppdrettsfisk kan påvirke villaksens genmateriale og naturlige produksjonskapasitet. Nyere kunnskap tyder på at omfanget av negative effekter kan variere mellom villaksbestander også ved samme innblandingsnivåer av rømt oppdrettsfisk. Det er behov for å øke kunnskapen om årsakene til dette.

Som varslingsindikator foreslås det å overvåke andel rømt oppdrettsfisk i et utvalg elver ved å registrere andel rømt laks på gyteplassene om høsten (høstprosent), eventuelt supplert med data fra sportsfiske i elven (årsprosent). Ved moderat til høy andel oppdrettsfisk i en elv vil man vurdere tiltak og undersøke om det har forekommet genetisk påvirkning av villaksen ved hjelp av genetiske analyser. Disse analysene vil etter forslaget til kvalitetsnormen for villaks gjøres av miljømyndighetene i forbindelse med tilstandsklassifisering. Behovet for supplerende undersøkelser vil avklares med miljømyndighetene. Graden av genetisk påvirkning vurderes ut fra hvor stor andel av ungfisken og gytebestanden i en elv som er genetisk påvirket av oppdrettslaks. Grenseverdier for genetisk påvirkning er nå på høring i forbindelse med forslaget til en kvalitetsnorm for villaks.

Lakselus er i hovedsak et problem for villfisken. Lakselus i oppdrett overvåkes kontinuerlig. Det forskes videre på forholdet mellom lakselusforekomsten i oppdrett og påvirkning på villaksen.

Som varslingsindikator for lakselus foreslås en modellering av hvor mye lakselus oppdrettsanleggene slipper ut i et visst geografisk område. Etter hvert kan det være aktuelt å legge inn faktorer som strøm, temperatur og saltholdighet i en slik modell. Endelige terskelverdier for varslingsindikatoren er så langt ikke etablert. Inntil disse er etablert vil dagens overvåkingsprogram bli videreført og videreutviklet.

Ved moderat til høyt smittepress vil man vurdere tiltak og oppfølgende undersøkelser for å kartlegge hvor stort påslag av lakselus det er på villfisken i det aktuelle området. Det undersøkes om utvandrende laksesmolt har nivåer av lakselus som gir bestandsreduserende effekt. I tillegg kartlegges lusepåslag hos sjøørret. Sannsynligheten for påvirkning på en villfiskbestand foreslås klassifisert som høy dersom mer enn 30 prosent av populasjonen har økt sannsynlighet for dødelighet som følge av lakselus, og moderat dersom 10-30 prosent av populasjonen har økt sannsynlighet for dødelighet som følge av lakselus.

Forslag til tiltak ved overskridelse av grenseverdier

Ved overskridelse av grenseverdiene vil ulike tiltak kunne utredes og eventuelt iverksettes. Hvilke tiltak som bør iverksettes vil blant annet avhenge av graden av påvirkningen.

Rømt oppdrettsfisk: På kort sikt vil ulike former for organisert utfisking eller etablering av permanente installasjoner i elvene være aktuelle tiltak ved overskridelse av grenseverdiene for genetisk påvirkning. Rømningsforebyggende tiltak uavhengig av forekomst av rømt oppdrettsfisk i elvene, vil fortsatt være aktuelt. På litt lengre sikt kan anvendelse av steril laks i oppdrett bli en viktig del av løsningen for å unngå genetisk påvirkning av villaksen. Forskning på området har vist store fremskritt siden temaet var drøftet i St.prp. nr. 32 (2006-2007) om vern av villaksen og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. Det gjenstår imidlertid fremdeles noen utfordringer knyttet til fiskehelse og -velferd før steril oppdrettslaks kan tas i bruk i kommersiell storskala produksjon.

Lakselus: Dagens forvaltning av lakselus som sykdom er rettet inn mot forekomsten av parasitten i enkeltanlegg. Strømforhold og tetthet mellom anlegg er imidlertid viktige faktorer for utstrekning av smitte. Det foreslås derfor å dreie over mot tiltak på områdenivå, for eksempel gjennom innføring av utslippskvoter for lakseluslarver. Det vil i så fall være havbruksnæringens ansvar å gjennomføre nødvendige tiltak for å holde seg innen angitte utslippskvoter. Områdeinndelingen må baseres på biologiske og oseanografiske forhold og er derfor avhengig av en viss geografisk fleksibilitet. Andre tiltak som vil være aktuelle ved for stor påvirkning er samordnet brakklegging og drift, utslakting av oppdrettsfisk, krav til særskilt oppdrettsteknologi eller innføring av tidsbegrenset reduksjon av biomassen i et geografisk område.

Implementering av indikatorer og grenseverdier

Ordningen med indikatorer, grenseverdier og aktuelle tiltak vil fastsettes i forskrifter hjemlet i matloven og akvakulturloven. Forskriftene vil bli sendt på vanlig høring før fastsetting. Departementet ser det som naturlig at forskriftene inneholder aktuelle tiltak som den ansvarlige sektormyndigheten (Fiskeridirektoratet for rømming og Mattilsynet for lakselus) kan iverksette ved overskridelse av grenseverdier. Hvilke tiltak som skal iverksettes når og hvor må vurderes av sektormyndigheten og iverksettes gjennom enkeltvedtak eller delegert forskriftskompetanse. Det er naturlig at sektormyndighetens vurdering av egnede tiltak starter idet varslingsindikatoren viser moderat til økt sannsynlighet for miljøpåvirkning i et område.

Produksjonskapasiteten reguleres gjennom antall tillatelser som gis av Fiskeri- og kystdepartementet. Eventuell reduksjon eller flytting av produksjonskapasitet må derfor besluttes av departementet. Relevante sektormyndigheter kan imidlertid beslutte å redusere kapasiteten på enkeltlokaliteter ut fra en konkret vurdering.

Tiltak for å redusere miljøpåvirkning kan ha store konsekvenser for nærings- og samfunnsinteresser. Selv om målet er at miljøpåvirkningen fra havbruksnæringen skal være så liten som mulig, vil hensynet til sjømatproduksjonen og annen samfunnsaktivitet knyttet til denne også måtte vurderes før tiltak iverksettes. I tilfeller hvor hensynet til sjømatproduksjonen og annen samfunnsaktivitet knyttet til denne veier tyngre enn hensynet til ville bestander av anadrome laksefisk, kan det derfor være aktuelt å ikke iverksette tiltak.

Det vil ta noe tid å fastsette grenseverdier for varslingsindikatoren for lakselus (modellering av totalproduksjon i et område), samt å utarbeide og høre forskriftene. Ordningen kan derfor ikke tre i kraft før fra 2015.

Produksjonstap og sykdom

Det årlige tapet av fisk i norsk havbruksnæring har variert mellom 12 og 18 prosent de siste ti årene, med stor variasjon i tapstallene mellom ulike anlegg. Oppdrettslaks er mest sårbar i perioden etter overføring til sjø, noe som gjenspeiles i at produksjonstapet er størst de første månedene etter sjøsetting. God smoltkvalitet og riktig utsettingstidspunkt er derfor grunnleggende. For å gi oppdretteren muligheten til å holde fisken under kontrollerte betingelser i den første kritiske perioden, er regelverket endret og åpner nå for å søke om forlenget landfase, som innebærer at fisken kan holdes i landanlegg frem til den er 1 kg. Erfaringene fra slik produksjon kan også bli nyttige i forbindelse med utvikling av ny teknologi i sjøanlegg.

Kunnskap om smittestoff, smittemåter og sykdomsforløp er viktig for å forebygge infeksjonssykdommer. Utvikling av vaksiner og avl mot økt sykdomsresistens har gitt gode resultater.

Forurensning og utslipp fra akvakultur

Generelt sett er vannkvaliteten langs norskekysten god. Lang kystlinje og utstrakt bruk av oppdrettslokaliteter med stor vannutskifting og god vannkvalitet bidrar til dette. Når det gjelder tilførsel av fosfor og nitrogen i kystområder, står den naturlige konsentrasjonen i kyststrømmen for om lag 95 prosent av den totale mengden av disse næringssaltene. Akvakulturnæringen er den dominerende enkeltkilden for de resterende 5 prosentene. Utslipp av næringssalter og organisk materiale fra oppdrettsvirksomhet kan ha negative lokale og eventuelt regionale virkninger. Det er derfor krav om jevnlig trendovervåking av bunnforholdene under oppdrettslokaliteter i sjø.

Eutrofiering er forårsaket av økt tilførsel av næringssalter og er hovedsakelig forbundet med økt algevekst. Fiskeri- og kystdepartementet nedsatte i 2011, i samråd med Miljøverndepartementet, en ekspertgruppe med oppgave å vurdere graden av eutrofiering i kystområdene, med spesielt fokus på områder med høy oppdrettsaktivitet som Boknafjorden og Hardangerfjorden. Ekspertgruppen konkluderte med at næringssaltkonsentrasjonene både i Hardangerfjorden og i Boknafjorden ligger innenfor det man vil si er en god til meget god status (basert på kriterier fra Klima- og forurensningsdirektoratet) i de vannmassene som er vurdert.

Fôrråstoff

Fokus på bærekraftig fiske og økte priser på fiskemel og fiskeolje har stimulert til stor FoU-aktivitet innenfor bl.a. fôrsammensetning og nye fôringredienser. Tilgangen til fôrressurser kan komme til å bestemme utviklingspotensialet og strukturen i global akvakultur. Om alt utkast fra de globale fiskeriene (anslått til 7 millioner tonn per år) og restråstoff fra ulik bearbeiding (anslått til maksimalt 30 millioner tonn per år) kunne anvendes til fôr i akvakultur ville dette kunne bidra til en dobling av tilgjengelige marine fôrressurser og en potensiell dobling av produksjonen. Et av de viktigste tiltakene for å sikre bærekraftig fôr er derfor å bekjempe UUU-fiske (ulovlig, urapportert og uregulert fiske) og redusere utkast fra fiskeriene. Restråstoff etter hvitfisk og pelagisk sektor kan også utnyttes bedre. Økt andel foredling i Norge vil også gi en økning i restråstoff som kan brukes til fiskefôr.

11.4 Arealstruktur for havbruksnæringen

Dagens arealstruktur i havbruksnæringen er basert på kontrollert vekst gjennom tildeling av konsesjoner for laks og regnbueørret i tildelingsrunder. Lokaliteter klareres enkeltvis av fylkeskommunen på bakgrunn av vedtak og uttalelser fra sektormyndighetene og lokaliseringskommunen. For bedre å kunne håndtere miljø- og sykdomsutfordringer i havbruksnæringen er det et økende behov for å se områder mer i sammenheng. Dagens arealstruktur hvor enkeltsaksfokus har vært rådende er ikke ideell med tanke på videre utvikling og vekst i havbruksnæringen.

Havbruksnæringen har sykdoms- og miljøutfordringer. Arealbruk kan være et viktig virkemiddel for bidra til å håndtere disse utfordringene. Synkronisert utsett av fisk med brakkleggingstid mellom hver produksjonssyklus er et viktig verktøy for å redusere risiko for utbrudd og spredning av sykdom og parasitter.

Tidligere fokuserte forvaltningen i hovedsak på den miljø- og smitteeffekt enkeltanlegg hadde på sine omgivelser. Flere anlegg og økt produksjon har gjort det nødvendig i større grad å se på samvirkeeffektene fra flere anlegg i samme område. Det er under utvikling verktøy for bedre å møte denne utfordringen, blant annet gjennom arbeidet med bærekraftsindikatorer for lakselus og rømming. Valg av struktur for fremtidens arealbruk i havbruksnæringen er i seg selv et viktig verktøy for å kunne fornye og optimalisere produksjonen, for eksempel gjennom konsentrering av oppdrettsaktivitet og etablering av mer effektive smittebarrierer.

Som en oppfølging av regjeringens strategi for en miljømessig bærekraftig havbruksnæring ble det nedsatt et utvalg for å vurdere havbruksnæringens arealutfordringer. Utvalgets anbefalinger ble presentert i rapporten «Effektiv og bærekraftig arealbruk i havbruksnæringen» i februar 2011. Deres overordnede strategiske grep er et forslag om å innføre en ny arealstruktur hvor kysten deles inn i ulike produksjonsområder. Produksjonsområdene foreslås videre inndelt i utsettsoner med synkronisert utsett av smolt og brakklegging. Videre foreslås det at produksjonsområdene avgrenses av såkalte branngater (områder uten oppdrett). Arealutvalget beskriver forslaget som et sentralt tiltak for sykdomsbekjempelse i akvakulturnæringen.

Rapporten har vært på høring. Generelt fikk Arealutvalgets prinsipp om soneinndeling stor støtte, men deler av utvalgets forslag møtte også kritikk fra enkelte hold. Blant annet ble det pekt på at små oppdrettere, med tillatelse(r) kun i én sone, ikke kan produsere når denne sonen skal brakklegges. I tillegg var flere høringsuttalelser kritiske til at kommunenes rolle som planmyndighet vil kunne begrenses.

Veivalg for en fremtidig arealstruktur

Den overordnede målsettingen for regjeringens havbrukspolitikk er videre vekst innenfor bærekraftige rammer. Det kan skisseres to alternativer for havbruksnæringens arealstruktur: Det første alternativet er i all hovedsak å beholde dagens forvaltningsregime. Det andre alternativet er å ta et aktivt veivalg for å innføre en sonebasert arealstruktur i forvaltningen av havbruksnæringen. En sonebasert forvaltning representerer en modernisering som tar inn over seg dagens utfordringer samtidig som den er fremoverskuende. Synkronisert utsett og brakklegging i soner vil bidra til å redusere risiko for sykdomsutbrudd/parasitter og spredning av disse. Samtidig vil en etablering av soner kunne forenkle operasjonaliseringen av målene i regjeringens bærekraftstrategi ved at bærekraftsindikatorer knyttes opp mot geografiske virkeområder. En slik fornying vil legge bedre til rette for videre vekst i havbruksnæringen enn dagens ordning.

Små- og mellomstore oppdrettere kan ha mindre fleksibilitet til å tilpasse seg en sonestruktur enn større oppdrettere, og også hensynet til disse må ivaretas. Dette kan blant annet skje ved at de dette gjelder i større grad inngår former for samarbeid for å oppnå kontinuitet i produksjonen, og ved å ta hensyn til de erfaringene oppdrettsnæringen allerede har fra lokalt og frivillig arbeid.

For at soner skal få best mulig effekt bør avgrensningen av disse gjøres bl.a. på bakgrunn av strøm og topografi. Dette innebærer at slike soner vil gå på tvers av både kommune- og fylkesgrenser. For å håndtere dette på en god måte vil det være nødvendig å se helheten, og legge til rette for koordinering. Det er et stort spenn i hvordan slik koordinering kan organiseres, fra regionalt eller interkommunalt plansamarbeid til eventuell statlig planlegging som ytterpunkter. I arbeidet med regional planstrategi skal fylkeskommunen vurdere behovet for, utarbeide og revidere regionale kystsoneplaner. Det framgår av de nasjonale forventningene til den regionale og kommunale planleggingen fra 2011 at regjeringen forventer at planleggingen legger til rette for å opprettholde og videreutvikle fiskeri- og havbruksnæringen innenfor en miljømessig bærekraftig ramme. Arealbehovet for havbruksnæringen ses i et regionalt perspektiv, og framtidens arealstruktur bidrar til en balansert og bærekraftig sameksistens med andre interesser i kystsonen og langs vassdrag.

De regionale planstrategiene som ble utarbeidet første gang i 2012, er til godkjenning i Miljøverndepartementet, og mange av disse tar opp spørsmålet om forvaltning av kystsonen. Det vil bli viktig å sikre god dialog mellom partene som deltar i de kommunale og regionale planprosessene for kystsonen, og få en best mulig samordning av ulike arealinteresser i kystsonen.

Prinsipp om sonestruktur

Regjeringen ønsker en offensiv havbruksforvaltning som legger til rette for en bærekraftig vekst. Ulempene en sonebasert forvalting innebærer kan i stor grad løses gjennom bedre samarbeid mellom næringsaktørene og gjennom økt regionalt og interkommunalt samarbeid. En sonebasert arealstruktur vil være et viktig verktøy for å håndtere dagens og fremtidige sykdoms- og miljøutfordringer i havbruksnæringen. På denne bakgrunn mener regjeringen at det bør legges til grunn et prinsipp om å utvikle en sonebasert arealstruktur i havbruksnæringen. Deretter kan man utarbeide forslag til konkrete soner og branngater. Dette vil være en omfattende prosess som krever kunnskapsinnhenting, utredningsarbeid og politiske avklaringer. Kommunene som er planmyndighet bør involveres på et tidlig tidspunkt.

Regjeringen mener det vil være positivt om kommunene får deler av vederlaget ved tildeling av nye tillatelser, både for havbruksnæringen og for lokalsamfunnene langs kysten. Havbruksnæringen får, i tillegg til de verdiene og aktiviteten de skaper direkte og indirekte gjennom sin virksomhet, et stødigere fundament som kan åpne for større tilgang til sjøareal som næringen er avhengig av for videre fremtidig utvikling. Lokalsamfunnene får mer igjen for å stille allmennhetens sjøareal til rådighet for havbruksvirksomhet enn de hittil har fått.

11.5 Nye marine arter i oppdrett

Økt verdiskaping kan på sikt også oppnås ved kommersialisering av andre arter enn laks og ørret. Det har lenge vært et politisk mål å legge til rette for kommersialisering av andre arter, men hittil har en ikke lykkes med å bringe noen av de nye artene opp på et nivå som gir grunnlag for lønnsom drift av et visst omfang over tid.

Kommersialisering av nye arter er et langsiktig og ressurskrevende arbeid som ofte er for krevende for en enkelt aktør. I tillegg kan det være vanskelig for enkeltaktører å tilegne seg tilstrekkelig økonomisk gevinst som følge av FOU-arbeid. Følgelig er det ofte ikke rasjonelt for private næringsaktører å ta fatt på et slikt arbeid alene. Offentlige forskningsinstitusjoner i samarbeid med næringens eget forskningsfond (FHF) spiller derfor en særlig viktig rolle når det gjelder utvikling av nye oppdrettsarter. I den forbindelse er det også naturlig og se hen til potensielle miljø- og sykdomsutfordringer. Fiskeri- og kystdepartementets torskeavlsprogram, som drives av Nofima i Tromsø, er viktig for å løse utfordringene innen torskeoppdrett.

11.6 Ny teknologi og rammevilkår

Visjonene for havbruksnæringen er store. Et utvalg ledet av SINTEF fiskeri og havbruk har presentert ambisjoner om en femdobling av lakseoppdrettet innen 2050. Blant forutsetningene for anslaget er at dagens miljø- og sykdomsutfordringer er løst, at en lykkes med viktige innovasjoner innen fôr, fiskehelse, avl og teknologi, og at en har et forutsigbart reguleringsregime.

Reguleringene i havbruksnæringen er primært utviklet med tanke på produksjon av laksefisk i åpne merder i sjø. Denne produksjonsformen har vist seg å være kostnadseffektiv og godt tilpasset Norges komparative fortrinn. Imidlertid ser vi nå en fremvekst av nye teknologier og driftsformer. Eksempler er videreutvikling av dagens teknologi med åpne merder i sjø, lukkede merder i sjø, landbaserte anlegg og offshore anlegg. Om dette lykkes, kan det bli et supplement til dagens teknologi og eventuelt en mulighet til å løse utfordringer knyttet til rømming, lus og produksjonstap. En teknologi der avføring og fôrspill kan samles opp, vil gjøre lokaliteten mer uavhengig av resipientforhold og dermed åpne for bruk av lokaliteter som i dag anses som uegnede. Utvikling av ny teknologi og nye løsninger kan også danne et sterkere grunnlag enn i dag for eksport av både utstyr og kunnskap knyttet til akvakultur.

Et godt utgangspunkt for å legge til rette for videre utvikling og innovasjon er å ha teknologinøytrale reguleringer, så langt det lar seg gjøre. Tildeling av nye tillatelser til lakseoppdrett i 2013 er et eksempel på hvordan myndighetene kan stimulere til vekst og teknologiutvikling uten å sette spesifikke krav til teknologi eller driftsformer. Fremveksten av ny havbruksteknologi som kan medføre at miljøutfordringene i næringen blir mindre fremtredende eller annerledes, samtidig med at det vil gi muligheter for produksjonsvekst, utfordrer de grunnleggende rammevilkårene for dagens oppdrettsnæring. Derfor kan det være behov for en gjennomgang av rammevilkårene for – og forvaltningen av – norsk havbruksnæring.

Boks 11.1 Havbeite

Havbeite er i vid forståelse akvakultur uten at dyrene blir holdt i fangenskap. I Norge er det åpnet for havbeite med hummer og stort kamskjell, og det er tildelt henholdsvis sju og elleve tillatelser til hver av artene. Generelt har det vært liten interesse for denne formen for akvakultur. Tildeling av tillatelser i saksbehandlingsrunder ble etablert fordi fiskeriforvaltningen på den måten ville få oversikt over tilfanget av søknader og kunne samordne behandlingen av disse.

Etablering av virksomhet, særlig havbeite med hummer, har også blitt vanskeliggjort av betydelige lokale arealkonflikter. Dette skyldes at havbeitevirksomheten ønsker å etablere seg på historisk gode lokaliteter for hummerfiske, noe som innebærer at tradisjonelt fiske etter denne arten vil bli fortrengt dersom etablering tillates.

For å stimulere til videre utvikling av havbeitenæringen har Fiskeri- og kystdepartementet nå åpnet for fortløpende tildeling av tillatelser til havbeite for hummer og stort kamskjell. Dette vil stille eventuelle søkere friere til å planlegge oppstart av drift og gir mer forutsigbarhet for de som ønsker å satse på havbeite. Næringen bør fremdeles utvikles forsiktig, og dersom det skulle bli stor interesse vil Fiskeri- og kystdepartementet kunne vurdere å stanse tildelingen av nye tillatelser, eller gå tilbake til bruk av saksbehandlingsrunder.

11.7 Oppsummering og tiltak

Havbruksnæringen har vokst kontinuerlig gjennom flere tiår og det er potensial for videre utvikling og vekst. Etterspørselen etter norsk sjømat er sterk, og utgjør per i dag ingen begrensning. Det langsiktige vekstpotensialet i næringen avhenger imidlertid i stor grad av næringens, forskningens og myndighetenes evne til å løse miljøutfordringene på kort sikt knyttet til rømt oppdrettsfisk og lakselus, men på lengre sikt også utfordringene knyttet til areal- og fôrknapphet.

Regjeringen vil:

  • Bidra til å øke verdiskapingen i havbruksnæringen gjennom videreutvikling av rammebetingelser som ivaretar en bærekraftig produksjon.

  • Etablere en ordning med førstegenerasjons indikatorer og grenseverdier for rømming og lakselus, samt prioritere forskning på disse feltene slik at indikatorer og grenseverdier kan evalueres og eventuelt justeres etter hvert som ny kunnskap er tilgjengelig.

  • Prioritere forskning og utvikling som retter seg mot havbruksnæringens miljøutfordringer og havbruksforvaltningens behov for kunnskap.

  • Sørge for et regelverk som fremmer utviklingen av ny, miljøvennlig oppdrettsteknologi.

  • Styrke miljøkapitlet i akvakulturloven, herunder innføre et fellesansvar for dekning av utgifter for kompenserende tiltak og sikre hjemmelsgrunnlaget for å pålegge bruk av steril fisk og individmerking av oppdrettsfisk.

  • Legge til grunn et prinsipp om etablering av produksjonsområder og økt områdeforvaltning.

  • Fortsette kunnskapsinnhenting for å sikre et solid faglig fundament for innføring av en bedre arealstruktur.

  • Legge til rette for en fremtidig arealstruktur som bidrar til lavt konfliktnivå og bedre sameksistens mellom ulike interesser, og som ivaretar hensynet til små- og mellomstore aktører og tar opp i seg de erfaringene som allerede finnes fra lokalt og frivillig samarbeid.

  • Bidra til at oppdatering av kommunale og regionale planer samordner kryssende interesser i kystsonen.

  • Bidra til at lokalsamfunnene får tilbake for å stille sine arealer til disposisjon for havbruksnæringen ved at en andel av vederlaget fra nye konsesjoner skal tilfalle kommunene.

  • Opprettholde den langsiktige satsningen på torskeoppdrett gjennom torskeavlsprogrammet.

  • Videreutvikle MTB-regimet for å bidra til en mer markedsrettet produksjon.

  • Igangsette et arbeid med sikte på å få en bedre samordning av statens tilsynsressurser på havbruksområdet m.v.

Figur 11.6  Forskning har hatt en avgjørende rolle for utvikling av laksenæringen.

Figur 11.6 Forskning har hatt en avgjørende rolle for utvikling av laksenæringen.

Foto: Aqua Gen

Til dokumentets forside