Meld. St. 22 (2012–2013)

Verdens fremste sjømatnasjon

Til innholdsfortegnelse

10 Rammebetingelser for fiskeflåten

Figur 10.1 

Figur 10.1

Foto: Kjell Ove Storvik, Norges sjømatråd

Den norske fiskeflåten består av rundt 6000 merkeregistrerte fiskefartøy, hvorav de fleste er små fartøy med relativt lave fangstvolum. Omtrent 12 500 personer har fiske som hoved- eller tilleggsyrke i Norge. Både antall fartøy og fiskere har gått ned de siste tiårene, men de seneste årene har utviklingen flatet ut. I enkelte områder, blant annet i Finnmark, har det vært en liten vekst. Dette kapittelet omhandler den norske fiskeflåtens rammebetingelser, primært i form av bærekraft og miljø, eierskap, økonomi og struktur.

Figur 10.2 Bærekraftig fiskeriforvaltning er en grunnleggende forutsetning for norsk fiskerinæring.

Figur 10.2 Bærekraftig fiskeriforvaltning er en grunnleggende forutsetning for norsk fiskerinæring.

Foto: Kjell Ove Storvik, Norges sjømatråd

Ressursene i havet er grunnlaget for fiskeflåtens aktivitet. Tilgangen på ressurser er generelt god, og kombinert med en sterk effektivitetsutvikling har dette gitt grunnlag for god lønnsomhet over mange år. Men bildet er imidlertid sammensatt, og noen fartøygrupper har hatt en svakere lønnsomhetsutvikling enn ønskelig.

Fiskeflåten spiller en avgjørende rolle som leverandør av råstoff til den norske sjømatindustrien. Det er viktig å sikre rammebetingelser som legger til rette for økt samlet verdiskaping i Norge.

Regjeringens ambisjoner er at Norge skal:

  • ha en fiskeflåte som er i front på teknologi, sikkerhet, kvalitet og lønnsomhet

  • satse på en variert fiskeflåte som bidrar til å sikre verdiskaping, aktivitet og bosetting i kystsamfunnene

  • legge kunnskapsbasert og bærekraftig forvaltning til grunn for å sikre høyt langsiktig utbytte samtidig som miljømessige hensyn ivaretas

  • sikre stabile rammebetingelser og legge til rette for fremtidig utvikling og forenkling gjennom god fiskeriforvaltning

Figur 10.3 Den årlige prosessen for fastsettelse av kvoter og reguleringer.

Figur 10.3 Den årlige prosessen for fastsettelse av kvoter og reguleringer.

Kilde: Fiskeri- og kystdepartementet

Rammebetingelsene for fiskeflåten er basert på en rekke ulike elementer. Rammene settes dels av naturen, dels av private virksomheter som banker, skipsverft og annen leverandørindustri, og dels av myndighetene. Myndighetene fastsetter rammebetingelser både i form av alminnelige betingelser for næringsvirksomhet, for eksempel skatteregler og selskapsrett, og gjennom næringsspesifikke betingelser som fiskerimyndighetene er ansvarlig for.

De næringsspesifikke rammebetingelsene er i stor grad fastsatt i eller med hjemmel i deltakerloven, havressursloven eller råfiskloven. De tre lovene regulerer de ulike delene av fiskeriaktiviteten på følgende måte:

  • Deltakerloven regulerer hvem som får eie fiskefartøy, og er hjemmelsloven for å begrense adgangen til å delta i ulike fiskerier gjennom konsesjonsordninger og den årlige deltakerforskriften.

  • Havressursloven regulerer selve fiskeriaktiviteten og gir hjemler for regler om hvordan denne skal gjennomføres. Dette handler blant annet om kvotefastsettelse, tekniske reguleringer som maskevidde og minstemål, regler om rapportering av aktiviteten og kontroll med fiskeriene.

  • Råfiskloven regulerer omsetningen i første hånd, fra fisker til første kjøper, og gir hjemmel for opprettelse av fiskesalgslag som har enerett til å regulere omsetningen i hver sine områder av landet (for pelagisk fisk er det ett salgslag for hele landet).

10.1 Bærekraftig fiskeriforvaltning

Den grunnleggende forutsetningen for at vi har en fiskerinæring er robuste bestander og produktive økosystemer. Fiskerimyndighetenes viktigste oppgaver er å sikre et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for forvaltning gjennom marin forskning og overvåking av høy kvalitet og å videreutvikle gode forvaltnings- og kontrollsystemer.

Den norske fiskeriforvaltningen er basert på vitenskapelig rådgivning, og det legges stor vekt på erfaringer som er opparbeidet gjennom mange år. Kvotestørrelser fastsettes hovedsakelig gjennom internasjonale forhandlinger, og bestemmes for ett år av gangen. De nasjonale reguleringsforskriftene fastsettes også for ett år av gangen, og reguleringsforslagene blir behandlet i høringsmøter, såkalte reguleringsmøter.

Kunnskap om bestandene og sammenhenger mellom ulike deler av økosystemet er spesielt viktig for at fiskeriene skal kunne forvaltes på en bærekraftig måte. Blant annet er det av betydning hvordan høsting av rovfisk vil påvirke bestanden av dyreplankton lenger nede i næringskjeden, og motsatt hvordan høsting lavere i næringskjeden vil påvirke de kommersielt viktigste bestandene.

Det arbeides målrettet for å utvikle økosystemtilnærmingen i fiskeriforvaltningen. Forvaltningsprinsippet, som er nedfelt i havressursloven, innebærer at myndighetene løpende skal vurdere tilstanden til alle bestander vi høster av. Fiskeriforvaltningen har over lang tid bygget opp en betydelig overvåking av de store og kommersielt viktigste bestandene i havet.

Bærekraftig fiske handler også om å begrense utilsiktet eller unødvendig press på de marine økosystemene. Forvaltningen har derfor gjennom mange år utviklet og iverksatt regelverk for å sikre målrettet og skånsom høsting. Fiskerinæringen er i dag underlagt et omfattende teknisk regelverk som skal sikre at mengden uønsket bifangst holdes på et lavest mulig nivå, og det gjelder en generell ilandføringsplikt for fangst fra norske farvann. Ved å utnytte ressursene som tas ut av hav- og kystområdene så effektivt som mulig reduseres presset på de marine økosystemene.

Samtidig er det ikke mulig å gjennomføre fiskeriaktivitet uten å sette et visst «fotavtrykk» i naturen. Dette skiller seg ikke fra annen matproduksjon.

Redskapsteknologiske nyvinninger vil være viktig for å begrense fiskerienes påvirkning, blant annet på utsatte bunnhabitater. Forskningssenteret CRISP (Centre for Research-based Innovation in Sustainable fish capture and Processing technology), som ledes av Havforskningsinstituttet, er et sentralt virkemiddel i denne sammenheng.

I de fleste fiskeriene har vi i dag ulike fartøy- og redskapsgrupper. Dagens redskapsreguleringer er basert på erfaringer og tilpasninger over lang tid. Det er likevel grunn til å vurdere om et friere redskapsvalg for den enkelte kan bidra til et mer rasjonelt fiske og økt lønnsomhet i deler av næringen. Dette har blitt aktualisert av utviklingen i retning av faste fartøykvoter og redusert bruk av overregulering (overregulering innebærer at summen av fartøykvotene overstiger totalkvoten, og benyttes i fiskerier hvor mange fartøy erfaringsvis ikke fisker hele sin tildelte kvote). Det kan også være betydelige forskjeller mellom ulike redskapstyper når det gjelder energi- og fangsteffektivitet. Regjeringen vil derfor også arbeide videre med å legge til rette for et friere redskapsvalg.

En bærekraftig fiskeriforvaltning forutsetter at uttaket fra bestandene holdes på et forsvarlig nivå og at regelverket overholdes. Over nitti prosent av fangsten fra norske fiskefartøy kommer fra bestander vi deler med andre land, og internasjonalt samarbeid om forvaltning og kontroll er derfor viktig.

Fiskeridirektoratet har et hovedansvar for ressurskontrollen i Norge, med havressursloven som det sentrale rammeverket. Da den nye loven trådte i kraft i 2009 utvidet den ansvarsområdet til fiskeriforvaltningen betydelig, og omfatter nå all høsting og annen utnytting av viltlevende marine ressurser og genetisk materiale. I tillegg ga den fiskesalgslagene en større rolle i den nasjonale ressurskontrollen. Dette er naturlig fordi all omsetning av fisk i første hånd skjer gjennom eller med godkjenning av salgslagene. Salgslagene har blant annet et ansvar for at fangsten avregnes mot fartøyets kvoter, og det er salgslagene som utsteder fangstsertifikat for eksport av fisk til EU.

Boks 10.1 Beskyttelse av kaldtvannskorallrev

Med bakgrunn i økt kunnskap om utbredelsen av kaldtvannskorallrev, særlig i de mer åpne havområdene, er det de siste årene gjennomført flere tiltak for å beskytte disse mot skadelig fiskeriaktivitet. Det viktigste tiltaket har vært det generelle forbudet mot å ødelegge kjente korallrev med hensikt, og aktsomhetsplikten som påhviler fiskerne ved fiske i nærheten av kjente forekomster av korallrev. Det er også etablert særlig beskyttede områder hvor det ikke er tillatt å fiske med redskaper som slepes langs havbunnen. Videre arbeides det med å kartfeste kjente korallrev i egnete kartverktøy, både for å hjelpe fiskerne med å overholde aktsomhetsplikten og for å synliggjøre revene for annen aktivitet. Et annet viktig tiltak er bunnfiskeforskriften, som trådte i kraft høsten 2011. Forskriften har en rekke regler for hvordan fiskerne skal opptre for å unngå koraller og svamp.

Det er imidlertid stor variasjon mellom salgslagene når det gjelder bruk av personell og ressurser i kontrollarbeidet. Derfor er det viktig å harmonisere kontrollinnsatsen og arbeidsmetodikken, og sikre en lik praksis og forståelse av hvordan arbeidet skal gjennomføres. Videre er det et betydelig potensial for kompetanseoverføring og bedre økonomisk utnyttelse av de midlene salgslagene rår over til kontrollformål, samt et tettere samarbeid salgslagene imellom og med Fiskeridirektoratet. Salgslagenes kontrollarbeid er nærmere beskrevet og vurdert i kapittel 3 i Meld. St. 16 (2011-2012) Gjennomføring av råfisklova og fiskeeksportlova i 2009 og 2010.

Kystvakten har også en sentral rolle som utøvende myndighet på sjøen. Gjennom tilstedeværelse og inspeksjoner bidrar Kystvakten til etterlevelse av fiskeriregelverket og større aktsomhet i gjennomføringen av fisket.

Bekjempelse av UUU-fiske (ulovlig, uregulert og urapportert fiske) har vært en hovedprioritet for Fiskeri- og kystdepartementet de siste årene, og en rekke tiltak har blitt gjennomført både nasjonalt og internasjonalt. Sentrale virkemidler i dette arbeidet er inspeksjoner og tilstedeværelse, utvikling av systemer for risikovurdering, analysearbeid, oppfølging av utkastforbudet, elektronisk rapportering og sporing, havnestatskontroll, utvikling av kriterier for flaggstatsansvar og markedsstatstiltak (fangstsertifikater).

Fiskerikriminalitet er en betydelig internasjonal utfordring, og stiller nye krav til operativt og strategisk samarbeid. For å styrke det internasjonale arbeidet mot fiskerikriminalitet har Norge bidratt finansielt til opprettelsen av Interpols fiskekrimprogram (Project Scale) og en fiskekrimarbeidsgruppe. Interpol har ikke tidligere vært involvert i kampen mot ulovlig fiske, og er nå i en fase hvor de skal bygge opp denne kompetansen.

10.2 Landingsmønsteret i torskefisket

De norske fiskerireguleringene har en årlig syklus som følger kalenderåret, og et etablert mønster for rådgivning og internasjonale kvoteforhandlinger. Torskefisket har i likhet med en rekke andre fiskerier en klar sesongprofil. Dette innebærer at landingene av torsk ikke fordeler seg jevnt gjennom året, men har en klar topp i perioden januar til april. Dette kan være en utfordring for deler av fiskeindustrien på land som satser mot helårig produksjon av ferske produkter. Dette er nærmere omtalt i kapittelet om sjømatindustrien.

Boks 10.2 Hva bestemmer landingsmønsteret i torskefiskeriene?

Naturgitte forutsetninger som værforhold og fiskens vandringsmønster er de viktigste faktorene for fiskens tilgjengelighet og mulighetene for fangst. På vinteren trekker torsken inn mot kysten og gir grunnlag for kystflåtens torskefiske. Store konsentrasjoner med fisk, kombinert med kort avstand fra land til fiskefeltene, innebærer lave fangstkostnader per kilo fisk. Dette har avgjørende betydning for landingsmønsteret. Kvotestørrelser, pris- og markedssituasjonen og alternative fiskemuligheter for fartøyene har også betydning for landingsmønsteret i torskefiskeriene. Prisene som oppnås utenom hovedsesongen, når fangstkostnadene er høyere, har i liten grad vært høye nok til at det etablerte landingsmønsteret har blitt påvirket i særlig grad. En tilleggsforklaring på leveransetoppen i første halvår er at inntekter på biprodukter som for eksempel lever og rogn faller bort om høsten.

Til tross for ulike reguleringsmodeller gjennom de siste tiårene har kystflåtens landingsmønster for torsk vært relativt stabilt. Reguleringsform synes derfor ikke i avgjørende grad å påvirke hovedtrekkene i leveransemønsteret for kystflåten, hvor ca. 80 prosent av torskefangstene leveres i første halvår. Kystflåten har i mange år vært regulert med fritt fiske om høsten, men interessen har vært laber selv med gode værforhold og høy tilgjengelighet. Dette tyder på at fangstkostnadene er avgjørende for hvorvidt høstfiske etter torsk er attraktivt for fiskeflåten. For fiskeflåten trenger ikke et landingsmønster med en utpreget sesongprofil å være problematisk i seg selv. For fiskeindustribedrifter som satser på produksjon av ferske produkter, spesielt filetprodusentene, er det imidlertid avgjørende å ha tilgang på råstoff hele året.

Hele sesongprofilen i torskefisket vil ikke kunne reguleres bort, noe som heller ikke bør være et mål. Sesongfisket etter torsk er et rent skreifiske med lite innblanding av småfisk og derfor svært effektivt, dessuten gir det åpenbare miljømessige fordeler som følge av lavt energiforbruk. Dette gir konkurransemessig fortrinn for norsk sjømatnæring. Videre vil tiltak for å oppnå større landinger utenom hovedsesongen ha geografiske og produktmessige effekter. I Troms og Finnmark har industrien vekt på fersk anvendelse og filetproduksjon, og her er torsken i større grad enn andre steder også tilgjengelig om høsten. Et høstfiske etter torsk vil derfor være gunstig for landindustrien i disse fylkene, men vil kunne gå på bekostning av verdiskapningen fra andre produkttyper og produsenter andre steder. Slike avveininger mellom ulike hensyn er sentrale politiske spørsmål, som må være basert på kunnskap om de økonomiske konsekvensene av ulike valg.

Gjennom regulering og andre virkemidler vil det være mulig å legge til rette for sesongutjevning i større grad. Ikke minst har levende lagring av fangst og fangstbasert akvakultur et fremtidig potensial.

10.2.1 Kvoteåret

Et av forslagene som har blitt lansert for å jevne ut landingsmønsteret i torskefisket er å endre kvoteåret, slik at fartøyene starter på ny kvote etter at hovedsesongen er avsluttet. Forslaget har så langt departementet har registrert bare vært knyttet til torskefisket.

For næringen vil en endring av kvoteåret bidra til høyere administrative kostnader fordi sammenfall av regnskapsår og kvoteår er en fordel for fiskerne. For næringen vil det også være krevende å forholde seg til forskjellige kvoteår for ulike fiskearter. Norge har avtaler med en rekke land der fisket etter torsk nord for 62. breddegrad er et sentralt element i kvotebyttet. Avvikende kvoteår vil medføre utfordringer knyttet til disse avtalene.

Et kvoteår som starter for eksempel 1. september kan tenkes å gi noe større aktivitet i kystflåten i høstmånedene og dermed bidra til et jevnere landingsmønster. Erfaringene tilsier likevel at flåten vil spare mye av kvoten til det mer kostnadseffektive vinterfisket. Etter departementets vurdering er det derfor lite trolig at endringer i kvoteåret vil ha særlig effekt på fordelingen av kystflåtens leveranser. Departementet mener andre tiltak både vil være enklere å gjennomføre og også i større grad vil kunne sikre leveranser om høsten. Dette støttes også av de fleste høringssvarene som kom inn i forbindelse med at spørsmålet var på høring i 2011.

10.2.2 Kvotefleksibilitet over årsskiftet

En av grunnene til at fiskerne ikke sparer deler av kvoten til høsten kan være usikkerhet knyttet til om de da klarer å ta kvoten. I en situasjon med redusert tilgjengelighet eller dårlig vær kan dette være en reell risiko. Muligheten for overføring av gjenværende kvote til påfølgende år vil gi økt forutsigbarhet og redusere denne risikoen. Slik kan det legges til rette for jevnere levering av råstoff av god kvalitet og til en god pris gjennom hele året. Flere tekniske og juridiske forhold må imidlertid avklares før en slik ordning kan innføres. Kvotefleksibilitet i torskefisket må blant annet forankres i Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon, og det må utvikles gode registerløsninger som ivaretar sentrale kontrollhensyn.

Departementet vil arbeide videre med disse spørsmålene, med sikte på å etablere en ordning med kvotefleksibilitet over årsskiftet i torskefiskeriene.

10.2.3 Ferskfiskordning

I 2008 ble det etablert en bifangstordning i torskefisket for å stimulere til økte landinger om høsten, samt bedre utnyttelse av kvotene på andre arter som hyse og sei. Ordningen gir fartøy med adgang til å delta i torskefisket muligheten til å fiske torsk i kombinasjon med andre arter, selv om fartøyet har fisket opp egen torskekvote. Den kvotemessige inndekningen for dette er gjort gjennom en egen avsetning fra den nasjonale torskekvoten. Ordningen har underveis blitt utvidet med tanke på omfang, oppstartdato, tillatt mengde torsk og mulighet til å kombinere ordningen med fiske av egen gjenstående kvote. I hovedsak har ordningen vært forbeholdt fartøy under 21 meter hjemmelslengde, og den har bare omfattet landing av fersk fisk.

Bifangstordningen har fungert etter hensikten, og gitt god effekt i form av økt høstfiske. Ordningen har også relativt lave administrative kostnader. Etter departementets vurdering er dette et målrettet virkemiddel som bidrar til å jevne ut sesongprofilen i torskefisket. Ordningen er derfor videreført også for 2013, og har endret navn til ferskfiskordningen. Bakgrunnen for dette er å synliggjøre hovedintensjonen med ordningen, som er å sikre landinger av fersk fisk utenom hovedsesongen i torskefisket.

I 2012 ble det for første gang gjennomført en ordning med kvotebonus for torskefiske om høsten. Ordningen er innrettet mot torsketrålere og konvensjonelle havfiskefartøy, og innebærer et kvotetillegg for fartøy som leverer fersk torsk om høsten. Som for bifangstordningen er den kvotemessige inndekningen gjort i form av en egen avsetning. Totalt var det 20 trålere og 4 konvensjonelle havfiskefartøy som meldte seg på for å delta i ordningen. I slutten av november 2012 var det 6 trålere og 3 konvensjonelle havfiskefartøy som hadde levert fangst gjennom ordningen, til sammen omtrent 1200 tonn av en avsetning på 3000 tonn. I lys av de endelige erfaringene fra 2012 vil Fiskeri- og kystdepartementet vurdere innretningen av ordningen for 2013. Det er avsatt til sammen 3 500 tonn torsk til dette formålet i 2013.

10.2.4 Lagring av levende fisk og fangstbasert akvakultur

Vi har lange tradisjoner i Norge for å frakte levende fisk til land og overføre den til merd for lagring (levendelagring). Dette gjøres både for å bedre kvaliteten på råstoffet og for å sikre jevn leveranse også utenom høysesong.

Som en del av regjeringens ferskfiskstrategi ble det fra 2008 innført en ordning med kvotebonus for fartøy som leverer levende fangst for videre lagring. Ved slike leveranser belastes fartøyets kvote nå bare med 50 prosent av fangsten. Samtidig ble tidsperioden for lovlig mellomlagring utvidet.

Omfanget av lagring av levende fisk og fangstbasert oppdrett har ikke økt vesentlig de siste årene, noe som kan ha flere årsaker. For det første er det tids- og kostnadskrevende å fange torsk som skal overføres til mellomlagring. For det andre knytter det seg økonomisk risiko til å ha fisk gående i merder. For det tredje kan det være utfordringer knyttet til systemet for kvoteavregning. For det fjerde kan det være krevende å få igjen for høyere påløpte kostnader i markedet.

Lagring av levende fisk og fangstbasert akvakultur har et betydelig potensial, både med tanke på sesongutjevning og kvalitet. Fiskeri- og kystdepartementet vil derfor gå gjennom regelverket på dette området og se på levendelagring og fangstbasert akvakultur i sammenheng. Ambisjonen er å løse utfordringene nevnt i forrige avsnitt, forenkle dagens regelverk og øke omfanget av levendelagring og fangstbasert akvakultur.

10.3 Deltakelse i fiske

Deltakerloven regulerer hvem som kan delta i ervervsmessig fiske og fangst. Alle som vil delta må ha ervervstillatelse for ett bestemt fartøy. For å få denne må du være aktiv som fisker (aktivitetskravet) og ha norsk statsborgerskap. I tillegg er det fastsatt adgangsbegrensninger i de kommersielt viktigste fiskeriene, enten i form av konsesjon eller årlige adgangsbegrensninger (deltakeradganger).

En konsesjon tildeles fartøyets eier for et bestemt fartøy, og har ingen forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Normalt vil det også kunne bli gitt en tillatelse til å skifte ut fartøyet, når dette av ulike grunner må byttes ut.

Årlige adgangsbegrensninger fastsettes av departementet i fiskerier hvor det ikke kreves konsesjon. Det følger av deltakerloven at departementet ikke kan fastsette forskrift om adgangsbegrensninger for mer enn ett år om gangen. Mens de fleste av havfiskeflåtens fiskerier er underlagt krav om konsesjon, benyttes ordningen med årlige adgangsbegrensninger i kystfiskeflåtens sentrale fiskerier.

Hovedformålet med adgangsbegrensningene er å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å legge til rette for lønnsomhet og verdiskaping i næringen.

I forarbeidene til deltakerloven ga departementet uttrykk for at ordningen med årlige adgangsbegrensninger bør vurderes på nytt dersom strenge inngangsvilkår videreføres fra år til år, (jf. Ot.prp. nr. 67 (1997-98) s. 52), noe som har vist seg å være tilfelle. I og med at de årlige begrensingene i dag omfatter en rekke viktige fiskerier, har de blitt et sentralt virkemiddel i norsk fiskeripolitikk. Departementet vurderte ordningen med årlige adgangsbegrensninger i et høringsnotat av 8. mai 2009 om etterkontroll av deltakerloven, uten å foreslå endringer. Både Norges Fiskarlag og Norges Kystfiskarlag ga i høringsrunden uttrykk for at dette er et viktig og prinsipielt spørsmål som må vurderes særskilt.

Adgangsbegrensninger med varighet ut over ett år vil gi mer fleksibilitet til å velge mellomløsninger i enkelte fiskerier. I tillegg til å kunne fastsette konsesjoner eller årlige adgangsbegrensninger i hvert enkelt fiskeri, vil man kunne vurdere adgangsbegrensninger i et lengre tidsperspektiv. Dette vil kunne legge til rette for en utforming av adgangsbegrensninger som i større grad ivaretar prinsippet om at fiskeressursene tilhører det norske folk i fellesskap, for eksempel i form av en hjemfallsrett. Det vil fortsatt bli tatt distrikts- eller regionalpolitiske hensyn.

Fordeler og ulemper for fiskeflåten, sjømatnæringen og samfunnet for øvrig bør gjennomgås ved vurdering av adgangsbegrensningene. Dette bør skje i en prosess som også involverer næringsorganisasjonene. Dersom en slik prosess skulle munne ut i et lovendringsforslag, vil departementet komme tilbake til Stortinget med dette.

10.4 Eierskap til fiskefartøy

Gjennom mange tiår har fiskernes enerett til å eie fiskefartøy vært et bærende prinsipp i norsk fiskeripolitikk. Prinsippet er nedfelt i deltakerloven § 6 og omtales gjerne som «aktivitetskravet». En sentral målsetting med aktivitetskravet var å beskytte fiskernes selvstendige stilling ved å legge til rette for at de selv skulle eie sitt viktigste produksjonsmiddel. I dag innebærer aktivitetskravet på mange måter et privilegium for en yrkesgruppe, ved at de får en beskyttet tilgang til å utnytte kommersielt verdifulle fellesressurser.

For å få ervervstillatelse og kunne drive yrkesmessig fiske er hovedregelen at man må ha drevet ervervsmessig fiske på eller med norsk fartøy i minst tre av de siste fem år og fortsatt være knyttet til fiske- og fangstyrket. Dette innebar en innskjerping av tidligere regler da den nye deltakerloven ble vedtatt i 1999.

Loven gir adgang til å gjøre unntak fra aktivitetskravet. Det er blant annet gjort et generelt unntak for fartøy under 15 meter, slik at det er mulig å starte opp med eget fartøy uten tidligere bakgrunn fra næringen. Det er også gjort unntak for tildeling av fjernfiskekonsesjon for fiske etter krill i Antarktis (CCAMLR-området). Loven har dessuten en hjemmel for å gjøre unntak ved enkeltvedtak, og denne er først og fremst blitt brukt for å gi enkelte fiskeindustribedrifter i Nord-Norge anledning til å eie torsketrålere.

10.4.1 Aktivitetskravet ved nye fiskerier

Aktivitetskravet ligger fast som grunnlag for regjeringens fiskeripolitikk. Det kan likevel reises spørsmål om kravet om tidligere aktivitet er like godt begrunnet for såkalte nye fiskerier, høsting av arter det ikke tidligere er høstet på, der høstingen ikke har preg av tradisjonell fiske- og fangstvirksomhet. Et eksempel på dette er høsting av rødåte.

Departementet mener at regelverket bør ha en fleksibilitet som gjør det mulig for selskap og personer å slippe til i nye fiskerier, selv om de ikke har deltatt i fiskerinæringen tidligere. I en fremtidsrettet sjømatnæring er det viktig med rammer som ikke hindrer utviklingen. Slik kan næringen tiltrekke investorer og kapital som kan utvikle nye former for verdiskaping.

Departementet vil samtidig påpeke at nye fiskerier ikke er en ensartet gruppe, og at det derfor vil være nødvendig å vurdere unntak fra aktivitetskravet enkeltvis.

10.4.2 Praksisen med administrerende reder

Aktivitetskravet i deltakerloven er formulert slik at det ikke er et krav at man selv deltar om bord på fartøyet for å bli regnet som aktiv fisker. Også såkalte administrerende redere kan anses som aktive fiskere. Denne praksisen har utviklet seg siden 1985 og ble lovfestet gjennom den nye deltakerloven fra 1999. Senere er det i tillegg gjort endringer i reglene om fiskermanntallet slik at administrerende reder kan stå på manntallets blad B og dermed også eie fartøy med deltakeradgang i kystfiskeflåten.

Praksisen må ses i sammenheng med moderniseringen og utviklingen av fiskeflåten. Etter hvert som fiskebåtene er blitt større, og rederiene sysselsetter flere, vil den som eier og driver rederiet ha samme ansvar som andre bedriftsledere for sine ansatte. Dette omfatter blant annet ansvar for regnskap og rapportering, og for driften av selskapet. I mange tilfeller vil det være umulig for eierne å kombinere dette ansvaret med å delta for fullt i fisket.

Hvorvidt en person oppfyller aktivitetskravet som administrerende reder blir avgjort etter en konkret vurdering, hvor det legges vekt på den enkelte eiers nærhet til driften av fartøyet og utøvelsen av fiske. Det er et krav at eierens hovedaktivitet er drift av fiskebåtrederi. Alt dette er forankret i forarbeidene til deltakerloven, mens øvrige kriterier for vurderingen er utviklet gjennom forvaltningspraksis.

Departementet ser det som åpenbart at det fortsatt er nødvendig å akseptere at personer som ikke deltar i fisket om bord på et fartøy, skal kunne regnes som aktive fiskere. De ulike kravene som stilles til en bedriftsleder har ikke blitt lavere siden praksisen ble etablert. Kriteriene i forarbeidene til deltakerloven har imidlertid skapt enkelte vanskeligheter i praksis.

Nærhet til driften av fartøyet og utøvelsen av fisket er utpreget skjønnsmessige kriterier, som stort sett lar seg håndtere i praksis. Men slike kriterier kan skape usikkerhet om hva som skal til for å bli godkjent som administrerende reder. Dette vil særlig kunne være en utfordring ved et generasjonsskifte.

Departementet arbeider derfor med å utforme retningslinjer om hvem som skal anses som administrerende reder. Dette vil bidra til større forutsigbarhet og gjøre reglene mer tilgjengelige for næringsaktørene. Krav til eierandel, begrensning av antall administrerende redere for hvert rederi og godkjenning av utdanning kan være relevant i slike retningslinjer. Det vil også være naturlig å vurdere om noen kriterier, for eksempel kravet om hovedaktivitet, bør endres i tråd med samfunnsutviklingen.

10.4.3 Aktivitetskravet ved arv og generasjonsskifte

Aktivitetskravet kan være en utfordring ved overføring av fiskefartøy til neste generasjon, i forbindelse med arv eller generasjonsskifte.

Deltakerloven § 7 annet ledd fastsetter særregler om arv og generasjonsskifte. I henhold til disse kan det gis en tidsbegrenset ervervstillatelse selv om arvingen ikke oppfyller aktivitetskravet. Den midlertidige ervervstillatelsen gjelder for fem år, og vedkommende kan på bakgrunn av en spesialregel også bli ført på blad B i fiskermanntallet. Etter utløpet av de fem årene med midlertidig tillatelse, må aktivitetskravet være oppfylt på vanlig måte som følge av deltakelse om bord eller som administrerende reder.

Etter flere år med modernisering og effektivisering av flåten har mange fartøygrupper hatt en betydelig verdiøkning, noe som gjør det mer utfordrende å gjennomføre arveoppgjør og generasjonsskifter. Blant annet kan dagens regel om at aktive fiskere må eie mer enn 50 prosent føre til tapping av verdiene i selskapet i tilfeller hvor det er mer enn to søsken, ingen eller bare en av dem er aktive fiskere, og man velger ikke å skjevdele verdiene. Det har derfor vært fremmet ønsker om endringer i aktivitetskravet for å legge bedre til rette for at også ikke-aktive arvinger kan eie majoriteten i fiskeriselskap.

Etter departementets syn er det uheldig at en bedrift blir tappet for kapital ved generasjonsskifte. Samtidig er det ikke gitt at alle eiere vil ha samme interesse i oppbygging av kapital i bedriften, dersom man åpner for eierskap av personer som ikke er nær driften av fiskerivirksomheten. Det er derfor ikke gitt at en reduksjon av aktivitetskravet for arvinger på sikt vil beskytte selskapet mot tapping av kapital.

Deltakerloven sondrer mellom personer som er aktive fiskere, og personer som ikke er det. Det er ikke aktuelt å foreslå regelendringer som kan føre til en uthuling av prinsippet om en fiskereid flåte. Etterkommere etter aktive fiskere skal i så måte ikke stå i en annen posisjon etter loven, enn alle andre. Slik departementet ser det, er dagens regelverk tilstrekkelig fleksibelt til å ivareta familienes muligheter til å videreføre familieselskap og få tilstrekkelig tid til å områ seg med hensyn til fremtidig innretning av eierskapet og driften. Samtidig er de samfunnsmessige interessene knyttet til å beskytte deltakerlovens aktivitetskrav ivaretatt. Departementet kan derfor ikke se noen gode grunner til å endre deltakerloven på dette punktet.

10.5 Lønnsomhet i fiskeflåten

Som i all annen virksomhet er fiskeflåten nødt til å tjene penger for å kunne bidra mest mulig til samfunnet. For å tiltrekke seg arbeidskraft må næringen kunne tilby trygge, moderne, utfordrende og meningsfulle arbeidsplasser.

Fiskerinæringens lønnsomhet avhenger av tilgang på råvarer og arbeidskraft. Fisk er en gratis og fornybar ressurs, men samtidig er produksjonen styrt av naturens begrensninger. Lav inntjening kan derfor ikke nødvendigvis møtes med økt produksjon.

Fiskeprodukter omsettes i et konkurranseutsatt internasjonalt marked. I tillegg til å konkurrere med fiskerier i andre land, møter fiskeproduktene konkurranse fra oppdrettsfisk og fra landbrukssektorens produkter. Prisen avhenger av etterspørsel og kjøpekraft i sentrale markeder, men også av hvordan produktet kan utnyttes. For eksempel økte makrellprisene da anvendelsen av makrell gikk over fra produksjon av olje og mel til konsum.

10.5.1 Generelle utviklingstrekk

Utviklingen i næringen har vært kjennetegnet av store endringer gjennom mange år. Denne utviklingen kan tilskrives næringsmessige forhold, generelle samfunnsendringer og demografiske endringer, og de ulike faktorene må forstås i sammenheng med hverandre. I årene etter andre verdenskrig har bedre utdanningsmuligheter, fremvekst av alternative arbeidsplasser, utvinning av olje- og gassressurser og produktivitetsforbedringer i norsk økonomi bidratt til en betydelig inntekts- og velferdsutvikling i det norske samfunnet.

Selv om fiskerinæringen over flere tiår mottok statlige overføringer som bidro til å opprettholde fangstkapasiteten i flåten, har sektoren blitt rasjonalisert. Fra 1950 til 1990 gikk antall fiskere i Norge ned fra 98 324 til 27 518. Dette kan omtales som en naturlig omstrukturering, og forklares av større samfunnsmessige endringer og fremveksten av nye sektorer og tjenester.

Figur 10.4 oppsummerer hovedtrekkene i utviklingen etter krigen. Den teknologiske utviklingen gjør at fiskeflåten stadig blir mer effektiv ved at samme mengde kan høstes med færre fartøy og av færre fiskere. Konsekvensen av at fiskerinæringen ikke kan øke inntjeningen ved å få fiske mer fisk eller kun basere seg på økte priser, er at fangst per fartøy og fisker må økes for at næringen skal holde tritt med effektivitets- og velferdsutviklingen i samfunnet for øvrig.

Figur 10.4 Utvikling i total fangst, fangst per fisker og antall fiskere 1945-2010.

Figur 10.4 Utvikling i total fangst, fangst per fisker og antall fiskere 1945-2010.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Figur 10.5 viser alderssammensetningen de siste 30 årene blant heltidsfiskere i Fiskermanntallet under 30 år og over 60 år sammenlignet med alle sysselsatte i Norge. Tallene viser at aldersutviklingen i fiskerinæringen følger utviklingen i Norge for øvrig. De generelle utviklingstrekkene i Norge er likevel forsterket i fiskerinæringen, der andelen heltidsfiskere over 60 år nå er større enn andelen under 30 år. Tall fra Fiskeridirektoratet viser at andelen heltidsfiskere mellom 30 og 50 år har holdt seg tilnærmet stabil i tidsperioden.

Figur 10.5 Aldersutvikling fiskere og totalt antall sysselsatte mellom 1983 og 2010.

Figur 10.5 Aldersutvikling fiskere og totalt antall sysselsatte mellom 1983 og 2010.

Kilde: SSB og Fiskeridirektoratet

Som det fremkommer av figur 10.6 er andelen fartøyeiere i aldersgruppen 25 til 44 år noe lavere enn for aksjeeiere i alle næringer, mens den er noe høyere for aldersgruppen 45 til 66 år. Sammenlignet med aksjeeiere i industrisektoren avviker imidlertid ikke alderssammensetningen vesentlig, og i gruppene mellom 16 og 44 år er andelen eiere av fiskefartøy høyere enn i industrisektoren. Dette gir en viss indikasjon på at det ikke er særskilte problemer med å rekruttere unge personer inn på eiersiden i fiskeflåten.

10.5.2 Strukturordninger i fiskeflåten

Naturlige endringer har i kombinasjon med en myndighetsstyrt tilrettelegging for lønnsomhet bidratt til utviklingen av dagens fiskeflåte. Sentrale tiltak som har vært gjennomført de siste tiårene omfatter avvikling av statlige overføringer, innføring av adgangsbegrensninger i de fleste store fiskerier og strukturordninger.

Det er et politisk mål å opprettholde en variert fiskeflåte langs kysten og å legge til rette for en kontrollert strukturering i tråd med behovet for økt inntekt. Tilpasning som skjer innenfor rammen av en styrt strukturpolitikk gjør det mulig å ivareta fiskeripolitiske målsetninger.

Dagens strukturpolitikk ble lagt frem i St. meld. nr. 21 (2006-2007) Strukturpolitikk i fiskeflåten. I meldingen ble det konkludert med at det er et behov for å videreføre strukturordninger for at fiskeflåten skal henge med i produktivitetsutviklingen. I tillegg til visse justeringer av kvotetakene i strukturkvoteordningen i kystflåten, ble det innført strukturkvoteordning for kystfartøy mellom 11 og 15 meter.

Lønnsomheten i fiskeflåten har jevnt over vært god de siste årene, sett bort fra at finanskrisen i 2008 og 2009 førte til en viss nedgang for enkelte flåtegrupper. Figuren 10.7 viser utviklingen i driftsmarginen for de viktigste gruppene av havfiskefartøy og kystfartøy mellom 2003 og 2011.

Figur 10.6 Aldersfordeling blant eiere (majoritetseiere og eneeiere) i utvalgte norske næringssektorer. Kategorien fartøyeiere omfatter eiere av fartøy under 15 meter i lukket gruppe som fisker etter torsk, hyse og sei nord for 62. breddegrad.

Figur 10.6 Aldersfordeling blant eiere (majoritetseiere og eneeiere) i utvalgte norske næringssektorer. Kategorien fartøyeiere omfatter eiere av fartøy under 15 meter i lukket gruppe som fisker etter torsk, hyse og sei nord for 62. breddegrad.

Kilde: SSB og Fiskeridirektoratet

Etter 2007 er det gjort visse justeringer i strukturkvoteordningene for ulike fartøygrupper. Blant annet er strukturkvoteordningen åpnet mellom torsketrålere og seitrålere, og det har blitt gjort endringer i ordningen for pelagiske trålere. Den siste endringen er en økning i kvotetakene for torsk og hyse for den konvensjonelle havfiskeflåten. Disse endringene har sin bakgrunn i særlige hensyn for den enkelte fartøygruppe, og har hatt bred støtte fra næringen. I kystflåten har det ikke vært gjort tilsvarende justeringer.

Figur 10.7 Utviklingen i driftsmargin i havfiskeflåten og kystfiskeflåten 2003-2011.

Figur 10.7 Utviklingen i driftsmargin i havfiskeflåten og kystfiskeflåten 2003-2011.

Kilde: Fiskeridirektoratet

10.5.3 Kvotetakene i kystflåten

For fartøy over 15 meter i kystflåten kunne det tidligere bli tildelt en grunnkvote og strukturkvoter for hvert enkelt fiskeslag. Til sammen kunne dette utgjøre tre ganger fartøyets grunnkvote, både for torskesektoren og pelagisk sektor. Dette omtales gjerne som 3+3-modellen.

Kvotetakene i strukturkvoteordningene for kystflåten ble endret etter behandlingen av St. meld. nr. 21 (2006-2007), til såkalt 3+1 eller 2+2 for fartøy over 15 meter. 3+1 innebærer at fartøy som benytter seg av den justerte strukturkvoteordningen kan tildeles grunnkvote og strukturkvote på til sammen inntil tre ganger fartøyets grunnkvote, men da enten i torskesektoren eller i pelagisk sektor. 2+2 betyr at fartøyet kan tildeles en samlet kvote på inntil to ganger fartøyets grunnkvote, både i torskesektoren og i pelagisk sektor.

Ettersom gruppen av fartøy over 15 meter har vært i utvikling siden 2007 er det nå naturlig å vurdere en økning av gruppens kvotetak nærmere. Regjeringen ønsker å legge til rette for en større grad av spesialisering av den norske kystflåten i form av fartøy med hovedtyngde på pelagiske arter eller fartøy med hovedtyngde på torskefisk. Bakgrunnen for dette er at fartøy som har strukturkvoter i både pelagisk sektor og torskesektoren, såkalte generalister, i større grad haster seg gjennom ett fiskeri for å sikre at det etterpå får fisket kvotene i den andre sektoren. Tall fra Nofima marked viser at generalistene både har en spissere sesongtopp og gjennomgående større kvantum per landing, sammenlignet med spesialistene. Dette er ikke heldig for landindustrien som er opptatt av å få en jevnere tilgang av råstoff gjennom året. En slik intensiv drift i sesongfiskeriene vil også kunne gi dårligere råstoffkvalitet. Dette støttes av en forskningsrapport utarbeidet av Nofima i 2012, «Kvalitetsfeil og økonomiske konsekvenser», som viser at fangstmengde er en av forklaringsfaktorene for skader på fisk.

På bakgrunn av dette vil regjeringen heve kvotetakene for kystflåten over 15 meter hjemmelslengde til 4 ganger fartøyets grunnkvote innenfor en av sektorene og 2 innenfor den andre (4 + 2). Dette berører ikke de som allerede har tilpasset seg kvotetaket fra før 2007 på 3 + 3. En slik heving vil gi fartøygruppen et tilstrekkelig handlingsrom for strukturtilpasninger i årene framover. I tillegg vil en slik spesialisering innen en sektor legge til rette for jevnere leveranser og bedre kvalitet.

Samtidig vil regjeringen heve avkortingen fra 20 prosent til 30 prosent for strukturering ut over 3 kvotefaktorer. Den ekstra avkortningen vil gå tilbake til reguleringsgruppen og bidra til ytterligere å styrke kvotegrunnlaget for samtlige fartøy i gruppen når enkelte nytter strukturkvoteordningen. Vi oppnår dermed en utjevnende effekt som ivaretar likhetshensyn innad i gruppen, samtidig som en økt avkortning også kan ha en viss prisdempende effekt.

De samme forhold som er nevnt over gjør seg til dels gjeldene for fartøygruppen mellom 11 og 15 meter hjemmelslengde. Kvotetakene for denne gruppen bør derfor heves fra 2 til 3 ganger fartøyets grunnkvote (3+1). I denne gruppen er det ikke adgang til å strukturere i begge sektorer.

10.5.4 Kystflåten under 11 meter

Det er i dag bare kystfartøy i lukkede grupper med hjemmelslengde under 11 meter som ikke er omfattet av strukturkvoteordninger. Fartøy under 11 meter hadde i perioden 2003 til 2009 muligheten til å benytte en kondemneringsordning som var delvis finansiert av næringen selv. Etter at denne ordningen ble avsluttet i 2009 har det ikke vært på plass noen permanent ordning for effektivisering, men siden 2010 har det eksistert en midlertidig samfiskeordning.

Konvensjonelle kystfartøy under 11 meter er en bredt sammensatt gruppe med mange ulike driftstilpasninger og varierende grad av aktivitet. De gjennomsnittlige lønnsomhetstallene gir derfor ikke nødvendigvis et fullgodt bilde av situasjonen i fartøygruppen.

10.5.5 Lønnsomhet i gruppen av fartøy under 11 meter

Fiskeridirektoratets årlige lønnsomhetsundersøkelse for fiskeflåten gir viktige indikatorer for status i fiskerinæringen. Undersøkelsene tar for seg gjennomsnittstall for et utvalg av fartøy som oppfyller visse grunnkriterier, noe som innebærer at variasjonene i fartøygruppen ikke alltid gjenspeiles i resultatene. Dette er særlig tilfelle for fartøy under 11 meter, som er den største og mest heterogene fartøygruppen. Mange av eierne organiserer aktiviteten gjennom enkeltpersonforetak, og det stilles derfor ikke nødvendigvis samme krav til avkastning på kapital som i større virksomheter.

På oppdrag fra Fiskeri- og kystdepartementet har Nofima utarbeidet en rapport om lønnsomheten for fartøy under 11 meter, avgrenset til lukket gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62. breddegrad.

Rapporten fra Nofima viser hvor sammensatt gruppen av fartøy under 11 meter er, og at det fortsatt er mange ubesvarte spørsmål om de faktiske forholdene i denne gruppen.

Boks 10.3 Lønnsomhet for fartøy under 11 meter

Nofima har i sin rapport beskrevet generelle forhold i fartøygruppen og vurdert lønnsomheten. I vurderingen har Nofima tatt utgangspunkt i avkastningen på den investerte kapitalen (egenkapital og gjeld), uavhengig av finansieringsmåte. Dette kalles for totalkapitalrentabiliteten (TKR). Gjennomsnittlig TKR for populasjonen i lønnsomhetsundersøkelsen i fiskeflåten (totalt 55 fartøy), er om lag 2,1 prosent når to større avvik er tatt ut. Dette er å anse som svakt.

For å si noe mer om potensialet for avkastning for fartøy i gruppen med høy aktivitet, har Nofima i en kvalitativ analyse kartlagt 17 av de mest aktive fartøyene i populasjonen i lønnsomhetsundersøkelsen.

På bakgrunn av en rekke forutsetninger og innhentet informasjon fra fartøyeierne har Nofima beregnet en justert TKR på 7,5 prosent for disse 17 fartøyene. Dette er å anse som tilfredsstillende. Imidlertid må det understrekes at dette ikke er representativt for gruppen som helhet. Resultatet kan likevel gi en viss indikasjon på et gitt potensial i fangstgrunnlaget under visse forutsetninger, og at enkelte fartøy ikke har en økonomisk optimal drift i dag.

Ifølge lønnsomhetsundersøkelsen har både driftsmarginen og totalkapitalrentabiliteten for fartøyene under 11 meter vært svak de siste årene, men økte noe fra 2010 til 2011. Innføringen av en midlertidig samfiskeordning har trolig bidratt til å styrke lønnsomheten for de fartøyene som har benyttet seg av ordningen, men dette er uansett ingen permanent løsning. For å få finansiert større investeringer og oppgraderinger av fartøy gjennom ekstern finansiering vil det være av stor betydning at gruppen får tilgang til en permanent effektiviseringsordning. Dette er forhold som taler for å innføre en strukturkvoteordning for fartøygruppen.

Samtidig merker regjeringen seg konklusjonene til Nofima om at dagens fangstgrunnlag kan gi et godt grunnlag for lønnsom drift, og at det trolig er fartøy innenfor gruppen som i dag ikke har en økonomisk optimal drift. Majoriteten av fartøy under 11 meter har torsk som en sentral del av sitt driftsgrunnlag. På grunn av bestandsutviklingen har torskekvoten de siste årene steget kraftig, og dette har bidratt til å styrke disse fartøyenes fangstgrunnlag betraktelig. For flere andre fiskeslag er det i liten grad reelle begrensninger for disse fartøyenes fiske. Ved innføring av en strukturkvoteordning vil dagens overregulering i gruppen trolig bli redusert eller fjernet helt, fordi det kan antas at den gjennomsnittlige kvoteutnyttelsen vil øke. En redusert overregulering vil føre til at fartøy som ikke benytter seg av strukturtiltak, blir negativt berørt som følge av strukturordningene.

Ut fra en helhetsvurdering innføres ikke strukturkvote-ordning for fartøy med hjemmelslengde under 11 meter. Fiskeri- og kystdepartementet vil imidlertid utrede spørsmålet om kvotetilgang og lønnsomhet for denne gruppen. Den midlertidige samfiskeordningen videreføres i påvente av denne utredningen. Skjæringsdato for eierskap til fartøy for samfiske med seg selv settes til 22. mars.

Det har vært konsulert med Sametinget om strukturordningene. Sametinget er enig i denne konklusjonen.

10.6 Bruken av forskningskvoter

Fiskeressursene representerer en nasjonal ressurs og er en verdifull del av naturgrunnlaget det norske samfunnet bygger på. Ressursrenten er definert som avkastning på arbeid og kapital utover hva som er normalt i andre næringer, basert på utnyttelse av en begrenset naturressurs det kan høstes kostnadsfritt av. Selvfølgelig er det kostnader knyttet til gjennomføringen av fiske, men fiskebestanden fornyer seg og vokser uten kostnader for fiskeren frem til den kan høstes.

Andre næringer med ressursrente omfatter blant annet petroleum, vannkraft og skogbruk. For petroleumsvirksomheten og kraftsektoren er det utviklet særskilte skatteregler for å trekke inn deler av ressursrenten til fordel for fellesskapet. Størrelsen på ressursrenten avhenger blant annet av reguleringene i sektoren. Det kan være motsetninger mellom hensynet til å maksimere ressursrenten og andre, for eksempel distriktspolitiske, hensyn som ligger til grunn for fiskeripolitikken.

I norsk fiskeripolitikk har det vært lagt vekt på å opprettholde en differensiert flåtestruktur og en relativt stabil geografisk spredning av fartøyer. For å oppnå dette pålegges fiskeflåten ulike begrensninger og føringer gjennom reguleringer, dette er forhold som påvirker ressursrenten. En betydelig del av ressursrenten har tidligere vært kapitalisert i form av overkapasitet. Innføringen av strukturordninger har imidlertid bidratt til å effektivisere fisket og realisere høyere overskudd i fiskeflåten.

Det er bred politisk enighet om at fiskeressursene tilhører det norske folk i felleskap. Slik sett vil det være naturlig at ingen vederlagsfritt gis rett til å høste ressursene og at deler av ressursrenten som genereres i fiskeriene tilbakeføres til samfunnet for å finansiere samfunnsoppgaver.

Under behandlingen av St. meld. nr. 21 (2006-2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten, sluttet stortingsflertallet seg til at ressursrentebeskatning ikke skulle innføres i norske fiskerier. Det ble da vist til at verdiskapingen av de nasjonale fiskeressursene i størst mulig grad skal komme fiskeriavhengige samfunn til gode, og at ressursrenten i fiskerinæringen i dag tas ut i form av et stort antall fartøy og stor aktivitet langs kysten, noe som bidrar til å sikre sysselsetting og bosetting. Flertallet viste videre til at ressursrentebeskatning, innenfor rammen av normal lønnsomhetsutvikling, ville drive frem et betydelig økt strukturpress i næringen.

Regjeringen står fast ved denne politikken. Fortsatt tilsier hensynet til kystsamfunnene at verdien som skapes i størst mulig grad bør forbli lokalt og i næringen.

Dette overordnede synspunktet er likevel ikke til hinder for at man ser nærmere på enkelte elementer, som har berøringspunkter med diskusjonen om ressursrentebeskatning. Et slikt element er bruken av såkalte forskningskvoter, kvoter som i henhold til ulike bi- og multilaterale kyststatsavtaler skal gå til forskningsformål. I dette ligger dels at kvotene skal kompensere for fiskedødelighet som følge av forskningsaktivitet, og dels at inntektene går direkte til å finansiere forskningsaktivitet.

Disse kvotene omfatter betydelige mengder fisk, som trekkes fra den nasjonale kvoten før denne fordeles til de ulike fartøygruppene i det ordinære næringsfisket. Departementet fastsetter årlig hvilket kvantum av hvert fiskeslag Fiskeridirektoratet kan tildele som forskningskvoter, samt retningslinjene for fordeling av kvotene. Tildeling til den enkelte institusjon skjer etter søknad til direktoratet, og institusjonen administrerer selv tildelt kvote.

En stor del av forskningskvoten går dermed til å finansiere forskningsaktivitet, både ved at kvoten benyttes til å leie inn fartøy og ved at en del av inntektene tilbakeføres til institusjonen. Dette er ikke nødvendigvis den mest effektive måten å utnytte forskningskvotene på.

Ordningen generer en god del administrasjon og reiser flere problemstillinger både rundt bruken og tildelingen av kvotene. Dagens ordning har til tider vært omstridt i næringen, og er en kilde til usikkerhet i planleggingen av forskningsaktivitet.

En annen negativ effekt ved dagens modell er at det skal være en kobling mellom forskningskvoten og fiskeslaget det gjøres undersøkelser på. Dette kan gå på bekostning av forskning innenfor mer marginale fiskeri. Norske myndigheter er like fullt forpliktet til å overvåke tilstanden til alle viltlevende marine ressurser.

Et alternativ til dagens modell kan være at forskningskvotene ikke trekkes ut av den ordinære kvotefordelingen, men går til næringsfisket på vanlig måte. Samtidig kan det innføres en forskningsavgift på førstehåndsomsetningen som tilsvarer verdien av det kvantum som ikke lengre holdes tilbake som forskningskvote. En slik modell gir alle fiskefartøyene en andel av forskningskvotene, mot at alle yter sitt til forskningen som i dag finansieres gjennom forskningskvotene.

Med utgangspunkt i at fiskeressursene tilhører fellesskapet er det gode argumenter for at inntekter fra fiske bør knyttes opp mot dekning av nødvendige forvaltnings- og forskningsoppgaver. En brukerfinansiering av forskningen vil være en bedre og ryddigere modell enn dagens bruk av forskningskvoter. En slik omlegging vil samtidig være nøytral for fiskeflåten samlet sett ettersom avgiften kompenseres ved at tilgjengelige kvoter for fiskerne øker når forskningskvotene reduseres. Det fastsettes i dag forskningskvoter for alle de store bestandene, slik at de fleste fartøy vil merke lite til en slik endring.

Regjeringen foreslår derfor en prinsipiell omlegging av dagens ordning ved at forskningskvotene for framtiden skal gå til ordinært næringsfiske, mens den forskningen som tidligere ble finansiert gjennom forskningskvotene erstattes med en generell forskningsavgift på førstehåndsomsetningen.

Størrelsen på en forskningsavgift må fastsettes på bakgrunn av den årlige kvotefastsettelsen og prognoser for førstehåndsomsetningen. Forskningskvoten for 2012 hadde en estimert førstehåndsverdi på 216 millioner kr (26 577 tonn fordelt på 12 bestander), mens den totale førstehåndsomsetningen var på 15,87 milliarder kroner. Verdien av forskningskvotene utgjorde dermed 1,36 prosent av den samlede førstehåndsverdien i 2011. Tatt høyde for at det fortsatt må settes av en del av kvoten til praktiske forsøk vil forskningskvoten tilsvare 1,18 prosent av den samlede førstehåndsverdi. Tilsvarende estimat for 2010 gir hhv. 1,31 prosent og 1,14 prosent.

10.7 Oppfølging av kystfiskeutvalget

FKD har i oppfølgingen av Kystfiskeutvalget gjennomført tiltak som skal medvirke til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur.

Blant tiltakene er det en lovfesting av retten til å fiske – på visse vilkår – for alle som bor i Finnmark, Nord-Troms og andre kommuner i Troms og Nordland med innslag av sjøsamiske områder. I tillegg er det lagt inn en bestemmelse i havressursloven om å legge vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur ved all regulering og forvaltning av fiske og en ny bestemmelse i deltakerloven om at loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Det er videre foreslått å innføre et forbud mot fiske for fartøy over 15 meter i fjordene, at krav om anerkjennelse av rett til fiskeplasser skal kunne framsettes for Finnmarkskommisjonen, og Fiskeri- og kystdepartementet samarbeider nå med Sametinget om å opprette en fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms og Nordland, som vil ha en viktig rolle i forvaltningen av fiskeressursene.

10.8 Fiskernes sosiale rammevilkår

På bakgrunn av fiskerienes spesielle natur har fiskere som yrkesgruppe en rekke sosiale særordninger i forhold til andre yrkesgrupper. Ordningene har over årenes løp utviklet seg og blitt fornyet etter behov.

Produktavgiften for fiskere, som trekkes av all fangst fra norske fartøy, finansierer arbeidsledighetstrygd, yrkesskadetrygd og kollektiv syketrygd for fiskere. Ettersom fiskere regnes som selvstendig næringsdrivende, skal de i utgangspunktet betale en trygdeavgift på 11 prosent av inntekten, men betaler i dag 7,8 prosent. Produktavgiften dekker også dette mellomlegget og er i praksis en arbeidsgiveravgift for fiskere. I tillegg har fiskere en egen tidligpensjonsordning, (pensjonstrygden for fiskere), samt en garantiordning for å sikre fiskere en viss minsteinntekt dersom fisket slår feil (garantilotten).

Dagens system gir en fleksibilitet som bidrar til at fiskere kan arbeide med ulike former for fartøytilknytning og avlønning, samtidig som et sosialt sikkerhetsnett er på plass. Enkelte deler av havfiskeflåten operer i dag med ansettelsesforhold som ikke avviker vesentlig fra andre skiftordninger i industrien. Organisasjoner som representerer denne type mannskap har derfor ved flere anledninger tatt til orde for å gå over til arbeidsgiveravgift som for ordinære arbeidstakere. Næringen har samlet sett likevel ikke kommet til enighet om en endring av dagens system, men det har ved ulike anledninger vært fremmet forslag til justeringer av de særskilte ordningene.

I 2009 fremmet Norges Fiskarlag og Norsk Sjømannsforbund et felles forslag om å endre arbeidsledighetstrygden for fiskere fra fast dagpengesats til en inntektsbasert ordning. Dette ble gjennomført med virkning fra 1. juli 2011. Erfaringene så langt viser en noe høyere utbetaling av dagpenger enn hva prognosene tilsa, men det er fortsatt for tidlig å si noe om hvilket nivå utbetalingene vil stabilisere seg på.

Bakgrunnen for opprettelsen av garantilotten er at inntekten fra fiske kan være ustabil og blir påvirket av forhold som ligger utenfor den enkelte fiskers kontroll. Formålet med ordningen har derfor vært å sikre den enkelte fisker en viss minsteinntekt. Ordningen har eksistert i sin nåværende form siden 1980. Dagens fiskeflåte er imidlertid vesentlig forskjellig fra den som eksisterte på 1980-tallet, lønnsomheten har økt betraktelig og de statlige overføringene har gått tilsvarende ned, inkludert utbetalinger av garantilott.

I 2009 ble garantilotten midlertidig styrket som følge av finanskrisen. På forhånd ble det anslått en moderat økning, men de faktiske utbetalingene økte mye mer enn forventet uten at noen enkeltfaktor kunne forklare økningen. Disse forholdene, og spørsmålene om ordningens relevans og innretning, er bakgrunnen for at departementet har startet et arbeid med å se på innretningen av dagens garantilottordning. Som et grunnlag gjennomførte NOFIMA på oppdrag fra departementet en evaluering av ordningen våren 2012. Departementet jobber nå med å følge opp konklusjonene fra rapporten.

10.9 Utenlandsk arbeidskraft på norske fiskefartøy

Departementet har et pågående arbeid om utenlandsk arbeidskraft om bord på norske fiskefartøy. Bakgrunnen for arbeidet var en uttrykt bekymring fra arbeidstakerorganisasjonene i sjømatnæringen om at utenlandske arbeidstakere ikke er godt nok kjent med sosiale og økonomiske rettigheter og sikkerhetsordninger som gjelder arbeidsforholdet i norsk fiskeindustri og på norske fiskefartøy. Dette gjelder i hovedsak ikke-organiserte arbeidsgivere og ikke-organiserte arbeidstakere. Sammen med Arbeidsministeren inviterte Fiskeri- og kystministeren derfor til et møte med sjømatnæringen og fagbevegelsen om utfordringene. I møtet ble det avklart at Fiskeri- og kystdepartementet skulle ta ansvar for de utfordringene som gjaldt norske fiskefartøy.

Som en oppfølging av dette har departementet avholdt tre arbeidsmøter om utenlandsk arbeidskraft om bord på norske fiskefartøy. I møtene har representanter fra NHD, Sjøfartsdirektoratet, Fiskeridirektoratet, LO, Norges Fiskarlag, Fiskebåtredernes Forbund og Norsk Sjømannsforbund deltatt. I tillegg har representanter fra Sett Sjøbein og SINTEF vært til stede og presentert ulike forskningsprosjekt og resultater om temaet.

I arbeidsmøtene har representantene drøftet ulike forslag til tiltak som kan bedre utenlandske arbeidstakeres arbeidsvilkår. Møtene har avdekket behov for å få en oversikt over alle fiskere om bord på norske fiskefartøy, både norske og utenlandske, ettersom verken fiskermanntallet eller andre register gir en slik oversikt i dag. En oversikt over hvem som er ansatt på norske fiskefartøy kan være hensiktsmessig ut fra flere grunner, blant annet med tanke på sikkerhet og når det gjelder statistikkhensyn.

Møtene har derfor vært konsentrert rundt en eventuell opprettelse av et register over alle fiskere om bord på norske fiskefartøy; hvilken form et eventuelt register skal ha, hva det skal dekke, hvilke opplysninger man trenger, hvem og hvordan man skal registrere opplysninger og lignende. Det ble også utarbeidet en skisse til et eventuelt register.

På denne bakgrunn vil Fiskeri- og kystdepartementet, i samarbeid med andre berørte departement, vurdere behovet for å innføre et register over alle fiskere om bord på norske fiskefartøy og hvordan dette eventuelt kan løses. Relevante opplysninger for et slikt register finnes allerede hos andre offentlige organ, og mulighetene for gjenbruk og samkjøring må undersøkes grundigere.

10.10 Oppsummering og tiltak

Det er ressursene i havet som er grunnlaget for fiskeflåtens aktivitet. Ressurssituasjonen er generelt god, og sammen med effektivitetsutviklingen i fiskeriene har dette gitt grunnlag for god lønnsomhet i mange år. En lønnsom fiskeflåte legger igjen grunnlag for langsiktige arbeidsplasser, investeringer i flåten og levende kystsamfunn. Fiskeflåten spiller en avgjørende rolle som leverandør av råstoff til den norske sjømatindustrien. Det er viktig å fortsatt sikre rammebetingelser for fiskeriene som legger til rette for økt samlet verdiskaping i Norge.

Regjeringen vil:

  • Tilrettelegge for en kunnskaps- og økosystembasert forvaltning av de marine ressursene som sikrer et høyt langtidsutbytte fra alle bestandene.

  • Overvåke bestander og de marine økosystemene, både for å identifisere behovene for tiltak og for å kunne vurdere klimaendringenes betydning for forvaltning og næringsutøvelse.

  • Gjennom INTERPOL og andre relevante organisasjoner videreføre innsatsen for å bekjempe ulovlig, urapportert og uregulert fiske og fiskerikriminalitet nasjonalt og internasjonalt.

  • Styrke salgslagenes rolle i kontrollarbeidet, og sikre mer ensrettet praksis salgslagene imellom.

  • Beholde dagens kvoteår og vurdere spørsmålet om kvotefleksibilitet.

  • Nedsette et utvalg som skal se på varigheten av adgangsbegrensninger i fiskeriene.

  • Gjøre unntak fra aktivitetskravet i deltakerloven for aktuelle nye fiskerier, vurdere å endre kravene for å bli godkjent som administrerende reder og opprettholde reglene ved arv- og generasjonsskifte.

  • Heve kvotetakene for kystflåten med hjemmelslengde mellom 11 og 15 meter til 3 ganger fartøyets grunnkvote (3 + 1) innenfor enten pelagisk sektor eller torskesektoren.

  • Heve kvotetakene for kystflåten med hjemmelslengde over 15 meter til 4 ganger fartøyets grunnkvote innenfor en av sektorene og 2 innenfor den andre (4 + 2). Avkortingen heves fra 20 prosent til 30 prosent for strukturering ut over 3 ganger grunnkvoten.

  • Utrede spørsmålet om kvotetilgang og lønnsomhet for kystflåten under 11 meter hjemmelslengde. Den midlertidige samfiskeordningen videreføres i påvente av utredningen.

  • Fortsatt la ressursrenten tilfalle næringen.

    Innføre en forskningsavgift til erstatning for dagens forskningskvoter.

Til dokumentets forside