12 Internasjonalt utviklingssamarbeid

Foto: Havforskningsinstituttet

I Soria Moria-erklæringen slås det fast at kampen mot klimaendringer, sult- og fattigdom, og for retten til økonomisk utvikling, demokrati, menneskerettigheter, mat og bærekraftig utvikling er en hovedoppgave for regjeringen. I dette kapittelet ser vi nærmere på hvordan Norges marine forvaltningskunnskap, teknologi og kompetanse kan komme til nytte i et internasjonalt utviklingsperspektiv.

Foto: Havforskningsinstituttet

Regjeringens ambisjoner er at Norge skal:

• arbeide for at fisk skal være et sentralt element i global matforsyningspolitikk

• gjennom kompetanse innen fiskeri- og akvakulturteknologi bidra til å øke den globale produksjonen av sjømat innenfor bærekraftige rammer

• fremme utviklingssamarbeid innenfor fiskeri og havbruk og gjøre dette til en sentral pilar i norsk internasjonalt utviklingssamarbeid

• ha en føre var-tilnærming og et forsvarlig ressursuttak som grunnlag for all norsk innsats i internasjonalt utviklingssamarbeid

• arbeide for global bekjempelse av UUU-fiske og fiskerikriminalitet

I arbeidet med å sikre nok mat til en voksende verdensbefolkning, vil økt sjømatproduksjon i alle deler av verden stå sentralt. Norsk produksjon av sjømat kan være en viktig bidragsyter, men Norge kan ikke dekke den økende etterspørselen etter sjømat alene. Imidlertid har vi kompetanse på langsiktig, miljøvennlig og bærekraftig havbruk og fiskeri. Denne kunnskapen kan spille en verdifull rolle i andre lands forvaltning og utvikling av sin sjømatnæring.

En god og bærekraftig forvaltning av havets ressurser er en absolutt betingelse for en vellykket global ressurs- og miljøforvaltning. Omtrent 90 prosent av verdens biomasse er i havene. Sjømatressursene representerer en verdifull fornybar ressurs med hensyn til ernæring, matsikkerhet, sysselsetting og eksportinntekter. Sjømatnæringen er allerede en viktig del av mange utviklingslands økonomi og eksportinntekter. På verdensbasis foregår om lag 70 prosent av alt fiske og 90 prosent av all fiskeoppdrett i utviklingsland. 95 prosent av de som er sysselsatt i fiskeri og oppdrett er bosatt i utviklingsland.

Fiskeri- og oppdrettssektoren representerer et stort potensial for næringsutvikling og økonomisk vekst i mange utviklingsland. I land med gunstige, naturgitte forhold kan godt styresett og gode rammebetingelser skape grunnlag for investeringer og bedre tilgang til lokale og internasjonale markeder. Ressurs- og fiskeriforvaltning er et etterspurt samarbeidsområde, i tillegg ønsker mange land investorer. Norge har god kompetanse på en rekke ledd i verdikjeden, og kan bidra gjennom strategisk rådgivning og kompetanse. Dette kan skje ved stat-til-stat-samarbeid, gjennom ulike kanaler for multilateralt samarbeid eller ved tilrettelegging for kommersielle investeringer og næringslivssamarbeid. I fremtiden bør vi legge til rette for en nasjonal organisering som trekker veksler på hele forvaltningsapparatet i utviklingssamarbeid innenfor havressursforvaltning.

12.1 Globale utfordringer som grunnlag for utviklingssamarbeid

Ifølge FNs mat og jordbruksorganisasjon FAO (2010) kommer mer enn halvparten av global fangst fra verdens småskalafiskerier, som sysselsetter mer enn 90 prosent av verdens fiskere. Nesten hele denne fangsten går til konsum. I store områder i Afrika, Asia og Latin-Amerika er innlandsfisk og innlandsoppdrett meget viktig både som levebrød og i et matsikkerhetsperspektiv. Fra Mekong-floden alene fiskes det om lag fem til seks millioner tonn fisk, og innlandsfisket i Afrika antas å være i størrelsesorden tre til fire millioner tonn. 94 prosent av det globale innlandsfisket foregår i utviklingsland og bidrar i stor grad til lokal ernæring.

70 prosent av fiskeproduktene på verdensmarkedet kommer fra utviklingsland. For enkelte land som f.eks. Sierra Leone står fiskeriene for så mye som 10 prosent av BNP. For mange stater i Stillehavet utgjør fisk 80 prosent av total eksport. Fisk er blant utviklingslandenes viktigste eksportinntekt, og utgjør i dag like mye som samlet eksportverdi av fem typiske eksportprodukter fra utviklingsland: Kaffe, gummi, kakao, kjøtt og sukker. I motsetning til andre varer utviklingsland eksporterer, oppnår fiskeprodukter relativt gode priser på verdensmarkedet. Realverdien per kvantumsenhet er mer enn doblet i løpet av de siste 30 årene (World Bank, 2008). Oppdrettsfisk utgjør halvparten av verdens fiskeeksport, og en stor andel kommer fra små og mellomstore anlegg i utviklingsland.

Deler av verdens levende marine ressurser blir ikke høstet optimalt eller på bærekraftig vis. I følge FAO kan 23 prosent av verdens fiskebestander utnyttes bedre, 52 prosent er fullt utnyttet mens 25 prosent er overutnyttet eller under gjenoppbygging. Globalt høstes det ca. 7,5 milliarder tonn mat fra landbruk, men bare 140 millioner tonn fra hav og ferskvann. I fremtiden er realisering av vekstpotensialet i de marine næringene sentralt for å kunne møte behovet for sunn, næringsrik og ren mat til en voksende befolkning.

En bærekraftig forvaltning av de levende marine ressursene er en forutsetning for fremtidige generasjoners matsikkerhet, og vil ligge til grunn for norsk utviklingssamarbeid.

12.2 Innretningen av norsk utviklingssamarbeid innen fiskeri og akvakultur

Skal vi legge grunnlaget for en bærekraftig global bruk av havmiljøet, må rike land som Norge bidra konstruktivt. Norge er en stor internasjonal aktør innenfor havressursforvaltning. Vi har historie, kompetanse og økonomi til å gjøre en forskjell internasjonalt, og Norge er i flere internasjonale rapporter vurdert å ha verdens beste havressursforvaltning. Fiskeri- og kystdepartementet besitter sammen med underliggende etater en betydelig kompetanse innen fiskeri- og havmiljøforvaltning. Innenfor marin akvakultur er norsk teknologi og forvaltningsmodeller absolutt i forkant i den internasjonale utviklingen. Norske systemer for hygiene og sykdomskontroll er blant de absolutt fremste.

Forvaltningssamarbeid og kompetanseoverføring innenfor fiskeri- og akvakultursektoren krever få investeringer. Samtidig kan effekten være stor, både med hensyn til matforsyning, sysselsetting, distriktsutvikling og ikke minst med tanke på naturforvaltning og bærekraft.

Norge har felles interesser med andre kyststater og Havrettskonvensjonen av 1982 er grunnleggende. Gjennom vår kompetanse kan Norge bidra til at fattige kystnasjoner får mulighet for internasjonal rettsbeskyttelse, slik at verdiene i større grad tilfaller den enkelte kyststat. Norge er også en sentral global normativ påvirker og utformer av internasjonalt regelverk, for eksempel om bunnfiske, havnestatskontroll og utkast/bifangst.

Norge er i global målestokk en betydelig havnasjon, og har erfaring med å finne bærekraftige modeller og omforente internasjonale løsninger som kan ivareta ulike, og til dels motstridende, interesser og verdier. Norge har derfor gode forutsetninger for å bidra til å videreutvikle de internasjonale prosessene om regulering av hvem, hvor og hvordan havområdene og kysten brukes.

Gjennom fiskeribistanden ønsker man også å bistå utviklingsland i å etterleve internasjonale konvensjoner på fiskeriområdet, som Havrettstraktaten, FN-avtalen om fiske på det åpne hav og den nylig fremforhandlede internasjonale avtalen om havnestatskontroll, i tillegg til retningslinjer som FAOs atferdskodeks for ansvarlig fiskeri. Det er også internasjonale konvensjoner på andre felt som kan ha betydning for fiskeri- og havbruksområdet, og som det er vesentlig at utviklingsland settes i stand til å etterleve.

Norge får mange henvendelser fra utviklingsland om å bistå i deres utvikling av fiskeri og oppdrett. Alle tiltak som i dag får støtte innenfor dette området er kommet i stand på bakgrunn av etterspørsel fra samarbeidsland. Norsk fiskeriforvaltning og -forskning har fra midt på 1990-tallet gitt forvaltningsstøtte gjennom langsiktige programmer i Namibia, Sør-Afrika og Vietnam, og har hatt bistandsprosjekter innenfor fiskeriforvaltning og -forskning blant annet i Kina, Indonesia, Mosambik og Angola. Innretningen på fiskeribistanden er i samsvar med norsk fiskeripolitikk og øvrig norsk utenrikspolitikk. En uavhengig evaluering av den totale norske fiskeribistanden over de siste 25 år ble gjennomført i 2008. Evalueringens hovedkonklusjon er at norsk fiskeribistand har gitt positive resultater. Spesielt trekkes det frem at våre partnere opplever at samarbeidet er mottakerorientert, langsiktig og fleksibelt.

Fiskeribistanden har tradisjonelt vært rettet mot teknologioverføring, opplæring og bærekraftig ressursforvaltning. I løpet av de siste tiårene har aspekter som økosystemtilnærming, marin akvakultur og miljø fått større betydning. Etter Rio+20 har fiskerens rolle i global matvaresikkerhet blitt fremhevet. Fiskeriforvaltningsbistand blir gitt til en rekke land i Afrika, og til noen land i Asia og Sentral-Amerika. Det meste av bistanden blir gitt via regionale initiativ samt bilaterale programmer administrert av ambassadene.

Utenriksdepartementet har det konstitusjonelle ansvaret for norsk utviklingspolitikk og setter de geografiske og tematiske rammene for norsk bistand. Fiskeribistanden følger de føringene som gjelder for bistand generelt. Som følge av økt fokus på involvering av norsk næringsliv i bistanden, utarbeidet Utenriksdepartementet i 2007 strategiske prioriteringer for slik innsats på fiskerisiden. Norges bistand til fiskeri- og oppdrettsforvaltning omfatter i dag samarbeid på en rekke områder for å forbedre fiskeriforvaltningen i utviklingsland, inkludert: fiskeripolitikk, administrasjon og lovgivning, regelverk, forskning, ressurskartlegging og -overvåking, forbedring av teknologi. Kapasitetsbygging er gjennomgående for all bistand på området.

For å imøtekomme anmodninger fra utviklingsland trekker Utenriksdepartementet på norsk fiskeriforvaltning. Utvikling av faglig kompetanse og kapasitet ved hjelp av institusjonelt samarbeid mellom fagfolk i søsterinstitusjoner i sør og i Norge har vist seg å fungere svært bra. Fiskeri- og kystdepartementets underliggende etater, spesielt Havforskningsinstituttet og Fiskeridirektoratet, har spilt sentrale roller i mange prosjekter innen norsk fiskeribistand, da særlig knyttet til bestandsmålinger og -kartlegginger og utvikling og håndheving av regelverk. Det samme gjelder også flere av universitetene i Norge, inkludert Norges fiskerihøgskole ved Universitetet i Tromsø, som samarbeider med universiteter i sør. Andre universiteter og forskningsinstitusjoner er også involvert i samarbeid med institusjoner i sør, herunder UiB, NTNU, UMB, NINA, NOFIMA, SINTEF og Akvaplan-NIVA. Departementets kompetanse som overordnet organ innenfor politikkutforming på fiskeri- og kystområdet er også etterspurt, men departementet inngår ikke som en fast samarbeidspartner i norsk utviklingsarbeid innen fiskeri- og akvakultursektoren.

Norad trekker i sin egen rådgivning på norsk fiskerikompetanse, og har rammeavtale med følgende norske forsknings- og forvaltningsinstitusjoner: Havforskningsinstituttet, Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Norsk Institutt for Ernærings- og sjømatforskning (NIFES) og Veterinærinstituttet. Innen fiskeriutdanning og -forskning har Norad rammeavtale med Universitetet i Tromsø/Norges fiskerihøgskole.

12.3 Nansenprogrammet og forskningsfartøyet «Dr. Fridtjof Nansen»

Bærekraftig ressursforvaltning er viktig for mange utviklingslands matforsyning, sysselsetting og eksportinntekter. Fiske kan imidlertid også ha omfattende økologiske effekter, blant annet i form av ødeleggelse av bunnhabitater og ved overfiske. Havbruk påvirker økosystemene langs kysten og i fjordene gjennom mulig smitte og genetiske effekter på ville bestander. Forskning er nødvendig for bedre å forstå disse utfordringene, og legge grunnlaget for å løse dem gjennom langsiktig forvaltning. I mange deler av verden er imidlertid økonomiske og historiske forutsetninger for marin forskning begrenset.

Nansenprogrammet – og senere EAF Nansenprogrammet – har vært en hjørnestein i norsk fiskeriutviklingssamarbeid helt siden 1970-tallet. I 1971 ble en avtale om at Norge skulle bygge og drifte et fiskeriforskningsfartøy inngått med FNs mat og jordbruksorganisasjon FAO. Skipet F/F Dr. Fridtjof Nansen ble bygget i 1974, og nytt fartøy ble bygget i 1993. Det er nå vedtatt at et nytt fartøy skal bygges, og det er planlagt ferdistilt i 2016. Skipet som fører både norsk flagg og FN-flagg utgjør et uvurderlig verktøy for ressursprogrammet.

Nansenprogrammet har siden 1975 bistått over 60 land i Afrika, Asia og Mellom- og Sør-Amerika med kartlegging og overvåking av fiskeressurser, og med opplæring og utdanning både gjennom FAO og bilateralt. For mange land har slik kartlegging gitt et meget viktig datagrunnlag for tilpasning av investeringsplaner i flåte og industri og for bærekraftig fiskeriforvaltning. Ressurskartleggingen som har skjedd gjennom Nansenprogrammet er i mange områder de eneste bestandsoversiktene som eksisterer.

Gjennom Nansenprogrammet er ressursovervåking og ressursforvaltning gjennomført i flere faser. Etter hvert har programmet beveget over mot støtte til utvikling av en økosystembasert fiskeriforvaltning.

Nansenprogrammet ble i 2007 avløst av et nytt program som heter «Ecosystem Approach to Marine Fisheries Management in Development Countries». EAF Nansenprogrammet innebærer tett samarbeid med de såkalte Large Marine Ecosystem -programmene rundt Afrika, finansiert av det globale miljøfondet Global Environmental Facility.

EAF Nansenprogrammet har følgende hovedkomponenter:

• Støtte til å utvikle praksis nasjonalt og regionalt i samsvar med EAF-prinsipper (Ecosystem Approach to Fisheries Management)

• Støtte til fiskeriforvaltningen ved planlegging og innføring av nye forvaltningssystemer

• Økosystemvurderinger og overvåking

• Kapasitets- og kompetansebygging i nasjonale institusjoner og lokale organisasjoner

Ansvaret for planlegging, økonomi, gjennomføring og rapportering under EAF Nansenprogrammet ligger hos FAO. Havforskningsinstituttet i Norge er ansvarlig for driften av forskningsfartøyet og den vitenskapelige delen av programmet, som inkluderer feltarbeid, vedlikehold av database, rådgivning og opplæring.

For sitt bidrag til kunnskap om ressursene og bærekraftig fiskeriforvaltning i utviklingsland ble EAF Nansenprogrammet nylig valgt ut som ett av tre prosjekt som skal representere FAOs suksesshistorier.

12.4 Fiskerikriminalitet

Ulovlig fiske innebærer negative konsekvenser for økosystemene, for lokalt næringsliv og for utviklingen i de berørte kystsamfunnene. Beregninger anslår et årlig tap i Afrika sør for Sahara på grunn av fiskerikriminalitet på omkring en milliard USD.

Det meste av det ulovlige fisket skjer innenfor kyststatenes soner. En liten andel av det ulovlige fisket skjer i internasjonalt farvann. Et viktig trekk ved ulovlig fiske, særlig i Afrika, er at det er preget av organiserte og grenseoverskridende kriminelle grupper med forbindelser til selskaper, investorer og enkeltpersoner i industrialiserte land. Disse gruppene opererer både innenfor og utenfor kyststatenes jurisdiksjon. Eierne registrerer fartøy under en flaggstat som ikke har vilje eller evne til å regulere dette fisket etter internasjonale standarder.

Hvorvidt det ulovlige fisket har blitt foretatt innenfor eller utenfor en kyststats jurisdiksjon får betydning for statenes handlingsrom ved håndhevelse. Er det innenfor nasjonale soner kan lovbryterne straffes. For fartøyer som er involvert i uregulert fiske i internasjonalt farvann er sanksjonsmuligheten blant annet svartelisting av fartøyet i en regional fiskeriforvaltningsorganisasjon og å nekte fartøyet anløp til havner. Ved bekjempelse av fiskerikriminalitet er det viktig for kyststater å ha tilgjengelige ressurser for å kunne håndheve loven. I utviklingsland er det ofte utfordrende å drive en velfungerende fiskerikontroll og å utnytte de kontrollfartøyene landet rår over på en mest mulig effektiv måte. Samarbeid mellom ulike stater er også ofte utfordrende, særlig i tilfeller der lovbryterne har dratt videre til en annen stat, eller dersom skipet, etter svartelisting i en regional fiskeriforvaltningsorganisasjon (RFMO), skal nektes anløp. En hel rekke utviklingsland, primært i Afrika, har vist interesse for den norske modellen for tverretatlig samarbeid for å bekjempe fiskerikriminalitet og ytret ønske om å etablere liknende enheter i deres egne land med en regional koordinator. Fiskeriforvaltningens analysenettverk (FFA) er den norske modellen som inkluderer eksperter fra Fiskeridirektoratet, Kystvakten, Kystverket, Toll- og avgiftsdirektoratet, Skattedirektoratet, Arbeidstilsynet, Økokrim og Politidirektoratet. Prosjektets sekretariat rapporterer til en styringsgruppe som består av representanter fra Fiskeri- og kystdepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Riksadvokaten. Prosjektets oppgave er å analysere all tilgjengelig informasjon som kan bidra til å avdekke trender og eventuelle konkrete lovbrudd knyttet til fiskerinæringen. En viktig del av prosjektet har også vært som faglig bidragsyter til en rekke internasjonale prosesser og i regionale ekspertmøter.

Norge har støttet etableringen av et fiskerikriminalitetsprosjekt i INTERPOL. Prosjektet skal fokusere på Vest-Afrika og skal blant annet hjelpe nasjonale politi- og kontrollmyndigheter med deling av informasjon om ulovlig fiske på en trygg og effektiv måte. I tillegg har Norge finansiert en global studie utført av FNs kontor mot narkotika og kriminalitet om grenseoverskridende organisert kriminalitet i fiskerinæringen. I studien ble det dokumentert hvordan kriminelle grupper driver med fiskerikriminalitet i en rekke utviklingsland. I tillegg ble det sannsynliggjort at disse aktørene er en del av et større kriminelt miljø på havet som ikke kun er involvert i ulovlig fiske og annen sekundærkriminalitet som for eksempel menneskehandel forbundet med arbeid ombord på fiskefartøy, men også annen form for alvorlig kriminalitet. Det ble også pekt på en rekke svakheter i den internasjonale reguleringen av fiskerinæringen som må følges opp.

Norge praktiserer såkalt kunnskapsbasert kontrollarbeid. Dette innebærer at man aktivt innhenter informasjon for å analysere og vurdere hva som skal kontrolleres. Reduksjonen i ulovlig fiske i Barentshavet kan i høy grad tilskrives denne måten å jobbe på. Dette er en spisskompetanse Norge kan bidra med også overfor utviklingsland. Fattige land mangler ofte både tilgang til nødvendige data og kunnskap om hvordan informasjonen skal analyseres.

I en rekke utviklingsland er aktører i det sivile samfunn aktive og viktige bidragsytere for å avdekke og dokumentere forskjellige former for miljøkriminalitet, herunder i arbeidet mot ulovlig fiske. Særlig viktig er dette i land som er preget av svake statsstrukturer. Det planlegges å bistå utviklingsland med å opprette tverretatlige enheter tilpasset det enkelte lands behov og i tillegg ser man et behov for å opprette en spesialisert overvåkings- og analyseenhet som blant annet kan bistå utviklingsland. Norge kan dermed bidra ved å ha dedikerte analytikere i tilknytning til enheten som kan følge opp land i Afrika og andre utviklingsland med tidsriktig informasjon, analyser og opplæring. På den måten kan man etablere et operativt daglig samarbeid mellom analytikere i Norge og i afrikanske land. Enheten vil også være viktig for å støtte opp om INTERPOLs involvering i bekjempelse av fiskerikriminalitet, samt andre administrative tiltak mot uregulert fiske i regi av blant annet regionale fiskeriforvaltingsorganisasjoner og vår nasjonale oppfølging. I og med at aktiviteten som skal overvåkes og analyseres er av internasjonal karakter, vil en del av arbeidet også være knyttet til aktiviteter i våre egne soner og nærområder.

Foto: Havforskningsinstituttet

12.5 Oppsummering og tiltak

Internasjonalt utviklingssamarbeid er et prioritert område for regjeringen. Forvaltningssamarbeid og kompetanseoverføring på fiskeri- og havbruksområdet krever få investeringer og kan samtidig ha stor effekt. 70 prosent av verdens sjømatproduksjon skjer i utviklingsland, og norsk forvaltningskunnskap, teknologi og kompetanse på fiskeri- og havbruksområdet kan bidra til større bærekraft og styrket matsikkerhet. Fiskeri, havbruk og havmiljøforvaltning skal bli tydeligere og mer fremtredende i norsk utviklingspolitikk.

Regjeringen vil:

• Fremme sjømatens betydning og plass i global ernæring.

• Delta på internasjonale arenaer hvor matsikkerhet diskuteres, herunder FAOs matsikkerhetsarbeid.

• Samarbeide med utviklingsland om utvikling av bærekraftig akvakultur og fiskeri.

• Arbeide for at bærekraftig fiskeri, akvakultur og havmiljøforvaltning skal bli tydeligere og mer fremtredende i norsk utviklingspolitikk.

• Sørge for at hele bredden i Norges havressursforvaltning stilles til disposisjon for langsiktig deltakelse i utviklingssamarbeid. Denne kompetansen er viktig for å sikre at norsk bistand innenfor dette feltet er den beste.

• Anskaffe et nytt forskningsskip til EAF Nansenprogrammet. Det nye skipet er planlagt ferdigstilt i 2016.

• Opprette en interdepartemental faggruppe for å styrke koordineringen mellom norsk fiskeripolitikk nasjonalt, regionalt og globalt, og norsk utviklingspolitikk innenfor fiskeri- og havressursforvaltning.

• Bidra til utviklingslands arbeid mot ulovlig fiske gjennom tverrsektorielt arbeid på nasjonalt og regionalt nivå, samt støtte opp om INTERPOLs arbeid med fiskerikriminalitet.

• Etablere en spesialisert overvåknings- og analyseenhet i Norge for sporing, analyse og risikovurdering av fiskerikriminalitet og andre aktiviteter på havet, som kan følge opp informasjonsbehov fra utviklingsland og bistå i analyse og risikovurdering av skip i deres farvann.