Meld. St. 22 (2012–2013)

Verdens fremste sjømatnasjon

Til innholdsfortegnelse

6 Markeder og markedsadgang

Figur 6.1 

Figur 6.1

Foto: Norges sjømatråd

Den norske sjømatnæringen konkurrerer i et globalt marked, og eksporterte i 2012 ca 3 millioner tonn sjømat til en verdi av 51,6 milliarder kroner til forbrukere i om lag 130 land. Dette kapittelet omhandler markedene for norsk sjømat.

Regjeringens ambisjoner er at Norge skal:

  • ha stabil og god markedsadgang for norsk sjømat og nye marine produkter til viktige markeder, inkludert fullverdig adgang til EU-markedet

  • ha et forutsigbart rammeverk for øvrige betingelser for handelen med sjømat som også legger vekt på handelsforenkling.

  • fremforhandle frihandelsavtaler for å sikre best mulig markedsadgang i fremvoksende økonomier og hos viktige handelspartnere utenfor EU

  • ha et grundig tilsyn med virksomhetene på områdene mattrygghet, kvalitet og fiskehelse samt ha god og tett kontakt med viktige importland.

Figur 6.2 Norsk eksport av sjømat.

Figur 6.2 Norsk eksport av sjømat.

Kilde: Norges sjømatråd

6.1 Markeder og markedsmuligheter

Et av de største markedene for norsk sjømatnæring er fremdeles Norge, her ble det kjøpt norsk sjømat for 5,25 milliarder kroner i 2011. Russland er det største eksportmarkedet, etterfulgt av Frankrike. Deretter kommer Danmark og Polen som videreforedler store mengder norsk fisk. Samlet er EU uten sammenligning Norges største eksportmarked. Asia er også et stort og viktig marked, hvor Japan og Kina dominerer etterspørselen.

Rundt halvparten målt i kvantum og 60 prosent målt i verdi av norsk sjømateksport går til EU, med Frankrike som det største enkeltmarkedet. Frankrike har lenge vært størst på laks, men også norsk torskefisk finner i økende grad veien til franske middagsbord. At norsk sjømat i flere år har vært obligatorisk råstoff i kokkekonkurransen Bocuse d’Or, har bidratt til å vise norsk sjømat frem for det internasjonale restaurantmarkedet.

Russland og Ukraina utgjør raskt voksende markeder i øst. I tillegg til økt eksport av laks til disse markedene, er særlig sild populært. Det har tidvis vært en utfordring for næringsaktørene å håndtere myndighetenes rammebetingelser i Russland og Ukraina. Russlands medlemskap i WTO vil påvirke denne situasjonen positivt.

I tråd med utviklingen i verdensøkonomien, er eksportverdien til de såkalte BRIC-landene (Brasil, Russland, India og Kina) tredoblet i løpet av ti år.

Figur 6.3 Norsk eksport av sjømat.

Figur 6.3 Norsk eksport av sjømat.

Kilde: Norges sjømatråd

I Kina foredles mye norsk fisk. Store volumer av fryst torskefisk og makrell fra Norge fileteres manuelt i anlegg langs Kinas østkyst, før fisken pakkes, fryses og sendes til godt betalende markeder som EU, Japan og USA. Japan, som mottar mesteparten av makrellen, er også et viktig marked for fersk, flybåren laks fra Norge. Norsk laks ble introdusert i Japan i 1985, og ble raskt en naturlig del av de tradisjonsrike japanske rettene sashimi og sushi. I de påfølgende tiårene har den japanske sushitrenden med sin globale utbredelse introdusert fersk norsk laks til mange nye markeder.

Til tross for laksens voksende betydning for norsk sjømatnæring, står tørrfisk, klippfisk og saltfisk fremdeles sterkt i de tradisjonelle markedene i Sør-Europa. Bacalao, eller Bacalhau, har vært en del av matkulturen i Italia, Spania og Portugal så lenge at også de gamle koloniene i Sør-Amerika er viktige markeder for eksport av disse produktene. Til tross for høy bevissthet om at fisken tradisjonelt kommer fra Norge, er konkurransen fra andre eksportland økende. Bygging og beskyttelse av merkevarene er viktig for å sikre at tørrfisk, klippfisk og saltfisk opprettholder sin posisjon i disse markedene.

Utfordringene knyttet til markedsadgang for norsk sjømat endrer seg over tid. Tollbarrierer har fått gradvis mindre betydning, mens sanitære og veterinære krav og fremveksten av ulike statlige og private merkekrav har økt. Fiskeri- og kystdepartementet arbeider for bedre markedsadgang for norsk sjømatnæring gjennom det multilaterale regelverket i WTO, frihandelsavtaler gjennom EFTA og bilateralt, og gjennom å håndtere krav som stilles til norsk sjømateksport i aktuelle markeder.

Norges Sjømatråd har fiskeriutsendinger i en rekke store markeder, som sammen med utenrikstjenesten og Innovasjon Norges utekontorer arbeider for å fremme norsk sjømat i viktige eksportmarkeder. Kongehusets og regjeringens besøksvirksomhet, og deltagelse på messer og verdensutstillinger, benyttes som arenaer for profilering av norsk sjømat. I tillegg bistår utenrikstjenesten når norsk sjømat møter utfordringer i enkeltmarkeder. Å sikre at utenrikstjenesten har god kjennskap både til norsk sjømatnæring og til markedene ute er et godt bidrag til at utfordrende situasjoner kan løses raskt og effektivt.

Figur 6.4 Norsk eksport av sjømat til BRIC-landene.

Figur 6.4 Norsk eksport av sjømat til BRIC-landene.

Kilde: Norges sjømatråd

Figur 6.5 Fordeling av norsk sjømateksport målt i verdi.

Figur 6.5 Fordeling av norsk sjømateksport målt i verdi.

Kilde: Norges sjømatråd

Boks 6.1 Levende sjømat

Rundt 20 norske bedrifter eksporterer levende sjømat til en verdi av om lag 45 millioner kroner årlig. Eksporten, som i hovedsak går til Asia, omfatter arter som kongekrabbe, kråkeboller og kreps. Dette kommer i tillegg til blåskjell, kamskjell og østers. Norske produsenter av levende sjømat er nesten alene på markedet, noe som gir god fortjeneste på alle nivåer i verdikjeden.

Denne delen av sjømatnæringen er i en tidlig fase, og det er behov for utvikling innen både forskning og forvaltning. Kunnskap om alt fra fiskehelse, fiskevelferd og fangstredskap, til logistikk og markeder vil være viktig for å imøtekomme markedenes krav til kvalitet og importlandenes krav til dokumentasjon og sertifisering.

6.2 Markedsadgang i EU

Handelen med fisk fra Norge til EU er regulert av frihandelsavtalen av 1973 og EØS-avtalens protokoll 9. Denne protokollen inneholder bestemmelser om tollnedtrapping, statsstøtte, konkurranse, anti-dumping og anti-subsidietiltak, samt fiskefartøys adgang til avtalepartenes havner og markedsinnretninger. I tillegg reguleres markedsadgangen av en rekke tollfrie kvoter som er forhandlet frem i forbindelse med at enkelte av våre handelspartnere har blitt medlemmer av EU. For å beskytte egen næring har EU ikke gitt tollettelser på fiskeslag som er viktige for EU, primært reker, laks, makrell, sild, sjøkreps og kamskjell. Dessuten er EUs tollstruktur utformet slik at importtollen øker med foredlingsgraden. Dette bidrar til at mye foredling av norsk sjømat skjer utenfor Norges grenser. EØS-avtalens hoveddel forbyr bruk av handelstiltak mot norske varer som omsettes i EØS-området. Handel med sjømat er ikke en del av EØS-avtalens hoveddel, og EU har ved flere anledninger iverksatt antidumping,- subsidie,- og safeguardundersøkelser av handelen med norsk sjømat.

Regelverket på mattrygghetsområdet er harmonisert gjennom EØS-avtalen, noe som er en meget viktig premiss for norsk adgang til EU-markedet. Ved import til Norge utgjør vi EUs yttergrense og ivaretar EUs grensekontroll. EU godkjenner import fra Norge med basis i at regelverket på området gir samme trygghet og beskyttelsesgrad som i EU. I tillegg får andre deler av EUs regelverk betydning for markedsadgangen, slik som regelverk for bekjempelse av UUU-fiske (ulovlig, urapportert og uregulert fiske) som krever at forsendelser av villfanget fisk til EU følges av fangstsertifikater, ulike merkebestemmelser og andre tiltak som påvirker omsetning og import.

I lys av at markedsvilkårene på EU-markedet spiller en helt avgjørende rolle for vår eksport, er det et mål å oppnå fullverdig markedsadgang. Norske myndigheter vil derfor forhandle om markedsadgang for norsk sjømat parallelt med at det blir gjennomført forhandlinger om finansielle bidrag til økonomisk og sosial utjevning i Europa. De siste forhandlingene om markedsforbedringer ble sluttført i desember 2009 og denne avtalen løper til og med 30. april 2014. Videre arbeides det for forenkling av handelen med sjømat, som preges av et komplisert system med et stort antall tollfrie kvoter som delvis er tidsbegrenset.

Figur 6.6 

Figur 6.6

Kilde: Norges sjømatråd

6.3 Verdens handelsorganisasjon – WTO

WTO-avtalene regulerer medlemmenes forpliktelser på ulike områder. Dette gjelder blant annet for binding av tollsatser, som innebærer at landene forplikter seg til en øvre grense for importtoll. Dette gjelder også for handel med sjømat.

På verdensbasis er EU, Japan og USA de største importørene av sjømat. Over halvparten av all sjømat eksporteres fra utviklingsland. Tollsatsene for ubearbeidede produkter er gjennomgående lavere enn for bearbeidede produkter. De gjennomsnittlige tollsatsene for ubearbeidede sjømatprodukter i industriland er rundt fem prosent, mens de ligger på rundt ti prosent i utviklingsland. Norsk sjømatnæring møter imidlertid høyere satser i enkelte land.

I tillegg til toll har særlig avtalen om veterinære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen) stor betydning for handelen med sjømat. Avtalen regulerer medlemslandenes adgang til å iverksette tiltak som påvirker handelen av hensyn til folke-, dyre- og plantehelse. Også avtalen om tekniske handelshindre (TBT-avtalen) er relevant fordi den regulerer tiltak som merking, kvalitet, forbrukervern m.v. I tillegg kommer avtalene om subsidier, antidumping og beskyttelsestiltak som regulerer praksis på disse områdene, samt ulike handelstiltak som WTOs medlemmer kan benytte i bestemte situasjoner. Eksempelvis kan antidumping-, eller utjevningsavgift («straffetoll») innføres ved påvisning av ulovlig dumping eller ulovlig subsidiering. Norsk oppdrettslaks og -ørret har vært gjenstand for handelstiltak i EU og i USA. Tiltakene i EU ble opphevet i juli 2008 og tiltakene i USA i 2012. Disse prosessene har krevd en betydelig innsats både fra næringen og myndighetene de siste årene, både gjennom WTOs tvisteløsningsmekanisme og bilateralt.

En rekke komiteer i WTO er tilknyttet de ulike avtalene. For sjømatnæringen er særlig komiteen knyttet til SPS-avtalen av stor betydning. Norge deltar aktivt i SPS-komiteen. I komiteene kan et medlemsland ta opp saker tilknyttet WTO-regelverket, for eksempel der en mener at et annet medlemsland handler i strid med regelverket. Gjennom komiteens arbeid har man også anledning til å kommentere andre lands regelverk før det innføres. Tvisteløsningsmekanismen i WTO bidrar til at brudd på reglene kan identifiseres og sanksjoneres.

Med Russlands inntreden i WTO er 97 prosent av verdenshandelen dekket av WTO-systemet. Fiskeri- og kystdepartementet er engasjert i Norges arbeid gjennom WTO for et forutsigbart og bindende multilateralt regelverk for sjømathandelen. Aktiv bruk av og deltakelse i WTOs komiteer blir viktig fremover. Dersom handelstiltak blir iverksatt mot norsk sjømat vil det også i fremtiden være aktuelt å vurdere bruk av WTOs tvisteløsningsmekanisme.

Fiskeri- og kystdepartementet bidrar også i den norske deltagelsen i den pågående forhandlingsrunden i WTO, Doha-runden. Målet for sjømatnæringen er å oppnå bedre markedsadgang for sjømat fra Norge, bl.a. i form av redusert importtoll. Det er videre viktig å begrense og klargjøre regelverket som gir adgang til å innføre antidumpingtiltak, samt å forhandle om nye regler for subsidiering i fiskeriene. Det siste er viktig for å hindre subsidier som bidrar til overkapasitet og overfiske.

WTOs medlemmer har forhandlet om Doha-runden siden 2001, men man har hittil ikke kommet til enighet om en ny avtale.

6.4 EFTA og bilaterale avtaler

Et multilateralt regelverksbasert avtaleverk gjennom WTO er grunnpilaren i norsk handelspolitikk, men frihandelsavtalene er et viktig supplement. Norge har sammen med medlemsstatene i Det europeiske frihandelsforbund (EFTA) et av verdens mest omfattende nettverk av frihandelsavtaler. Frihandelsavtalenes hovedmål er å øke verdiskaping og velferd i Norge. Avtalene sikrer norske bedrifter bedre markedsadgang og mer forutsigbarhet for eksport av varer, tjenester og investeringer. Norge har gjennom EFTA-samarbeidet inngått 24 frihandelsavtaler med i alt 33 land. For tiden forhandles det om nye avtaler med flere viktige handelspartnere, slik som tollunionen mellom Russland, Kasakhstan og Hviterussland, India, Indonesia og Vietnam. Forhandlinger med en gruppe mellomamerikanske land (Costa Rica, Honduras, Guatemala og Panama) og med Bosnia-Hercegovina er i avslutningsfasen. Norge prioriterer frihandelsavtaler med vekstmarkeder i Asia. EFTA og Malaysia lanserte oppstart av forhandlinger i november 2012 og EFTA er i dialog med Thailand med sikte på å gjenoppta forhandlingene som ble stilt i bero i 2006.

Boks 6.2 EFTA (European Free Trade Association)

EFTA (European Free Trade Association) er en mellomstatlig organisasjon som ved Stockholmskonvensjonen av 1960 ble opprettet som et alternativ til EUs forløper, Det europeiske økonomiske fellesskap. Flere tidligere EFTA-land er nå medlemmer i EU, og EFTA består i dag av Island, Liechtenstein, Norge og Sveits. Med unntak av Sveits er EFTA-landene tilknyttet EU gjennom EØS-avtalen.

I tråd med globaliseringen av verdensøkonomien, omfatter EFTAs avtaler gradvis flere områder i økonomien, slik som tjenester, investeringer, regler for offentlig anskaffelser, konkurranse og bærekraftig utvikling. Slike omfattende frihandelsavtaler gir gode rammeverk for internasjonal handel.

Norsk fiskeeksport utgjør i flere tilfeller størsteparten av norsk vareeksport til EFTAs handelspartnere, og er en sektor som i mange tilfeller fortsatt møter vesentlige tollhindre. Fiskeri- og kystdepartementet deltar aktivt i å utforme Norges prioriteringer med tanke på hvilke land EFTA skal forhandle med. EFTA utreder for tiden potensialet for nye forhandlinger, blant annet med Brasil og enkelte afrikanske land som Angola, Nigeria, Ghana og Kenya.

Enkelte land ønsker av ulike grunner ikke å forhandle med EFTA. Med slike land kan Norge fremforhandle bilaterale handelsavtaler. Forhandlinger med Kina om en slik avtale ble påbegynt i 2007, men disse forhandlingen er for tiden stilt i bero.

Fiskeri- og kystdepartementet og underliggende etater har også inngått en rekke mer avgrensede avtaler som støtter opp under sjømathandelen med andre land, først og fremst i form av MOUer1. Disse omhandler som oftest spesifikke problemstillinger og samarbeidsområder, men bidrar også til å styrke den bilaterale dialogen på markedsområdet.

6.5 Internasjonale standarder og SPS-avtalen

SPS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1995, samtidig med landbruksavtalen i WTO. Avtalens formål er å regulere tiltak som påvirker internasjonal handel og som iverksettes for å beskytte folke-, dyre- og plantehelse.

Avtalen slår fast at hvert medlemsland skal ha rett til fritt å fastsette sine beskyttelsesnivåer ut fra sin dyre-, folke- og plantehelsesituasjon, og med dette som utgangspunkt iverksette de veterinære og plantesanitære tiltak landet anser som nødvendig. Tiltakene må baseres på et vitenskapelig grunnlag og på særskilte risikovurderinger, og må ikke hindre handel i større grad enn det som trengs for å sikre nødvendig beskyttelse.

SPS-komiteen er opprettet for å gjennomføre alle oppgaver som er nødvendige for å iverksette bestemmelsene i SPS-avtalen. Komiteen skal fatte sine vedtak ved konsensus. Norge deltar aktivt i arbeidet i SPS-komiteen.

I henhold til SPS-avtalen er det en målsetting å harmonisere medlemslandenes regelverk på basis av internasjonale standarder. Når nasjonalt regelverk utarbeides, skal partene ta utgangspunkt i internasjonale standarder og anbefalinger der slike finnes.

Medlemslandene forplikter seg til å delta aktivt i relevante internasjonale organisasjoner, bl.a. Codex Alimentarius, Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE) og Interimskommisjonen for plantesanitære tiltak (ICPM). Disse organisasjonene fastsetter standarder, retningslinjer og anbefalinger om tiltak med hensyn til henholdsvis folke-, dyre- og plantehelse. For Norge er det viktig å delta aktivt i det standardsettende arbeidet i disse organisasjonene.

For sjømatnæringen er det viktig at andre lands beskyttelsestiltak mot import av norske næringsmidler står i forhold til helserisikoen som eventuelt kan påvises. Mattilsynet og næringen møter ofte krav fra importlandene som ikke oppleves som relevante i forhold til gjeldende SPS-regelverk eller ikke er i overensstemmelse med internasjonale standarder fra de standardsettende organene Codex Alimentarius og Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE). Slike utfordringer må drøftes i både bilaterale og multilaterale fora for å sikre at tiltakene er i overensstemmelse med helserisikoen.

6.6 Nye marine produkter

Restråstoffer fra sjømatindustrien kan foredles til produkter som vi i Norge har lite erfaring med å produsere, men som det er økende etterspørsel etter internasjonalt. Marine oljer og fiskemel utvinnes ved hjelp av relativt enkle metoder, mens mer raffinerte foredlingsprosesser åpner for at fiskeråstoff kan inngå i blant annet legemidler og kosmetikk, og som smaksstoff i ulike næringsmidler. Norge har rik tilgang på restråstoff fra fiskeri- og havbruksnæringen, og vil kunne dra nytte av en økende internasjonal etterspørsel etter nye marine produkter.

Nye marine produkter møter handelshindre på samme måte som sjømat, men utfordringene er andre. Blant annet kan tollmessig klassifisering by på utfordringer. Fiskeri- og kystdepartementet vil identifisere og spesifisere hvilke nye marine produkter hvor Norge har et særskilt potensial som eksportør, i samarbeid med næringens organisasjoner. Det vil gi et godt grunnlag for målrettet arbeid for bedre markedsadgang for disse produktene.

6.7 Oppsummering og tiltak

95 prosent av all sjømaten som produseres i Norge, eksporteres. Markedsadgang vil derfor være viktig for at norsk sjømatnæring får stabile rammevilkår og for å sikre at næringen kan møte etterspørselen etter sjømat fra Norge.

Regjeringen vil:

  • Arbeide for fullverdig markedsadgang på EU-markedet og ivareta stabil og god markedsadgang på de viktigste markedene for norsk sjømat og nye marine produkter.

  • Arbeide gjennom WTO-systemet for et forutsigbart og bindende multilateralt regelverk som etterleves av WTOs medlemmer, samt bidra til at Doha-forhandlingene blir sluttført.

  • Bruke WTOs komiteer hvis handelstiltak blir iverksatt mot norsk sjømat, og om nødvendig også tvisteløsningsmekanismen, dersom vi mener at tiltakene er i strid med WTO-reglene.

  • Redusere uberettigede tekniske handelshindre for sjømat og fremme handelsforenkling i våre frihandelsavtaler og i WTO.

  • Ivareta sjømatnæringens interesser når Norge tar stilling til hvilke land vi skal forhandle med

  • Vurdere å fremforhandle bilaterale frihandelsavtaler med prioriterte land som det av ulike grunner ikke er mulig å forhandle med gjennom EFTA.

  • Prioritere det standardsettende arbeidet i Codex og OIE samt fremme bruken av internasjonale standarder for sjømat gjennom WTOs SPS-komite.

  • Sørge for at utenrikstjenesten har tilstrekkelig kunnskap til å ivareta interessene til norsk sjømatnæring i utlandet.

Fotnoter

1.

Memoranding of Understanding (MoU)
Til dokumentets forside