Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 33 (2015–2016)

NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

1.1 Overordnede mål i arbeids- og velferdspolitikken

Regjeringen bygger sin politikk på at verdier må skapes før de kan deles. Arbeidskraften er samfunnets viktigste ressurs, og det er derfor behov for en aktiv arbeids- og velferdspolitikk med sikte på at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Vi skal ha et trygt, fleksibelt og familievennlig arbeidsliv med plass til alle, og som støtter opp under høy sysselsetting og lav ledighet. Høy sysselsetting ligger til grunn for utformingen av den økonomiske politikken, det inntektspolitiske samarbeidet, arbeids- og velferdspolitikken og innsatsen for et inkluderende arbeidsliv. Høy sysselsetting bidrar til å sikre finansieringen av velferdsordningene, og gir muligheter til å videreutvikle velferdssamfunnet. For den enkelte betyr det å ha en jobb både personlig utvikling, stabil inntekt og deltakelse på en sosial arena. Et velfungerende arbeidsmarked, der det lønner seg å jobbe framfor å motta trygd, er viktig for å oppnå høy sysselsetting og inkludering av flere mennesker i arbeidslivet. Åpenhet og fleksibilitet i arbeidsmarkedet gir flere mulighet til å prøve seg i arbeidslivet.

Det er sentralt for Regjeringen å føre en politikk som støtter opp under at jobbskifter og tilpasninger i arbeidslivet som hovedregel håndteres uten medvirkning fra det offentlige. Det er samtidig et viktig hensyn i politikkutformingen at det ikke er alle som klarer dette på egen hånd. Arbeids- og velferdspolitikken skal derfor legge til rette for at personer som har problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet kan få en egnet jobb, og motvirke at personer i yrkesaktiv alder faller ut av arbeidslivet. Dette omfatter også kvalifisering og tilrettelegging i form av tilpassede oppgaver mv. til dem som trenger det. Et inkluderende arbeidsliv med plass til alle og en arbeids- og velferdspolitikk som understøtter denne visjonen er, sammen med utdanning og gode helsetjenester, helt sentrale virkemidler også i kampen mot fattigdom og utenforskap.

Et godt arbeidsmiljø er et viktig bidrag til god helse og arbeidsevne, og kan forhindre at folk faller ut av arbeidslivet. Arbeid og aktivitet kan i mange tilfeller også motvirke sykdom eller helseplager. Dette understreker at de ulike politikkområdene må virke sammen for å bidra til en god samfunnsutvikling. Målet er at flest mulig får brukt sine evner, og at arbeidsgivere får tak i den kompetansen de trenger.

De som på midlertidig eller varig basis ikke er i stand til å arbeide, skal sikres nødvendig inntekt. Norge har gode velferdsordninger som er bygget ut gjennom mange år og under skiftende politiske flertall. Hoveddelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som ikke er i arbeid eller under utdanning, mottar i dag offentlige ytelser. Det er dermed få i Norge som er helt avhengig av familie og andre for å kunne finansiere et livsopphold. Dette bidrar til at fattigdom er et avgrenset problem i Norge sammenliknet med de fleste andre land.

Inntektssikringsordningene bør være innrettet slik at det alltid lønner seg å jobbe, ev. å øke arbeidsinnsatsen dersom man kombinerer arbeid og ytelser. For å inkludere flere i arbeidsmarkedet, vil Regjeringen øke kravene til aktivitet i velferdsordningene. Dette vil bl.a. gi legitimitet til velferdsytelsene gjennom en bedre balanse mellom rettigheter og plikter, og styrke den enkeltes muligheter til å komme i jobb.

For å oppnå disse målene, ser Regjeringen det også som helt nødvendig å videreutvikle offentlig sektor med sikte på en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Gjennom forenkling av lover og regler og mindre byråkrati i møtet mellom forvaltning og det enkelte mennesket, vil vi skape en enklere hverdag for folk flest. Mer makt og myndighet på lokalt nivå vil kunne sikre bedre tilpassede tjenester og gi den enkelte økt innflytelse over sitt liv.

Arbeids- og velferdsforvaltningen er en helt sentral utøver av arbeids- og velferdspolitikken ved å forvalte velferdsytelser, tilstå velferdstjenester og hjelpe dem som har behov for bistand for å kunne delta i arbeidslivet. Denne stortingsmeldingen handler primært om tiltak for å videreutvikle arbeids- og velferdsforvaltningen, med det formål at den i økt grad skal understøtte målet om flere i arbeid og færre på trygd og at forvaltningen skal være robust slik at den kan møte ulike utfordringer som kan oppstå over tid. Stortingsmeldingen er dermed en del av Regjeringens oppfølging av de strategiene og tiltakene som ble presentert i rapporten fra ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen.1

Denne stortingsmeldingen legger til grunn igangsatte og gjennomførte prosesser knyttet til de ordninger og virkemidler som arbeids- og velferdsforvaltningen forvalter. Endringer på dette området er delvis allerede lagt fram for Stortinget i desember 2014 gjennom Prop. 39 L (2014–2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven og meldingsdelen til denne, og nylig i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse – Samordnet innsats for voksnes læring. Regjeringen er i tillegg i gang med en gjennomgang av sentrale aspekter ved inntektssikringsordningene, med hovedvekt på arbeidsavklaringspenger, med sikte på at de i større grad skal stimulere til arbeid framfor trygd. Regjeringen tar sikte på å sende ut et høringsnotat om dette før sommeren 2016. Regjeringen er også opptatt av at Arbeids- og velferdsetaten har nødvendige systemer for å gi brukerne gode tjenester i ulike kanaler. Regjeringen viser i den forbindelse til Prop. 67 S (2015–2016) Oppstart av Prosjekt 2 i modernisering av IKT i Arbeids- og velferdsetaten. En slik modernisering av Arbeids- og velferdsetatens IKT-systemer er bl.a. et nødvendig ledd i Regjeringens digitaliseringsstrategi.

Denne meldingen handler ikke om de tiltakene Regjeringen har satt i verk for å møte en situasjon med økt ledighet, og den handler heller ikke om de tiltakene Regjeringen vil sette i verk for å møte en økt tilstrømming av flyktninger, selv om arbeids- og velferdsforvaltningen har viktige oppgaver for å møte disse utfordringene. Tiltak knyttet til Arbeids- og velferdsetatens rolle og innsats når det gjelder å få flyktninger raskere over i arbeid er behandlet i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Forslagene i denne meldingen handler likevel om tiltak som vil gjøre arbeids- og velferdsforvaltningen mer robust for å møte denne typen utfordringer, da en helt sentral del av forvaltningens oppgave på disse områdene er den innsatsen som gjøres i NAV-kontorene for å bidra til at flest mulig er eller kommer i arbeid.

1.2 Kort om utfordringsbildet framover

Gjennomføringen av arbeids- og velferdspolitikken påvirkes av en rekke utviklingstrekk i samfunnet. Endringer bl.a. i demografi, arbeidsmarked, teknologi og trygdeforbruk framover vil kunne skape nye betingelser for organiseringen av og oppgaveløsningen i NAV-kontorene, for kontorenes samhandling med brukerne og med eksterne samarbeidsparter. I det følgende omtales noen av de viktigste drivkreftene av betydning for gjennomføringen av politikken på arbeids- og velferdsområdet, og hvilke utfordringer dette stiller arbeids- og velferdsforvaltningen og NAV-kontoret overfor i årene framover.2

Statistisk sentralbyrå (SSB) har i sitt mellomalternativ lagt til grunn at det i de kommende ti-årene fortsatt vil være en relativt sterk befolkningsvekst i Norge. Økningen ventes å fordele seg ulikt på ulike aldersgrupper, og vil være klart høyest i aldersgruppen 67 år og over. Befolkningsframskrivingene påvirkes bl.a. av hva som skjer på migrasjonsområdet. Anslagene for innvandring er usikre som følge av den betydelige økningen i tilstrømmingen av flyktninger høsten 2015, og usikkerhet om hvorvidt denne situasjonen vil vedvare i tiden framover. Det er også knyttet usikkerhet til omfanget av utvandring, og særlig i hvilken grad dette påvirkes av utsiktene på arbeidsmarkedet.

Den demografiske utviklingen vil bety at forsørgingsbyrden, målt som antall ikke-yrkesaktive i forhold til antall yrkesaktive, ventelig kommer til å øke i årene framover, selv om en lykkes i å øke yrkesaktiviteten i de eldre aldersgruppene og lykkes med integreringspolitikken. En større folkemengde vil samtidig medføre at arbeids- og velferdsforvaltningen må være i stand til å håndtere betydelig flere brukere av tjenester og stønader.

Fallet i oljeprisen det siste året medfører et lavere aktivitetsnivå innen petroleumsrelatert virksomhet og økt ledighet i deler av landet, samtidig som det fortsatt er etterspørsel etter arbeidskraft i andre deler av næringslivet. I tillegg til å håndtere en situasjon med økende ledighet i de delene av landet som opplever det, vil en viktig utfordring for arbeids- og velferdsforvaltningen derfor være å legge til rette for mobilitet for å bidra til fortsatt høy sysselsetting og lavest mulig ledighet.

Dagens migrasjonsbilde med høy innvandring fra Asia og Afrika stiller arbeidslivet, arbeids- og velferdsforvaltningen og andre tjenesteytere overfor store utfordringer. Dette omfatter bl.a. å tilby egnede tjenester, tiltak og arbeid til et betydelig antall mennesker som i utgangspunktet har manglende norskkunnskaper og som ofte mangler grunnleggende kompetanse. Flyktningsituasjonen stiller arbeids- og velferdsforvaltningen overfor økte og til dels nye utfordringer ved at den skal bidra til at flest mulig av de som får opphold i landet blir integrert i det norske arbeidslivet.

Utfordringsbildet forsterkes av at det blir stadig færre arbeidsplasser der det ikke stilles krav om yrkesutdanning eller videregående utdanning og mer formell kompetanse. Samtidig er det fortsatt relativt høyt frafall fra videregående skole og mange med svak yrkeskvalifiserende kompetanse som trenger en egnet jobb. Sterkere konkurranse om denne type jobber som følge av den økte innvandringen, kan gjøre innsatsen med å bistå denne gruppen enda mer krevende i årene framover.

Samtidig som grupper med manglende formalkompetanse kan ha problemer med å komme i jobb, kan det bli mangel på arbeidskraft innen visse yrker. Arbeids- og velferdsforvaltningen må forholde seg til begge deler – både bistå vanskeligstilte med å få arbeid, og levere eller formidle arbeidskraft til virksomheter innenfor næringer som har behov for kvalifisert personell.

Økt bruk av arbeidslivet som kvalifiseringsarena øker dessuten forvaltningens behov for arbeidsmarkedskompetanse og direkte kontakt med arbeidsgivere for å kunne skaffe jobb til de med nedsatt arbeidsevne og andre med ekstra behov for bistand.

Mennesker med helseproblemer utgjør en dominerende andel av arbeids- og velferdsforvaltningens brukere som har behov for arbeidsrettet bistand. Videre er økende bruk av trygdeytelser på grunn av psykiske/psykososiale lidelser og plager en utvikling som Norge deler med de fleste land i Europa. Økningen er størst i de yngre aldersgruppene. Disse vil kreve spesielle tiltak for å komme i arbeid, men ofte er arbeids- og velferdsforvaltningens virkemidler alene ikke tilstrekkelig. Det er derfor behov for å styrke båndene mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, utdanningsinstitusjonene og helsetjenestene, og å utvikle en felles forståelse om at arbeid også kan ha positive helseeffekter.

Boks 1.1 Fakta om arbeids- og velferdsforvaltningen

Figur 1.1 Arbeids- og velferdsforvaltningens organisering

Figur 1.1 Arbeids- og velferdsforvaltningens organisering

Arbeids- og velferdsforvaltningen består av den statlige Arbeids- og velferdsetaten (blå og oransje bokser) og de delene av kommunens tjenester som inngår i de felles lokale kontorene (oransje og grønn boks). Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvar for å styre, lede og utvikle Arbeids- og velferdsetaten. Direktoratet er også fagdirektoratet for de kommunale sosiale tjenestene.

Kilde: Årsrapport 2015, Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeids- og velferdsdirektoratet leder Arbeids- og velferdsetaten i tre styringslinjer. Det lokale NAV-kontoret i kommuner og bydeler ledes og administreres i partnerskap med kommunene. Fire fylker har også en spesialenhet for innvandrere, NAV Intro.

I 2015 var det i gjennomsnitt om lag 13 600 årsverk i Arbeids- og velferdsetaten, fordelt på direktoratet og de tre styringslinjene. Ytelseslinjen, økonomilinjen og direktoratet hadde hhv. om lag 3 100, 500 og 1 200 årsverk. Arbeids- og tjenestelinjen hadde om lag 8 800 årsverk, hvorav om lag 4 800 statlige årsverk ved NAV-kontorene. I NAV-kontorene var det i tillegg om lag 5 000 kommunale årsverk. Det har vært en mindre økning i bemanningen samlet sett for Arbeids- og velferdsetaten i løpet av perioden fra 2006 (om lag 12 300 årsverk) til 2015 (om lag 13 600 årsverk). Ved årsskiftet 2008/2009 og i 2010 overflyttet man oppgaver (forvaltning av helserefusjoner, frikort og pasienttransport) inklusive vel 600 årsverk til Helfo. Etaten fikk samtidig en kraftig styrking av bemanningen på grunn av finanskrisen.

De senere årene har det vært en betydelig økning både i saksmengde og i antall personer med behov for oppfølging. Fra januar 2008 til oktober 2015 økte antall arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne med hhv. 66 og 26 pst. Samtidig økte antallet i de samme gruppene som fikk oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten med hhv. 74 og 84 pst. Saksproduksjonen i etaten (søknader, klager, anker og revurderinger) økte med 32 pst. i perioden 2009 til 2015.

Arbeids- og velferdsetatens driftsutgifter var i 2015 på 11,8 mrd. kroner, og det ble utbetalt 450,9 mrd. kroner i statlige ytelser. Alderspensjon, uføretrygd, sykepenger, arbeidsavklaringspenger, dagpenger, foreldrepenger og barnetrygd utgjør de største ytelsesområdene. Brutto utbetalt økonomisk sosialhjelp var i 2014 om lag 5,6 mrd. kroner.

Arbeids- og velferdsetaten betjener ca. 2,8 mill. brukere og behandler om lag 3,2 mill. ytelsessaker i løpet av et år. Fra NAVs brukermelding framgår det at det i løpet av ett år er om lag 60 mill. oppslag og 19 mill. innlogginger på nav.no, om lag 6 mill. telefonsamtaler, om lag 20 mill. sendte brev og om lag 7 mill. besøk på NAV-kontorene.

I 2015 var 3 pst. av arbeidsstyrken helt ledige i gjennomsnitt. I alt ble 324 000 arbeidssøkere registrert hos Arbeids- og velferdsetaten i løpet av 2015, og av disse var 303 000 helt ledige. Ved utgangen av 2015 var det registrert 202 700 personer med nedsatt arbeidsevne med behov for særskilt oppfølging fra NAV-kontoret. I gjennomsnitt gjennom året deltok 12 900 arbeidssøkere og 58 200 personer med nedsatt arbeidsevne på arbeidsrettede tiltak.

1.3 Videreutvikling av arbeids- og velferdsforvaltningen

Arbeids- og velferdspolitikken i Norge har i løpet av de siste 10–15 årene gjennomgått betydelige endringer. Det er gjennomført store reformer både i organiseringen av den offentlige forvaltningen, av flere av inntektssikringsordningene, og av ulike tiltak og tjenester rettet mot enkeltpersoner og arbeidslivet.

Samtidig viser både gjennomgangen i punkt 1.2 og evalueringer av reformene at det er avgjørende å legge fortsatt stor vekt på videreutvikling av arbeids- og velferdsforvaltningen for å kunne nå målene om flere i arbeid og færre på trygd.

Dette er bakgrunnen for at Regjeringen våren 2014 oppnevnte en ekspertgruppe med oppgave å foreta en gjennomgang av arbeids- og velferdsforvaltningen. Ekspertgruppen skulle bl.a. komme med forslag til forbedringer i forvaltningens organisasjon og virkemåte, slik at den kunne få flere i arbeid og bidra til gode opplevelser for brukerne. Et viktig premiss for ekspertgruppens arbeid var at arbeids- og velferdsforvaltningen må organiseres og driftes på en måte som sikrer at mest mulig av de samlede ressursene går til brukeroppfølging og tjenesteproduksjon.

Ekspertgruppens sluttrapport har vært sendt på bred høring. En oversikt over forslagene i sluttrapporten og en sammenfatning av høringsuttalelsene framgår i kapittel 2.

Regjeringen varslet i Prop. 1 S (2015–2016) at den – i lys av ekspertgruppens gjennomgang – ville videreutvikle arbeids- og velferdsforvaltningen ved å:

  • Styrke og videreutvikle de arbeidsrettede tjenestene både for arbeidsgivere og arbeidssøkere

  • Sikre utvikling av mer brukerrettede tjenester som er effektive, målrettede og bidrar til gode opplevelser for brukerne av NAV-kontoret

  • Gi NAV-kontorene økt myndighet og handlefrihet

I denne meldingen redegjør Regjeringen for hvordan den følger opp ekspertgruppens rapport gjennom å styrke og målrette den arbeidsrettede oppfølgingen ved NAV-kontorene (kapittel 3) og gjennom å styrke Arbeids- og velferdsetatens arbeidsmarkedsinnsats, også overfor arbeidsgivere (kapittel 4). Videre redegjør den for hvordan rammene for det statlig-kommunale samarbeidet i NAV-kontorene, partnerskapet, kan understøtte denne retningen (kapittel 5).

Som nevnt avslutningsvis i punkt 1.1 må Regjeringens forslag om å videreutvikle arbeids- og velferdsforvaltningen i denne meldingen ses i sammenheng med Regjeringens øvrige reformarbeid og tiltak på arbeids- og velferdsområdet. Det gjelder bl.a. intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), forslag fremmet i Prop. 39 L (2014–2015)3 om bedre muligheter til midlertidig ansettelse, aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere og mer effektive tiltak i arbeidsmarkedspolitikken og forslag fremmet i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse – Samordnet innsats for voksnes læring. Regjeringen tar også sikte på å legge fram et høringsnotat før sommeren 2016, med konkrete forslag til endringer i bl.a. ordningen med arbeidsavklaringspenger.

1.3.1 Sikre utvikling av mer brukerrettede tjenester som er effektive, målrettede og bidrar til gode opplevelser for brukerne av NAV-kontoret

Regjeringens forslag til styrking av den arbeidsrettede oppfølgingen ved NAV-kontorene omtales i kapittel 3. Formålet med endringene er å gi brukerne bedre og mer målrettede tjenester, og å legge til rette for en tettere, enklere og bedre individtilpasset oppfølging av de brukerne som har behov for det.

Kravene og forventningene til brukeroppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen er store. Samtidig er det en presset ressurssituasjon ved NAV-kontorene. Dette gjør det nødvendig å prioritere ressursene på en god måte. Regjeringen mener NAV-kontoret i større grad skal konsentrere sin innsats mot de brukerne som har behov for arbeidsrettet bistand for å få eller beholde et inntektsgivende arbeid.

For at NAV-kontoret skal få frigjort mest mulig ressurser til å drive med arbeidsrettet oppfølging, er det nødvendig at de som henvender seg til arbeids- og velferdsforvaltningen raskt og effektivt henvises til relevant bistand. Arbeids- og velferdsdirektoratets kanalstrategi4 skal bidra til dette, og utvikling av gode digitale løsninger vil bidra til bedre tjenester for brukerne og mer effektiv ressursbruk. Bedre styring av brukernes måte å kontakte arbeids- og velferdsforvaltningen på, skal gi en bedre tilpasning til brukernes behov for raske og tilgjengelige tjenester. Moderniseringen av Arbeids- og velferdsetatens IKT-systemer er avgjørende for å kunne bygge opp under dette.

Alle som henvender seg til NAV-kontoret med ønske om bistand for å komme i arbeid har en lovfestet rett til å få sitt bistandsbehov vurdert, og det er fastlagt klare prosedyrer for hvordan dette skal foregå. Blant annet ekspertgruppen har kritisert arbeidsevnevurderingene for at det i praksis er et for stort fokus på helsemessige begrensninger, for lite arbeidsretting, og at brukermedvirkningen i utarbeidelsen av vurderingene er for dårlig. I tillegg pekte ekspertgruppen på at oppfølgingen i praksis er blitt for byråkratisk, og at NAV-kontorene i for stor grad blir målt på hvilke aktiviteter som er gjennomført og i for liten grad på om oppfølgingen er målrettet mot den enkelte brukers behov for bistand for å komme i arbeid. Blant annet på denne bakgrunn har Arbeids- og velferdsdirektoratet satt i gang et arbeid for å forbedre og forenkle gjennomføringen av behovs- og arbeidsevnevurderingene ved NAV-kontorene. Formålet er at oppfølgingen blir mer målrettet. Departementet vil følge opp Arbeids- og velferdsetatens videre arbeid med dette, for å sikre at den nye metoden bidrar til økt arbeidsretting, avbyråkratisering og bedre brukermedvirkning.

Regjeringen vil understreke at unge både har vært og fortsatt skal være en gruppe som skal prioriteres for arbeidsrettet bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Ekspertgruppen, og gjennomførte evalueringer, viser imidlertid at det på tross av dette er for mange unge som av ulike grunner blir mottakere av ulike ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er spesielt bekymringsfullt at det er såpass mange som tidlig mottar en helserelatert ytelse. Innsatsen rettet mot unge er imidlertid fragmentert, bl.a. gjennom en rekke ulike garantiordninger og andre former for prioriteringer. Regjeringen ser det derfor som nødvendig å foreta en opprydding i dette, slik at det blir en klarere og mer entydig prioritering av unge under 30 år.

Medvirkning fra brukerne selv er avgjørende for at man skal lykkes med økt overgang til arbeid. Det tilsier at det også er nødvendig å se på om det er behov for å ansvarliggjøre bruker i større grad med å bidra til at de tiltakene som iverksettes blir så effektive som mulig. Regjeringen vil gjennomgå aktivitetskravene i de ulike livsoppholdsytelsene med sikte på konkretisering. Regjeringen mener videre det er grunn til å se nærmere på hvorvidt arbeids- og velferdsforvaltningen er utstyrt med tilstrekkelig gode og effektive reaksjons- og sanksjonsmidler, og vil samtidig vurdere mulighetene for et mer likeartet og nyansert reaksjons- og sanksjonssystem i de ulike ytelsene.

1.3.2 Styrke og videreutvikle de arbeidsrettede tjenestene både for arbeidsgivere og arbeidssøkere

Kapittel 4 handler om tiltak som skal bidra til å styrke og videreutvikle Arbeids- og velferdsetatens innsats overfor arbeidssøkere og arbeidsgivere, bl.a. for å legge til rette for god informasjon i og om arbeidsmarkedet. Et velfungerende arbeidsmarked skal legge til rette for effektiv utnyttelse av arbeidskraften, for å bidra til kortere ledighetsperioder, bedre bruk av arbeidskraftens kompetanse og økt verdiskaping. De fleste jobbskiftene i arbeidslivet skjer frivillig, og håndteres av den enkelte, uten medvirkning fra offentlige organer. Det er først når arbeidsgiver ikke finner aktuelle kandidater til ledige stillinger, eller arbeidssøkere har problemer med å finne ledige stillinger som de kan gå inn i, at Arbeids- og velferdsetaten skal yte bistand.

En viktig oppgave for arbeidsmarkedspolitikken er å bidra til en god tilpasning mellom etterspørsel (ledige stillinger) og tilbud (arbeidssøkere) av arbeidskraft. Regjeringen mener derfor at Arbeids- og velferdsetaten har en viktig oppgave knyttet til å bedre informasjonstilgangen på arbeidsmarkedet. Dette vil gi grunnlag for bedre oversikt over ledige stillinger for etatens brukere og ansatte og gjøre at etaten i større grad kan yte rekrutteringstjenester til arbeidsgivere. Det er et mål å få fram økt informasjon om det som nå ligger i det grå stillingsmarkedet5, slik at arbeidssøkere og arbeidsgivere kan nyttiggjøre seg denne informasjonen. Dette vil i større grad bidra til et transparent og velfungerende arbeidsmarked.

Valg av tiltak bør gjøres ut fra hva som er mest hensiktsmessig for å få arbeidssøkere ut i jobb. Dagens styring av arbeidsmarkedstiltakene, hvor det skal styres både på budsjett og på tiltaksnivå, er vanskelig å kombinere med at tiltak skal fordeles ut fra individuelle behov. For bedre å legge til rette for at NAV-kontoret kan velge tiltak basert på individuelle behov, mener Regjeringen at dagens aktivitetsstyring av etatens tiltaksgjennomføring bør tones ned, og det bør i stedet legges mer vekt på kvaliteten på tiltakene og resultater for arbeidssøkerne.

En sentral problemstilling som reises av ekspertgruppen er om det bør være større fleksibilitet knyttet til om koblingen av arbeidssøkere og arbeidsgivere skal ivaretas av eksterne tiltaksarrangører, eller om bistanden i større grad skal gjennomføres som innsats i egenregi av Arbeids- og velferdsetaten. Et sentralt trekk ved etatens rolle er å avklare arbeidssøkers behov. Arbeids- og velferdsetaten skal derfor fortsatt ha et ansvar knyttet til å definere innsatsen arbeidssøker skal få. Regjeringen mener Arbeids- og velferdsetaten også bør gis økt fleksibilitet til selv i større grad å kunne velge om avklarings- og oppfølgingstjenester skal kjøpes av eksterne tiltaksarrangører eller foregå i egenregi.

Regjeringen ønsker en styrket og mer helhetlig innsats fra Arbeids- og velferdsetaten ut mot arbeidsgivere. God service til arbeidsgivere skal understøttes av en hensiktsmessig organisering internt i etaten, med en effektiv utnyttelse av etatens samlede personellressurser og kompetanse.

1.3.3 Gi NAV-kontorene økt myndighet og handlefrihet

Flere av forslagene i kapittel 3 og 4 vil også legge bedre til rette for å gi NAV-kontorene økt myndighet og handlefrihet. Kapittel 5 drøfter i tillegg hvordan utøvelsen av partnerskapet har hatt betydning for de resultatene som arbeids- og velferdsforvaltningen har oppnådd, og hvordan partnerskapet kan utvikles slik at det kan bidra til en bedre måloppnåelse i arbeids- og velferdsforvaltningen. NAV-kontorene drives i et lovpålagt samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og den enkelte kommune, eller flere kommuner der kommunene har valgt å inngå et interkommunalt samarbeid. Det har vært lagt til grunn at partnerskapet skal være et likeverdig samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen, men hvor hver part er ansvarlig for sitt. I kapitlet drøftes bl.a. organiseringen av NAV-kontorene når det gjelder størrelse, oppgaveportefølje og ledelse.

Regjeringen ønsker å gi økt handlingsrom til NAV-kontorene. Rett til tjenester og ytelser skal være like uansett hvilket NAV-kontor brukeren tilhører. Økt myndighet, mindre standardisering og økt grad av skjønnsutøvelse i NAV-kontorene vil imidlertid kunne gi forskjeller mellom NAV-kontorene i hvordan tjenestene gis. Mer myndighet lokalt stiller derfor økte krav til en profesjonell veilederrolle, systematisk utveksling av god praksis og aksept for ulike lokale løsninger. I den videre utviklingen av NAV-kontorene er det viktig å finne en balanse mellom å gi gode individuelt tilpassede tilbud, og en formålseffektiv iverksetting av arbeidsmarkedspolitikken for de store brukergruppene, og hvor det legges til rette for mer myndighet i det enkelte kontor.

1.4 Reformer i arbeids- og velferdspolitikken de senere år

Det er gjennomført en rekke større reformer i arbeids- og velferdspolitikken de siste ti årene, både av organisatorisk karakter og i utformingen av de virkemidler som benyttes. Den viktigste reformen av organisatorisk karakter er selvsagt NAV-reformen, og denne stortingsmeldingen omhandler primært forslag til strategier og tiltak for å videreutvikle arbeids- og velferdsforvaltningen.

I etterkant av, og dels parallelt med, den organisatoriske reformen er det gjennomført en rekke reformer av arbeids- og velferdsforvaltningens virkemidler. Det gjelder bl.a. pensjonsreformen og uførereformen. Det ble også gjort en rekke andre reformer i virkemiddelapparatet som en oppfølging av St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering, herunder innføring av arbeidsavklaringspenger, kvalifiseringsprogrammet og et system med behovs- og arbeidsevnevurderinger (innholdsreformen). Denne stortingsmeldingen skisserte også behovet for forenklinger i regelverket for arbeidsrettede tiltak. I oppfølgingen av meldingen er det gjort en rekke endringer, men det er først i etterkant av Prop. 39 L (2014–2015) at det ble gitt en samlet vurdering og forslag til forenkling av systemet.

Omtalen i dette kapitlet vil konsentrere seg om NAV-reformen og den påfølgende innholdsreformen. Formålet er å gi et litt overordnet bakteppe for de forslagene til strategier og tiltak for videreutvikling av arbeids- og velferdsforvaltningen som presenteres i denne meldingen. Omtalen nedenfor vil derfor i liten grad omhandle pensjonsreformen, uførereformen og reformen av arbeidsmarkedstiltakene.

Omtalen er delt inn i tre deler: En kort omtale av NAV-reformen og den tilhørende innholdsreformen, en kort gjennomgang av erfaringer fra evalueringer gjennomført under selve etableringsperioden (fra 2006 og fram til 2010/2011) og en kort gjennomgang av erfaringer fra årene etter at den organisatoriske reformen var gjennomført og alle NAV-kontor og forvaltningsenheter er etablert (fra 2010/2011 og fram til i dag).

1.4.1 Organisatorisk reform etterfulgt av en innholdsreform

NAV-reformen er primært en organisasjons- og forvaltningsreform. Forslaget om en ny arbeids- og velferdsforvaltning ble fremmet i St.prp. nr. 46 (2004–2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning og behandlet i Stortinget våren 2005.

I forlengelsen av NAV-reformen, som et andre trinn i reformprosessen, ble det foretatt endringer i en del av virkemidlene til den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Endringene som i ettertid har gått under navnet «innholdsreformen», ble lagt fram i St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering som en samlet strategi for å styrke sysselsettingen og inkluderingen av personer som hadde falt ut eller var i ferd med å falle ut av arbeidslivet.

Bakgrunnen for reformene var i hovedsak knyttet til to forhold: For det første, en erkjennelse av at gjennomføringen av arbeids- og velferdspolitikken utover på 1990-tallet ikke hadde god nok måloppnåelse. Altfor mange personer i yrkesaktiv alder sto helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottok stønad i stedet for å komme i ordinært arbeid. Og for det andre, at organiseringen av velferdstjenestene ble oppfattet å være lite brukervennlig. Personer med behov for ulike former for bistand møtte en fragmentert forvaltning som ikke maktet å gi den koordinerte og helhetlige bistanden som disse brukerne trengte. Manglende måloppnåelse i gjennomføringen av arbeids- og velferdspolitikken og en fragmentert forvaltning for brukere med sammensatte behov medførte også en lite effektiv ressursbruk.

I lys av dette ble det formulert tre hovedmål for NAV-reformen:

  • Flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad

  • Enklere for brukerne og tilpasse tjenestene til brukernes behov

  • En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

Boks 1.2 NAV-reformen

Reformen skulle primært gi bedre brukeropplevelser og en bedre organisering av det arbeidsrettede tilbudet til personer som hadde mer omfattende og sammensatt bistandsbehov. Den sentrale målgruppen var de som befant seg i arbeidsmarkedets randsone og risikerte å bli sendt mellom de ulike hjelpeinstansene, noe som ofte endte med varig uførepensjon.

NAV-reformen hadde i utgangspunktet to organisatoriske hovedelementer:

  • En ny statlig etat gjennom sammenslåing av daværende trygdetaten og Aetat. De statlige virkemidlene i arbeids- og velferdspolitikken som gjaldt arbeidsrettet bistand og inntektssikring ble dermed samlet i en organisasjon, Arbeids- og velferdsetaten.

  • Nye arbeids- og velferdskontor (NAV-kontor) på kommunenivå, basert på et forpliktende samarbeid (partnerskap) mellom stat og kommune formalisert gjennom lov og lokale partnerskapsavtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og den enkelte kommune.

NAV-kontoret var den sentrale organisasjonsenheten i reformen, og skulle bidra både til økt arbeidsretting og bedre brukerretting. Det ble etablert med to «eiere» – staten ved Arbeids- og velferdsetaten og den enkelte kommune, med både statlige og kommunale oppgaver. På kommunal side fastsatte loven en minimumsløsning for hvilke oppgaver som skulle legges inn i kontoret, som i utgangspunktet omfattet økonomisk stønad og økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven. Senere ble også deler av oppgavene knyttet til boligsosialt arbeid og kvalifiseringsprogrammet med tilhørende stønad lagt inn som obligatoriske kommunale oppgaver i kontoret. Dette skjedde i tilknytning til at det ble laget en særskilt lov om de sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Kontoret skulle være brukernes fysiske, lokale kontaktsted med tilstedeværelse i alle kommuner, men med mulighet for interkommunale løsninger der det var hensiktsmessig. Det skulle ha ansvar bl.a. for arbeidsrettet oppfølging av brukerne, og kontoret og tjenestene skulle framstå integrert og som en helhet overfor brukerne.

Det ble vedtatt en egen lov for den nye arbeids- og velferdsforvaltningen – arbeids- og velferdsforvaltningsloven – som regulerer rammene for arbeids- og velferdsforvaltningen. Loven inneholder bestemmelser om det statlig-kommunale samarbeidet i NAV-kontoret, om kontorets kontakt og samhandling med brukerne, og spørsmål knyttet til personvern og taushetsplikt som følge av at så vidt mange opplysninger om den enkelte bruker ble samlet på ett sted.

NAV-kontorene ble etablert puljevis i perioden fra 2006 til 2010, men hovedtyngden av etableringene skjedde i perioden 2007 til 2009 (25 i 2006, 121 i 2007, 147 i 2008 og 154 i 2009). Den opprinnelige planen var at alle NAV-kontor skulle være etablert per 1. januar 2010, men ni NAV-kontor ble etablert i 2010 og ett NAV-kontor ble først etablert våren 2011.

Underveis i reformens gjennomføringsfase ble det også opprettet regionale pensjonsenheter og en rekke forvaltningsenheter på fylkesnivå, med ansvar for å avklare den enkeltes rett til de statlige ytelsene og beregning av riktig ytelse. Disse enhetene ble i all hovedsak opprettet i løpet av 2008, og de ble oppbemannet bl.a. som konsekvens av den besluttede arbeidsdelingen mellom NAV-kontor og forvaltningsenheter. Det ble dermed etablert en arbeidsdeling på statlig side mellom forvaltningsenhet og NAV-kontor der kontorene fikk et mer rendyrket ansvar for brukernære, arbeidsrettede tjenester og tiltak, inklusive enkelte sosiale tjenester, mens forvaltningsenhetene fikk ansvaret for det meste av ytelsesforvaltningen. Dette skulle gi kontorene bedre muligheter til å realisere målet om arbeid, og bidra til kvalitet og effektivitet i ytelsesforvaltningen.

Det ble forutsatt at statsetaten og kommunene skulle ha stor handlefrihet til å videreutvikle NAV-kontoret, og sammen med lokale brukerorganisasjoner og arbeidslivets parter, tilpasse det til lokale forhold, behov og utfordringer.

Innholdsreformen utstyrte arbeids- og velferdsforvaltningen med enkelte nye virkemidler som var tilpasset den reorganiserte forvaltningen. Målene for tiltakene var de samme som for NAV-reformen, og målgruppen var også mye den samme (jf. boks 1.2). Det dreide seg om nye stønadsordninger og satsinger for bl.a. å stimulere til arbeid og aktivitet, bedre tilgang til arbeidsrettede tiltak for denne gruppen, og nye arbeidsmåter for samhandling og bedre involvering av brukerne. Endringene skulle legge til rette for mer individuelt tilpasset oppfølging og direkte bistand til brukerne.

Boks 1.3 Innholdsreformen

De viktigste endringene i innholdsreformen var:

  • Etablering av kvalifiseringsprogrammet med tilhørende stønad

    Programmet skulle gi en forsterket arbeidsrettet innsats overfor personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet, og som manglet eller hadde begrensede rettigheter til ytelser fra folketrygden. Den ble etablert som en kommunal ordning, der et viktig formål er å redusere antall personer som ble avhengig av sosialhjelp på langvarig basis. Kvalifiseringsprogrammet og den tilhørende stønaden ble fra høsten 2007 innført i de NAV-kontorene som da var etablert, og deretter faset inn i nye NAV-kontor etter hvert som de ble etablert. Programmet ble landsdekkende fra og med 2010.

  • En ny stønadsordning – arbeidsavklaringspenger – ble etablert og erstattet de tre daværende ordningene med rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad

    Ordningen skulle sikre inntekt for personer som hadde fått sin arbeidsevne nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte mens de fikk aktiv behandling, deltok på arbeidsrettede tiltak eller fikk annen oppfølging, med sikte på å skaffe eller beholde arbeid. Den skulle samtidig bidra til forenkling av inntektssikringen for personer med nedsatt arbeidsevne, og legge til rette for bedre oppfølging på NAV-kontorene. Ordningen ble innført med virkning fra 1. mars 2010.

  • Behovs- og arbeidsevnevurdering ble innført som en ny oppfølgingsmetodikk på NAV-kontorene for bl.a. kartlegging av bistandsbehov og avklaring av arbeidsevne

    Målet med den nye arbeidsmetodikken var å kunne tilby arbeidsrettet bistand tilpasset den enkeltes behov, bidra til oppmerksomhet på arbeidsevne og muligheter og mindre på sykdom og begrensninger, og legge til rette for god brukermedvirkning. Den skulle samtidig gi et vurderings- og beslutningsgrunnlag for tilståelse av ytelser. Ordningen ble innført med virkning fra 1. februar 2010.

  • Regelverket for arbeidsmarkedstiltak ble revidert

    Arbeidsmarkedstiltak som tidligere hadde vært forbeholdt avgrensede målgrupper, skulle gjøres tilgjengelig for alle brukere som hadde behov for denne type tjenester. Blant annet ble den tidligere inndelingen mellom ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere opphevet. Senere har arbeids- og velferdsforvaltningen tatt i bruk et opplegg der en skiller mellom fire ulike kategorier av brukere, som er bestemmende for hvilket arbeidsrettet tilbud den enkelte kan få. De fire kategoriene er standard innsats, situasjonsbestemt innsats, særlig tilpasset innsats og varig tilpasset innsats, jf. nærmere omtale av dette i kapittel 3.

Samlet signaliserte de to reformene en grunnleggende endring av arbeids- og velferdspolitikken. Arbeidslinjen skulle favne bredere og i sterkere grad enn tidligere også inkludere de som sto relativt langt fra arbeidsmarkedet.

1.4.2 Resultater og effekter under etableringsperioden (fram til 2010/2011)

NAV-reformen har vært gjenstand for en omfattende forskningsbasert evaluering, både av hvordan den er blitt gjennomført og av effekter knyttet til de de tre hovedmålene: Flere i arbeid og færre på trygd, bedre brukerretting og en helhetlig og mer effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Det generelle bildet som tegner seg er at reformarbeidet har vært krevende, at det tar tid før man oppnår resultater, og at ambisjonene man hadde i utgangspunktet ikke er blitt fullt ut innfridd i perioden fra oppstart av reformen og fram til at den organisatoriske reformen ble fullført i 2010/2011.6

For å finne effekter knyttet til målet om flere i arbeid og færre på trygd, undersøker forskerne om kommuner som har opprettet NAV-kontor gjør det bedre enn kommuner som på undersøkelsestidspunktet ikke hadde etablert et sammenslått NAV-kontor.7 Effekten av etableringen av NAV-kontoret følges med registerdata fram til 2010 og for enkelte av dataene også 2011.8 Analysene basert på data fra den tidlige fasen av reformperioden viser at etablering av NAV-kontor reduserte sannsynligheten for at stønadsmottakerne gikk over i jobb og utdanning, men også uføretrygd. Dette gjaldt for alle stønadsmottakere, uavhengig av om de hadde kommet i kontakt med forvaltningen gjennom et ledighets-, sosial- eller helserelatert problem. Flere ble gående lenger på midlertidige ytelser, i første rekke på arbeidsavklaringspenger, men samtidig ble det innen enkelte grupper registrert flere aktive tiltaksbrukere sammenliknet med situasjonen før NAV-reformen.9

Analysene basert på 2010/2011-data omfattet effekter for flere NAV-kontor og over lengre tid. De viser en svak økning i sannsynligheten for overgang til arbeid over tid. Overgangen til arbeid eller utdanning var imidlertid etter fire år fortsatt lavere enn den var før kontoret ble etablert. Basert på disse studiene synes hovedkonklusjonen å være at etableringen av NAV-kontoret samlet sett ikke synes å ha bidratt til at flere kom i arbeid i løpet av selve reformperioden, sammenliknet med situasjonen før reformen.10 Ettersom undersøkelsen er gjort i en periode der NAV-kontorene ble etablert, er det imidlertid ikke klart i hvilken grad resultatene er påvirket av selve prosessen med å etablere NAV-kontorene.

Studiene har også sett på effekter for ulike brukergrupper. Studien fra Frischsenteret (2013) viser at det gikk bedre for arbeidsledige og sosialhjelpsmottakere mot slutten av reformperioden sammenliknet med resultatene fra den tidlige reformfasen. For disse gruppene viser estimatene at de da minst var tilbake på nivået før reformen. For personer som mottok en helserelatert ytelse derimot, og særlig yngre personer (under 35 år) med mer langvarige helseproblemer (som fra 2010 var mottakere av arbeidsavklaringspenger), viser estimatene at det er mindre sannsynlig at disse kommer i arbeid sammenliknet med før reformen. Reformen synes heller ikke å ha ført til økt overgang til arbeid for de som har frafall fra videregående skole og blitt brukere av arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester.11 Det framgår at andelen tiltaksdeltakere hadde økt blant personer som startet med arbeidsledighet eller sosialhjelp, mens det var en nedgang i tiltaksbruken blant personer med nedsatt arbeidsevne som hadde et helseproblem.12 Det er imidlertid heller ikke her helt klart i hvilken grad disse resultatene kan knyttes direkte til arbeids- og velferdsforvaltningens innsats, da utviklingen også påvirkes av andre faktorer som det er vanskelig å kontrollere fullt ut for.

Studiene finner ikke noen systematiske forskjeller i effektestimatene mellom ulike typer NAV-kontor, bortsett fra når det gjelder kontorstørrelse.13 Mindre kontorer gjør det gjennomgående bedre på overgang til arbeid sammenliknet med hva de oppnådde før NAV-reformen. De negative effektene er først og fremst å finne ved store kontor. I og med at store kontor hadde større omstillingsproblemer enn små kontor, mener artikkelforfatterne at dette harmoniserer godt med at det er omstillingen og ikke strukturelle forhold ved arbeids- og velferdsforvaltningen som i hovedsak kan forklare de negative effektene.

Det er bl.a. som ledd i den forskningsbaserte evalueringen av NAV-reformen gjennomført flere undersøkelser av brukernes tilfredshet og erfaringer med arbeids- og velferdsforvaltningen, med sikte på belyse grad av måloppnåelse om en mer brukervennlig forvaltning.14 Med brukere menes både personbrukere og arbeidsgivere. Personbrukernes tilfredshet med Arbeids- og velferdsetaten viser i noen grad et tilsvarende bilde som utviklingen i overgang til arbeid og utdanning.15 Den gikk ned fram til 2010, men derfra skjer det en bedring. Andelen som var tilfreds med den statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen var imidlertid da fortsatt lavere enn andelen tilfredse i forkant av NAV-reformen. Utviklingen i tilfredshet over tid var for en stor del likeartet uavhengig av hvilken ytelse brukerne mottar. Lange saksbehandlingstider i ytelsesforvaltningen og dårlig tilgjengelighet som følge av omstillingene, og særlig i tilknytning til etablering av forvaltningsenhetene, synes å være en viktig grunn til svekket tilfredshet i reformperioden.

Som del av NAV-evalueringen har forskerne også sett på om ulike trekk ved kontorene kan ha betydning for brukernes tilfredshet. En studie basert på data fra tidlig i reformperioden viste at brukertilfredsheten var bedre i NAV-kontor med bredt tjenestespekter. Dette har ikke vært mulig å påvise i senere studier.16 Heller ikke forskjeller som gjelder hvorvidt kontorene har enhetlig eller todelt ledelse, eller om leders ansettelsesforhold er statlig eller kommunalt, synes å ha vesentlig betydning for brukertilfredsheten.

Andre undersøkelser viser at hyppig bytte av veileder gir lav tilfredshet og bidrar til å gjøre arbeids- og velferdsforvaltningen mer oppsplittet for brukerne. En av hovedobservasjonene i det kvalitative materialet fra NAV-evalueringen er at arbeids- og velferdsforvaltningen fortsatt i stor grad framstår som fragmentert for en del av brukerne.17

Nedgangen i tilfredshet fram mot 2010 gjenfinnes i hovedtrekk også i resultatene fra arbeidsgiverundersøkelsen.18 Det gjelder bl.a. spørsmål knyttet til bistand fra etaten i forbindelse med tilrettelegging i bedriften, og til å finne aktuelle arbeidssøkere, der det kan registreres en økende misnøye med etatens tjenestetilbud i perioden. Også bruk av etatens selvbetjeningsløsninger for arbeidsgivere, f.eks. utlysing av ledige stillinger på nav.no, er synkende. Et unntak er etatens oppfølging av sykmeldte, der andelen arbeidsgivere som er tilfredse øker.

En egen analyse har sett på hvordan produktiviteten i Arbeids- og velferdsetaten har utviklet seg sammenliknet med de to tidligere statsetatene. Dataene dekker perioden fra 2006 til 2012. Det framgår at produktiviteten målt som forholdet mellom tjenesteproduksjon og ressursbruk gikk ned fra 2006 og var på sitt laveste i 2010, for deretter å stige noe. Den lå imidlertid fortsatt under utgangspunktet i 2006. Produktiviteten i forvaltningsenhetene var mot slutten av undersøkelsesperioden høyere enn i de tidligere etatene, men i NAV-kontorene var den lavere.19

Kvalifiseringsprogrammet ble faset inn på NAV-kontorene etter hvert som de ble etablert, mens ordningen med arbeidsavklaringspenger og behovs- og arbeidsevnevurderingen ble innført på landsbasis i 2010. Evalueringen av kvalifiseringsprogrammet, basert på registerdata fram til 2011/2012, viser en positiv effekt på sysselsetting og inntekt etter deltakelse i programmet. Effekten øker over tid etter programdeltagelsen, og når det gjelder effekt på sysselsetting viser estimatene en økning på 18 pst. Deltakelse i programmet viser en svak positiv effekt på fullført utdanning, men denne effekten er ikke signifikant. Økningen i arbeidsdeltakelse og inntekt kommer primært i form av reduserte stillingsandeler (deltid) og i jobber med lav lønn20, men uten kvalifiseringsprogrammet er det grunn til å anta at deltakerne ikke hadde deltatt i arbeidslivet i det hele tatt.

Erfaringene med ordningen med arbeidsavklaringspenger og oppfølgingsmetodikken med behovs- og arbeidsevnevurderinger er mer blandet, men det er vanskelig å sammenlikne med erfaringene for kvalifiseringsprogrammet da sistnevnte program også medførte at kommunene i oppstartsfasen ble tilført øremerkede ressurser for å dekke de merkostnader et slikt program medførte. I tillegg er arbeidsavklaringspenger en sammenslåing av tre tidligere ytelser, og der også mottakere av disse ytelsene ble konvertert inn i den nye ytelsen. Det var dermed svært mange av mottakerne av arbeidsavklaringspenger som i utgangspunktet hadde mottatt en helserelatert ytelse i lang tid. Arbeidsavklaringspenger gir inntektssikring i inntil fire år med muligheter til forlenging, og arbeidsevnevurderingene synes å gi et hensiktsmessig grunnlag for vurdering av rett til ytelser. Både arbeidsavklaringspenger og arbeidsevnevurderingene har imidlertid medført utfordringer, bl.a. knyttet til om de i tilstrekkelig grad har bidratt til å understøtte målene om arbeid og mer individrettet oppfølging av brukerne.21 Departementet er i ferd med å gå gjennom erfaringene med stønadsordningen, og Regjeringen tar sikte på å legge fram et høringsnotat før sommeren 2016 med konkrete forslag til endringer i ordningen.

Mange av problemene som NAV-reformen sto overfor i oppstartsårene, og som er identifisert gjennom NAV-evalueringen, kan trolig i hovedsak beskrives som omstillingsutfordringer. Etableringen av et partnerskap mellom stat og kommune slik det ble tenkt utformet, representerte noe nytt og uprøvd i norsk offentlig forvaltning. Omstillingsutfordringene må også ses i sammenheng med etableringen av forvaltningsenhetene, som påvirket hvordan Arbeids- og velferdsetaten arbeidet med ytelsesbehandlingen. NAV-kontorene og kundesentrene, som skulle være brukernes kontaktpunkt inn mot arbeids- og velferdsforvaltningen, manglet nødvendig kompetanse til å kunne møte informasjonsbehovet på viktige deler av forvaltningens ansvarsområder. Manglende teknologisk infrastruktur rundt saksbehandlingen og samhandlingen mellom NAV-kontor og forvaltningsenhet bidro også til at reorganiseringen ble utfordrende. Samtidig måtte NAV-kontorene håndtere en raskt økende arbeidsledighet som følge av finanskrisen.22

1.4.3 Erfaringer og utviklingsarbeid etter etableringsperioden (fra 2010)

Organisatorisk videreutvikling

Som del av NAV-reformen ble det etablert fem pensjonsenheter og fylkesvise forvaltningsenheter. I etterkant er det gjort endringer og forenklinger i arbeidsdelingen mellom NAV-kontorene og forvaltningsenhetene med sikte på å få til bedre samhandling og saksflyt mellom dem. Forvaltningsenhetene har senere også blitt spesialisert. Undersøkelser blant ansatte på NAV-kontorene og i forvaltningsenhetene viser en klar forbedring i opplevd samhandling mellom dem fra 2010 til 2014, og vurderingen er mest positiv blant medarbeiderne ved NAV-kontorene.

Videre er det etablert 18 kontaktsentre og et NAV Servicesenter i Mo i Rana. Alle de 18 kontaktsentrene ble i 2015 utvidet til å dekke sosiale tjenester i NAV- kontorene. Kontaktsentrene er en førstelinjetjeneste til brukere og samarbeidspartnere over telefon, men betjener også e-post samt sosiale medier for foreldrepenger. De bidrar til å avlaste arbeidet i NAV-kontoret, forvaltningsenheter og spesialenheter mv., særlig på områder hvor informasjon og veiledning over telefon er en fullgod tjeneste til bruker.

I etterkant av reformperioden er det også igangsatt et IKT-moderniseringsprogram i Arbeids- og velferdsetaten. Et hovedmål med programmet er å sikre bedre tjenester for brukerne og oppnå økt effektivitet i saksbehandlingen. Prosjekt 1 i IKT-moderniseringen ble avsluttet våren 2015, og har utviklet systemstøtte, inkludert en selvbetjeningsløsning for ny uføretrygd fra 1. januar 2015. I tillegg er det utviklet selvbetjeningsløsninger for innsyn i egen sak og for dagpenger. Det pågår arbeid med ytterligere forenkling og digitalisering av etatens tjenester, jf. bl.a. Prop. 67 S (2015–2016) om oppstart av Prosjekt 2 i IKT-moderniseringen.

En oppfølgingsstudie av NAV-kontorene som ble gjennomført høsten 2014 viste at mange av de utfordrende situasjonene som fantes på kontorene i årene med omstilling, ikke lenger var tilstede. Organiseringen hadde i økende grad falt på plass, kontorene hadde fått etablert en tydeligere felles faglig-metodisk plattform for arbeidet, og samhandlingen med forvaltningsenhetene gikk i riktig retning. Samtidig pekte rapporten på at det var behov for et betydelig utviklingsarbeid i årene framover, med basis i NAV-kontorene.23

Resultater og effekter

Det er vanskelig å måle effekten av NAV-reformen (og NAV-kontorenes innsats) i relasjon til målene om overgang til arbeid og bedre tjenester for brukerne etter at den er gjennomført, i og med at vi ikke vet hva som ville vært resultatet uten reformen. Ved bruk av andre typer av data kan en likevel følge resultatutviklingen og se på endringer over tid, men disse dataene kan ikke på samme måte som evalueringsstudiene isolere effekten av NAV-kontorenes innsats. Det er heller ikke gjennomført analyser på grunnlag av nyere data som kan si noe om utviklingen knyttet til en mer effektiv forvaltning i perioden etter 2010.

En av indikatorene som benyttes for å belyse den arbeidsrettede innsatsen på NAV-kontorene er overgang til arbeid for arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. Denne statistikken er ikke direkte sammenliknbar med dataene fra effektevalueringen, og påvirkes – i motsetning til resultatene fra effektevalueringen – bl.a. av utviklingen på arbeidsmarkedet.24

I 2009 var overgangen til arbeid for arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne på hhv. rundt 60 pst. og vel 40 pst. For arbeidssøkere synker denne andelen gradvis fram mot 2014, noe som kan ses i sammenheng med den gunstige utviklingen på arbeidsmarkedet i disse årene. Med et sterkere arbeidsmarked vil sammensetningen av gruppen registrerte ledige kunne endres, slik at en større andel har svak tilknytning til arbeidsmarkedet, helsemessige utfordringer eller lav kompetanse. Dette tilsier lavere overgang til arbeid for denne gruppen. Overgangen til arbeid har vært mer stabil for personer med nedsatt arbeidsevne, med relativt små endringer rundt 42–44 pst. fra år til år.25

NAV-reformen og innholdsreformen skulle bidra til at flere kom i arbeid og aktivitet, men også at færre kom på trygd. Andelen mottakere av helse-, sosial- og arbeidsrelaterte ytelser i yrkesaktiv alder har vært nokså stabil de siste 20 årene, på om lag 20 pst. Den samlede andelen som mottar en ytelse er lavere, fordi en del mottar flere ytelser samtidig. Videre er det mange som mottar avkortede trygdeytelser samtidig som de jobber i redusert stilling.

Selv om det samlede trygdeforbruket i perioden har vært stabilt, er sammensetningen endret ved en sterk reduksjon i uttaket av arbeidsledighetstrygd utover på 1990-tallet og en tilsvarende vekst i forbruket av helserelaterte trygdeytelser. Økningen i helserelaterte ytelser var særlig sterk fra midten av 1990-tallet og fram til 2003, men har vært mer moderat i den påfølgende tiårsperioden, unntatt for antall mottakere av arbeidsavklaringspenger som økte fram mot 2010, for deretter å gå gradvis ned i årene etter. Korrigert for endringer i befolkningens alderssammensetning er imidlertid det helserelaterte trygdeforbruket stabilt det siste tiåret.26 Høy arbeidsinnvandring i denne perioden kan ha bidratt til å dempe trygdeforbruket som følge av at mye av innvandringen er i aldersgrupper som har lavt sykefravær og lav andel arbeidsuføre. Utflatingen av veksten skjer imidlertid med utgangspunkt i et høyt nivå sett i et internasjonalt perspektiv. Når det gjelder uføretrygd topper Norge statistikken blant de europeiske landene.27

Det er også et mål at flere skal kombinere arbeid og trygd, i stedet for å motta fulle trygdeytelser. Nær én av fire mottakere av arbeidsavklaringspenger har et arbeidsforhold, og om lag én av tre uføre har inntekt i tillegg til uføretrygd. Rundt én av fire legemeldte sykefraværstilfeller er graderte sykmeldinger. Sammenliknet med andre vestlige land skårer Norge høyt når det gjelder andel som mottar trygdeytelser og som samtidig er i arbeid.28 Det forventes at ny uføretrygd som ble innført 1. januar 2015 vil få flere til å motta en gradert stønad i kombinasjon med arbeid, framfor full uføretrygd.

Mens brukertilfredsheten med Arbeids- og velferdsetaten gikk ned i reformperioden, viser brukerundersøkelsene en positiv utvikling fra 2010/2011. Fra 2013 til 2015 skjer det en utflating, men det er fortsatt en liten økning i brukernes tilfredshet på mange av områdene. Blant annet har andelen som totalt sett er tilfreds med servicen i etaten økt med 20 prosentpoeng i løpet av de fem årene fra 2010 til 2015. En liknende utvikling kan en registrere på spørsmål om respekt og informasjon. Nivået i 2015 ligger generelt for alle områdene noe høyere enn i 2008, da etatens brukerundersøkelse ble gjennomført for første gang. Denne utviklingen er forenlig med en antakelse om at fallet i brukertilfredshet i reformperioden har sammenheng med de store omstillingsutfordringene. Relasjonen mellom brukerne og Arbeids- og velferdsetaten er blitt bedre. Dette kan indikere at startvanskene fra etableringsfasen har avtatt, og at forvaltningen har kunnet endre fokus fra organisatoriske forhold og over mot tjenestene og brukerne.29 Difis bruker- og innbyggerundersøkelse for 2013 sammenliknet med 2010 viser en tilsvarende positiv utvikling i brukertilfredshet som etatens egen brukerundersøkelse, selv om brukertilfredsheten fortsatt er lav sammenliknet med mange andre offentlige instanser.

De årlige brukerundersøkelsene blant arbeidsgiverne30 viser at det også her har vært en positiv utvikling de senere årene fram til 2015, både i vurderingen av etatens service totalt sett og på enkeltområder som rekrutteringsbistand, arbeidsrettede tiltak, IA-oppfølging og oppfølging av sykmeldte. Gjennomgående er vurderingene i 2015 om lag på samme nivå som i undersøkelsen som ble gjennomført i den tidlige fasen av NAV-reformen (2008).

1.5 Oppsummering av hovedpunkter i meldingen

Denne meldingen omhandler hvordan Regjeringen vil videreutvikle arbeids- og velferdsforvaltningen slik at den blir bedre i stand til å nå målene i arbeids- og velferdspolitikken. Med utgangspunkt i forslagene fra ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen drøfter meldingen tiltak med sikte på å:

  • Styrke og videreutvikle de arbeidsrettede tjenestene både for arbeidsgivere og arbeidssøkere

  • Sikre utvikling av mer brukerrettede tjenester som er effektive, målrettede og bidrar til gode opplevelser for brukerne av NAV-kontoret

  • Gi NAV-kontorene økt myndighet og handlefrihet

Kapittel 3 angir retningsvalg og forslag knyttet til den arbeidsrettede oppfølgingen ved NAV-kontoret. Formålet er å gi brukerne bedre og mer målrettede tjenester, og å legge til rette for en tettere, enklere og bedre individtilpasset oppfølging av de brukerne som har behov for det:

  • Arbeids- og velferdsdirektoratets kanalstrategi skal bidra til bedre digitale tjenester for brukerne og frigjøre mest mulig ressurser til å drive arbeidsrettet oppfølging i NAV-kontorene. Kanalstrategien skal videreutvikles.

  • Unge skal være en prioritert målgruppe for arbeidsrettet bistand. Garantiordningene skal forenkles for å oppnå en klarere og mer entydig prioritering av unge.

  • Gjennomføringen av behovs- og arbeidsevnevurderingene skal forenkles med sikte på økt arbeidsretting, avbyråkratisering og bedre brukermedvirkning.

  • Regjeringen vil gjennomgå aktivitetskravene i de ulike livsoppholdsytelsene med sikte på konkretisering.

  • Regjeringen vil påse at arbeids- og velferdsforvaltningen er utstyrt med tilstrekkelig gode reaksjons- og sanksjonsmidler, og om mulig innføre et mer likeartet og nyansert reaksjons- og sanksjonssystem i de ulike ytelsene.

I kapittel 4 argumenteres det for å gjennomføre følgende tiltak for å videreutvikle og styrke arbeidsmarkedsinnsatsen overfor arbeidsgivere og arbeidssøkere:

  • Arbeids- og velferdsetaten skal tilby bedre informasjon om arbeidsmarkedet til arbeidssøkere og arbeidsgivere.

  • Arbeids- og velferdsetaten og bemanningsbransjen skal samarbeide bedre for å oppnå økt inkludering i arbeidslivet av personer som i dag står utenfor.

  • Videreutvikle Arbeids- og velferdsetatens bistand til arbeidsgivere. Arbeids- og velferdsdirektoratet skal bl.a. se etatens tjenester til arbeidsgivere i sammenheng, og hvordan koordineringen av bistand til arbeidsgivere kan bli bedre og gjøre innsatsen mer helhetlig.

  • Arbeids- og velferdsetaten skal få økt fleksibilitet til å kunne velge om avklarings- og oppfølgingstjenester skal kjøpes av eksterne tiltaksarrangører eller foregå i egenregi innen avklarte økonomiske rammer.

  • Videreutvikle styringsmodellen for arbeidsmarkedstiltakene i en retning som i større grad vektlegger kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for arbeidssøkerne, og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter.

Flere av forslagene i kapittel 3 og 4 vil også legge bedre til rette for å gi NAV-kontorene økt myndighet og handlefrihet. Kapittel 5 drøfter i tillegg hvordan utøvelsen av partnerskapet har hatt betydning for de resultatene som arbeids- og velferdsforvaltningen har oppnådd, og hvordan partnerskapet kan utvikles slik at det bidrar til en bedre måloppnåelse i arbeids- og velferdsforvaltningen:

  • Utvikle en mer felles styringslogikk mellom stat og kommune gjennom å gi mer lokal frihet i gjennomføringen av den statlige arbeids- og velferdspolitikken.

  • Utvikle ledelse og kompetanse i NAV-kontorene for å utnytte det rommet som skapes gjennom mer lokal frihet.

  • Stimulere til større NAV-kontor både gjennom kommunesammenslåinger og interkommunalt samarbeid for å bygge bredere fagmiljøer og bedre ivareta rettsikkerheten ved NAV-kontorene.

  • Øke samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene om digitalisering av brukermøtene i NAV-kontorene.

  • Arbeids- og velferdsetaten skal i reforhandlinger av de lokale avtalene vektlegge at NAV-kontorenes oppgaver bør være klart arbeidsrettede.

  • Oppfordre kontorer med delt ledelse til å foreta en vurdering av erfaringene, og om ledermodellen er hensiktsmessig i et NAV-kontor med mer lokalt handlingsrom.

  • Bedre grunnlaget for kunnskapsbasert tjenesteutvikling i NAV-kontorene gjennom mer forskning og spredning av kunnskap om arbeidsinkludering, arbeid og helse, interaksjon med brukere og innovasjon.

Fotnoter

1.

Ekspertgruppen ble oppnevnt 20. mars 2014, og leverte en delrapport 15. september 2014 og en sluttrapport 9. april 2015. Delrapporten tok utgangspunkt i brukernes møte med ytelsesforvaltningen i Arbeids- og velferdsetaten, mens sluttrapporten konsentrerte seg om brukernes møte med NAV-kontoret og behovet for å utvikle kontoret.

2.

Omtalen bygger i hovedsak på Arbeids- og velferdsdirektoratets omverdensanalyse 2014 Utvikling, trender og konsekvenser frem til 2025.

3.

Prop. 39 L (2014–2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven (adgang til midlertidig ansettelse mv. og vilkår om aktivitet for stønad til livsopphold). Jf. også Innst. 208 L (2014–2015).

4.

Brukerne kan henvende seg til Arbeids- og velferdsetaten på telefon, via internett eller ved oppmøte på NAV-kontorene. Arbeids- og velferdsetaten har utviklet en samlet strategi for utvikling av tjenestene innenfor de ulike måtene brukerne kan ta kontakt på. Dette omtales som kanalstrategien.

5.

Det grå stillingsmarkedet brukes som betegnelse på den delen av det norske stillingsmarkedet som ikke er offentlig utlyst.

6.

Evalueringen har vært en del av Norges forskningsråds prosjektportefølje, og hadde i utgangspunktet en tidsramme på ca. syv år (2007–2014). Syv ulike forskningsinstitusjoner og mer enn 30 forskere med forskjellig fagbakgrunn har medvirket i evalueringen.

7.

Omtalen av effekter knyttet til målet om flere i arbeid, færre på trygd, bygger særlig på følgende to undersøkelser:

Elisabeth Fevang, Simen Markussen og Knut Røed (2014) «NAV-reformen: Støvet legger seg etter en turbulent omstilling», Frischsenteret, se artikkel i Søkelys på arbeidslivet 1-2/2014.

Arild Aakvik, Karin Monstad og Tor Helge Holmås(2014) «Evaluating the Effect of a National Labour and Welfare Administration Reform (NAV-reform) on Employment, Social Insurance and Social Assistance», Working paper 4-2014 UNI Research Rokkan Centre.

8.

Strengt tatt er det bare effekten av etableringen av NAV-kontorene som måles ved hjelp denne metoden, og ikke hele NAV-reformen som sådan. Det er grunn til å anta at forskjellene mellom kommuner med og uten NAV-kontor svekkes utover mot slutten av reformfasen, som følge av at ansatte i kommuner som ventet på å få etablert NAV-kontor i noen grad hadde tilpasset seg en ny virkelighet før etableringen fant sted.

9.

Økningen i tiltaksdeltakelse gjaldt imidlertid ikke for brukere i helserelaterte forløp, jf. Elisabeth Fevang, Simen Markussen, og Knut Røed (2013) «Til, fra og mellom inntektssikringsordninger – før og etter NAV», Frischsenteret, rapport 1/2013.

10.

Jf. også Tone Alm Andreassen og Jakob Aars (2015) «Den store reformen. Da NAV ble til», Universitetsforlaget.

11.

Arild Aakvik, Karin Monstad og Tor Helge Holmås (2013) «Evaluating the Effect of a National Labour and Welfare Administration Reform (NAV reform) on Employment, Social Insurance and Social Assistance», Working paper, Uni Research Rokkan Centre, Bergen.

12.

Elisabeth Fevang, Simen Markussen og Knut Røed (2013) «Til, fra og mellom inntektssikringsordninger – før og etter NAV», Frischsenteret, rapport 1/2013.

13.

Elisabeth Fevang, Simen Markussen og Knut Røed (2014) «NAV-reformen: Støvet legger seg etter en turbulent omstilling» i Søkelys på arbeidslivet 1-2/2014 .

14.

Datagrunnlaget for måling av tilfredshet er særlig ulike brukerundersøkelser, bl.a. Arbeids- og velferdsetatens egen brukerundersøkelse som er gjennomført årlig siden 2008. Ved kobling av diverse datakilder har det vært mulig å få opplysninger om brukertilfredshet også fra før NAV-reformen. Brukerundersøkelsene omfatter bare den statlige virksomheten av arbeids- og velferdsforvaltningen. Kartleggingen av brukererfaringer er i hovedsak basert på et kvalitativt datamateriale og da primært fra iverksettingsprosessen og dekker både statlig og kommunal del av NAV-kontoret. Svarene vil kunne reflektere både brukernes opplevelse av tjenestekvalitet isolert sett, men også brukernes forventninger til tjenesten.

15.

Personbrukerundersøkelsen, Arbeids- og velferdsdirektoratet 2015 .

16.

Dag-Arne Christensen, Hans-Tore Hansen og Jacob Aars (2011) «Har utformingen av lokale NAV-avtaler betydning for brukernes tilfredshet?» i Nordiske organisasjonsstudier nr. 3-2011 .

Elisabeth Fevang, Simen Markussen og Knut Røed (2014) «NAV-reformen: Støvet legger seg etter en turbulent omstilling» i Søkelys på arbeidslivet 1-2/2014.

17.

Kjetil G. Lundberg (2012) «Uforutsigbare relasjoner: Brukererfaringer, NAV-reformen og levd liv», Ph.d. – avhandling, Universitetet i Bergen. Jf. også kapittel 4 i Tone Alm Andreassen og Jacob Aars (2015) «Den store reformen – Da NAV ble til», Universitetsforlaget.

18.

Brukerundersøkelse blant arbeidsgivere i 2015 som viser utviklingen i årene 2008-2015. Rapport 2015 Arbeids- og velferdsdirektoratet.

19.

Jf. kapittel 4 i Tone Alm Andreassen og Jacob Aars (2015) «Den store reformen – Da NAV ble til», Universitetsforlaget. Omtalen i kapitlet (s. 88 og 89) er basert på et arbeid av Kittelsen og Førsund, Frischsenteret 2014.

20.

Simen Markussen og Knut Røed (2014) «Leaving Poverty behind. The Effects of Generous Income Support paired with Activation», IZA Discussion Paper No 8245, 2014. I evalueringen sammenliknes deltakere i programmet med et utvalg av personer som potensielt kunne vært deltakere i programmet dersom dette hadde vært tilgjengelig i deres kommune. Utviklingen i inntekt og arbeidsdeltakelse følges for både deltakerutvalget og sammenlikningsutvalget fra år 2000 til 2012.

21.

Roland Mandal, Håvard Jacobsen Ofte, Chris Jensen og Solveig Osborg Ose (2015) «Hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning?», Sintef og Nasjonalt kompetansesenter for arbeidsretta rehabilitering.

Arbeidsevnevurdering i NAV – rapport 2011-06 og Evaluering av arbeidsevnevurdering i NAV Oppfølgingsundersøkelse – rapport 2012-10, begge fra Proba Samfunnsanalyse.

22.

Jf. kapittel 5 i boken «Den store reformen. Da NAV ble til» (2015), Tone Alm Andreassen og Jacob Aars, som gir en oversikt over mulige forklaringer på resultatene som ble oppnådd i løpet av reformperioden.

23.

Knut Fossestøl, Eric Breit og Elin Borg (2014) «NAV-reformen 2014. En oppfølgingsstudie av lokalkontorenes organisering etter innholdsreformen», AFI-rapport 13/2014.

24.

Tallene som viser overgang til arbeid er basert på koblinger av data mellom registre i Arbeids- og velferdsetaten, ved å se personers status i arbeidstakerregisteret, seks måneder etter at de sluttet å være registrert som brukere i etatens systemer. Statistikken ble endret i 2009, noe som gjør det vanskelig å se lengre tidsserier.

25.

«Brukernes møte med NAV» (2014), delrapport fra ekspertgruppen som har gjennomgått NAV.

26.

Ann-Helsen Bay, Anniken Hagelund og Aksel Hatland (red) (2015) «For mange på trygd? Velferdspolitiske spenninger» Cappelen Damm AS 2015.

27.

Erling Barth, Kalle Moene og Axel West Pedersen (2015) «Trygd og sysselsetting i et internasjonalt perspektiv» i boken For mange på trygd? Velferdspolitiske spenninger, Cappelen Damm AS 2015.

28.

Erling Barth, Kalle Moene og Axel West Pedersen (2015) «Trygd og sysselsetting i et internasjonalt perspektiv» i boken For mange på trygd? Velferdspolitiske spenninger, Cappelen Damm AS 2015.

29.

Tone Alm Andreassen og Jacob Aars (2015) «Den store reformen – Da NAV ble til», Universitetsforlaget. Jf. også NAVs personbrukerundersøkelse 2015.

30.

Brukerundersøkelse blant arbeidsgivere i 2015 som viser utviklingen i årene 2008–2015. Rapport 2015 Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Til toppen
Til dokumentets forside