1 Forslag om ny ordning for kapitaltilskudd for næringsutvikling i sør

For å oppnå utvikling i sør uten avhengighet av bistand, må utviklingslandene opparbeide et fundament i egen økonomisk aktivitet. Utvikling av et lønnsomt næringsliv i lavvelferds- og mellomgruppeland er en forutsetning for dette. En positiv næringsutvikling vil gi økt velferd direkte gjennom de arbeidsplasser som skapes og indirekte gjennom økte skatteinntekter som vil gi staten mulighet for å kunne yte offentlige goder basert på egne midler.

Kommisjonen ser det derfor som vesentlig for å skape utvikling at bistanden bidrar til økt verdiskapning i næringslivet. For mange lavvelferdsland vil det vesentligste av virkemidlene måtte settes inn mot samfunnsforhold som hindrer fremveksten av et sunt og livskraftig næringsliv. Et næringsliv som opererer i en markedsøkonomi må ha rimelige rammevilkår og en viss forutsigbarhet i sitt økonomiske miljø. Dette forutsetter i tillegg til en fungerende økonomi, et visst utdannelsesnivå, en tilstrekkelig struktur gjennom rettsregler og forutsigbar offentlig adferd. I mange lavvelferdsland vil derfor støtte rettet mot utdanning, helsetiltak og institusjonsbygging være effektiv støtte til produktiv sektor. For lavvelferdsland vil dette måtte gå hånd i hånd med mer direkte virkemidler knyttet til næringsutvikling. For land som har kommet over de mest fundamentale samfunnsstrukturelle problemer vil direkte støtte til næringsutvikling være en hensiktsmessig form for bistand.

Næringslivet, slik Kommisjonen har brukt begrepet i denne Rapporten, omfatter all virksomhet innen primær, sekundær og tertiærnæringer som har som formål å skape økonomiske resultater utover de ressurser som settes inn i virksomheten. Dette omfatter således alt fra bonden som henter sitt utkomme fra sin lille jordlapp til et skipsverft med 1000 ansatte. Det omfatter også gategutten med skopussekasse og den lokale kjøpmannen.

Kapitalmangel er et strukturelt problem.

Et av de strukturelle trekk som hindrer næringsutvikling i mange land i sør, både innen lavvelferdsgruppen og mellomvelferdsgruppen er manglende tilgang på kapital, både av strukturelle årsaker knyttet til mangel på et fungerende penge- og kredittmarked og fordi risikoen er høyere enn avkastningspotensialet forsvarer. For å støtte opp under initiativ som kan resultere i næringsvirksomhet er tilførsel av risikovillig kapital vesentlig.

Det har de siste årene vært økt fokus mot ordninger med hovedformål å støtte opp om lokale initiativ til næringsutvikling gjennom å bidra med risikovillig kapital. Grameen Bank i Bangladesh refereres ofte som et eksempel på vellykket bistand. Også i lavvelferdslandene i Afrika vises det til lignende eksempler på institusjoner som bidrar til utvikling gjennom å skaffe nødvendig riskokapital, både fremmedkapital og ansvarskapital, til etablering av næringsvirksomhet. Både NORAD og norske private institusjoner har bidratt med midler til denne type virksomhet.

Mange industriland, blant annet de øvrige nordiske land har ordninger som har som formål å yte ansvarlig kapital til etablering av næringsvirksomhet i sør som et supplement til den mer tradisjonelle bistanden. Ofte vil slike ordninger kombineres med teknologioverføring ved at det prosjekt som støttes involverer en investor fra giverlandet som i tillegg til kapital bidrar med teknologi, overfører administrative rutiner og besitter markedserfaring fra tilsvarende virksomhet i sitt hjemland.

Investering i næringsutvikling i samarbeid med norsk investor.

Det finnes i de norske bistandsordninger ingen virkemidler rettet mot å skyte egenkapital inn i investeringer i land i sør. For å avhjelpe kapitalmangelen og få et virkemiddel som kan bidra til teknologioverføring i landene i sør foreslår derfor Kommisjonen at norske bistandsordninger suppleres med mulighet for å yte ansvarlig kapital til investering i næringsutvikling i lavvelferds- og mellomgruppeland i samarbeid med norsk investor.

Tilførsel av risikovillig kapital kan ytes enten ved å gå inn med egenkapital i eget navn og utøve aktivt eierskap eller ved å la øvrige investorer få tilgang på risikovillig kapital i form av ansvarlig lån eller ren støtte, gi tilskudd til øvrige investorer, enten fra giverlandet eller mottagerlandet eller begge deler. Det er fordeler og ulemper knyttet til begge former. Aktivt eierskap er ressurskrevende fordi det betyr at et betydelig arbeid må nedlegges i å følge opp og styre de investeringer som er gjort. Imidlertid kan eier gjennom aktivt eierskap være med å forme prosjektet og mer aktivt påse at de initielle forutsetninger for investeringen overholdes. Investor vil også gjennom sitt eierskap opparbeide spisskompetanse i profesjonell styring av næringsvirksomhet i land utenfor vår nære kulturkrets. Denne kompetansen vil komme fremtidige prosjekter til gode.

Et annet moment som taler for aktivt eierskap er at det gir mulighet for å avhende eierandelen på et senere tidspunkt, f.eks. til investor i mottakerlandet. Dette kan bidra til at mottakerlandet oppnår større grad av nasjonalt eierskap i sitt næringsliv. Kapitalknapphet vil ofte ellers medføre at en stor del av landets næringsliv kontrolleres av utenlandske investorer med den mangel på innflytelse og kompetanseoverføring det medfører.

Et tredje hensyn som tilsier eget eierskap er at investorinstitusjonen i tillegg til å ta en del av risikoen også vil få fordel av en evt. verdiøkning dersom prosjektet er vellykket. I de tilfeller avkastningen blir god, vil dette gi et bidrag til fremtidige prosjekter gjennom betalt dividende eller ved salg av eierandelen.

En enklere og mindre ressurskrevende måte å yte egenkapital til norsk næringslivs investeringer i lavvelferdsland vil være å gi midlene som tilskudd via den norske investor uten å gå aktivt inn i styringen av prosjektet. Hvorvidt fordelen med en institusjonell investors involvering i prosjektet, med de fordeler som er nevnt overfor forsvarer de ressurser dette krever, må utredes nærmere før en endelig ordning iverksettes. I det etterfølgende har Kommisjonen tatt utgangpunkt i at en slik egenkapitalordning organiseres i et eget fond uten å gi klare anbefalinger hvorvidt dette betyr aktivt eierskap eller basert på en tilskuddsmodell.

Forutsigbarhet og forretningsmessige kriterier.

Det må legges til grunn at de prosjekter som det investeres i under denne ordningen, skal vurderes som bedriftsøkonomisk lønnsomme. Formålet vil være å bidra med kapital i den mest risikoutsatte perioden etter en etablering eller snuoperasjon, ikke bli sittende som eier over en lengre periode eller å bli en varig støttespiller ved kapitalknapphet. Etter at etablerings- og innkjøringsfasen er over og prosjektet antas å kunne stå på egne ben, bør evt. eierandeler bli solgt til de øvrige parter eller til andre investorer til en pris som forutsettes å gjenspeile aksjenes verdi på dette tidspunktet. Også på dette punkt er det viktig at et slikt fond opererer forretningsmessig. Dette må omfatte både verdifastsettelsen av evt. eierandeler på overdragelsestidspunktet og at betingelsene for et slikt salg må være avtalt forut for etablering av virksomheten. Dette er nødvendig for å skape den tilstrekkelige forutsigbarhet for alle de involverte investorer.

Investeringer gjort av fondet vil, som begrunnelsen for opprettelsen tilsier, være meget riskofylte. Det er derfor helt vesentlig at fondet på den ene siden opparbeider stor kompetanse i prosjektvurdering i de markedsområder som vil bli aktuelle. Videre er det vesentlig at virkemidlene sikter seg inn mot å begrense risikoen i størst mulig utstrekning gjennom krav til øvrige investorer og til prosjektene. Det må være en forutsetning for investeringen at den norske investor har en kapitalbase som er tilstrekkelig til å gi den nødvendige kapitalstøtte til å komme gjennom etablerings- og innkjøringsfasen. Det må videre forutsettes at investeringen er basert på utprøvet teknologi, slik at risiko knyttet til teknologien i utgangspunktet er utprøvet i land hvor markeder og kulturforskjeller ikke byr på tilsvarende utfordringer. Dette må ikke utelukke hensiktsmessig tilpasning av teknologien til lokale forhold.

Lån- og egenkapitaltilførsel gjennom lokale utviklingsbanker.

Norsk næringsliv består for en stor del av små og mellomstore bedrifter som hovedsakelig opererer i Norge og andre nære markeder. Av de bedrifter som opererer i fjernere markedsområder er det en overvekt av store kapitalintensive bedrifter som driver innen bearbeiding av råvarer eller halvfabrikata.

Strukturen i norsk næringsliv med mange små bedrifter og noen store internasjonalt rettede konserner tilsier at kapitaloverføring koblet sammen med investering foretatt av en norsk bedrift ikke vil få et stort volum, spesielt ikke i lavvelferdslandene. For å bidra til næringsutvikling i lavvelferdslandene gjennom tilførsel av risikokapital vil det derfor være hensiktsmessig at midlene alternativt kan stilles til rådighet gjennom institusjoner i mottakerlandet. Dette kan gjøres ved å skyte kapital inn i egenkapitalfond eller lokale utviklingsbanker som har som formål å utvikle levedyktig næringsvirksomhet i vedkommende land.

Øvrige virkemidler.

Utgangpunktet for de prosjekter fondet går inn i med egenkapital, er at de skal kunne stå på egne ben i løpet av en begrenset tidsperiode. Normalt må det imidlertid påregnes at det er behov for flere virkemidler for å skape levedyktig næringsvirksomhet i så risikofylte områder som mange av de aktuelle landene representerer. Flere av de virkemidlene som i dag ligger i de såkalte næringslivsordningene bør derfor inkluderes i næringsfondets virkemiddelpakke.

Normalt vil det være hensiktsmessig ved etablering av næringsvirksomhet å ta opp lån i det lokale kredittmarked. Mange land i sør har imidlertid også et meget svakt utbygd bank- og kredittmarked. Det vil derfor ofte være nødvendig å bidra med fremmedkapital sammen med egenkapital. Som for egenkapital vil lån kunne kanaliseres gjennom de samme to kanaler, enten direkte i tilknytning til norsk investering eller ved å stille kapital til rådighet for en kredittinstitusjon med dette formål i det lokale marked. Maksimumsgrenser for næringsfondets totale risikoeksponering mot et prosjekt må imidlertid utredes. Øvrige investorer må forutsettes å stå for hoveddelen av risikoen.

En låneordning på disse vilkår reiser spørsmål knyttet til valutarisiko. For den norske stat vil det være en ubetinget fordel å kunne operere i en konvertibel valuta (eurovaluta) som kan skaffes til veie i de internasjonale kapitalmarkeder. For etableringer uten inntekter i en eurovaluta vil dette bety en uholdbar risiko å sitte med et slikt lån. Det må derfor forutsettes at denne risikoen skal kunne bæres av låneordningen innenfor nærmere definerte genser.

Garanti for lån bør likestilles med lån, ettersom det i mange land vil det være mulig å skaffe fremmedkapital, men ikke fra institusjoner som er innrettet mot å ta tilstrekkelig risiko.

Mange lavvelferds- og mellomgruppeland representerer politisk ustabile områder. Den politiske risikoen kan derfor være betydelig for investeringer i disse landene. Politisk risiko kan ta form av at etableringen konfiskeres av staten, at renter og utbytte ikke tillates hjemført eller øvrige hendelser som medfører at en evt. verdi av investeringen ikke kommer den norske investor til gode. For å få norske bedrifter til å investere i høyrisikoland vil det normalt være en forutsetning at det finnes adekvat dekning for slik risiko. Det finnes i dag en investeringsgarantiordning som i prinsippet skal kunne avdekke politisk risiko knyttet til både lån og investeringer i utviklingsland. Denne ordningen bør gjennomgås slik at den fremstår som et praktisk redskap for å dekke opp deler av den politiske risiko knyttet til investeringer. Når det gjelder vurdering av politisk risiko er landriskovurderingen i investeringsgarantiordningen lagt til GIEK som har dette som spesialfelt. Det er i tråd med Kommisjonens linje om klarere rollefordeling innen bistandsapparatet at investeringsgarantiordningen fortsatt håndteres av GIEK.

Bistandsmessige vurderinger.

De øvrige forutsetninger som Norge legger til grunn for sin bistand, forutsettes ivaretatt også innen prosjekter som støttes innenfor denne ordningen. Prosjektet må i tillegg til å være bedriftsøkonomisk lønnsomt også være samfunnsøkonomisk lønnsomt og anses å ha en utviklingsfremmende effekt som forsvarer norsk støtte til investeringen. Øvrige forutsetninger for norsk bistand som f.eks miljøkrav som er naturlig å stille til næringsvirksomhet i vedkommende område, må selvfølgelig forutsettes oppfylt også i de prosjekter som næringsfondet går inn i.

Kompetanse er et avgjørende suksesskriterium.

Det viktigste suksesskriterium for et næringsfond vil være evnen til å investere i levedyktige prosjekter. Dette forutsetter kompetanse på risikovurdering og forretningsutvikling som må stå sentralt ved oppbygging av det miljø som skal håndtere ordningen. Ettersom ordningen foreslås også å operere gjennom andre egenkapital- og kredittinstitusjoner vil også kunnskap om slik virksomhet være vesentlig, for å kunne stille de rette krav til virksomheten til samarbeidende institusjoner. Uansett om det velges å opprette et eget næringsfond for denne virksomheten eller om det legges til eksisterende miljøer vil Kommisjonen sterkt anbefale at organisering velges ut fra hvordan denne kompetansen best kan sikres. Kommisjonen er også av den oppfatning at opprettelsen av en slik ordning med fordel bør inkludere tilsvarende resurser til bruk i Øst- og Sentral-Europa for å samle all slik kompetanse i et miljø.

Kommisjonen mener derfor at de virkemidler som omtales i dette kapitlet ikke bør håndteres for tett sammen med NORADs øvrige bistandsvirksomhet. Kompetanse innen kommersiell risikovurdering og forretningsutvikling skal være bærende for det miljø som skal håndtere investeringsordningen, mens NORADs øvrige virkemidler er rettet mot å påvirke samfunnsstrukturelle forhold og statens ansvarsområder. En annen grunn til å skille disse virkemidlene i to adskilte miljøer er for å unngå at kryssende hensyn skal påvirke avgjørelser i konkrete saker.