3 Mål og verdigrunnlag

Utvikling er en positiv endringsprosess der de mest grunnleggende behov og rettigheter for alle sikres, samtidig som det skapes nye muligheter for videre bedring av levekår og livskvalitet . . . Her: En bokhandel i Bombay, India.

3.1 Hva vi forstår med utvikling

For en diskusjon av mål og verdigrunnlag for norsk engasjement i utviklingsspørsmål, velger Kommisjonen å ta utgangspunkt i prinsippet om at alle har rett til liv:

Alle mennesker er født med samme verdi, med rett til levekår som gjør det mulig for dem å mestre dagliglivets utfordringer og som gir enkeltmennesker og grupper handlefrihet og trygghet til å utforme en tilværelse med mening, trygghet, tilhørighet og kreativitet.

Dette innebærer også rett til liv for kommende generasjoner, og et globalt ansvar for å sikre jordas miljø og naturgrunnlag. Et slikt rettighetsperspektiv uttrykker både respekt for menneskeverdet og for naturen og miljøet som menneskene lever i og av.

Ut fra et slikt ståsted forstår Kommisjonen utvikling som:

en positiv endringsprosess i samfunnet der de mest grunnleggende behov og rettigheter for alle sikres, samtidig som det skapes nye muligheter for videre bedring av levekår og livskvalitet.

Utvikling gir enkeltmennesker og grupper muligheten til i større grad å leve i samsvar med egne verdier og egne håp og til å ta egne initiativ for å skape ønsket endring, uten å undergrave livsgrunnlaget for nye generasjoner eller bringe velferdstap for andre grupper som i utgangspunktet har lav velferd. Det handler derved om både rettigheter og ansvar. Utvikling innebærer at mennesker og grupper som nå er marginalisert kan utnytte sitt fulle potensiale som aktive og ansvarlige bidragsytere til verdiskapning, sosialt samhold og en bærekraftig samfunnsutvikling, nasjonalt og globalt.

En felles framtid bygd på slike verdier gjør det nødvendig med tiltak som omfatter både nord og sør. Det er ikke forenlig med felles interesser å opprettholde den grad av ulikhet i makt og innflytelse og tilgang på ressurser og muligheter som fortsatt eksisterer i verdenssamfunnet. Det er heller ikke forenlig med felles interesser verken å videreutvikle hos oss eller overføre til andre land den form for produksjons- og forbruksvekst vi hittil har hatt i vårt eget samfunn, og som har ført oss i retning av globale miljøkatastrofer.

Varige bedringer i levekår og livskvalitet for nåværende og kommende generasjoner er et felles globalt utviklingsmål, som bare kan virkeliggjøres ved at enkeltnasjoner og det internasjonale samfunn sammen skaper de nødvendige betingelser for at retten til liv og fremtidig livsgrunnlag skal gjelde alle. Kombinasjonen av truende økologisk krise og økende sosial uro i hele verdenssamfunnet viser nå med all tydelighet at det er nødvendig med en grunnleggende gjennomtenkning og revisjon av gjeldende utviklingsveger, på en måte som legger større vekt på gjensidig avhengighet og ansvar regionalt og globalt, og tar sammenhengen mellom miljøets tålegrense, økonomisk politikk, fordelingspolitikk og sosialpolitikk på alvor .

Det har lenge vært bred politisk enighet i Norge om at norsk utviklingshjelp skal ha som overordnet mål å bidra til varige forbedringer i økonomiske, sosiale og politiske kår for befolkningen i utviklingsland, med særlig vekt på at hjelpen skal komme de fattigste til gode. Det er i samspillet mellom politiske, økonomiske og sosiale faktorer at grunnlaget for utvikling skapes. Det må finnes en materiell basis som kan gi grunnlag for produksjon av basisgoder, samt et overskudd utover dette. Gjennom et slikt overskudd gis det frihet til å velge. Men det er likevel først når gevinsten av verdiskapning og produksjon gjennom rettferdig fordeling brukes til å redusere fattigdomsgapet, bedre levekår og gi nye handlingsmuligheter for alle i samfunnet, at en oppnår den ønskede utviklingseffekt. I mange tilfelle er det slik at store overskudd eksisterer, men uten å komme folk flest til gode fordi overskuddet kontrolleres av noen få.

De senere års erfaringer har vist hvordan markedsøkonomi og økonomisk vekst med utilstrekkelig styring, kan resultere i et økende antall fattige og større avstand mellom de som har og de som ikke har, både innenfor og mellom nasjoner. Samtidig har vi også sett hvordan sterkt sentralstyrte økonomier har vist seg å mangle både utviklingskraft og levedyktighet. og i en del tilfelle ledet til økonomisk, sosialt og miljømessig sammenbrudd, slik som tidligere i USSR. En blandingsøkonomi med hensiktsmessige offentlige institusjoner som kan ivareta den helt nødvendige styring og regulering uten å stenge for kreativitet og initiativ, og som både vektlegger verdiskapning og fordeling, framstår derved som et viktig strukturelt trekk ved den utviklingen som skal kunne gi velferdsgevinst og sikre grunnleggende behov og rettigheter for alle.

Staters evne til å gjøre egne valg vedrørende nasjonal politikk innenfor de rammebetingelser som eksisterer har vist seg avgjørende for nasjonal utvikling. Globaliseringen av utviklingsproblemet, skjevfordelingen av makt, kapitalstrømmer utenfor nasjonalstatenes kontroll og den stigende erkjennelsen av knapphet på enkelte ikke fornybare naturressurser, understreker på sin side behovet for mekanismer som kan ivareta nødvendig regulering, forhandling, fordeling og kontroll, også internasjonalt. Norsk politikk må bidra til at slike mekanismer etableres på en måte som åpner for gjensidig ansvarlighet, åpenhet og mer demokratisk deltakelse internasjonalt, og for konstruktiv samhandling mellom stat og ulike interessegrupper i det sivile samfunn nasjonalt. Sentralt i dette står arbeidet for å utvikle samfunnsforhold som gir menneskene økt innflytelse på egne livsvilkår, og som utvider deres muligheter for utfoldelse, innsikt og skapende innsats i samarbeid og samhørighet med andre. Dette forutsetter bred tilgang til informasjon, produksjonsmidler, valgmuligheter og ansvar for alle, innenfor rammene av et forpliktende fellesskap.

Retten til liv setter menneskelig velferd og natur/miljø i sentrum og bekrefter ønskeligheten av mangfold og kreativitet. Det er både en rettighet og et ansvar å ta vare på livet, og det forutsetter et ansvarlig samspill mellom individ, gruppe og stat, der individuelle interesser kan avveies mot kollektive og der menneskelig aktivitet foregår innenfor en ramme av bærekraftig utnytting av naturgrunnlaget. Statlig og mellomstatlig styresett må primært bidra til at mennesker får utfolde seg og utnyttet sine ressurser innenfor de begrensninger av hensyn til helheten og en langsiktig utvikling som dette medfører.

3.2 Grunnleggende behov og rettigheter som et minimum av velferd

De sentrale grunnbehovene mat, helse, utdanning og arbeid ble alt i Verdenserklæringen om menneskerettighetene fra 1948 gitt et menneskerettslig innhold. Denne måten å knytte sammen grunnbehov og menneskerettigheter på viser menneskerettighetenes relevans for forståelsen av utvikling. FNs erklæring om retten til utvikling fra 1986 slår fast at ethvert menneske og ethvert folk har krav på å delta i, bidra til og nyte godt av økonomisk, sosial, kulturell og politisk utvikling som gjør det mulig å realisere fundamental frihet og alle de etablerte menneskerettigheter. I denne forstand kan utvikling også forstås som en positiv endringsprosess i samfunnet som gjør realiseringen av hele spekteret av menneskerettigheter mulig. De fundamentale menneskerettighetene blir slik ikke bare et enkeltelement i en ønsket utviklingsprosess, men også et samlet og allment akseptert uttrykk for utviklingens framdrift og resultat.

Dette samsvarer i stor grad med Kommisjonens utgangspunkt i den grunnleggende retten til liv, og forståelsen av utvikling som positive endringer i retning av større menneskelig velferd og utfoldelse og en bærekraftig forvaltning av naturgrunnlaget. Kommisjonen vil presisere at den oppfatter menneskerettighetene slik de kommer til uttrykk i erklæringen fra 1948 som rettigheter både for nåværende og kommende generasjoner av mennesker. Det innebærer at den nåværende generasjonen ikke bare har rettigheter, men også forpliktelser til å forvalte naturen ut fra en slik forutsetning.

For den videre diskusjonen er det hensiktsmessig å skille mellom et minimumsnivå av velferd som først og fremst sikrer livets grunnleggende behov og rettigheter, og en ytterligere velferdsgevinst som skaper nye muligheter for menneskelig utfoldelse og bedring av levekår og livskvalitet for folk flest. Personer og samfunn vil legge ulike elementer inn i sitt velferdsbegrep, og dermed i begrepet utvikling. For de fleste vil det imidlertid være en forutsetning å få tilfredsstilt et minimumsnivå av mat for å unngå sult, et minimumsnivå av helse for å unngå tidlig død og lidelser knyttet til sykdom og et minimum av personlig trygghet med frihet fra frykt for overgrep, krig eller naturødeleggelser. Utover slike grunnleggende behov vil hva som gir økt økt velferd i ulike kontekster være like varierende og mangfoldig som mennesket selv.

Stilt overfor løpende brudd på de mest grunnleggende menneskelige rettigheter (økonomiske, sosiale, kulturelle, politiske og sivile), den økende marginaliseringen av de aller fattigste i verdenssamfunnet og det økende antall fattige og arbeidsløse, skal utviklingssamarbeidet ta sikte på:

å bidra til at ethvert land skal kunne være i stand til å sikre sine innbyggere det minimum av velferd som er nødvendig for å opprettholde liv med verdighet og integritet.

å stimulere til utfoldelse av skapende aktivitet som kan gi det store flertall av innbyggere en økt velferdsgevinst.

å styrke det enkelte land i dets mulighet for å bære sin del av det globale ansvar for felles utvikling.

Aktiv norsk politikk på dette området vil måtte innebære at oppmerksomhet rettes mot hele kompleksiteten av sosiale, økonomiske og politiske prosesser og institusjoner, både innenfor stat og det sivile samfunn.

For å konkretisere slike mål er det nødvendig å finne hensiktsmessige indikatorer for utvikling. Det betyr at økonomiske indikatorer for vekst må suppleres med indikatorer for grunnleggende sosial og menneskelig utvikling, indikatorer for fordeling og indikatorer for forsvarlig forvaltning av naturgrunnlaget. Til tross for problemer knyttet til operasjonaliserbarheten av de internasjonalt vedtatte normer for menneskelig velferd som uttrykkes gjennom de sentrale menneskerettighets-dokumentene, ser Kommisjonen likevel disse som det mest egnede og tilgjengelige felles normgrunnlaget som kan gjøres gjeldende på tvers av ulike livssyn og kulturer, og på tvers av ulike oppfatninger om strategier og virkemidler for utvikling, enten det gjelder økonomisk politikk eller sosialpolitikk. Menneskerettighetssystemet, som alle FNs medlemsnasjoner er forpliktet på, gjør det mulig å etablere minstekrav til velferd, og også å følge utviklingsprosesser nasjonalt og internasjonalt i forhold til i hvilken grad hele spekteret av rettigheter kan utfoldes.

Samtidig skape prinsippet om rett til utvikling grunnlag for konfliktfylte relasjoner, både nasjonalt og internasjonalt. Politiske, økonomiske og sosiale rammebetingelser fremmer i svært mange land ikke retten til utvikling. Skjev fordeling av jord og store ulikheter i tilgang til ressurser og arbeidsmarked, utdanningsmuligheter og grunnleggende tjenestetilbud hindrer bred og aktiv deltakelse i utviklingsprosessen. Interne kriger og ulike former for politisk, økonomisk, og sosial vold skaper utrygghet, marginalisering og økende strømmer av mennesker på vandring. Retten til utvikling må kunne legitimere krav fra det sivile samfunn i forhold til statlige myndigheter, og krav fra enkeltnasjoner i forhold til det internasjonale samfunn. På den annen side er det ingen entydig vei fra menneskerettighetene som normgrunnlag til hvordan økonomisk og sosial politikk skal føres i praksis. Normenes viktigste rolle er å skape et allment akseptert grunnlag for å utforme mål i utviklingsprosessen og ha en kritisk og etterprøvende funksjon overfor løpende politikk.

Kommisjonen deler den oppfatning at det eksisterer en gjensidig avhengighet mellom de velferdsrelaterte rettigheter (sosiale, økonomiske og kulturelle) på den ene side og de sivile og politiske rettigheter på den annen. Samtidig som realisering av de sivile og politiske rettigheter må sees på som et mål i seg selv er det også viktig å erkjenne at disse rettighetene selv representerer et sett med minstekrav til de spilleregler som må gjelde i en utviklingsprosess som den Kommisjonen har beskrevet (3.1) i en verden med interessemotsetninger og ulik fordeling av ressurser, makt og innflytelse. Manglende respekt for sivile og politiske rettigheter er ofte knyttet sammen med økonomisk og sosial urettferdighet, og vil i mange tilfeller utgjøre en betydelig svekkelse av menneskers mulighet til innflytelse på egne livsvilkår og deltakelse i en samfunnsutvikling som kan sikre velferdsrelaterte rettigheter for folk flest. Demokratisering og politiske reformer må slik sees i sammenheng med økonomiske strukturer, sosial fordeling og sikring av økonomiske og sosiale rettigheter. For det internasjonale samfunnet må det sees som en hovedoppgave å bidra til at de økonomiske, politiske og sosiale betingelser for retten til utvikling er tilstede i enhver nasjon. Uten at dette skjer, vil en global bærekraftig utvikling ikke være mulig.

Minstekrav til velferd må formuleres konkret i forhold til hvert enkelt land ut fra et sett av aksepterte basisnormer for politiske, sivile, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Kommisjonens forslag til et knippe av basisnormer fra Verdenserklæringen om menneskerettigheter som er egnet for å etablere slike minstekrav, som skal gjelde både for nåværende og for kommende generasjoner, er:

• Rett til liv, frihet og personlig sikkerhet (artikkel 3)

• Rett til levekår som gir mulighet for helse og velvære og omfatter mat, klær, bolig, helseomsorg (artikkel 25.1)

• Rett til sosial trygghet med krav på økonomiske, sosiale og kulturelle goder som er uunnværlige for menneskers verdighet og mulighet til utfoldelse (artikkel 22)

• Rett til grunnleggende undervisning (artikkel 26.1)

• Rett til arbeid (artikkel 23)

• Rett til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet, menings og ytringsfrihet (artikkel 18,19)

• Rett til politisk deltakelse (artikkel 21)

Ved at partnerne i et utviklingssamarbeid sammen konkretiserer disse basisnormene ut fra sin nå-situasjon, som minstemål for hva det enkelte land ønsker å oppnå gjennom samarbeidet, vil det være mulig å utvikle samarbeidsstrategier som bidrar til (eller i alle fall ikke undergraver) slike mål. Normen kan slik gjøres retningsgivende for politikken, og virkemidler kan prøves på om de bidrar til å oppfylle normen. Dette vil gjøre bistand mer konsistent, og ansvarliggjøre alle partene i prosessen.

Slike kriterier for minimum av velferd, basert på et utvalg av grunnleggende menneskerettigheter, vil måtte anvendes på andre måter enn den praksis som er etablert for politisk kondisjonalitet knyttet til demokrati, sivile rettigheter og bistand. Her er det ikke primært snakk om å oppfylle kriterier som betingelse for bistand, men å gjøre kriteriene selv retningsgivende for både bistand og nasjonal politikk, ut fra en felles etablert forståelse av ønskelige minstemål. Det finnes få egnede maktmidler som kan knyttes til økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Likevel vil en forpliktende prøving (nasjonal rapportering, internasjonal evaluering) av hvordan utviklingssamarbeid, økonomisk politikk, sosialpolitikk og fordeling i et land bidrar til å sikre i alle fall minimum av velferd for alle, i seg selv ha en verdi, ikke minst med tanke på å bygge ansvarlighet i forholdet mellom staten og det sivile samfunn.

Det vil ikke være lett å isolere virkningen av enkeltprosjekter, hverken på minimumsnivået for velferd, eller som bidrag til bredere utviklingsgevinster i et komplekst samfunn. For prosjektevaluering er det derfor nødvendig å finne andre redskap. Likevel er det mulig og ønskelig å følge en nasjonal utvikling i forhold til et utvalg av etablerte velferdsindikatorer for det aktuelle landet, og vurdere på hvilken måte og under hvilke forutsetninger enkelttiltak og bredere samarbeidsstrategier bidrar til å fremme slik velferd. På samme måte vil det være mulig å prøve internasjonale mekanismer og samhandlings-prosesser for global utvikling med hensyn på hvorvidt, på hvilken måte og under hvilke forutsetninger de bidrar til å gjøre stater i stand til å sikre et minimum av velferd for sine innbyggere. Det vil også være mulig å konkretisere et sett med minimums velferdsindikatorer som kan inngå i en form for sosial kontrakt i forbindelse med bistandssamarbeid.

FNs erklæring om retten til utvikling har enda ikke kunnet operasjonaliseres. FNs generalsekretær pekte allerede i 1990 på hvordan utviklingsstrategier som bare orienteres mot økonomisk vekst og lønnsomhet så langt har mislykkes i å skape større sosial rettferdighet. Manglende styringsmuligheter nasjonalt så vel som internasjonalt, eller styring uten tilstrekkelig demokrati, åpenhet og ansvarlighet, marginaliserer både mennesker og nasjoner fra konstruktiv deltakelse i beslutningene og fører noen steder til avmakt, andre steder til sosial uro. Disse spørsmålene vil stå i sentrum når FN gjennomfører sitt sosiale toppmøte i København våren 1995. En egen arbeidsgruppe under Menneskerettighetskommisjonen har som oppgave å identifisere hindringer i gjennomføringen av erklæringen om rett til utvikling og foreslå hvordan slike hindringer kan overkommes. Medlemslandene er i denne sammenheng bedt om å redegjøre for hvordan retten til utvikling vil få konsekvenser for deres utviklingspolitikk.

Kommisjonen tolker dette som en bekreftelse på den betydningen som vil kunne tillegges menneskerettighetssystemet i de kommende år, som retningsgivende både for gjennomføring og evaluering av bistand og sørpolitikk, og mener derfor det er gode grunner til å anvende dette normgrunnlaget mer aktivt i forhold til norsk bistandspolitikk.

3.3 Verdier i vårt eget samfunn og vår rolle i utviklingssamarbeid

Enhver part vil ha med seg inn i et utviklingssamarbeid sin egen forståelse av det gode liv , som i stor grad vil reflektere egne verdier og erfaringer i eget samfunn. Dette er en positiv ressurs som det er viktig å både tydeliggjøre og utnytte med frimodighet, med respekt for andre parters verdier og erfaringer. Vi må imidlertid i samarbeidet med andre utvise ydmykhet overfor det forhold at mens vi har et kulturelt sett nokså homogent samfunn, vil mange av våre samarbeidspartnere stå overfor langt større indre spenninger av religiøs, etnisk eller annen kulturell art.

Bevissthet om eget verdigrunnlag og respekt for andres leder til at vi verdsetter en pluralistisk verden med ulike veier for utvikling. Det er i seg selv positivt for menneskers mulighet til å utfolde sine evner og ressurser når det kan skje i samsvar med eget verdigrunnlag. Basis i en verden i mangfold er dermed utviklingsfremmende. Men aksept av verdimangfold må på den annen side ikke føre oss over i passivt å godta alle former for behandling av mennesker som foregår i ulike land med henvisning til nedarvede verdier og erfaringer. Menneskerettighetene slik de ble uttrykt i 1948-erklæringen og slik de er blitt videreutviklet i ettertid, er universelle og praktiseringen av ulike samfunn sine verdier må skje innenfor den ramme menneskerettighetene setter.

Også for å oppnå større helhet og konsistens mellom norsk politikk hjemme og ute og unngå dobbeltmoral, er det viktig å bli mer bevisste på hvilke erfaringer vi selv har gjort i samfunnsutviklingen, hvilke verdier som framstår som bærende i vårt eget samfunn og hvilke utfordringer vi nå står overfor i forhold til disse verdiene. Det vil føre for langt med en grundig diskusjon av slike verdier og erfaringer her, men Kommisjonen vil peke på noen trekk i det bildet som framstår som sentrale for forståelsen av den norskhet som vil prege oss som aktører i utviklingssamarbeidet. Vi står ikke alene om de verdiene vi trekker fram. Vi har sterkt verdimessig fellesskap med våre naboer i Norden og er preget av en felles europeisk kulturarv.

Likhetsidealet har stått sterkt i det norske samfunnet med vekt på like rettigheter til samfunnets basisgoder, f.eks. helse og utdanning. Samtidig er det også aksept for forskjellsbehandling så lenge det tjener de vanskeligst stilte gruppene i samfunnet og gjør deres velferd mer lik resten av samfunnet. Likhetsidealet begrunnes både etisk, basert på menneskeverd og oppfatninger om rettferd, og utfra hensynet til sosial integrasjon, harmoni og orden i samfunnet. Alle skal ha samme rettigheter og samme plikter. Likhetstanken reflekteres i forholdet mellom menn og kvinners stilling i det norske samfunnet, spesielt når det gjelder formelle rettigheter, men også i praksis. Den relativt store graden av likhet i det norske samfunnet har både hatt naturmessige, demografiske, kulturelle og politiske forutsetninger.

I utviklingssamarbeid vil vi ha med oss likhetsidealet som en norm. Det vil ha som konsekvens at vi ønsker at geografiske og sosiale fordelingshensyn må stå sentralt i et lands politikk, og at det må finnes samfunnsinstitusjoner som kan ivareta ansvar for å omsette slik politikk til praksis. Det vil videre bety et nødvendig fokus på kvinners stilling og rettigheter, og på strategier som særlig sikter på å bringe marginaliserte grupper inn i utviklingsprosessen.

Men samtidig med at vi holder fram idealet om likhet som en viktig egenskap ved et samfunn, må vi også erkjenne at vi i praksis ofte kommer til kort i forhold til idealet. Mange grupper i vårt eget samfunn har opplevd å måtte kjempe hardt for å nå fram med rettmessige økonomiske, sosiale og politiske krav. Arbeiderbevegelsens historie vitner om det. Og om vi nå roser oss av at likestilling mellom kvinner og menn har kommet langt i Norge og i Norden forøvrig, så vil betydelig kvinnegrupper føle at mye står igjen.

I sammenheng med denne Kommisjonens arbeid er det også nærliggende å trekke fram at både holdningsundersøkelser og praksis har vist at vi ikke er så villige til å la likhetsidealet omfatte asylsøkere, flyktninger og innvandrere som kommer eller ønsker å komme til vårt land. Er likhetsidealet noe vi gjerne roser oss av og som vi bruker som moraliseringsgrunnlag overfor andre, men som vi i vårt eget samfunn vil reservere for oss selv?

Vårt representative demokrati er bygd på en europeisk kulturtradisjon og baserer seg på et valgsystem som gir reell mulighet for hvert enkelt individ til politisk påvirkning, samtidig som den valgte forsamling i sin sammensetning skal gi et bilde av tendensene i folkemeningen. Kommunalt selvstyre ble i Norge innført ved formannskapslovene i 1837 og vi har sammenliknet med de fleste andre land en offentlig sektor der staten har delegert mye avgjørelsesmyndighet til fylkes- og kommunenivå. På grunn av den store variasjonen i geografiske og næringsøkonomiske forhold er utkantstrøkene forholdsvis sterkere representert enn sentrale landsdeler i Stortinget.

Politiske partiers muligheter og begrensninger når det gjelder representativitet og demokratisk innflytelse i et land som vårt er en viktig erfaring når flerpartisystem lanseres som nøkkelen til demokrati i mange av våre samarbeidsland. Det må være spørsmålet om representativitet og muligheten for samfunnsborgere til å påvirke politiske beslutningsprosesser, tilstrekkelig åpenhet og tilgang på informasjon samt at både politiske myndigheter og forvaltning kan stilles til ansvar for sine valg som må være det førende prinsipp i en dialog om disse spørsmål.

Organisasjonssamfunnet har en historie i Norge som strekker seg over 150 år. Økende bredde og omfang har gjort organisasjonene til en betydelig maktfaktor i norsk politikk, og skapt grunnlag for et samarbeid mellom disse og staten som har preget norsk samfunnsutvikling. Vi har tradisjon for å løse fellesoppgaver ved samarbeid og oppgavedeling mellom private organisasjoner og offentlige myndigheter. De fleste interessefelt har sin organisasjon, enten det dreier seg om nærings- og arbeidsliv, sosiale og humanitære felter, religion, kultur og sport. Organisasjonene spiller ikke bare en betydelig rolle når det gjelder å påvirke beslutninger i offentlig sektor, noen har i tillegg fått tildelt forvaltningsmyndighet på vegne av offentlige organer. Kontakten mellom staten og organisasjonene har blitt institusjonalisert blant annet gjennom høringsordningen og lønnsforhandlingene. Samarbeidet mellom staten og organisasjonene er basert på ønsket om konstruktiv bearbeiding av interessemotsetninger, der kompromissløsninger og konsensus sees som en styrke for den politiske stabilitet. Organisasjonene bidrar til bredere deltakelse utover den demokratiske prosess gjennom folkevalgte organer, og gir derved beslutninger større legitimitet.

I et utviklingssamarbeid peker disse erfaringene på betydningen av det sivile samfunn, og et organisasjonsliv som omfatter et bredt spekter av interesseorganisasjoner og folkebevegelser. Det understrekes også at det ikke er bare hva organisasjonene produserer av samfunnsnyttige aktiviteter som er viktig, men det at organisasjonene bidrar til å tydeliggjøre interesser, representerer et aktivt korrektiv til staten og skaper grunnlag for gjensidige forpliktelser mellom samfunnsborgere og stat.

Velferdsstaten har vært et kjennemerke ved det norske samfunnet i etterkrigstiden, der staten har søkt å realisere idealer som likhet, økonomisk og sosial trygghet og sosial integrasjon gjennom den økonomiske politikken og sosialpolitikken. Staten tar et ansvar for å gi og garantere et tilfredsstillende velferdsnivå til alle innbyggerne. Nedverdigende former for forsorg blir erstattet med rett til et visst velferdsnivå, bestemt ut fra hva som er gjeldende standarder i samfunnet. Ordningene representerer en form for institusjonalisert solidaritet. Et viktig trekk ved den norske velferdsstaten er at den er bygget på en markedsbasert blandingsøkonomi, med aktiv statlig deltakelse i styring og omfordeling. Det har vært lagt vekt på en produktiv sosialpolitikk og en sosial økonomisk politikk, der de viktigste forutsetningene har vært full sysselsetting og økonomisk vekst, med en sterk og hederlig offentlig sektor og et høyt fellesforbruk basert på egeninnsats. Kritikere av velferdsstaten peker imidlertid på farene ved at staten skaper klienter og fratar den enkelte det moralske ansvaret for eget liv.

Velferdsstatsmodellen slik den er utviklet hos oss, hviler på forutsetninger som ikke vil være tilstede i lavvelferdsland. Der vil det ikke være inntektsgrunnlag for å løse betydelige sosiale oppgaver over offentlige budsjetter. Dette understreker betydningen av å finne fram til utviklingsmodeller som vektlegger både det nødvendige økonomisk grunnlaget og hensiktsmessige sosialpolitiske virkemidler for å sikre et minimumsnivå av velferd og grunnleggende rettigheter til basisgoder som helse og utdanning. Den erfaring vi har med samspillet mellom frivillig innsats gjennom private organisasjoner og det offentlige for å løse fellesoppgaver, er viktig å ha med seg når vi deltar i utviklingssamarbeid med lavinntektsland.

Tillit til det offentlige har i stor grad preget det norske samfunnet. Stort sett oppfatter vi det offentlige som en støtte og samarbeidspart, ikke som en fiende. Tilliten til det offentlige henger sammen med vår tro på at det er samsvar mellom våre rettferdsforestillinger og måten det offentlige handler på, og at menneskene som representerer det offentlige, er hederlige og handler etter moralske prinsipper om likebehandling. Et viktig grunnlag for tilliten er en stor grad av åpenhet i offentlig forvaltning med mulighet for innsyn i beslutningsprosessene slik at de som gjør feil kan bli trukket til ansvar. Forskjellsbehandling basert på lojalitet ut fra personlige relasjoner (lojalitetsmoral), f.eks. nepotisme, eller basert på ulikhet i sosial eller økonomisk status er ikke alminnelig godtatt.

I mange samfunn der Norge er engasjert i utviklingssamarbeid, er lojalitetsmoral viktigere enn i vårt samfunn. Det kan innebære at f.eks. lojalitet overfor slekten er viktigere enn at bestemte, generelle regler om hva som er rett og gal oppførsel og behandling av andre blir fulgt. I slike tilfeller vil atferd i organisasjoner - inklusive staten - være tuftet på andre moralske forutsetninger enn de vi er vant til skal gjelde i vårt eget samfunn. Men også hos oss kan bekjentskaper og personlige sosiale nettverk være av betydning når beslutninger blir truffet i offentlige institusjoner. Forskjeller mellom typer av moral i ulike samfunn må ha konsekvenser for vårt forhold til andre stater som partnere i utviklingssamarbeid og måten institusjonsbygging skjer på i slikt samarbeid.

Den tilliten til det offentlige som vi finner i vårt samfunn, finner vi ikke i alle andre land. I mange samfunn er staten, gjennom politi og militærvesen, ansvarlig for undertrykking og overgrep i ulike former og folks forhold til staten blir overveiende negativt. I slike land vil norsk utviklingssamarbeid stat-til-stat kunne bli vanskelig å få gjennomført på en effektiv måte alene ut fra motsetninger mellom styrende og styrte, og den negative holdning og mistillit store grupper i befolkningen har til staten. Dette understreker betydningen av å opprettholde alternative kanaler for å støtte utviklingsprosesser som har sine røtter i folks eget engasjement for frigjøring og utvikling, og behovet for at det i utviklingssamarbeidet pågår en kontinuerlig oppfølging av spørsmål knyttet til godt styresett.

3.4 Motivasjon for norsk engasjement i utviklingsspørsmål

Vi har tidligere presentert den forståelsen av utvikling Kommisjonen legger til grunn for sine vurderinger og anbefalinger, og et retningsgivende normgrunnlag som kan brukes til å etterprøve strategier og til å skape felles forpliktelse rundt et minstemål av velferd i et utviklingssamarbeid. Spørsmålet er så hvorfor det norske samfunn, gitt sine egne erfaringer og utfordringer, i det hele tatt skal være engasjert i utviklingsspørsmål utenfor sitt eget land gjennom statlig og ikke-statlig innsats.

Solidaritet, rettferdighet, likeverd og nestekjærlighet har lenge vært brukt som grunnleggende, bærende motivasjon for norsk bistand; langsiktig utviklingssamarbeid så vel som nødhjelp. I den senere tid har også hensynet til jordas miljø og kommende generasjoner kommet inn som en viktig begrunnelse for hvorfor vi må engasjere oss. Våre verdier er i økende grad knyttet til både mennesker og miljø i et perspektiv der jorda og alt levende inngår i en helhet. Den økende økologiske og sosiale krise i verdenssamfunnet berører alle og må løses i fellesskap. Det handler her både om fellesinteresse og egeninteresse.

Nestekjærligheten viser til en ensrettet orientering mot andre. Den er spesielt - om ikke utelukkende - fokusert på den enkelte og ivaretar på en særlig måte menneskeverdet, både når det gjelder de som er i nød og de som er vitner til nøden. Det enkelte mennesket i nød, den realitet av menneskelig fornedrelse som ligger i absolutt fattigdom, masseundertrykkelse og mennesker på flukt representerer i seg selv en viktig motivasjon for handling. Barmhjertighet og nestekjærlighet er i vårt samfunn både uttrykk for vårt kristne kulturgrunnlag og for en humanistisk sosial samvittighet , og representerer den motivasjon som fortsatt er best forankret i det norske folk. Folk flest lar seg engasjere i å handle i forhold til urettferdighet og nød, hvis en slik virkelighet kommer tett nok innpå og det finnes tydelige handlingsalternativer. Dersom vårt samfunn mister evne til innlevelse og medfølelse, vil vi som folk også miste noe av oss selv. Nestekjærlighet og likeverd er dessuten viktige grunnelementer i det mer komplekse solidaritetsbegrepet.

Rettferdighet som verdigrunnlag for å engasjere seg i utviklingsspørsmål kan vise til både oppfatninger om at likhetsidealet i det norske samfunnet bør gjelde det internasjonale samfunnet, at rettferdighet forutsetter likhet, og til at lav velferd blant store befolkningsgrupper i sør også er et resultat av skjeve maktforhold nasjonalt og internasjonalt, og uttrykk for politiske, økonomiske og militære interesser, særlig i de rike landene i nord. Dette har vært et viktig grunnlag for engasjement for mange, ikke minst politisk aktive personer og politiske organisasjoner i samfunnet. Spørsmålet om rettferdighet handler således delvis om et etisk prinsipp om likhet og likebehandling, delvis om forestillinger om makt og oppfatninger om maktforhold i verden.

Solidaritet dreier seg om gjensidig, langvarig forpliktelse mellom mennesker og grupper av mennesker, basert på felles interesser . Solidaritet innebærer å være villig til å ofre egen vinning for det som er felles interesser, med rett til å ha forventninger og stille krav til de andre i fellesskapet til gjengjeld. Solidaritet handler derfor både om egeninteresse og fellesinteresse. Solidaritet innebærer alltid å handle i forhold til noe kollektivt. Solidaritet bygger på en forståelse av samhørighet, likeverd og gjensidig respekt, vilje til kamp for rettferdighet ; erkjennelse av felles ansvar og felles forpliktelser i forhold til bestemte samfunnsproblem og livssituasjoner. Solidaritet bygges ikke på ensidig handling og initiativ, men er avhengig av kunnskap om hverandre, og erkjennelse av hvilke interesser som er felles; felles risiko og felles muligheter. Å være solidarisk betyr å pålegge seg selv grenser, for å kunne vende andres eller felles nød til noe bedre, i egen interesse , ut fra en forståelse av å være i en felles situasjon eller en nåtidig eller framtidig situasjon av gjensidig avhengighet.

En solidarisk handling frigjør dem som rammes av et problem fra å bære byrden alene, uten å frata dem ansvar, og ut fra forståelsen av at de er viktige for fellesskapets samlede styrke. Solidaritet gjør det også mulig å påvirke samfunnsmessige prosesser og utfall, gjennom aksjonsrettet handling. En slik forståelse av solidaritet har i høy grad vært levende i store deler av vårt samfunn i gjenoppbyggingsårene etter krigen, og videreføres på enkeltområder innenfor fagbevegelsen og i organisasjonslivet. Dette må også gjelde i et globalt perspektiv, i en verden med interessemotsetninger, der makt og avmakt er ulikt fordelt, og mange menneskers hverdag er preget av undertrykkelse både politisk, økonomisk, sosialt og kulturelt.

Blant norske frivillige organisasjoner som har internasjonalt samarbeid og forståelse som del av sitt engasjement, uttrykkes motivasjonen ofte enda mer aktivt i retning av frigjøring og uavhengighet, og det å stå sammen med mennesker for å fremme deres mulighet til deltakelse i og kontroll med utviklingsprosesser som angår dem selv. Mange formulerer sin motivasjon ut fra ønket om å bidra til å fremme likeverd, toleranse og fred . Denne typen engasjement i det norske sivile samfunn representerer et viktig uttrykk for vår identitet som nasjon, og en positiv ressurs for sosial integrasjon og felles handling.

Samlet representerer disse verdiene en fortsatt sterk og samlende motivasjon i det norske folk for å opprettholde et høyt norsk engasjement i utviklingsspørsmål. Det at verden er blitt mindre, og er tvunget sammen i gjensidig avhengighet, har forsterket forståelsen av at utviklingssamarbeid representerer både en felles interesse og en egeninteresse. De raske endringene, de økende konfliktene og den truende krisen verdenssamfunnet står i, både politisk økonomisk, sosialt og økologisk, gjør at det ikke lenger er mulig å se vår egen utvikling i isolasjon fra utviklingen i verdenssamfunnet som helhet. Vi drives til et engasjement både for vår egen samvittighets skyld og på grunn av at det er i vår egen interesse å bidra til endring i en mer bærekraftig retning. En slik forståelse av samsvar mellom felles interesser, egeninteresser, og uegennyttig handling på et etisk og moralsk grunnlag, skaper derved særlig grunnlag for håp om endring.

Ved å bruke et utvalg av menneskerettigheter som basisnorm slik Kommisjonen foreslår, er det mulig å vise til hvordan norske interesser vil være tjent med et ordnet verdenssamfunn der menneskenes grunnleggende rettigheter er sikret, ved at behovet for folkevandring fra fattigdom og overgrep reduseres og økologisk rovdrift hindres. Norske interesser i utlandet ville være sikret større stabilitet, handelen ville øke og resultere i økonomisk aktivitet med vekst i markeder, også for produkter fra Norge. Det kan også argumenteres for at en endring i de internasjonale rammevilkårene til fordel for lavvelferdslandene er i Norges interesse, da det ville skape økonomisk vekst i disse landene og slik nye markeder, som dermed kan virke som en motor både i verdensøkonomien og i de enkelte lands økonomi.

Et utgangspunkt i erkjente felles problemer og felles interesser gjør det til et viktig anliggende å beskrive hvilke problemer vi nå står overfor i verdenssamfunnet som gjør det tvingende nødvendig for oss å handle sammen. Fellesinteressene dreier seg først og fremst om å løse miljø- og sikkerhetsproblemer, som også er knyttet opp til sosial oppløsning og uro, etniske, kulturelle og økonomiske konflikter og svekkede styringsmekanismer nasjonalt og internasjonalt. Mer demokratiske internasjonale regimer som sikrer de kollektive godene står her fram som et hovedanliggende. I denne sammenheng ses arbeid med minstestandarder for både miljøforvaltning og menneskelig velferd, som alle kan og bør overholde, som en stor og viktig oppgave.

Det er en utfordring å øke kunnskap blant folk flest om disse problemenes omfang, bidra til større forståelse av sammenhengen mellom lokale og globale problemstillinger, hvordan dette angår oss og hva som ses som aktuelle handlingsalternativer. Viljen til å handle solidarisk sammen for noe, innebærer også forståelsen av nødvendigheten av å handle mot noe annet som anses som en trussel. Med den skjevfordeling av makt og muligheter som nå preger verdenssamfunnet, er det åpenbart at det både finnes felles interesser og motstridende interesser mellom partene. Det noen vil velge å arbeide for, begrunnet i solidaritet og felles interesser, vil samtidig kunne true andres egeninteresser. Argumentasjonen om handling ut fra felles interesse må derfor ikke tilsløre at de land som nå er marginalisert, trenger mer makt der internasjonale rammebetingelser fastsettes, og at dette bare kan skje ved mer demokratiske strukturer for internasjonal samhandling, større åpenhet og ansvarlighet og gjensidige forpliktelser. Det er helt nødvendig for å komme videre at de land og grupper som nå står svakt, i sterkere grad kan formulere og forhandle om egeninteresser, og så selv velge seg inn i solidarisk handling sammen med andre land eller grupper for å løse felles problemer.

Det er ikke alltid slik at det som er godt for Norge er godt for de landene som strever med de største fattigdomsproblemene. I et samarbeid må det være legitimt å fremme egne interesser og verdier, forutsatt at samarbeidspartnerens verdier og egeninteresser også blir respektert, og at det ikke går på bekostning av det normgrunnlaget som norsk sørpolitikk må være forpliktet på. Det er i en slik sammenheng nødvendig å være mer presis og konkret i forhold til bestemte land, regioner og problemfelt, for å vise hva som er Norges kortsiktige og langsiktige egeninteresser og hvilke handlinger som vil fremme disse. Hvis ikke vil egeninteressene fort kunne domineres av kortsiktige interesser, formulert av spesielle særinteresser. Og det vil ikke bli den åpenhet og ansvarlighet som utviklingssamarbeid i 90-årene må kreve.

Interessemotsetninger mellom ulike parter kan være mer og mindre reelle, og i stor grad avhengig av det tidsperspektivet som anvendes. I den grad partene forsøker å realisere de samme målene i en gitt situasjon med knappe ressurser, vil det foreligge en reell interessekonflikt. Konfliktene rundt tilgangen til de begrensede ressursene i havet er eksempler på slike konflikter. Over tid kan imidlertid redusert ressursbruk for en av partene som synes å være i strid med egeninteressen på kort sikt samtidig være en forutsetning for at de aktuelle ressursene skal være tilgjengelige for noen av partene på lang sikt . Dette gjelder f.eks. viktige lagerressurser som ren luft og ferskvann. Og mens kortsiktig ressursoverføring fra en part til en annen umiddelbart strider mot den ene partens (yterens) kortsiktige egeninteresser, kan overføringen være i begge parters felles interesse på lang sikt, slik som migrasjonstrusselen mot høyvelferdsland i Europa fra lavvelferdsland i den tredje verden kan illustrere.

Forestillingen om felles interesser kan til en viss grad presses på utenfra, men dersom slike interesser ikke oppleves som reelle i den virkeligheten vi lever i, vil de bli nedprioritert og redusert til retoriske formuleringer ved passende anledninger. Velferdsidealene i vårt eget samfunn har i stor utstrekning sprunget ut av at solidaritet har blitt offentlig politikk. Et problem med dette er at folk i mindre grad ser det som eget ansvar å engasjere seg. Styrken er forutsigbarhet og opplevelse av at tilgang til grunnleggende samfunnsgoder ikke handler om veldedighet, men rettigheter. I en verden der folk og nasjoner i stigende grad er gjensidig avhengige av hverandre og berøres av hverandres problemer, er det nærliggende å se hvordan solidaritet i verdenssamfunnet også bør være offentlig politikk. Også her må det primært handle om å sikre rettigheter for de svakeste, ut fra grunntanken om at bedre fordeling av godene vil skape en bedre verden å leve i for alle. Samtidig er det slik at resultatene av solidaritetshandlingene rettet mot verdenssamfunnet er vanskeligere å konkretisere. Bistand har vært et fredet område i norsk politikk, et område der det i liten grad har vært verken politisk gevinst eller tap. Det synes derfor å være behov for en mye klarere bevissthet blant det norske folk om hvorfor vi gjør hva vi gjør, og hvilke grenser vi er villige til å pålegge oss, dersom solidaritet fortsatt skal kunne motivere norsk offentlig bistandspolitikk.

Internasjonalt samarbeid på dette grunnlag innebærer ikke bare solidarisk samhandling mellom rike og fattige nasjoner, men også ønsket om at utviklingssamarbeidet i seg selv skal bidra til solidariske verdier og holdninger. Solidaritet er et prinsipp vi i det norske samfunn har brukt som grunnlag for å løse viktige samfunnsoppgaver. Det er vår forståelse at de store gruppers interesser løses best gjennom solidaritetsløsninger, og at dette også gjelder i de landene vi samarbeider med.