4 Veier til utvikling

Det mest ødeleggende for alle utviklingsprosesser er krigshandlinger, borgerkriger, masseødeleggelse og massedrap. I land der det er høy risiko for at slike konflikter kan bryte ut, vil arbeid med årsakene til konflikt og preventivt diplomati kunne være en viktigere investering enn regulære utviklingstiltak . . . Her feires årsdagen for fredsavtalen i Mosambik.

4.1 Et mangfold av utviklingsveier

4.1.1 Utviklingsdebatten gjennom flere tiår

Hvilke faktorer som fremmer eller hindrer utvikling langs en eller flere av de mange utviklingsdimensjonene som er diskutert i kapittel 3, har vært gjenstand for uenighet og debatt gjennom alle år. 1950-tallet og langt inn i 1960-tallet var preget av en utviklingsoptimisme og tro på at de nye landene som nylig var blitt selvstendige fra kolonimaktene, relativt raskt ville kunne ta etter utviklingen i den rike del av verden, hjulpet fram av overføringer av moderne teknologi, kapitalressurser og støtte til utviklingen av en moderne stat. Samtidig satte imidlertid den kalde krigen sitt preg på det internasjonale klimaet, slik at de to maktblokkene søkte å skaffe seg allierte blant de nye selvstendige landene. Dette resulterte i at bistand både fra Vest og Øst ble kanalisert til enkelte land av strategiske grunner, og ikke alltid med hensyn til utviklingseffekt. Som en motvekt ble den alliansefrie bevegelsen dannet etter initiativ fra enkelte store og toneangivende land i sør (India, Indonesia, Egypt, Algerie og Jugoslavia), og fikk etter hvert oppslutning fra de fleste land i Afrika og Asia, som ikke ønsket å bli trukket inn i den kalde krigen. Utviklingsoptimismen ble bare svekket av en bekymring om at befolkningsveksten i utviklingslandene ville bli for stor i forhold til matproduksjonen.

1970-tallet ble imidlertid langt sterkere preget av en radikalisering i utviklingsdebatten, delvis påvirket av krigen i Vietnam, frigjøringskampene i det Sørlige Afrika og tilspissede politiske konflikter i Latin-Amerika som ga grobunn for radikale avhengighetsteorier og satte spørsmål både ved utviklingsoptimismen og troen på harmoniske reformløsninger. Talsmenn for den samlede u-landsgruppen (G-77) hevdet at hovedårsaken til langsom eller manglende utvikling var det internasjonale rammeverket som var utformet til fordel for de industrialiserte landene. Disse rammebetingelsene ga bl.a. fallende råvarepriser, høye tollbarrierer og kostbar teknologi, for landene i sør. Spesielt oljeprisøkningen i 1973-74 ga basis for å fremme internasjonale krav om en ny økonomisk verdensorden med mer stabile og høyere priser på utviklingslandenes råvarer; lettere tilgang til industrilandenes markeder for utviklingslandenes ferdigvarer, lettere tilgang til internasjonal teknologi, og større styring over de flernasjonale selskapene. De store industrilandene var imidlertid sterke motstandere av å foreta omfattende inngrep i den internasjonale markedsøkonomien. Norge og enkelte andre industriland valgte å støtte G-77 gruppens krav om en Ny Økonomisk Verdensorden et stykke på vei, og samarbeidet om dette innen løse samarbeidsgrupper som fikk betegnelsen de likesinnede .

Delvis som et motstykke til kravene om reformer i internasjonal økonomi, ble også behovet for radikale reformer internt i lavvelferdslandene satt på dagsorden, bl.a. i internasjonale organisasjoner som ILO, FAO/IFAD og Verdensbanken. Dette skulle innebære spesielt jordreformer og fokus på å dekke de grunnleggende behov (for mat, helse, utdanning, husly) først, og som en forutsetning for utvikling som skal komme de brede folkegrupper til gode.

I seksti- og syttiårene hadde landene i sør fulgt to forskjellige utviklingsstrategier. Noen land, spesielt de såkalte nyindustrialiserte land i Asia, la stor vekt på å utvikle en eksportorientert og gradvis konkurranseutsatt økonomi. Andre land, spesielt i Latin-Amerika og Afrika, tok sikte på å utvikle økonomier basert på en høy grad av selvberging. Gjennom omfattende avskjerming overfor utlandet ved bruk av svært høye tollsatser og reguleringstiltak tok de sikte på å realisere mer radikale utviklingsmodeller basert på omfattende statlig styring av sine økonomier.

Den økonomiske stagnasjonen rundt 1980 med fallende etterspørsel i nord, et økende rentenivå og lavere råvarepriser, er en del av forklaringen på hvorfor de radikale eksperimentene stanset opp. Vel så viktig er imidlertid at disse eksperimentene viste seg å ha liten økonomisk bærekraft. Land etter land opplevde at deres ambisiøse utviklingsplaner ikke ga de forventede resultater. Spesielt alvorlig var det at de hadde utviklet en omfattende offentlig sektor som de ikke kunne finansiere med egne midler, samt at myndighetene gjennom komplekse styringssystemer ga feilaktige signaler til næringslivet. Et annet viktig moment var at disse økonomiene viste seg å ha dårlig tilpasningsevne overfor de endringer som skjedde i verdensøkonomien ved begynnelsen på åttitallet.

Fra begynnelsen av 1980-tallet har omtrent samtlige forsøk på radikale reformer stanset opp både i internasjonal økonomi og internt i lavvelferdslandene. De fleste av landene i Latin-Amerika og i Afrika sør for Sahara (SSA-landene) ble rammet av omfattende økonomisk krise, som bl.a slo ut i uhåndterlig stor utenlandsgjeld. Den internasjonale stemningen hadde da snudd, og det ble nå hevdet at hovedårsaken til krisen og eventuell manglende utvikling skyldtes feilaktig politikk internt i sør-landene selv, og ikke i første rekke de internasjonale rammebetingelser. Avtaler med kreditorer og givere med Det Internasjonale Valutafondet (IMF) og Verdensbanken i spissen, inneholdt krav om omfattende reformer i den interne økonomiske politikken i de gjeldsrammede landene, inkludert et statsbudsjett i balanse, devaluering, liberalisering og privatisering som sentrale krav. Etter at kommunismen falt i det gamle Sovjet og Øst-Europa, har bistandsmottakerne i sør blitt satt under sterkere press for også å gjennomføre politiske reformer med flerpartisystemer og valg som viktigste kjennetegn. Selv om det har vært uenighet om innholdet i de krav som er blitt stilt og betydelig nasjonal og internasjonal motstand og protester mot den ensidige fokus på interne økonomiske og politiske reformer i de gjeldsrammede land, har de fleste debitorlandene akseptert behovet for interne reformer som en del av de nødvendige betingelsene for å komme ut av gjeldskrisen og over i en ny utviklingsfase.

Mange i det norske bistandsmiljøet var lenge skeptisk til sider av de økonomiske strukturtilpasningsprogrammene, både før og etter at disse ble en del av norsk offisiell politikk fra midten av 1980-tallet. Samtidig var en i Norge, særlig i første halvdel av 1980-tallet, skeptisk til den offentlige sektor og staten i mottakerlandene for norsk bistand. Økende korrupsjon, økonomisk krise, manglende evne til å administrere bistandsprosjekter og fallende legitimitet og oppslutning i befolkningen var årsaker til dette. Norsk bistand tok derfor i økende grad sikte på å omgå statsapparatet og heller gjennomføre utviklingsprosjekter direkte ved hjelp av norske konsulentselskaper, og frivillige organisasjoner. Dette kom særlig til uttrykk i St.meld. 36 (1984-85) der en gikk inn for en politikk som rettet bistanden direkte inn mot fattige målgrupper.

Som en reaksjon på manglende utviklingsresultater fikk en også på åttitallet en voksende oppmerksomhet omkring hvordan utviklingstiltak som er initiert og styrt utenfra fører til svakt mottakeransvar og lav motivasjon for aktiv deltakelse i utviklingsprosessen. Det ble hevdet at utvikling først og fremst må bygges nedenfra med rotfeste i lokalsamfunnene selv, og ta utgangspunkt i lokal kultur, kunnskap og evne til organisering. Denne tenkningen er blitt videreført og systematisert til deltakende modeller for utvikling der det legges stor vekt på at lokalbefolkningen selv utfører avansert analyse og planlegging, og at eksterne ressurser, ideer og personell først og fremst får en støttefunksjon. Utviklingsmodellen utfordrer dermed både profesjonenes rolle, det tradisjonelle begrepsparet giver/mottaker, og sentrumsstyrte utviklingsstrategier i sin alminnelighet. Vekten legges på å styrke lokal deltakelse, evne og kapasitet til kontroll over egen situasjon (empowerment), og på å utnytte lokalbefolkningens evne til differensiert ressursutnytting.

Basert på de erfaringene som nå er vunnet, kan det se ut til at det fra tidlig på 1990-tallet er i ferd med å utvikles en større internasjonal konsensus om noen grunnleggende betingelser for utvikling, selv om det fremdeles finnes betydelige ulikheter når det gjelder synet på hva som oppfattes som velferd og livskvalitet og hva slags politikk som best kan føre dit. I internasjonale fora understrekes betydningen av samspillet mellom bærekraftig økonomisk vekst og fordeling både globalt og i det enkelte land. For å oppnå dette, er det bred enighet om at den økonomiske politikken i hvert enkelt land må legge vekt på en markedsorientert konkurranse for næringslivet, samtidig som staten må ha tilstrekkelig kapasitet evne og vilje til å utforme rammebetingelser og fordelingspolitikk, samt ta ansvar for utviklingen av fysisk infrastruktur og sikring av grunnleggende sosiale tjenester. Dette stiller fornyede krav til et effektivt og utviklingsorientert statsapparat. Samtidig legges det stadig sterkere vekt på den menneskelige faktor, gjennom utdanning og kompetanseutvikling.

Mange av utviklingsmodellene som har vært framført i den internasjonale debatten gjennom årene har etter Kommisjonens mening fokusert for ensidig på noen få faktorer som avgjørende for et lands utvikling. Erfaringen har vist at de enkle og ensidige forklaringsmodellene har spilt fallitt. Samtidig har vi aldri hatt så omfattende og inngående kunnskap om hvilke faktorer som påvirker utviklingsprosessene og hvilke konsekvenser konkrete valg har for felles levekår. Utfordringen i dag er derfor å bygge på og handle ut fra den akkumulerte kunnskap og erfaring som nå faktisk er til stede og som har gitt stadig økende innsikt i utviklingsproblemene, og legge vekten på kombinasjonen og balansen mellom ulike elementer i en utviklingsprosess , framfor å konsentrere ensidig oppmerksomhet om bare noen få elementer.

Særlig aktuelt er det å utvikle modeller som både tar fattigdomsproblemet på alvor og bygger på en mer bærekraftig utnyttelse av jordens begrensede ressurser og bæreevne. Dette er konkrete utfordringer som allerede er blitt bredt akseptert internasjonalt, men som er langt fra å bli gjennomført i praktisk politikk i stor skala. UNCED-konferansen representerte et skritt på veien til å definere perspektivene i en slik utvikling, nedfelt bl.a. i Agenda 21. Dette gjelder også det nye handlingsprogrammet som ble vedtatt på befolkningskonferansen i Kairo, og det som nå diskuteres under forberedelsene til det sosiale toppmøtet i København våren 1995. Erfaring viser imidlertid at slike internasjonale handlingsprogrammer som oftest er av en generell og uforpliktende karakter. Det er derfor nødvendig, både på det nasjonale plan og i de relevante internasjonale organisasjoner, å utforme mer konkrete utviklingsstrategier som bygger på de grunnprinsipper det er oppnådd, eller oppnås internasjonal enighet om.

4.1.2 Mangfold som ressurs for utvikling

Alle land er forskjellige både når det gjelder interne forhold og eksterne rammebetingelser, med ulikt potensial for utvikling. Erfaringene etter flere tiår med bistand viser at velstand og framgang ikke kan overføres etter oppsatte planer og standardmønstre. Den nærmest eksplosive veksten i etniske og andre konflikter indikerer klart at utvikling ikke bare dreier seg om fordeling av materielle goder, men også om forvaltning av kulturell identitet. Det kan være liten tvil om at kulturelle endringsprosesser har vært enormt smertefulle for millioner av mennesker som rives mellom ulike kulturelle universer. Arbeid for bedring av levekår og livskvalitet kan ikke overse den grunnleggende betydning av det naturlige og kulturelle miljø, behov, håp og verdier hos de folkegruppene det gjelder.

Kulturelle faktorer er i alle land medvirkende til å forme holdninger og dermed motivasjon, incentivstrukturer og uformelle strukturer som påvirker menneskers evne og vilje til å skape utvikling for seg selv og andre. Kritikere av en ensidig og monokulturell utvikling har vunnet større gjenklang for sine synspunkter i de siste årene. Det er økende forståelse for de vanskeligheter den moderne verden står overfor, ikke minst når det gjelder miljøspørsmål. Sør-kommisjonen som i 1990 publiserte sin rapport The Challenge to the South er opptatt av dette og skriver bl.a. at utvikling må ha en nasjonal dimensjon, må bygge på egne ressurser, være i samsvar med egen kultur og livsmønstre og ikke være en blind kopi av de avanserte industrisamfunn.

Utvikling innebærer ikke lenger at fattige land skal ta igjen de rike land. Poenget er ikke å tilpasse et lands menneskelige ressurser til de krav vår konvensjonelle oppfatning av utvikling dikterer. Målet må være å frigjøre menneskelige ressurser slik at folk kan tenke for seg selv og velge sine egne utviklingsveier med den kunnskap de trenger om mulighetene, begrensningene og følgene av sine handlinger for nåværende og framtidige generasjoner (jfr. kap 3). I en situasjon der de økonomiske rammevilkårene ikke er særlig gode, og der miljø-spørsmålene begynner å bli akutte, blir valg av utviklingsmønster og livsstil en kritisk faktor. Det synes derfor nødvendig å gjøre langt mer for å fremme en prosess der man kan trekke mer på de store reservene når det gjelder kreativitet, tradisjonell kunnskap og dyktighet som finnes overalt i u-land , slik Sør-kommisjonen uttrykker det i sin rapport, og som har vært en forutsetning for det mangfold av livsformer, kulturer og samfunn vi fortsatt har i verden.

I dag er det ikke bare dyre- og plantearter som utryddes, men også kunnskapssystemer og kulturer. Også samfunn i nord står nå i en situasjon der kulturelle ressurser innen egen tradisjon kan bli for knappe til å takle de problemene som måtte komme. Alt tyder på at det vil være i vår egen og i global interesse å fremme kulturelt mangfold og dermed også et mangfold av utviklingsmodeller, også fra et miljøsynspunkt. Etter Kommisjonens syn innebærer dette bl.a. at vi må bli mer opptatt av å oppmuntre til utvikling av alternative former for modernitet , noe som også vil være i pakt med en økologisk tenkemåte. Vi kan ikke forvente at fattige land skal stoppe sin utvikling som bl.a. må innebære større forbruk av energi og andre naturressurser, dersom de skal kunne overvinne den enorme fattigdom som preger mange av disse samfunn. Men vi bidrar ikke til en bærekraftig utvikling dersom vi har som mål for vår bistand at fattige land skal hjelpes til å utvikle seg mot det samme miljø- og ressursbelastende produksjons- og forbruksmønster som vi har i vårt eget samfunn.

Den stadig raskere økonomiske, vitenskapelige og teknologiske utvikling etter annen verdenskrig ga store forhåpninger. Under de rådende forhold var det mulig å betrakte en utvikling basert på materiell vekst og sosial fordeling som nøkkelen til bedrede levevilkår og framgang. Dette har i stor grad også preget vår tenkning omkring framgang og utvikling for landene i Sør, uten at en har lagt tilstrekkelig vekt på ulikhet i rammebetingelser, forutsetninger og kultur. Det er Kommisjonens syn at en nå må legge et nytt perspektiv til grunn for utviklingssamarbeidet; ikke at andre land skal hjelpes til å ta etter industrilandenes moderniseringsmodell, men få støtte til å videreutvikle sine egne muligheter og alternativ innenfor et felles ansvar for bærekraftig utvikling. Dette innebærer likevel at det finnes noen grunnleggende forutsetninger som må oppfylles uansett utviklingsmodell, som vi omtaler videre i kap.4.4.

4.2 Økonomisk vekst og ressursgrunnlaget

Ikke noe lands myndigheter har økonomisk vekst som et ensidig eller ubestridt mål for økonomisk utvikling, ettersom alle land samtidig må ta hensyn til fordelingseffekter og til andre politiske, strategiske og kulturelle mål. Men økonomisk vekst er et viktig virkemiddel for å kunne oppnå andre mål. Samtidig har den økonomiske veksten ikke på langt nær tatt hensyn til alle miljøkostnadene som veksten har medført. Vi står dermed i fare for å gjøre oss selv fattigere gjennom alvorlige miljøødeleggelser mens vi opprettholder forestillingen om at våre økonomier vokser.

Det er samtidig vanskelig å se at landene i sør skal kunne lykkes i sine bestrebelser uten økonomisk vekst. I lavvelferdslandene er det et klart behov for en større samlet tilgang på varer og tjenester til dekning av grunnleggende behov som mat, helse, utdanning, rent vann og ordnede sanitærforhold. Det vil ikke være tilstrekkelig med omfordeling av forbruk innen de enkelte land. Det trengs en økonomi med vesentlig mer solid basis for forbruk enn det vi i dag har i disse landene, dersom vi skal utrydde fattigdom og gi grunnlag for videre bedring av levekår og livskvalitet for folk flest.

En bærekraftig forbruksvekst er avhengig av en teknologisk utvikling som gjør det mulig å oppnå bedre dekning av menneskelige behov i forhold til bruk av ressurser og belastning av miljø. Men økonomisk vekst, selv innenfor en ramme av bærekraftig utvikling, er ikke en tilstrekkelig betingelse for å bedre levekår og livskvalitet. Vekstens resultater må også fordeles på en slik måte at den løser fattigdomsproblemene. For å få dette til, må veksten skje der fattigdommen rår . Løpende overføring av inntekt fra rike til fattige mennesker kan løse noen problemer, men er ingen varig og betydelig løsningsmulighet på fattigdomsproblemet. Fattige mennesker må komme med i inntektsopptjening gjennom eget arbeid i produksjonsprosesser som skaper verdier.

I det enkelte land er en slik politikk avhengig av myndigheter som evner å legge føringer på det nasjonale økonomiske systemet slik at det blir tatt miljø- og ressursforvaltningshensyn. Samtidig må den fattige delen av befolkningen bli trukket med i produksjons- og dermed inntektsopptjeningsprosessene og det må være en balanse mellom privat og offentlig sektor som sikrer nødvendig tilbud av fellesgoder.

En slik vekst i lavvelferdsland vil måtte medføre en betydelig økning i bruk av naturressurser, og reiser derved en rekke spørsmål som også må rettes mot utviklingen i den industrialiserte del av verden.

Globalt må veksten skje innenfor et internasjonalt økonomisk system for handelsforbindelser og kapitalbevegelser, som må få struktur som gjør det lettere for fattige land å få del i vekstprosessen. Veksten i lavvelferdsland må være høyere enn i høyvelferdsland dersom vi skal få utjevning. Det innebærer også at høyvelferdsland må arbeide bevisst for å redusere sin andel av globalt begrensede ressurser. (Se kap.6 om hvordan dette kan få følger også i Norge.)

Det er en sammenheng mellom fattigdom og mange av de miljøproblemer landene i sør i dag opplever som sentrale. Eksempelvis dør omlag 2 millioner barn hvert år som følge av forurenset drikkevann, og mangelen på rent vann forårsaker nærmere en milliard sykdomstilfeller årlig. Flere hundre millioner mennesker i sør er utsatt for luftforurensninger utendørs i storbyene eller innendørs når de bruker tradisjonelt brensel til oppvarming og matlaging. Feilaktige driftsformer i jordbruket medfører jorderosjon, utpining av jordsmonn, og alvorlig forsaltning særlig av irrigerte arealer. Dette skaper behov for nye jordbruksarealer som sammen med uvettig skogsdrift skaper alvorlig tap av tropisk regnskog.

Men samtidig går sammenhengene mellom miljøproblemer og utvikling begge veier. Erfaring viser at enkelte alvorlige miljøspørsmål langt på vei løses i takt med økt verdiskaping. Dette gjelder adgangen til rent vann og mulighetene for tilfredsstillende sanitærforhold. Storbyproblemer knyttet til luftforurensning i form av partikler og svoveldioksyd viser først en økende tendens når inntektene stiger, men deretter har de vist seg å avta dramatisk etter hvert som velstandsøkningen fortsetter. Men når det gjelder omfanget av avfall og søppel, så stiger dette jevnt med inntektsutviklingen.

Spesielt alvorlig ut fra et globalt perspektiv er den sterke sammenhengen som kan observeres mellom økonomisk vekst og utslipp av drivhusgassen karbondioksyd. Om landene i sør følger utviklingsmønsteret til industrilandene, og en ikke er i stand til å bryte sammenhengen mellom bruk av fossilt brensel og vekst, vil utslippene i tiden framover raskt overstige det nivå verdens vitenskapsmenn mener er forsvarlig.

Den ressurs det er mest knapphet på, er naturens deponikapasitet, altså miljøets evne til å absorbere avfallsstoffene fra den økonomiske aktiviteten i verden. Det store problemet her dreier seg om atmosfærens evne til å ta i mot avfallsstoffer etter bruk av fossile brennstoffer, spesielt karbondioksyd. Dette er det store globale miljøproblemet .

I den industrialiserte del av verden har teknologisk utvikling sammen med inntektsøkning ført til at verdiandelen for råvarer i ferdigproduktene har falt i forhold til verdiandelen for menneskelig innsats gjennom bearbeiding og distribusjon. Dessuten har den faktiske tilgangen på råvarer vært ganske rikelig i forhold til etterspørselen. Dette har ført til at råvareprisene har falt i forhold til ferdigvarepriser. De land som er ensidig avhengige av råvarer i sin eksport, for en stor del lavvelferdsland, har hver for seg ingen innvirkning på dette, og presses naturlig nok i denne situasjonen til å øke sin råvareproduksjon for å betale for importen. Dette kan gi alvorlige miljøvirkninger.

Erfaringene med Ny Økonomisk Verdensorden viste at en ikke klarer å få til et samarbeid mellom råvareprodusenter om å begrense produksjonen, og dermed presse prisene opp. Den mulighet det enkelte land da har, er selv å utvikle industri som foredler råvarer for på den måten å få del i den verdiskapningen som ligger i videreforedling og distribusjon. Landene i nord må bidra til dette gjennom bistand og utviklingssamarbeid, først og fremst gjennom ved å gi landene markedsadgang på verdensmarkedet, samtidig som de får beskytte egen industri under oppbyggingsfasen.

Kommisjonen vil spesielt peke på behovet for at arbeidet med å løse de de globale miljøproblemene skjer innenfor en utviklingspolitisk ramme. Direkte eller indirekte har de rike landene hovedansvaret for disse problemene ved at de har utnyttet en uforholdsmessig stor andel av den globale depotkapasiteten for avfallsstoffer. I tillegg til å foreta de endringer som er nødvendige i eget konsum og forbruk, må de også stille de nødvendige ressurser til rådighet slik at fattige land i sør kan gjennomføre sine utviklingsplaner uten å true det globale miljøet.

Vår egen utviklingsvei har ikke klart å gi en god nok miljø- og ressursforvaltning. Det er heller ikke blitt utviklet gode nok institusjoner for å klare de fordelingsproblemene som må løses ved internasjonalt samarbeid, spesielt ikke der det kreves overnasjonale løsninger. Når vekst er nødvendig, først og fremst i fattige land, er det derfor også nødvendig å finne fram til nye vekstveier, både for enkeltnasjoner og for det internasjonale samfunn. Men den gode løsning lar seg vanskelig oppfinne og iverksette i ett sprang. Vi er realistisk sett henvist til å søke etter en gradvis forbedring i det vi kjenner fra før.

Da blir det også viktig å finne ut innenfor hvilke samfunnsmodeller muligheten for læring og utvikling synes å være best. Prøvd mot det viktigste kriteriene for valg av samfunnsmodell; slik som vekst med sosial fordeling, miljø- og ressursforvaltning, sikring av menneskeverd gjennom demokrati og menneskerettigheter og evne til utvikling og læring, er det Kommisjonens oppfatning at vi ikke har noen grunn til å være tilbakeholdne med å hente erfaringer fra vår nordiske modell . Sentralt her er en privat markedsøkonomi som fungerer innenfor rammene av nødvendige fordelingshensyn og med vekt på et godt organisert fellesforbruk. Det er betydelige forskjeller mellom den nordiske modellen og den liberalistiske Reagan/Thatcher-modellen, spesielt når det gjelder det offentliges ansvar for tilbud av fellesgoder og det offentliges ansvar for å gi borgerne trygghet innenfor et markedsliberalt system. I debatten om utviklingsmodeller og om de kravene som stilles til mottakerland er disse forskjellene etter Kommisjonens mening for sterkt nedtonet. Kommisjonen vil understreke at Norge sammen med de nordiske land og andre likesinnede langt sterkere enn hittil må arbeide for å sikre de verdiene vi synes er viktige ved en samfunnsmodell, også når det stilles krav om økonomiske reformer i mottakerland som betingelser for lån og bistand.

4.3 En bærekraftig befolkningsutvikling

Diskusjonen om befolkningsspørsmål og hvor rask befolkningsvekst naturmiljø, nasjonal økonomi og hushold kan tåle, har vært ført på mange nivå. Spørsmålet omfatter både individuelle rettigheter og kollektivt ansvar. Spenningen mellom det individuelle og det kollektive, det private og det offentlige kommer her sterkere i fokus enn i de fleste andre spørsmål som angår utvikling. Det er i mange land stor avstand mellom det som ses som ønskelig barnetall på individ og husholdsnivå, og det som er ønskelig ut fra nasjonale økonomiske vurderinger eller ut fra diskusjoner om belastningen på naturressursgrunnlaget.

På globalt nivå er ønskelig befolkningsutvikling først og fremst knyttet til hva jorda kan tåle av totalt antall mennesker, men også i høy grad hvilken levestandard og hvilket forbruk hvert menneske og hver nasjon skal kunne ha rett til å ta ut. Denne diskusjonen dreier seg derfor både om menneskers produksjons- og forbruksmønstre og om hvor mange mennesker som vil kunne livnære seg uten at naturmiljøet bryter sammen. Hvorvidt det er en absolutt grense for hvor mye mat som kan produseres på jorda er fortsatt diskutert. Det er imidlertid sannsynliggjort at det i overskuelig fremtid først og fremst vil dreie seg om fordeling av mat.

På nasjonalt nivå trer de potensielle konfliktene mellom individ og samfunn i befolkningsspørsmål tydeligere fram. Mange av de fattigste landene opplever en befolkningsvekst som langt overstiger deres økonomiske vekst og evne til å sikre grunnleggende tjenester og velferd for sine innbyggere. Mens den raske befolkningsveksten primært skjer blant de fattige gruppene i samfunnet, er det oftest de øvre og midtre inntektslagene i befolkningen som nyter godt av økonomisk vekst, og som også ønsker å kontrollere de fattiges fruktbarhet. Overgrep i form av dårlig kvalitetssikring i familieplanleggingsprogrammer og bruk av indirekte tvangsmidler er godt dokumentert. Dette, sammen med de religiøse og kulturelle dimensjonene av seksualitet og forplantning, gjør arbeid med befolkningsutvikling komplekst og sårbart, og understreker nødvendigheten av en sensitiv og ansvarlig nasjonal befolkningspolitikk.

Med den nye profil for forståelsen av befolkningsspørsmål i retning av grunnleggende rettigheter, utdanning, helse og økonomisk utvikling som ble vedtatt i handlingsprogrammet under befolkningskonferansen i Kairo i 1994, ble det gitt et klart signal om et nødvendig fokus på sosial utvikling og rettigheter for kvinner, så vel som på sammenhengen mellom tiltak for naturmiljøet, tiltak for å styrke kvinners status og handlekraft, tiltak for befolkningsutvikling og tiltak for sosial utvikling.

Handlingsprogrammet fra befolkningskonferansen skapte dermed et klart skifte i synet på befolkningsspørsmålene og hvordan de må møtes, både nasjonalt og internasjonalt. Det er først og fremst slått fast at det nå må være kvinners og familiers helse og velferd som må settes i sentrum for befolkningspolitikken, og ikke fruktbarhetsreduksjon i seg selv. Prevensjonstilbud er bare et element innenfor en pakke nødvendige helsetjenester, og satsing på helsetjenester er igjen bare en del av en samlet strategi der reproduktive rettigheter og styrking av fattige eller marginaliserte kvinners status og handlekraft representerer andre nødvendige elementer. Faktorer som i særlig grad påvirker kvinners og familiers syn på ønsket antall barn er knyttet til bedre fordeling av verdier som skapes, utdanning, sosial trygghet og dekking av grunnbehov.

Nasjonal befolkningspolitikk må i den videre oppfølgingen av handlingsplanen også ta opp spørsmålet om overvåking og kvalitetskontroll, og innsyn, åpenhet og ansvarlighet mellom staten og det sivile samfunn. Kritikken er at statlige myndigheter har hatt alt for dårlig kontakt med realitetene på grasrota i egne land, og at det nå må gjøres spesielle tiltak for å sikre kritiske korrektiv. Kommisjonen mener at norsk bistandspolitikk må styrke arbeidet med reproduktive rettigheter, og bidra til å etablere overvåking og kvalitetskontroll av helse- og prevensjonstilbud. Det er dessuten Kommisjonens oppfatning at en bærekraftig befolkningsutvikling krever en opprioritering av sosial utvikling, inkludert sysselsetting og fattigdomsreduksjon, utdanning for kvinner og folkehelse. En økonomisk vekst med en klar sosial fordelingsprofil og med en vektlegging på å bedre levekår og livskvalitet særlig for kvinner, er en forutsetning for at land skal nå sine befolkningsmålsettinger.

4.4 Betingelser for utvikling

Selv om det ikke finnes én utviklingsmodell, og selv om det finnes mange veier til utvikling, kan vi på grunnlag av de forhold som allerede er diskutert identifisere en del faktorer som har betydning for utviklingsprosessene. Og selv om ingen av disse faktorene i seg selv vil være tilstrekkelige for å skape eller sikre utvikling, vil de ofte utgjøre nødvendige betingelser for å få i gang slike prosesser.

4.4.1 Statens rolle. Institusjonell kapasitet. Staten og det sivile samfunn

Staten spiller en helt sentral rolle for utviklingen i alle moderne samfunn. Selv om enkelte samfunnsfunksjoner kan ivaretas lokalt, og i større målestokk innen den private sfære, vil dette være begrenset. På den andre side har samfunn der staten har påtatt seg den altomfattende rolle å styre og kontrollere hele samfunnsøkonomien og alle samfunnsinstitusjoner vist seg å være ikke bare undertrykkende, men også over tid ineffektive i å fremme langsiktig utvikling. En rekke land har hatt statsapparat som har forstrukket seg langt ut over evne og kapasitet til effektiv styring, og i stedet dannet grunnlaget for personlig makt og private inntekter gjennom forskjellige former for korrupsjon.

Mange unge nasjoner står i dag i en situasjon der staten er nær ved å gå i oppløsning, eller har fått en sterkt svekket legitimitet. Statsledere overtok etter kolonitiden nasjonalstatsideen hvor utvikling av felles språk, kultur og samfunnsinstitusjoner ble sett som viktige mål. Etniske, religiøse og økonomiske konflikter ble en tid fortrengt, men kommer nå igjen til syne på måter som truer med disintegrasjon og oppløsning av staten som institusjon. I noen land er staten fortsatt redskap for et autoritært styre med et religiøst fundament eller basert på militærmakt, eventuelt et eneveldig konge(fyrste)dømme.

Ut fra internt press og med støtte i inspirasjon utenfra har en rekke land i Latin-Amerika (på 1980-tallet), Afrika (på 1990-tallet) og enkelte i Asia i den senere tid innsatt mer demokratiske regimer med flerpartivalg. Disse har samtidig tatt fatt på å omdanne sine statsapparater til å bli mer effektive organer for en bred utviklingspolitikk. Erfaringene tilsier at dette ikke er noen enkel oppgave, både fordi staten alltid kan utnyttes som et redskap for landets (nye) makthavere, og fordi staten i mange land mangler både erfaring, kompetanse, og legitimitet i forhold til sine nye roller. At denne prosessen foregår midt i økonomiske krisetider, parallelt med tiltak som ofte begrenser offentlige tjenester og der det ikke er mulig å møte viktige velgergruppers behov for å se bedringer i egne levekår og samfunnsforhold som angår dem, gjør de nye demokratiene ytterligere sårbare.

I de mest bistandsavhengige landene har bistandsorganisasjonene fått en betydelig innflytelse og makt over landenes utviklingspolitikk og statsinstitusjoner, ikke bare gjennom strukturtilpasningsprogrammene, men også gjennom den avhengighet og de bånd som er skapt gjennom den øvrige bistanden. Både gjennom krav og kondisjonalitet og ved den praktiske gjennomføring av bistandsfinansierte tiltak blir det nasjonale statsapparatet ofte tilsidesatt, og gjort avhengig av bistandsgiverne. Dette skjer også på regionalt og distriktsnivå. Det store antallet bistandsorganisasjoner kan i mange land dessuten i seg selv legge beslag på store koordineringsressurser hos mottakermyndigheter, og kan bidra til å pulverisere planleggings- og gjennomføringsansvar og slik undergrave langsiktige målsettinger.

Kommmisjonen ser det som en meget stor utfordring å bidra til å skape forutsetninger for et utviklingsorientert og effektivt statsapparat. Uten dette vil andre bistands- og utviklingstiltak ha begrenset verdi. Staten må sikre essensielle statlige funksjoner knyttet til sikkerhet og lov og orden. Den må samtidig ivareta nasjonale interesser vis-a-vis det internasjonale samfunn; fylle funksjonene som forhandlingspart mellom lokale, nasjonale og internasjonale interesser og sikre en ansvarlig deltakelse i globale og regionale fellesoppgaver. Og ikke minst må den sikre de nødvendige økonomiske, sosiale, kulturelle og politiske betingelser for grunnleggende rettigheter og utvikling nasjonalt. Ansvaret for utvikling av infrastruktur, og for grunnleggende tjenester som helse og utdanning står sentralt i dette. Staten må ikke nødvendig utføre alle disse oppgavene selv, men det er helt avgjørende at den må ta ansvaret for organisering av rammeverket for at disse oppgavene skal kunne fylles.

Samtidig er det viktig at institusjonene i det som utgjør det sivile samfunn får muligheter til å utvikle seg og opptre selvstendig. Med det sivile samfunn menes både bedrifter og virksomheter i næringslivet, herunder primær- og servicenæringer; interessegrupper og alle typer private organisasjoner; uavhengige samfunnsinstitusjoner og religiøse samfunn; såvel som lokale og mer tradisjonelt baserte formelle og uformelle institusjoner. Det er i det sivile samfunn at utviklingen får mening og innhold, her fremmes kreativitet og entreprenørånd, her organiseres interessegrupper, og her utformes kritiske korrektiver til staten. Skal samfunnet utvikles, vil det derfor som regel være nødvendig at det sivile samfunn er relativt uavhengig av staten og statsapparatet. Gjennom maktstrukturer og interesseorganisering vil det sivile samfunn og ulike interessegrupper søke å påvirke statens politikk. En balansert utvikling som tar hensyn til flere interesser krever et relativt åpent samfunn som tillater et mangfold av interessegrupper i å delta i samfunnsdebatten og i beslutningsprosessene.

På samme måte som staten i de bistandsavhengige land er blitt gjort avhengige av de internasjonale bistandsorganene, har utviklingen i mange land medført en rask og omfattende vekst i de private utviklingsrettede organisasjonene, med finansiering fra utenlandske, statlige såvel som fra private bistandsorganisasjoner. Det er moderne interesseorganisasjoner, og prosjekt-utførende organisasjoner som vokser mest, mens lite oppmerksomhet rettes inn mot de mer tradisjonelle, kulturelle, etniske og religiøse og ofte uformelle strukturer og organisasjoner.

Uansett om institusjoner er offentlige eller tilhører de organiserte eller uformelle deler av det sivile samfunn, representerer de kollektive interesser. Ofte fungerer de imidlertid statisk i forhold til tillagte oppgaver og funksjoner. Spesielt gjelder dette offentlige organer, som i mindre grad enn det sivile samfunn evner å forholde seg til endringsprosesser, løse nye problemer når de oppstår og møte nye utfordringer. Det er derfor en stor utfordring å bidra til å omdanne passive og kontrollerende statlige institusjoner, til mer aktivt problemløsende institusjoner .

Staten og det sivile samfunn fyller hver sine komplementære roller i samfunnsutviklingen. (Se den skjematiske framstillingen.) Hvordan denne ansvars- og arbeidsdelingen vil se ut i praksis, vil kunne variere mye mellom ulike land, og vil avhenge av en rekke konkrete og historiske omstendigheter. Utenlandsk bistand har ofte en betydelig innflytelse på, og dermed et ansvar for utviklingen av denne rollefordelingen, og giversamfunnets politikk har i mange land utydeliggjort ansvarsforholdene. Når staten ikke makter sine oppgaver, har giverne ikke sjelden bidratt til å utvikle organisasjoner og virksomheter som dels overtar statens rolle og ansvar. Dette bidrar til å undergrave statens legitimitet og vanskeliggjør at staten kan fylle oppgavene når bistanden opphører. Det er etter Kommisjonens mening nødvendig at bistandsgivere bidrar til å klargjøre ansvarsforholdene og rollefordelingen mellom staten og det sivile samfunn, bl.a. slik at bistandsmidler ikke benyttes til å undergrave statens mulighet til å fylle sine essensielle oppgaver.

Det har etter Kommisjonens mening liten hensikt å utvikle bistandstiltak på siden av og uavhengig av statsapparatet gjennom å opprette parallelle organisasjoner som vil forbli fremmede og bistandsavhengige. Det som er nødvendig er at utdanning, kompetansebygging og institusjonsstyrking knyttes opp mot permanente offentlige eller private systemer, og at nødvendige reformer i statsapparatet gjør det mer effektivt, ansvarlig og lydhørt.

Det er derimot lite som tilsier at det er en nødvendig forutsetning for en utviklingsorientert og effektiv stat at den baseres på flerpartivalg etter vestlig modell. Det er imidlertid en forutsetning at styret har legitimitet i befolkningen. Autoritære styreformer mangler kontroll- mekanismer som kan sikre at en forsvarlig utviklingspolitikk fortsetter, slik at risikoen for negative tilbakeslag er stor. Folkelig deltakelse og bredere demokrati og åpenhet er et gode i seg selv, samtidig som det kan være utviklingsfremmende. En slik politisk utvikling må imidlertid i all hovedsak foregå innenfra, som resultat av en intern modningsprosess. Bare om en slik prosess er ønsket og drevet fram av interne krefter i et land, kan det internasjonale samfunn og bistandsgivere bidra til en demokratisering som vil vare over tid.

Kommisjonen er av den oppfatning at det internasjonale samfunn bør kunne utforme noen minimumskrav til statsapparatet og styringssystemet ut fra allmenne menneskerettslige prinsipper, og som minstekrav for at internasjonale bistandsoverføringer skal være meningsfylte og ha noen effekt. Demokratisering og politiske reformer må her sees i sammenheng med økonomisk politikk, sosial fordeling og sikring av økonomiske og sosiale rettigheter. I en slik sammenheng vil også noen minstekrav til velferd kunne konkretiseres innenfor utviklingssamarbeidet med hvert enkelt land, ut fra et sett av aksepterte basisnormer. Kommisjonens forslag til et knippe av basisnormer fra Verdenserklæringen om menneskerettigheter som er egnet for å etablere slike minstekrav som bistandspolitikken må defineres i forhold til, er diskutert i kapittel 3.

4.4.2 Næringsgrunnlag, produksjon og økonomisk politikk

Uten en økonomisk basis er det ikke mulig å skape noen utvikling. Hva slags økonomisk utvikling som er mulig, avhenger selvsagt av ressursgrunnlaget og en rekke andre faktorer. For de fleste lavvelferdsland er primærnæringene og spesielt jordbruket helt grunnleggende. Ikke minst i landene i Afrika er de tradisjonelle jordbruksystemene komplekse og differensierte. I de fleste land ligger det fortsatt store potensialer i økt produktivitet i jordbruket ved å ta i bruk moderne tilpassede jordbruksmetoder og bedre forvaltning av jord og vann. Et slikt arbeid må være forankret i kunnskap om både kompleksitet og risiko, og betydningen av de ulike kulturers kunnskapssystemer. Bedre organisering av omsetning og distribusjon av jordbruksprodukter er også en forutsetning for god utvikling i jordbruket. Erfaringene tilsier at dette som regel forutsetter en eierstruktur som stimulerer til endringer i produksjonssystemet, hvilket i mange land i Latin-Amerika og økende antall i Afrika også betyr en omfattende jordreform. For det andre forutsetter det en økonomisk politikk fra myndighetenes side som kan stimulere jordbruksproduksjon, framfor å kontrollere og overbeskatte den .

Ensidige jordbruksøkonomier kan imidlertid ikke skaffe noe stort overskudd til andre goder enn mat. Derfor må det skapes sysselsetting og inntektsgrunnlag utenom jordbruket, og for de fleste land vil dette forutsette en form for industrialisering. Den økonomiske politikken både fra nasjonale myndigheter og fra internasjonale støtteorganer har i stor grad konsentrert seg om å utvikle en moderne statsinitiert industri. Denne strategien har mislyktes i de tilfeller der skjermingen mot konkurranse og betydelige subsidier har skapt en industrisektor uten evne til å utvikle en konkurransedyktig produksjon avstemt etter markedet. Samtidig har det som regel vokst fram en rekke små og mellomstore virksomheter som driver både håndverksproduksjon og videre bearbeiding basert på enkel teknologi. Disse virksomhetene, ofte betegnet som uformell sektor , har lenge utviklet seg upåaktet av formelle myndigheter, eller til dels blitt holdt ned av disse. Men etter Kommisjonens oppfatning representerer disse virksomheter et stort utviklingspotensiale som bør gis større oppmerksomhet i årene framover.

Erfaringene nå tilsier at de fleste land i Afrika og Latin-Amerika mislyktes i å utvikle en statlig kontrollert og beskyttet importsubstituerende industri, mens mange land i Øst- og Sørøst-Asia har lyktes bedre i å utvikle en konkurransedyktig markedsinnrettet og eksportorientert industri i nært samarbeid mellom staten og private investorer. Store land som India og Kina klarte å utvikle en selvstendig tungindustri. Denne ga disse landene et teknologisk grunnlag, selv om den også var ineffektiv og svært miljøskadelig. Begge landene har i det siste tiåret liberalisert og diversifisert sin industristruktur. Det finnes derfor ikke en enkelt modell for industrialisering, og det enkelte land må finne sin politikk for å stimulere til utvikling av egne entreprenører; skape bred sysselsetting; utnytte lokale, regionale eller globale markeder, osv. En sterkere innretting på små og mellomstore bedrifter synes imidlertid nødvendig i de fleste av lavvelferdslandene.

Kommisjonen vil også understreke betydningen av å satse mer på utdanning av kvinnelige entreprenører og bevisstgjøring om kvinner som ressurs for næringsutvikling, og i denne sammenheng etablere og utvikle kredittordninger uten krav til egenkapital, yrkesrettet opplæring og veiledningstjeneste for kvinner innen handel, håndverk, industri, landbruk og annen næringsvirksomhet.

Samtidig som det er nødvendig med en aktiv stat for å tilrettelegge rammebetingelser og eventuelt delta direkte, vil resultatene avhenge av statens kompetanse og evne, bl.a. til å unngå å skape en statsavhengig, overbeskyttet og derfor kostbar industrisektor.

Det er viktig å ha et bredt utgangspunkt for utvikling av næringsliv og økonomi. Noen land har klart å utnytte mineralforekomster eller energiressurser som olje eller vannkraft til et grunnlag for bredere økonomisk utvikling, mens andre ikke har klart å diversifisere fra avhengighet av en råvare med fallende priser. Andre har klart å utvikle turisme eller andre tjenestesektorer til en viktig inntektskilde, mens andre igjen har fått betydelige inntekter fra eksport av arbeidskraft.

I en sterkt konkurransepreget global økonomi vil det være viktig å gi reelle muligheter for å utnytte naturlige konkuransefortrinn, kombinert med evne til fleksibilitet og tilpasning. For svake land med lite differensiert næringsliv vil dette være spesielt vanskelig, og de vil ha behov for beskyttelsestiltak og spesielle støttetiltak som bedre markedsadgang, forutsatt at slike støtteordninger ikke blir vedvarende subsidier til ulønnsom produksjon. Samtidig kan regionale økonomiske samarbeidstiltak skape et større hjemmemarked og spesielt stimulere til produksjon av varer og tjenester tilpasset behovene i dette hjemmemarkedet.

4.4.3 Sosial integrasjon og utvikling av menneskelige ressurser

Utvikling og frigjøring av menneskelige ressurser er ikke bare en avgjørende faktor i utviklingsprosessen, men samtidig et mål i seg selv. Mennesker har både arbeidskraft og skaperkraft, og evne til både å forbruke og til å planlegge, organisere og spare. Mennesket har også evnen til å ødelegge, til å krige, og til å undertrykke. En positiv utvikling av menneskelige ressurser krever sosial tilhørighet og rotfeste i en trygg identitet, god helse og tilgang på informasjon, kunnskap og erfaringer. Sosial integrasjon knytter grupper og enkeltindivider sammen i et samfunnsmessig hele. Retten til tilhørighet og deltakelse i utforming av ens egen hverdag er grunnleggende. Denne retten er en forutsetning for at støtte- og vernefunksjoner skal kunne være meningsfulle.

Folkehelse er nært knyttet til utvikling, både som et direkte uttrykk for livskvalitet, og som nødvendig forutsetning for verdiskapning og god ressursforvaltning. I land med marginale økonomier forårsaker sykdom i dag store tap i produktivitet. Infeksjonsrisiko hindrer i mange land utnyttelse av viktige naturressurser. Helsesvikt bidrar til at grunnskoletilbud ikke utnyttes optimalt og representerer et viktig hinder for utvikling. Ved siden av sitt direkte bidrag til folkehelsen, styrker innsats på helsesiden også andre utviklingsinnsatser.

Rask befolkningsvekst og økende antall fattige har i Afrika Sør for Sahara skapt stort press på helsesektoren. Økende forekomst av sykdommer som malaria, tuberkulose og hiv/aids bidrar også til økt belastning. Samtidig har hiv/aids epidemien i seg selv dramatiske konsekvenser for både samfunnsøkonomi og omsorgsevne i lokalsamfunnet i det den i særlig grad fører til tidlig død av unge og voksne i den mest produktive del av livsløpet. Ernæringssvikt og dårlige hygieniske forhold fortsetter samtidig å utgjøre en vesentlig årsak til den totale sykdomsbelastningen. Befolkningens alderssammensetning er også i endring, med stadig flere eldre i lavvelferdslandene. Samtidig står helsestellet under økende press for ny teknologi og nye behandlingstilbud.

Mens de fleste land fortsatt slår fast at grunnleggende helsetjenester er et offentlig ansvar både når det gjelder å fastlegge politikk, finanisering og sikring av at tjenester faktisk blir gitt, pågår en markert omlegging av selve tjenesteproduksjonen i retning av større privatisering. Slike blandede systemer der både offentlige, frivillige og private organisasjoner deltar i tjenesteproduksjonen, øker kravet til offentlig sektor når det gjelder administrativ kapasitet og effektiv forvaltning av knappe ressurser, dersom en skal opprettholde målsettingen om fordeling og sikring av grunnleggende tjenester for alle.

Kvaliteten på de tjenester som i dag tilbys, gir grunn til bekymring på grunn av lav prioritering av sektoren over lang tid og betydelig forfall i den infrastrukturen som er etablert. Det er av stor betydning for utviklingen at offentlig sektor står ansvarlig for å finansiere og sikre noen helt essensielle, lokalt tilpassede tjenester som kombinerer grunnleggende behandlingstilbud for de viktigste sykdommer med forebyggende tiltak. Det gjenstår imidlertid mange uavklarte spørsmål, både i forhold til prioriteringsgrunnlag, teknologi og organisering for å utvikle en helsefremmende politikk. Det trengs mer relevant informasjon om sykdomsbelastning og om forutsetninger for og konsekvenser av ulike virkemidler og valg. Hvert land må tilpasse sin politikk til sin spesielle nasjonale situasjon og sine ressursmessige forutsetninger.

Et fungerende helsestell krever i denne situasjonen at det gjøres klare prioriteringer av kostnadseffektive tiltak, med vekt på å sikre i alle fall et nødvendig minimumstilbud. Ikke minst er det en utfordring å finne fram til effektive tiltak som kan bedre tilbud og kvalitet på helsetjenester som gir kvinner og barn vern mot sykdom, og trygghet rundt seksuallivet, svangerskap og fødsel ( reproduktiv helse ), som også ble understreket av befolkningskonferansen i Kairo i september 1994. Spørsmålet om mest mulig lik fordeling av tjenestetilbudet, og sikring av grunnleggende tilbud for de fattigste, står også blant de mest sentrale utfordringene. Dette må også innebære reformer for å sikre tilstrekkelig regulering og samspill mellom statlig og ikke-statlig sektor, for utvikling av kostnadseffektive tiltak og for å bedre finansieringsgrunnlaget. I de fleste lavvelferdslandene vil en positiv utvikling kreve en opprioritering av ressursforbruk til helseformål i årene som kommer. Dette må skje dels ved helsetiltak i offentlig regi og dels ved veiledning og motivering av folk til å bruke mer av egne ressurser til å ta vare på egen helse selv og gjennom organisasjoner i det sivile samfunn.

Utdanning er en annen grunnpillar som er av avgjørende betydning for mulighetene til å dra nytte av og selv bidra til å utforme utviklingsprosessen. Betydningen av å beherske skrive- og lesekunsten og elementære matematiske ferdigheter gjelder mer enn det rent akademiske. Det er i dag anerkjent at skolegang er den viktigste enkeltfaktor når det gjelder å gi kvinner og lokalsamfunn status og handlekraft i storsamfunnet, til å bedre helsetilstanden, øke produktiviteten og begrense befolkningsveksten. Økt primær og sekundær utdanning for kvinner styrker kvinners stilling og organisasjonskapasitet og evne til å delta aktivt i institusjonsutvikling både lokalt og nasjonalt. Men også for den politiske utviklingen i et samfunn er utdanning for alle viktig. Det handler om mulighetene for forståelse for og deltakelse i samfunnslivet på alle nivåer, og for utfoldelse og utnytting av de menneskelige og økonomiske ressurser. Allment utbredt lese- og skriveferdighet er også en betingelse for at utbyttet av samfunnets felles anstrengelser skal kunne komme alle deler av befolkningen til gode, og at en generell velstandsutvikling sikres gjennom demokratiske styreformer.

Også når det gjelder utdanning er kvaliteten kommet i fokus. Høy frafallsprosent uten oppnådd lese- og skrivekyndighet og strykprosenter på 50-90 prosent er sløsing med knappe ressurser. Ogå her er det behov for en gjennomdrøfting av hvordan utdanningen er organisert. Styrking av lærerutdanning og oppgradering av lærere, styrking av læreres status og bedre sammenheng mellom utdanning og arbeid står som sentrale utfordringer. Det er derfor viktig å anlegge et integrert perspektiv der grunnutdanning, forskning og høyere utdanning ses i sammenheng.

Tilgang til og utnyttelsen av informasjon er i dag fullstendig avhengig av utdanning. Denne faktor blir stadig viktigere, og en akterutseiling kan for lavvelferdslandene etter hvert bli alvorlig, med et økende kunnskapsgap. Det gjelder ikke bare å vite, men også å ha kunnskaper om hvordan man skaffer seg viten i en verden der kunnskapsproduksjonen blir stadig større og raskere.

Økonomiske reformer og strukturtilpasning uten tilstrekkelige sosiale skjermingstiltak har vist seg å kunne gi store negative ringvirkninger for hele den sosiale sektor, med en underminering av grunnleggende tjenester som utdanning og helse. Begge sektorer er underfinansiert og kan i mange land ikke lenger opprettholde et minimumsnivå av tjenester, dels på grunn av generell nasjonal økonomisk krise, dels mangelfull nasjonal prioritering og dels endringer i hvordan bistandsmidler prioriteres. Forsøk på å etablere alternative finansieringskilder og større grad av brukerfinanisering har samlet sett generert små midler og skapt større ulikhet. Det er etter Kommisjonens mening åpenbart nødvendig å få orden på økonomien for å kunne sikre velferd og tjenester. Samtidig er mange av disse landene også i en situasjon der det ikke er mulig å skape den nødvendige vekst fordi utdanning og helsestell ikke makter å sikre de menneskelige ressursene som skal til. I slike situasjoner er det nødvendig å prioritere satsing på å nå et basisnivå innenfor helse og utdanning for å komme ut av en vond sirkel.

Men de menneskelige ressursene må også utvikles og frigjøres på andre måter; ved at undervurdering og diskriminering elimineres og ved at undertrykkende mekanismer og tradisjoner bekjempes. Ikke minst representerer den kvinnelige halvdel av befolkningen i svært mange samfunn en undertrykt og underutnyttet ressurs. Alt for ofte har kvinner blitt skjøvet ut i forhold til menn når ny teknologi og kunnskap introduseres. Dette er med på å undergrave husholdets bæreevne og bidrar til en feminisering av fattigdommen. I dag er kvinner eneforsørgere i rundt en tredjedel av verdens hushold. Også fra et økonomisk perspektiv er det derfor nødvendig og ønskelig å satse på å øke kvinners produktive kapasitet og effektivitet .

4.4.4 Ansvarlig forvaltning av naturressursene

En bevisst og langsiktig forvaltning av naturressursene er en forutsetning for en bærekraftig utvikling. Økonomisk utvikling er mulig uten å sprenge naturens tålegrense, men det forutsetter en omlegging av forvaltningen av natur- og miljøressurser, slik at forurensningene reduseres og ressursene beskyttes mot overutnyttelse. Økonomisk vekst basert på fortsatt gratis uttak av naturkapital vil undergrave også den økonomiske bærekraften på sikt.

En holdning som har preget både vår miljøsatsing i nord, og vår sør-politikk er at en først har råd til å tenke miljø når et høyt inntektsnivå er oppnådd. Det er ikke urimelig at våre partnere i sør tenker det samme. Vi må imidlertid nå erkjenne at noen typer miljøproblemer vokser med høyere inntektsnivå, og kan også være lettere å takle på et slikt nivå, mens andre miljøproblemer er størst i fattige land og områder. Vi må derfor ta utgangspunkt i de konkrete og alvorlige miljøproblemene som allerede eksisterer der hvor de nå er, samtidig som vi må skape forutsetninger for at framtidige miljøproblemer blir unngått. En kostnadskrevende miljøsatsing er uansett ikke mulig for fattige land, og det må stadig søkes nye kostnadseffektive løsninger.

I alle land i sør foregår det en dramatisk økning i miljøbelastningen. Regnskog, havressurser, jordsmonn, ferskvannsressurser, det biologiske mangfoldet og andre ressurser er truet og i mange tilfeller overbeskattet. Asia med en befolkning omtrent tre ganger så stor som OECD-landene, har nå et utslipp av CO₂ som snart overgår disses. Kinas raskt ekspanderende industriutvikling viser skremmende miljøkonsekvenser. Mellomgruppelandene, hvorav noen nettopp har skapt seg et vekstgrunnlag gjennom overutnyttelse av ressurser og forurensningsrommet, må følgelig stimuleres til miljøtiltak gjennom støtteprogrammer og forpliktes gjennom internasjonale miljøavtaler.

Mange ressurs- og miljøproblemer forverres av at de som er årsak til problemene, ofte ikke må bære konsekvensene av sine handlinger. For fattige mennesker som tærer på jorda i sin overlevelsesstrategi er konsekvensene følbare, men alternativene få. For fattige myndigheter kan situasjonsbildet oppleves på samme måte. De fattigstes overbelastning av naturressursene er marginale i forhold til den rovdrift som finner sted når jord, skog, og vann legges ukontrollert fram for kommersiell utnytting. For bedrifter som utnytter gratis ressurser og få restriksjoner på forurensende utslipp må prinsippet gjelde om at forurenser betaler, og ressursuttak prisfestes.

Offentlige myndigheter må derfor ta ansvar for å legge forholdene til rette for en langsiktig ressursforvaltning. Avhengig av hva slags miljø- og ressursproblem det er snakk om, kan det være aktuelt med offentlige inngrep på lokalt, nasjonalt eller overnasjonalt plan, f.eks. i form av internasjonale miljøavtaler. Dette bør skje både gjennom miljøavgifter og grønn skattereform , administrative tiltak, herunder utslippskvoter, og opplysningsarbeid. Utvikling av institusjoner og et forvaltningsapparat som kan følge opp tiltak og håndheve rettigheter blir nødvendig, likeledes kunnskap og teknologivalg basert på lokale og nasjonale forutsetninger. Skjøre og økonomisk svake statsdannelser vil trenge betydelig støtte for i det hele tatt å kunne møte en minstestandard. Kortsiktige overlevelsesstrategier som tærer på ressursgrunnlaget skaper her interessekonflikt med langsiktige miljøhensyn.

Tilordning av rettigheter til ressursene til bestemte juridiske personer eller avgrensede grupper av personer er i mange situasjoner nødvendig for å sikre ressursene. Jordreformer kan bidra til å redusere belastning av marginale områder og minske konflikten mellom verne- og bruksinteressene. Det er videre nødvendig at de enkelte rettighetshaveres ressursutnytting er underlagt en effektiv helhetlig styring der virkningene på den totale miljø- og ressurssituasjonen er det overordnede hensyn. Dette stiller igjen krav om en effektiv stat som evner å håndheve de virkemidler som må brukes. Rettighetene må også håndheves, noe som i en rettsstat fortrinnsvis bør være en offentlig oppgave.

Forbedrede kunnskaper og teknologi er en nøkkelfaktor for å kunne nærme seg en bærekraftig utvikling. Kunnskaper om samspillet mellom samfunn og natur er nødvendig for å kunne utforme en best mulig miljøpolitikk. Kunnskaper kan også gi grunnlag for utvikling av mer miljøvennlige produksjonsprosesser og produkter. Dette åpner muligheter for substitusjon mellom naturressurser og kunnskap. Nye prosesser og produkter kan gi samme, eller mer ytelser til forbrukerne med et langt mindre ressursforbruk. Overgangen fra kobberledninger til satelittkommunikasjon og fiberoptiske kabler, eller biler med lavere bensinforbruk, kan være eksempler på dette. Et annet eksempel er utviklingen i landbruket av biologisk og agronomisk kunnskap som muliggjør redusert ressursbruk per produsert enhet og større avlinger per arealenhet, og som dermed reduserer presset på oppdyrking av nye arealer for å fø verdens økende befolkning. Listen over slike eksempler kan gjøres lang.

For enkelte land kan denne utviklingen isolert sett oppfattes som problematisk, fordi det fører til mindre etterspørsel etter deres eksportvarer. Et eksempel er Zambia, hvor prisutviklingen på kobber har avgjørende betydning for landets økonomi. For kloden som helhet er likevel kunnskaps- og teknologiutviklingen den viktigste årsak til at de mest dystre dommedagsprofetier om ressursknapphet ennå ikke har blitt virkelighet.

Utvikling av institusjoner og kunnskaper er nødvendig for å sikre en bærekraftig utvikling, men neppe nok. Det vil i tillegg være nødvendig å gjennomføre tiltak som kan sørge for bevaring av kritiske ressurser eller miljøtilstander. Man kan eksempelvis tenke seg at det fastsettes visse sikre minstestandarder som ikke må underskrides for disse ressursene og miljøtilstandene. De mange usikkerhetsmomentene i vår forståelse av samfunnet og naturen og samspillet mellom dem tilsier at slike standarder må settes høyt. Fastsetting og håndheving av slike standarder vil derfor stille store krav både til forskning og politikere og gi opphav til store faglige og politiske konflikter.

4.4.5 Utviklingsfremmende internasjonale rammebetingelser

De fleste råvarene som eksporteres fra landene i Sør viser fortsatt fallende priser på verdensmarkedet; en rekke ferdigvarer har begrenset markedsadgang eller blir møtt med høye tollmurer; mange gjeldsrammede land ble sterkt rammet av den internasjonale renteøkningen på begynnelsen av 1980-tallet; og de fleste har begrenset kapasitet til å konkurrere med de store flernasjonale selskapene; eller forhandle med disse om gjensidig lønnsomme investeringer, mv. Samtlige industriland begrenser adgangen for fremmedarbeidere og immigranter, og svake lavvelferdsland må ofte betale dyrt for teknologi og annen import, og får dårlig betalt for sine produkter på grunn av liten markedsmakt og utilstrekkelig tilgang til god informasjon. De bistandsavhengige og kriserammede landene har dessuten i mange tilfeller måttet inngå avtaler med IMF/Verdensbanken om strukturtilpasningsprogrammer, som setter stramme rammer på landenes handlefrihet overfor verdensmarkedet.

Summen av disse faktorene kan virke overveldende, og utgjør en ubalansert struktur som det er omtrent umulig for svake land og produsenter å delta i. Erfaringene viser at de generelle betingelser på verdensmarkedet ikke lar seg endre ved vedtak i internasjonale fora før økonomiske stormakter selv har en interesse av slike endringer. Markedskreftene i internasjonal økonomi gjør det uaktuelt å fastsette priser på råvarer som ligger over markedsprisen, eller å dirigere flernasjonale selskaper til å investere eller selge teknologi på bestemte betingelser til bestemte land.

De aller fleste land er derfor nå mest interessert i å utnytte det eksisterende internasjonale markedet best mulig til sin fordel, ved å identifisere nisjer, utvikle sine fortrinn, teste ut alternative markeder, heve kompetanse- og kvalitetsnivået i sin eksportproduksjon, mm. Videreforedling av råvarer for å øke bearbeidingsverdien, diversifisering over i annen produksjon, og eventuell reduksjon av produksjonen av de tradisjonelle råvarene, er andre aktuelle tiltak. Mange land arbeider også for å legge forholdene til rette for å tiltrekke seg lønnsomme investeringer fra flernasjonale selskaper, og samtidig med å heve kompetansen til å forhandle fram gode avtaler som kan gi langsiktige ringvirkninger.

Samtidig er det viktig og nødvendig å arbeide fram reformer i det internasjonale systemet som kan redusere diskrimineringen av lavvelferdsland og gi dem spesiell beskyttelse, støtte, eller positiv diskriminering i en overgangsfase. Dette skjer bl.a. gjennom systemet med generelle tollpreferanser (GSP); nedbygging av multifiberavtalen; spesialordninger som Lomé-avtalen (EU-ACP); støtteordninger som NORIMPOD; internasjonale gjeldsletteordninger; osv. Den nylig vedtatte GATT-avtalen gir også lavinntektslandene adgang til i en begrenset periode å beskytte egen industri og næringsliv, samtidig som den reduserer industrilandenes adgang til å subsidiere egen produksjon. Overgang til tollbasert importvern vil sannsynligvis på litt sikt gi landene i sør adgang til å bedre sin konkurransesituasjon.

De reformene som nå er gjennomført er imidlertid langt fra tilstrekkelige til å kompensere for de store handikap de fleste lavvelferdslandene fortsatt står overfor på det internasjonale markedet. For at disse landene skal kunne komme videre i sin utvikling av egen økonomi og egen evne til å sikre gode levekår for sin befolkning, må arbeidet med nødvendige og realistiske reformer og tiltak i det internasjonale økonomiske system fortsette med tyngde, samtidig som næringslivet og myndighetene i sør aktivt må finne fram til hvordan de bedre kan utnytte de muligheter som til enhver tid finnes.

Et aktuelt alternativ for mange land er å satse mer på regionale markeder, eventuelt innenfor regionale handels- og samarbeidsavtaler. Dette forutsetter imidlertid at landenes økonomier er relativt komplementære, og at andre handelshindringer og transportkostnader ikke er for store. For land med små og lite komplementære økonomier er det ofte små gevinster ved regional integrasjon på kort sikt, hvilket kan illustreres ved at handelen mellom landene i SADC (utenom Sør-Afrika) såvel som i hele PTA-regionen for det Østlige og Sørlige Afrika fortsatt bare utgjør en 6-8 prosent av landenes totale utenrikshandel. Men for mer utviklede og industrialiserte regioner, som i ASEAN-landene, utgjør regional handel rundt 20 prosent av totaleksporten. På lengre sikt kan regional integrasjon derfor representere et viktig supplement - men neppe noe alternativ - til generell internasjonal handel.

4.4.6 Evne til konfliktløsning

Det mest ødeleggende for alle utviklingsprosesser er krigshandlinger, borgerkriger, masseødeleggelse og massedrap. Millioner av mennesker er berørt direkte av slike konflikter, infrastruktur og menneskelige ressurser brytes ned og store regioner får redusert sitt utviklingspotensiale på en måte som får langvarige konsekvenser og setter dype spor. Konflikter og krigshandlinger fører til store flyktningestrømmer, og et stort behov for nødhjelp. Samtidig undergraver de mulighetene for positive utviklingstiltak.

Mange av disse konfliktene skyldes gamle stridigheter som delvis er skapt eller forsterket av tidligere undertrykkende kolonimakter (med tilfeldige grenser) eller sentralregjeringer. Utenlandske interesser er fortsatt delaktige i å stimulere til konflikter, eller utnytter dem til egen fordel når de allerede er brutt ut. Men når mange av disse konfliktene har blitt så omfattende og blodige, og har trukket slik i langdrag uten løsning, skyldes det i tillegg manglende evne og manglende mekanismer til mer fredelige metoder for konfliktløsning mellom partene. Dette ansvaret må de stridende gruppene selv påta seg.

Andre interne konflikter har karakter av lavintensitets konflikter over lang tid, med politisk vold, terrorisme og geriljavirksomhet. Mens noen av disse konfliktene er drevet fram av bevegelser som har som mål å skape større sosial rettferd, respekt for menneskerettigheter og demokrati, er andre først og fremst uttrykk for autoritære regimers ønske om å konsolidere sine maktposisjoner og opprettholde sine privilegier, eller for å sikre enkelte grupper større makt og innflytelse.

Både direkte krigssituasjoner og lavintensitets-konflikter destabiliserer utviklingen i et land på måter som svekker både statlige institusjoner og det sivile samfunns kapasitet til å engasjere seg i langsiktig økonomisk og sosial utvikling. I konfliktsituasjoner vil derfor internasjonale bidrag til å dempe konflikter og stanse krigshandlinger ved hjelp av forhandlinger/mekling eller ulike sanksjoner, kunne være den mest effektive form for bistand. Også i land der det er en høy risiko for at slike konflikter kan bryte ut, vil arbeid med årsakene til konflikt og preventivt diplomati kunne være en viktigere investering enn regulære utviklingstiltak.

Det er en utfordring for det internasjonale samfunn å skape større konfliktberedskap og kunne identifisere og støtte strukturer og institusjoner i de enkelte land som kan bidra til å klargjøre underliggende årsaker til konflikter, bidra til konfliktløsning og styrke fredsbestrebelser. Sammenhengen mellom strategier for fred, sikkerhet og økonomisk og sosial utvikling må her stå sentralt. Internasjonalt må et slikt arbeid knyttes tett sammen med arbeid for å redusere våpeneksport til konfliktområder.

4.5 En foreløpig konklusjon

Kapittel 4.4 presenterer de faktorene som etter Kommisjonens mening framstår som de mest sentrale betingelsene for å kunne skape en utvikling som vil redusere fattigdommen og gi grunnlag for en mer bærekraftig forvaltning av jordas ressurser og en tryggere framtid for nye generasjoner:

i)en utviklingsfremmende stat og et aktivt sivilt samfunn , som stimulerer bred deltakelse og gjensidig ansvar, og gir fattige mennesker muligheter til å utøve politisk makt og innflytelse;

ii)en nødvendig økonomisk basis, på en måte som trekker flest mulig mennesker inn i produktiv virksomhet og inntektsopptjening, spesielt ved arbeidsintensiv produksjon og gjennom forbedring av jordbruket;

iii)styrking av menneskelige ressurser på bred front , spesielt gjennom bedre helse, ernæring og utdanning, slik at også fattige mennesker kan utnytte de muligheter som eksisterer;

iv)ansvarlig forvaltning av naturressursene; v)utviklingsfremmende internasjonale rammebetingelser;

vi)styrket evne til fredelig konfliktløsning nasjonalt og internasjonalt.

Kommisjonen har med interesse notert seg at disse faktorene viser høy grad av samsvar med de betingelser for utvikling som ble fremhevet av FN's Generalsekretær i det nylig fremlagte Program for Utvikling. Det er Kommisjonens syn at utformingen av norsk sør-politikk i årene som kommer må rettes mot å bidra til at disse betingelsene kan oppfylles. Strategier for utviklingssamarbeidet med landene i sør må derfor kunne vise hvordan de bidrar til å fremme dette nødvendige grunnlaget for utvikling.

Den konkrete utformingen av en politikk for å redusere fattigdommen vil måtte variere fra et land til et annet. Hvert samfunn må utvikle seg selv, i samspill med sine omgivelser. Ulike faktorer vil representere flaskehalser og de største hindringer for utvikling. Dersom Norge og det internasjonale samfunn vil bidra til å skape utvikling, er det derfor viktig å konsentrere seg om de forholdene som er mest avgjørende i det enkelte land og samfunn. Kommisjonenvil derfor understreke betydningen av at norsk sør-politikk tar utgangspunkt i en bred forståelse av utviklingsfremmende faktorer i de ulike land og regioner i sør, og at politikken differensieres for de enkelte land og regioner.

Norge kan ikke i alle samarbeidsforhold gå inn i hele spekteret av utfordringer. Men i de land der norsk støtte konsentreres vil det etter denne Kommisjonens oppfatning være påkrevet å følge med i alle de seks grunnleggende betingelsene for utvikling på landnivå, og begrunne valg av tiltak og diskutere tilsiktet virkning i forhold til dem. Dette stiller nye krav til bistandsapparatets analytiske kapasitet, dets kompetansenivå samt evne til læring og omstilling, så vel som nye krav til konsistens og samordning i norsk sør-politikk på ulike nivå og i forhold til ulike kanaler.