5 Strategier og virkemidler for ny norsk sør-politikk

Bistanden og andre sider ved norsk sør-politikk henger sammen; bilateral og multilateral bistand, nødhjelp, politiske forhold, og ikke minst handelspolitikk. De nye politiske utfordringene som fredsarbeid, en global miljøpolitikk, og flyktninger og arbeidsvandringer, blir viktige skjæringsfelt med bistandsarbeid . . . En mosambikaner arbeider for et norsk firma med utbygging av den bistandsfinansierte oljeterminalen i Beira, Mosambik.

5.1 En helhetlig norsk sør-politikk for en verden i endring

Etter Kommisjonens mening er den internasjonale utvikling med på å gi Nord-Sør-forholdet nye dimensjoner. Det viktigste er kanskje at det blir stadig vanskeligere å holde større problemer isolert fra hverandre. Miljøproblemer kan ikke lenger skilles fra fattigdomsproblemer i noen deler av verden og overforbruk av ressurser og alvorlig forurensning i andre. Politisk sikkerhet kan heller ikke isoleres fra økonomisk sikkerhet. Begreper som Sør og Nord, Øst og Vest har ikke lenger samme relevans som for bare noen få år tilbake. Begivenhetene i Øst-Europa, den teknologiske og økonomiske globaliseringen av markeder og de alvorlige globale, regionale og lokale miljøproblemer tvinger oss til å endre våre tankebaner, ideer og begreper om hele den verden vi lever i. I en skjør verden preget av stadig større gjensidig avhengighet mellom land og regioner er dette en forutsetning hvis vi skal klare å snu utviklingen og svare på de enorme utfordringene vi står overfor.

Kommisjonen mener derfor at sør-politikken må bli en mer integrert del av norsk utenrikspolitikk. Den gamle tredelingen mellom utviklingsland , østblokken og de vestlige industrilandene er lite meningsfylt. Mer tjenlig for en global analyse er en tredeling mellom lavvelferdslandene, en stor gruppe mellomgruppeland, og våre høyinntektsland. Samtidig ser vi at bistanden og andre sider ved norsk sør-politikk henger sammen; bilateral og multilateral bistand, nødhjelp, politiske forhold, og ikke minst handelspolitikk. De nye politiske utfordringene som fredsarbeid, en global miljøpolitikk, og flyktninger og arbeidsvandringer, blir viktige skjæringsfelt med bistandsarbeid.

Kommisjonen vil anbefale at det politiske ansvar for Norges samlede politikk overfor landene i sør bør samordnes bedre enn det som er tilfelle i dag, og komme til uttrykk gjennom en helhetlig norsk sør-politikk som også må få mer politisk oppmerksomhet.

5.1.1 De overgripende målsettinger

Målet for en slik helhetlig politikk må bygge på verdier og målsetninger som lenge har vært sentrale i norsk bistandspolitikk, og i tillegg føre videre til et utvidet samarbeid basert på felles interesser og gjensidige fordeler. Bistanden har i prinsippet alltid vært en del av utenrikspolitikken, men i praksis har bistandspolitikken hatt en perifer plass. Kommisjonen vil understreke betydningen av at Norge nå utvikler et bredt nett av samarbeidsrelasjoner også med landene i sør. Vi har felles interesser med alle land i verden i å sikre freden, fremme menneskerettighetene, og ikke minst forsvare vårt felles miljø. Vi har også interesser i å utvikle et bredt økonomisk, kulturelt og politisk samkvem og samhandel med regioner i alle verdensdeler. Samtidig er det viktig at de grunnleggende humanitære, demokratiske, og fordelingspolitiske prinsippene som alltid har vært utgangspunktet for norsk bistandsengasjement, blir gjort til sentrale prinsipper for alle sider ved norsk politikk overfor landene i sør, enten de tilhører lavvelferdslandene eller mellomgruppen.

Som grunnlag for å formulere mål for utvikling har Kommisjonen i kap. 3 tatt utgangspunkt i prinsippet om at alle har rett til et verdig liv og til levevilkår som gjør det mulig for dem å mestre dagliglivets utfordringer, og som gir enkeltmennesker og grupper handlefrihet og trygghet til å utforme en tilværelse med mening, trygghet, tilhørighet og kreativitet. Kommisjonen har videre uttrykt at den forstår utvikling som en positiv endringsprosess i samfunnet der de mest grunnleggende behov og rettigheter for alle sikres, samtidig som det skapes nye muligheter for videre bedring av livsvilkår og livskvalitet for folk flest.

Med utgangspunkt i en slik forståelse anbefaler Kommisjonen at det overordnede målet for norsk sør-politikk skal være å bidra til større menneskelig velferd og utfoldelse innenfor rammen av en bærekraftig forvaltning av naturgrunnlaget.

Hovedmål for en slik politikk vil etter Kommisjonens mening være:

• å bekjempe fattigdommen og bidra til varige bedringer i levekår og livskvalitet, og dermed fremme større sosial og økonomisk rettferd nasjonalt, regionalt og globalt;

• å redusere grunnlaget for krig og konflikter, og bidra til fredsløsninger og demokratiutvikling;

• å fremme en forsvarlig forvaltning og utnyttelse av jordas miljø og naturgrunnlag.

For å oppnå varige bedringer i forhold til disse målene, er det nødvendig med en politikk som både rettes mot de eksterne rammebetingelser og de interne forutsetninger for utvikling. Norsk sør-politikk i bred forstand må ta opp de globale utfordringene når det gjelder de eksterne rammebetingelser for en slik utvikling, gjennom tiltak som kan:

-fremme en mer rettferdig fordeling av økonomiske ressurser og muligheter, gjennom internasjonale regelverk og betingelser for handel og investeringer;

-gi grunnlag for en mer ansvarlig forvaltning av jordas ressurser, ved internasjonalt samarbeid og felles tiltak;

-effektivisere det internasjonale arbeidet med spørsmål knyttet til fred, sikkerhet og konfliktløsning;

-fremme et bredt økonomisk, kulturelt og personlig samkvem bilateralt mellom Norge og landene i sør på likeverdig basis og til gjensidig nytte.

Det spesifikke bistandssamarbeidet må etter Kommisjonens mening primært rettes mot de interne betingelsene for utvikling . En vesentlig del av denne må konsentreres om de land som på ulike måter ikke er i stand til å ivareta sine nødvendige nasjonale utviklingsoppgaver, og heller ikke har kunnet delta som likeverdige partnere i internasjonal samhandling og løsning av globale fellesoppgaver. Etter Kommisjonens oppfatning må dette innebære at hovedvekten legges på:

-å styrke de offentlige myndighetenes handlingsevne til å gjennomføre en utviklingsfremmende nasjonal politikk, som sikrer de nødvendige økonomiske, sosiale, økologiske, kulturelle og politiske betingelsene for at hele befolkningen skal kunne dekke sine grunnleggende behov, utfolde sine demokratiske rettigheter, og få del i en videre bedring av levekår og livskvalitet;

-å bidra til at ulike grupper og institusjoner i det sivile samfunn kan delta aktivt i utviklingsprosessen gjennom mobilisering av egeninnsats for næringsutvikling, kunnskapsutvikling, og som pådriver og kritisk korrektiv til statlig politikk.

Bistanden vil være bare ett av virkemidlene for denne politikken, og den må derfor samordnes med andre virkemidler. Norsk sør-politikk kan ikke begrenses til de nåværende bistandsmottakerne, ei heller til de mest interessante fra et kommersielt utgangspunkt, eller til land og regioner som i en periode påkaller mest politisk oppmerksomhet. Kommisjonen vil understreke betydningen av at Norge har en sør-politikk som tar hensyn til de ulike regioners egenart. Kommisjonen foreslår i de følgende kapitlene en rekke tiltak der det vil være naturlig å differensiere mellom lavvelferdsland og mellomgruppeland. Men også innenfor de enkelte tiltak som bistand, miljøtiltak, handelsfremmende virkemidler, konfliktbehandling, mm vil det være viktig å tilpasse innhold og prioriteringer til forutsetninger og behov i de ulike regioner.

5.1.2 Norges muligheter og begrensninger

Norge er et land med begrensede ressurser og begrenset innflytelse i verden. Norge har under 1 promille av verdens befolkning, vi står for rundt 1 prosent av verdenshandelen, og selv når det gjelder bistand, utgjør Norges bidrag bare 2 prosent av samtlige bistandsoverføringer.

Dette innebærer for det første at vi må ha et realistisk ambisjonsnivå for hvilke resultater vi kan oppnå ved direkte innsats fra norsk side, enten det gjelder bistand, handelsåpninger, eller miljøtiltak. For å kunne bidra til å skape resultater og nå fastlagte mål for norsk politikk, bør derfor norsk sør-politikk når det gjelder områder og direkte virkemidler fokuseres på tiltak der Norge har gode forutsetninger for å kunne oppnå resultater.

Det har ofte vært påpekt at Norge har spesielle forutsetninger på noen områder innen sør-politikken. Norge er uten stormaktsambisjoner og er derfor mindre truende og mindre dominerende i relasjonene med sør. Vi legger stor vekt på FN og arbeidet med å utvikle internasjonale institusjoner og regler. De nordiske land har hatt en utviklingsmodell som har vært forskjellig fra de dominerende industriland, med vekt på fordeling og velferdsstat. Mange av disse elementene vil fortsatt være viktige for vår sør-politikk.

For det andre innebærer Norges begrensninger at det er helt avgjørende for Norge å finne samarbeids- og alliansepartnere for å fremme sine målsetninger. Norge har tradisjonelt søkt sine alliansepartnere i første rekke i Norden, Nord-Europa og Nord-Amerika. Dette vil ventelig fortsatt være naturlig i mange sammenhenger, selv om forutsetningene for slikt samarbeid i Norden er blitt noe endret ved at flertallet av de nordiske landene utenom Norge blir medlem av EU. Den nye situasjonen fra 1995 tilsier at Norge må finne nye mekanismer for å samarbeide om en felles sør-politikk med landene innenfor, såvel som land utenfor EU.

Men det er like viktig å utvide kretsen av samarbeidspartnere omkring felles verdier og interesser, til også å omfatte landene i sør. Både når det gjelder den videre utformingen av en global miljøpolitikk; i utvikling av tiltak for å fremme demokrati og respekt for menneskerettighetene; og i arbeidet med å reformere de internasjonale institusjonene, bør Norge søke og utvikle brede allianser på tvers av den gamle nord/sør-kløften. Kommisjonen drøfter mulighetene for å utbygge kontaktflatene blant likesinnede land både i nord og sør, senere i dette avsnittet, og i forbindelse med arbeidet i de multilaterale organisasjonene i kap. 5.8.

For det tredje er de internasjonale fora og institusjoner av helt sentral betydning. For Norge vil det være svært viktig å få oppslutning om vår politikk, kanskje spesielt innen OECD, Verdensbanken og de ulike FN-organene, og i de nye sentrale organene som Verdens Handelsorganisasjon WTO, og det globale miljøfondet GEF. Kommisjonen understreker betydningen av å fortsette arbeidet for å styrke de internasjonale organene.

For Norge er det viktig å benytte alle de ulike arenaer og kanaler vi har tilgang til på en mest mulig effektiv måte, for å uttrykke og utvikle norsk sør-politikk. Ambisjonen må være å finne fram til en optimal fordeling av norske ressurser på disse ulike arenaer og kanaler, slik at vi oppnår høyest mulig måloppnåelse i sør-politikken med de ressursene vi bruker.

5.1.3 Sentrale elementer i sør-politikken

I de kommende avsnitt og kapitler vil Kommisjonen legge fram sine forslag til norsk sør- politikk. Det nye ved situasjonen framover er at nord/sør-dimensjonen griper inn i et stadig bredere spekter av områder, som i tillegg til de mer tradisjonelle feltene utviklingsbistand og bistandspolitikk, såvel som nødhjelp og humanitær bistand, nå også må omfatte:

• Handelspolitikk overfor lavvelferdsland og mellomgruppeland;

• Global handelspolitikk, internasjonalisering og regionalisering, og nye handelspolitiske dimensjoner som miljø og sosiale rettigheter;

• Næringsutvikling og næringslivssamarbeid;

• Kultursamarbeid og forskningssamarbeid;

• Globale sør-relaterte problemstillinger som behandles i FN og andre internasjonale fora;

• Konfliktnedbyggende tiltak, og internasjonale fredsbevarende operasjoner;

• Befolkningsspørsmål og internasjonal migrasjon;

• Miljøpolitikk i en nord/sør-dimensjon;

• Menneskerettigheter, demokratisering og organisasjonssamarbeid.

Flere av disse feltene - men ikke alle - er allerede i dag trukket inn i sør-politikken. Kommisjonen vil sterkt understreke at sør-dimensjonen bør vies en stadig sterkere oppmerksomhet på disse feltene. Norge vil møte representanter for landene i sør og deres perspektiver i stadig flere sammenhenger. Det er derfor ikke til å unngå at Norge må utvikle en helhetlig politikk som kan svare på disse utfordringene.

Kommisjonen drøfter i de videre avsnittene forslag til reformer både i bistandspolitikken, handelspolitikken, og i norsk politikk overfor de multilaterale organisasjonene. Kommisjonen tar også for seg nødhjelpspolitikk og hvordan konfliktløsning og fredsoperasjoner bør sees i sammenheng med denne. Kommisjonen legger fram nye forslag til et utvidet samarbeid både for næringslivet og for kultur-, forsknings,- og andre institusjoner, med et bredt spekter av land i sør. Kommisjonen drøfter hvordan vårt verdigrunnlag og syn på demokrati og menneskerettigheter kan innarbeides i vårt samkvem med de forskjellige land, og legger opp til at den økende bevissthet om jordas begrensede ressurser og det globale forurensningspresset skal danne rammen rundt samtlige tiltak.

5.1.4 Norge og likesinnede land i nord - og sør

Norge var på midten av 1970-tallet blant initiativtakerne til den uformelle gruppe av likesinnede land som samarbeidet sine synspunkter til forhandlingene om reformer i internasjonal økonomi til fordel for landene i sør. Gruppen omfattet i første rekke de nordiske land, Nederland og Canada, og i noe varierende omfang også andre europeiske land. Denne gruppen eksisterer ikke lenger som organisert forum, men begrepet likesinnede har overlevd og blir fortsatt brukt som referanse i mange FN-sammenhenger. Dessuten fortsetter samarbeidet mellom de likesinnede i mer begrenset omfang i tilknytning til bistandsvirksomheten i mange land i sør. I noen tilfeller, som i Bangladesh og Mosambik, er samarbeidet mer systematisert og omfatter også samarbeid i holdning både til utviklingen i mottakerlandene (som demokratisering, eller fattigdomspolitikk), og til reaksjoner på de multilaterales politikk (økonomiske reformkrav, giver-konsortier). Også andre mer eller mindre formaliserte initiativ er blitt tatt for å fremme en felles positiv holdning blant landene i nord, til utfordringene i sør, som bl.a. Nederlands ansvar for den såkalte Global Coalition for Africa . Kommisjonen vil understreke betydningen av at dette samarbeidet med likesinnede land som har en grunnleggende felles holdning til utviklingsproblemet og til nord/sør-relasjonen blir gjenopprettet mer systematisk, og utnyttet til felles initiativ spesielt overfor de multilaterale organisasjonene.

I årene framover vil det imidlertid være ennå viktigere at det bygges et bredere sett av forbindelser og samarbeid på tvers av skillelinjene nord-sør. Dette kan omfatte både formelle og uformelle forbindelser. De nordiske land har siden midten av 1980-tallet hatt et formalisert samarbeid med de ni (nå ti) SADC-landene i det sørlige Afrika. Formålet var å utvikle et bredere samarbeid ut over de rene bistandsrelasjonene, men dette har vært vanskelig i praksis. Kommisjonen mener at tiden nå er inne til nye initiativ for å skape flere og bredere allianser av likesinnede land både i nord og sør.

Kommisjonen mener at dette vil være en sentral utenrikspolitisk oppgave i årene framover. For at dette skal lykkes, vil det være helt nødvendig at den utenrikspolitiske ledelsen i Norge blir aktivt engasjert, og ikke begrenser arbeidet til rene bistandsspørsmål. Kommisjonen kan ikke utforme noen oppskrift på slike initiativ, men vil antyde noen områder der slike initiativ og utvikling av likesinnet holdning også med land i sør, bør være mulig;

• samarbeid om sentrale miljøspørsmål, som f.eks forsvarlig ressursforvaltning, bærekraftig industriutvikling og utnyttelse av jord, avfallsminimering, forsvarlig forvaltning av skog- og fiskeriressurser og naturverninteresser;

• samarbeid om å fremme demokrati og respekt for menneskerettigheter i vid forstand;

• samarbeid om reformer for å gjøre FN og andre multilaterale organer mer effektive;

• samarbeid om reformer i Verdensbankens politikk for bedre tilpasning til den politiske og økonomiske virkelighet i de gjeldsrammede lavvelferdsland;

• arbeide videre for reformer i det internasjonale handelssystem for å sikre og fremme landene i sør sine interesser, og for å skape et konstruktivt grunnlag for å innarbeide miljø og sosiale rettigheter i WTOs virksomhet.

Det er viktig at en dialog mellom likesinnede i sør og nord blir noe mer enn tilfeldige kontakter om enkeltsaker. Kommisjonen er skeptisk til etablering av faste organisasjoner og sekretariatet for dette formålet (som foreslått av bl.a professor Sobhan i vedlegg III), men bekrefter betydningen av slike møtesteder. Bl.a. pekes det i kap. 5.8 på hvordan FN-systemet mer aktivt kunne brukes som en arena der likesinnede kunne finne møtested for regelmessig politisk dialog f.eks i tilknytning til ECOSOC. En forutsetning er at slike møter foregår på ministernivå på begge sider av nord/sør-skillet.

5.1.5 Særlige regionale utfordringer

En mer differensiert norsk sør-politikk må ta utgangspunkt i viktige strategiske utfordringer i det enkelte land og områder. Det er meget komplisert å gi et generelt bilde av denne sammensatte virkeligheten, men Kommisjonen mener at denne oversikten viser noen av ulikhetene i karakteren av utviklingsproblemet i de sentraler regionene i sør.

Afrika Sør for Sahara (SSA-landene)

Afrika er det kontinent som er sterkest rammet av krise og fattigdom, og omfatter de fleste lavvelferdslandene, selv om regionen også omfatter store variasjoner med mange positive trekk. Utviklingsperspektivene i hvert fall på kort og mellomlang sikt er dystre, og det er stor risiko for at krisene vil øke i omfang. SSA-landene står trolig overfor en periode med økende fattigdom, stadig tilbakevendende tilfeller av nød og sult, og omfattende flyktninge- og migrasjonstrømmer. Relativt store bistandsstrømmer ser ikke ut til å være tilstrekkelig til å bidra til å snu den negative utviklingen.

Afrikas problemer er mange og omfattende, men kan i hovedsak grupperes inn under tre av de faktorene vi har omtalt i kap. 4: Et svakt økonomisk grunnlag; svake og inadekvate institusjoner både i staten og i det sivile samfunn; og ødeleggende konflikter og kriger er hovedgrupperinger. I store deler av kontinentet har de menneskelige ressursene fått for dårlige utviklingsmuligheter. Problemene er omfattende, og vil kreve lang tid å utbedre. Det er imidlertid helt sentralt at anstrengelsene konsentrerer seg om de tre sentrale faktorene; bedre konflikthåndtering for å redusere omfanget av ødeleggende kriger, styrking av relevante og tilpassete offentlige og sivile institusjoner, og styrking av den økonomiske basis.

Kommisjonen mener at den norske innsatsen overfor Afrika må fokuseres mot problemområdene som nevnt over, og vil spesielt understreke behovet for at en fra norsk side fokuserer skarpere på de mer grunnleggende utviklingsbehovene. For det første anbefales at en større del av norsk bistand til Afrika rettes mot å dekke behovet for bedre helse og utdanning, en satsing som må gis en klar kvinneprofil. For det andre vil en anbefale en vesentlig større satsing på tiltak som kan bedre forholdene for det afrikanske jordbruket med hovedvekt på økt matvaresikkerhet, og under forståelse av de spesielle miljøutfordringer som reises i en styrking av den afrikanske matvare- og råvareproduksjon. Disse områdene er gitt relativt liten oppmerksomhet og tyngde i industrilandenes bistandsarbeid. Som vist i kap. 2, har en svært liten andel av Norges bistand vært rettet mot disse problemområdene. Som et tredje satsingsområde vil Kommisjonen peke på behovet for å styrke offentlige og sivile organisasjoner slik at en på en bedre måte kan utforme og gjennomføre fremtidsrettede og hensiktsmessige utviklingsstrategier.

Kommisjonen begrunner fokuseringen på utvikling av jordbruk og dekning av grunnleggende behov ut fra følgende forhold. For det første vil en slik satsing innebære en stor grad av fattigdomsorientering. Bedre helse og utanning er en nødvendig forutsetning for at Afrikas folk skal kunne ta del i, og utgjør grunnlaget for, den økte verdiskapning som må finne sted i Afrika. God helse er nødvendig for deltakelse i produktivt arbeid, og tallrike studier viser at en satsing på utdanning, spesielt på grunnivå, gir høy samfunnsmessig avkastning, også i Afrika.

Fokuseringen på jordbruket har sin enkle bakgrunn i at velferden til det store folkeflertall i Afrika er og i lang tid vil være avhengig av utviklingen på landsbygda. Jordbrukssektoren vil også måtte absorbere størsteparten av den sterke etterspørselen etter arbeid som vil finne sted i årene fremover. Over de neste tretti år vil det komme nesten 400 millioner nye arbeidere i Afrika, og det er antatt at bare 40 millioner av disse vil kunne finne ordinær sysselsetting i byene. Satsing på landsbyutvikling er derfor nødvendig om de enorme urbaniseringsproblemene skal kunne reduseres.

Skal en slik satsing gi det nødvendige positive bidrag til sysselsetting, verdiskapning og økt matvaresikerhet, er det flere betingelser som må være tilstede. Det helt sentrale er at landet har en jordbruksstrategi som fremmer økt produksjon. Sentrale elementer i en slik strategi er at produsentene får priser som kan gi lønnsomhet, og at produksjonen skjer innenfor en økologisk forsvarlig ramme. Herunder må det utformes produksjonssystemer som tar hensyn til behovet for bevaring og bærekraftig bruk av Afrikas biologiske mangfold.

Utbygging av et effektivt produksjons- og distribusjonsapparat vil innebære en nedbygging av de kontroll- og styringsordninger som i svært mange afrikanske land har bidratt til uttapping av ressurser på landsbygda til fordel for konsumenter og eksportører i byene. Det vil innebære en nedbygging av ineffektiv statsdrevet stordrift til fordel for småbønder og deres familier.

Flere afrikanske land er i ferd med å oppgradere landbrukets rolle i sine utviklingsplaner og norsk og internasjonal bistand må støtte opp om denne positive utvikling.

Dersom disse og andre utviklingshindringer reduseres, har Afrika på lengre sikt et potensial for utvikling som kan gi et fullverdig liv for innbyggerne og spennende alternative utviklingsmodeller for resten av verden.

Sør-Asia

Sør-Asia er den andre store regionen med lavvelferdsland og omfattende fattigdom. De fleste landene har imidlertid et bedre fungerende statsapparat, og i deler av regionen er en økonomisk utvikling i gang. Hovedutfordringen her ligger i bedre utvikling av de menneskelige ressurser slik at fattigfolk kan ta del i utviklingen. Konfliktområder (som Sri Lanka, Afghanistan og Indias utkanter ) representerer et alvorlig problem. I noen av landene er det et akutt behov for reformer i statsapparatet og administrasjonen (Bangladesh og Burma/Myanmar) før øvrige utviklingstiltak vil kunne fungere. Den store befolkningskonsentrasjonen og begrensede ressurser representerer samtidig en alvorlig risiko for omfattende konflikter og økologiske sammenbrudd. Det er derfor et åpent spørsmål om Sør-Asia vil utvikles i retning av dagens Sørøst-Asia-modell, eller om vi kommer til å se mer fattigdom og kriser.

Øst- og Sørøst-Asia

Denne regionen har hatt stor framgang både økonomisk og sosialt i løpet av de siste 20-30 årene. Veksten skjer nå ikke bare i de fire tigrene (Sør-Korea, Taiwan, Hong Kong og Singapore), men også i nye generasjoner av tigre som Malaysia, Thailand og Indonesia, og etterhvert land som Kina og Vietnam. Det gjenstår imidlertid fortsatt betydelige lommer av fattigdom og tilbakeliggende land i regionen. Regionen har stort sett lykkes med å utvikle en industriell basis, og dette kombinert med effektiv statlig administrasjon har gitt grunnlag for økonomisk utvikling. Landene har også satset sterkt på investering i menneskelige ressurser, og har utnyttet de internasjonale markedene til sin fordel.

Den største ubalansen i disse landene ligger i et svakt sivilt samfunn som kan balansere og korrigere autoritære statsapparater. Det ligger også store utfordringer i å mestre de miljømessige konsekvensene av den raske økonomiske utviklingen, både når det gjelder naturressurser som skog og vann (elver), og ikke minst på utslippsiden av produksjon og forbruk.

Sentral-Asia/Kaukasus

Dette er tidligere deler av Sovjet-Unionen som nå må betraktes som del av mellom-gruppen, med et fallende velferdsnivå, betydelige overgangsproblemer, og mange akutte og potensielle konflikter. Det menneskelige ressursgrunnlaget er relativt høyt utviklet, men regionen har store utfordringer i å fullføre omorganiseringen av statsapparatet og statens funksjoner, og skape et nytt økonomisk fundament for fremtidig utvikling. Samtidig representerer etniske og andre konflikter et alvorlig samfunnsproblem som kan hindre en positiv utvikling dersom det ikke finnes fram til effektive konfliktreduserende mekanismer.

Nord-Afrika/Midt-Østen

Denne regionen består for det meste av land i mellomgruppen, og kan karakteriseres bl.a. ved oljerikdom, befolkningspress og vannmangel. Militærregimer og et høyt konfliktnivå har medført at store deler av høye oljeinntekter er blitt brukt til militære formål, mens inntektsfordeling og utviklingen av menneskelige ressurser har vært lavere prioritert. Spesielt har kvinner en svak stilling i de fleste land i regionen. En meget høy befolkningsvekst i en region med begrensede naturressurser (utenom olje/energi) og en utilstrekkelig tilgang til nye arbeidsplasser, skaper et stort utvandringspress. Knapphet på en sentral ressurs som vann representerer både en hemsko for utviklingen, og en potensiell konfliktårsak.

Utfordringene ligger derfor både i en bredere utvikling av menneskelige ressurser; en styrking av det sivile samfunn som motvekt mot militærregimene; og en utvikling av sysselsettingsskapende virksomheter som samtidig er lite vann-krevende.

Latin-Amerika og Karibia

Enkelte av de store landene i Mellom-Amerika og Sør-Amerika som Mexico, Venezuela, Argentina og Chile må nå regnes sammen med de høyindustrialiserte landene med høy HDI-indeks. Men de fleste landene i denne regionen faller i mellomgruppen. Etter en lengre periode med militærregimer og en økonomisk politikk som ledet opp til en omfattende gjeldskrise på 1980-tallet, har de fleste landene i regionen nå gjennomført både politiske reformer og omlegging i sin økonomiske politikk. Den menneskelige faktor for utvikling er stort sett ikke mangelvare, men regimene og statsapparatene er fortsatt ofte preget av den tradisjonelle alliansen mellom de militære og føydale storgodseiere, etniske konflikter og skjev inntektsfordeling som skaper manglende legitimitet og en lite utviklingsrettet politikk. Enkelte land er sterkt ødelagt av økende kriminalitet og narkotikahandel, og korrupsjon er fortsatt utbredt.

Det er derfor et sterkt behov for omfattende reformer i statsapparatet, og en styrking av det sivile samfunn som motvekt og kontrollorgan. Dette kan gi grunnlag for reduserte militærutgifter, og nødvendige økonomiske reformer som en jordreform. Latin-Amerika er sannsynligvis den regionen som vil ha størst fordel av reformer i det internasjonale rammeverket spesielt for utvidet eksportmuligheter til USA og Europa, bl.a. av jordbruksprodukter, og fortsatt arbeid med gjeldslettelser.

5.2 Bistanden i støpeskjeen

5.2.1 Behovet for bistand, og for reformer i bistanden

Norsk bistand er en viktig del av en aktiv, konstruktiv og sammenhengende sør-politikk, tuftet på solidaritet med medmennesker og på en klar erkjennelse av at det også er knyttet sterke egen- og fellesinteresser til en positiv utvikling i sør. Bistandsoverføringer utgjør fortsatt et sentralt virkemiddel for internasjonal solidaritet, og representerer i mange lavvelferdsland en av de viktigste inntektskildene for alle utviklingstiltak. Norge må yte sitt bidrag til å oppfylle sine internasjonale forpliktelser om ressursoverføringer fra nord til sør.

Som det går fram av kap. 2, er det imidlertid ingen tvil om at store deler av det internasjonale samfunns bistandsinnsats, såvel som vår egen, ofte ikke har gitt forventede resultater. Mens bistandsinnsatsen i mange sammenhenger har representert viktige og positive bidrag til de forbedringer av folks levevilkår som rettelig har forekommet i de aller fleste land i sør, synes den i andre sammenhenger å ha bidratt til å forsterke negative tendenser i disse samfunnene. Bistanden har hatt de klareste positive effekter når den har blitt plassert inn i en sammenheng hvor samarbeidspartner er klart utviklingsorientert. En rekke analyser av utviklingshjelp peker klart i retning av at det er landenes politikk og utviklingsstrategi som er det avgjørende for bistandens resultater, ikke alene nivået på den samlede utviklingshjelpen. Bistand er først og fremst utviklingsfremmende i en sammenheng der mottakeren bruker den som et supplement til egne ressurser.

En rekke forhold ved måten vi har organisert og gjennomfører vår bistandspolitikk, fører også til at resultatene ofte blir svakere enn forventet. Kommisjonen anerkjenner at NORAD og andre bistandsaktører de siste årene har arbeidet for å bedre kvaliteten på norsk bistand. Men det er fortsatt nødvendig å endre en del grunnleggende forhold i utforming og administrasjon av bistanden hvis det pågående arbeidet med omlegging og effektivisering av utviklingshjelpen skal kunne lykkes.

Kommisjonen legger derfor fram forslag til endringer i bistandspolitikken, basert på erfaringer som er gjort gjennom en lang bistandsepoke, for at bistanden i framtiden skal utgjøre nettopp et slikt konstruktivt supplement til mottakernes egne ressurser og anstrengelser for utvikling, og ikke gå på tvers av eller komme i stedet for egen innsats.

Det vil i årene framover være særlig viktig å prioritere et langsiktig utviklingssamarbeid overfor et begrenset antall land som er dårlig stilt. Dette må kombineres med økt fleksibilitet og omstillingsevne i forhold til de behov som oppstår på de ulike fronter og de ulike land der Norge arbeider og har beredskap.

5.2.2 De grunnleggende reformkravene

Kommisjonen kan ikke utarbeide en ny politikk i detalj. Politikken må utformes med deltakelse fra alle berørte parter, gjennom konsultasjoner med Norges internasjonale samarbeidspartnere så vel som med landene selv. Kommisjonen vil likevel påpeke noen helt grunnleggende reformkrav, og deretter skissere noen prinsipper og retningslinjer for en ny politikk.

Kommisjonen er klar over at disse grunnleggende reformkravene har vært reist en rekke ganger tidligere i bistandens historie, og beklager at de fortsatt framstår som nødvendige betingelser for at bistandens kvalitet og effektivitet skal økes, og for at ressursene som benyttes til bistand skal gi de forventede resultater. Kommisjonen vil i det følgende utdype disse reformkravene; for høyere kvalitet, redusert bistandsavhengighet, skarpere rollefordeling, og bedre samordning.

Samtidig tilsier de svake resultatene med disse reformene så langt at en i større grad må rette oppmerksomheten mot institusjonelle, kulturelle og politiske motkrefter mot slike endringer, både hos de som gir og de som mottar bistand. Det ligger dessuten innebygde svakheter i selve måten det internasjonale bistandssystemet er organisert på slik at det er på tide at det utvikles alternative eller supplerende modeller for utviklingssamarbeid og internasjonale ressursoverføringer som på sikt kan avløse våre nåværende former for bistand.

Redusert bistandsavhengighet og økt mottakeransvar

En av de helt sentrale forutsetningene for at bistanden skal gi varige positive resultater, er at det må legges langt større vekt på å redusere bistandsavhengigheten hos mottakerne, både for statlige og ikke-statlige institusjoner og organisasjoner. Som det går fram av kap. 2, er det ikke et høyt bistandsvolum i seg selv som er hovedårsaken til at et land blir bistandsavhengig. I tillegg til eksterne og interne økonomiske og politiske faktorer, er tåleevnen for bistand avhengig av både volum, av måten bistanden skjer på og av landets eller institusjonens egen organisatoriske kapasitet. Flaskehalsen hos mange mottakere for å få til en utvikling er ofte ikke alene tilgang på finansiering, men institusjonell kapasitet til å forvalte allerede tilgjengelige ressurser på en effektiv måte. Det er et paradoks at nettopp de land, regioner eller distrikter som har det største behov for bistand, ofte har en svært begrenset evne til å absorbere og administrere større investeringer og ressursfornying. Det er også bekymringsfullt at bistanden i mange tilfeller har bidratt til å bygge opp en bistandsorientert og bistandsavhengig forvaltning.

Det må derfor utvikles og gjennomføres mekanismer som reduserer bistandsavhengigheten , bl.a. ved bedre tilpasning av bistandstiltakene til lokale forutsetninger, ved betingelser om egeninnsats eller egenandel, ved en aktiv utforming av tiltakene gjennom utdanning, kompetanseheving og institusjonsutvikling, og ved en klar nedtrappingsplan i samråd med mottakerne.

Like viktig er det at bistanden støtter opp under produksjon og inntektsgenererende aktiviteter både for det enkelte prosjekt, og for samfunnet som helhet, som på litt sikt kan gjøre mottakeren økonomisk uavhengig av bistanden. Tjenestene fra prosjekter som vannanlegg, irrigasjonsprosjekter og strømforsyning må prises slik at de løpende inntektene dekker både de faste og de variable samfunnsmessige netto kostnadene som knytter seg til tjenestene. Avvik fra dette må ha spesiell begrunnelse. Leveranser til bistandsfinansierte prosjekter bør også bestilles gjennom ordinære importsystemer, og bør belastes toll og avgifter i samme omfang som ordinær import, slik at lokale produsenter får en rettferdig konkurransemulighet, og det etableres normale rutiner for innsamling av slike avgifter. Utgiftene kan eventuelt forutsettes dekket av mottakerinstitusjonen eller av staten i mottakerlandet.

Etter Kommisjonens mening følger det av ønsket om å redusere bistandsavhengigheten, at det må legges ytterligere vekt på arbeidet med å styrke mottakers handlingsevne og ansvarlighet. Dette innebærer en understreking av at landene i sør må være ansvarlige for sin egen utvikling. Bistanden må ikke bare tilpasses og innarbeides i de prioriteringer mottakerlandets myndigheter og egne institusjoner gjør, men mottakerne må selv formulere sine behov, utarbeide sine planer, vise sin egen interesse i tiltakene, og ta ansvar for gjennomføring og oppfølging.

Mottakeransvar må imidlertid aldri forstås som mottakerens ansvar for de bestemmelser og prioriteringer bistandsgiveren formulerer. Erfaringene tilsier at bistand ser ut til å ha gitt de beste resultatene der det etableres et gjensidig interesse og ansvarsfelleskap mellom giver og mottaker.

Som samarbeidspartner er det bistandsmyndighetenes oppgave å bistå mottakerne med rådgivning og andre støttefunksjoner. Det er ofte nettopp utilstrekkelig kapasitet til å analysere en kompleks behovssituasjon og identifisere optimale løsninger, som gjør at mottaker trenger bistand. En bistandspolitikk som legger en hovedvekt på mottakeransvar betyr derfor ikke en passiv avventende og ansvarsfraskrivende holdning fra bistandsmyndighetenes side, men en politikk der virkemidler og tiltak løpende testes på om de bidrar til å styrke mottakers kapasitet til å ta ansvar. NORADs strategi for utvidet mottakeransvar er skritt i riktig retning, på samme måte som Verdensbankens politikk for å skape større eierskap ( ownership ) både til enkeltprosjekter og til de større økonomiske reformprogrammene.

Vekten på økt mottakeransvar betyr imidlertid ikke at norsk bistand uten videre skal akseptere og støtte de prioriteringer som myndighetene i et mottakerland gjør. Det betyr først og fremst at man på norsk side trekker konsekvensene av at rammevilkårene i mottakerlandene er av avgjørende betydning for om bistanden skal få den tilsiktede effekt. Disse rammevilkårene og kompetansen til å styre utviklingen på en effektiv måte omfatter alt fra en effektiv offentlig forvaltning og et adekvat lov- og regelverk til et politisk korrigerende sivilt samfunn som motvirker politisk maktkonsentrasjon og unødvendige monopoler i økonomien. Etter Kommisjonens oppfatning vil arbeidet med å utvikle et lands kapasitet til å bruke sine egne ressurser for å møte egne behov, kreve at det fokuseres mer på forutsetningene for å få dette til.

Vekten på mottakeransvar og redusert bistandsavhengighet betyr heller ikke en svekkelse av fattigdomsorienteringen i norsk bistandspolitikk, men at oppmerksomheten må konsentreres mer om mekanismene som påvirker fattigdomsutvikling . Det er for eksempel ikke alltid innlysende at fattigdom reduseres best hvis vi satser direkte på de fattige som målgruppe. I et utviklingsperspektiv vil det være viktig å prøve å finne koblingene mellom økonomiske og sosiale prosesser, statens forvaltningsevne og fattigdom og intervenere der det synes mulig å påvirke de prosessene som skaper eller fjerner fattigdom.

Kommisjonen mener det må arbeides videre med tiltak som kan bidra til redusert bistandsavhengighet. Kommisjonen foreslår at en vurderer om bistand fra Norge på gavevilkår i flere sammenhenger bør benyttes som grunnlag for utlånsvirksomhet, ved at det gis støtte til nasjonale eller regionale utviklingsbanker eller andre egnede institusjoner. Spesielt for prosjekter som forventes å gi bedriftsøkonomisk lønnsomhet vil det kunne være aktuelt å gi støtte som mottakerlandet yter videre i form av lån på gunstige betingelser. Ved bruk av lån vil såvel långiver som mottaker kunne ha større interesse for at aktivitetene gir positiv verdiskaping enn om støtten gis som gave.

For å motvirke bistandsavhengighet, bør dessuten oppmerksomheten rettes mot det langsiktige finansieringsgrunnlaget for tjenester og tiltak som er av en slik natur at de må opprettholdes over tid, slik som vedlikehold av infrastruktur, helsetjenester og undervisning. Også investeringer medfører behov for et driftsbudsjett, som ikke alltid kan dekkes ved direkte inntjening som følge av investeringen. Det må derfor i hvert tilfelle gjøres en avveielse av de samlede, langsiktige konsekvenser av ekstern finansiering, enten det gjelder støtte til finansiering eller drift, for å sikre at tiltaket kan bli økonomisk levedyktig etter at den eksterne støtten avvikles.

Bedre samordning av bistanden, gjennom skarpere rollefordeling mellom bistandsaktørene

Et annet hovedproblem som har preget bistandsarbeidet i alle år, er den svake samordningen av bistanden på giversiden. De fleste mottakerland står fortsatt overfor et stort antall giverorganisasjoner med hver sine bistandsprogrammer oppstykket i en serie med enkeltprosjekter, som i svært liten grad er samordnet hverandre. Dette kan innebære store problemer og kreve ekstra innsats på mottakersiden for å kunne unngå at egne prioriteringer blir overkjørt, samtidig som det også gir mottakersystemet en viss fleksibilitet og mulighet til utnytte de ulike giverorganisasjonene til å styrke egne interesser.

Kommisjonen vil sterkt understreke behovet for en sterkere samordning av bistanden overfor de enkelte bistandsmottakerne. Men erfaringene tilsier at dette er omtrent umulig, dersom det ikke samtidig utvikles en skarpere rollefordeling i internasjonalt bistandsarbeid mellom ulike bistandskanaler og -aktører. Dette gjelder både forholdene mellom de multilaterale bistandsorganene, de bilaterale statlige, og ikke-statlige kanaler som næringsliv og frivillige or- ganisasjoner, såvel som innen hver av disse gruppene. (Jfr. bl.a. drøftingen av forholdet mellom staten og det sivile samfunn i kap. 4.)

Utgangspunktet må være at multilaterale organer konsentreres om de globale utfordringene og samarbeid med statlige organer i mottakerlandene. Statlige samarbeidstiltak bør konsentreres om statlige institusjoner (også på sektornivå og i lokal administrasjon) og offentlig politikk. Dette må også omfatte tiltak for å tilrettelegge for og stimulere til private tiltak, næringsliv, og det sivile samfunn.

Det er imidlertid ikke en naturlig oppgave for statlige bistandsorganer å bidra med direkte støtte verken til det private næringsliv eller til et frivillig organisasjonsliv i mottakerlandene. Næringsliv, institusjoner og organisasjoner i det sivile samfunn bør fortrinnsvis støttes gjennom samarbeidsorganer i Norge eller internasjonalt. Også de norske og internasjonale frivillige utviklingsorganisasjonene bør konsentrere sine innsatser om tiltak der de har spesiell kompetanse og forutsetninger.

Selv om hovedansvaret for samordning av bistandsinnsatser i det enkelte land må ligge i mottakerlandets myndigheter og institusjoner, må giverorganisasjonene også ta ansvar for en bedre koordinering enn det vi opplever i dag.

Grunnlaget for dette bør legges gjennom en skarpere rollefordeling, konsentrasjon og komplementaritet. Kommisjonen er selvsagt klar over at det er ulike grunner til dagens manglende samordning og at noen av dem kan være vanskelige å fjerne. Dette gjelder særlig de tiltak som fremmes av politiske, strategiske eller kommersielle egeninteresser snarere enn å være motivert av et ønske om utvikling.

Norge bør allikevel gå i bresjen for å gjøre noe på dette felt, f.eks. ved å ta initiativ til at det blir gjort studier og evalueringer av samtlige bilaterale og multilaterale bistandsprogrammer i et enkelt mottakerland. Slike studier vil kunne eksponere mange typer svakheter ved den eksisterende praksis og ville også kunne si noe om enkeltgiveres eventuelle komparative fortrinn.

For øvrig vil en mer aktiv politikk for fordeling av ansvar og roller, legge et stort ansvar på norske myndigheters bevilgningspraksis overfor de ulike bistandskanalene, og på vår egen evne til å se sammenhengene i vår politikk overfor ulike organer og fora. Således bør norske frivillige organisasjoner utarbeide strategidokumenter som kan inkludere vurderinger av hvordan de med sine spesielle egenskaper og prioriteringer konstruktivt vil kunne inngå i en større sammenheng eller arbeidsdeling med statlige og andre organisasjoner både hjemme og ute. Norsk politikk må også legge vekt på å fremme de ulike multilaterale organisasjonenes fortrinn innenfor en større helhet. Heller enn å ta til orde for at alle disse organisasjonene skal ha egen kapasitet og egne programmer innenfor hele spekteret av de mål og strategier Norge til enhver tid ønsker å målbære i sin bistandspolitikk, bør Norge være pådriver for en klarere rolledeling og bidra til større spesialisering og bedre koordinering mellom organisasjonene.

Det viktigste blir likevel å følge opp de forslagene til en skarpere fokus på de enkelte bistandsaktørers spesifikke rolle og fortrinn, som Kommisjonen legger opp til i kommende avsnitt, bl.a. i kap. 5.6 om de frivillige organisasjonene, og i kap. 5.8 om det multilaterale systemet.

5.2.3 Bedre kvalitetssikring i bistanden

Det viktigste på kort sikt er å fortsette arbeidet med å heve kvaliteten i bistanden. Etter Kommisjonens mening vil positive endringer på de felt som er skissert ovenfor om tiltak mot bistandsavhengigheten, for større mottakeransvar, for bedre samordning og skarpere rollefordeling, ha vesentlige virkninger på bistandens kvalitet og effektivitet. Det er allikevel viktig å understreke at det er helt avgjørende for bistandens resultater og oppslutning i fremtiden at kvaliteten bedres og at det gjennomføres en bedre kvalitetssikring.

Kommisjonen kan ikke her formulere et totalt kvalitetssikringssystem for den norske bistandsinnsatsen, men vil likevel påpeke noen sentrale elementer som må inngå i denne. Forøvrig må det pålegges Utenriksdepartementet og NORAD at disse utvikler tilfredsstillende kvalitetssikringssystemer som kan benyttes for de ulike deler av bistanden.

Mottakernes og givernes gjensidige ansvar for kvaliteten

Et sentralt utgangspunkt er at bistanden kanaliseres gjennom en hel rekke samarbeidspartnere som har et selvstendig ansvar for planlegging og gjennomføring av bistandstiltakene, og som derfor også må ta ansvar for kvaliteten av disse. Dette forhindrer ikke at de bevilgende myndigheter i Norge må ta sin del av ansvaret, men innebærer at tiltakene for kvalitetssikring må tilpasses de ulike kanaler og partnere.

Økt vekt på mottakeransvar medfører heller ikke at NORAD eller andre organisasjoner kan fraskrive seg sitt ansvar for at bistanden skal nå fram og være effektiv. Forhåpentlig fører en slik ansvarsoverføring i seg selv til bedre kvalitet ved at mottaker får en større egeninteresse av et godt resultat. Dette forutsetter imidlertid at mottakersystemet har kompetanse og kapasitet til dette. NORAD må derfor bidra til å styrke mottakerapparatets egen evne til planlegging, prioritering, gjennomføring og oppfølging av bistandstiltak.

Men samtidig må NORAD unngå en ytterligere belastning av et svakt mottakerapparat ved å innføre stadig flere krav og systemer. Giverorganisasjonene må derfor samarbeide om felles krav og rutiner i det enkelte land, tilpasset mottakerlandets egne interne systemer.

Erfaringer og NORADs egen læringsprosess

Erfaringene bl.a. fra norske og internasjonale studier viser at følgende elementer er særlig viktige for å bedre kvaliteten på bistandstiltak:

• god planlegging : at tiltaket er gjennomtenkt og har vært vurdert, analysert og diskutert med relevante interessenter og kompetente personer,

• god integrasjon med et mottakersystem : at tiltaket har vært planlagt av, eller i nært samarbeid med en mottakerinstitusjon som selv har vist aktiv interesse i forberedelse og gjennomføring,

• tilpasset teknologi og utforming av tiltaket : spesielt at oppfølging og videreføring er tilpasset mottakersystemets kompetanse og kapasitet til videre drift og vedlikehold.

• Det har også vist seg at norsk-finansierte tiltak har hatt spesielt svak kostnadseffektivitet , og at manglende kostnadsanalyser såvel som manglende kostnads/nytteanalyser har vært medvirkende til dette.

NORAD har bedret sin politikk og sin praksis når det gjelder kvalitetssikring i løpet av de senere årene, bl.a. ved innføring av bedre systematikk for vurdering av godkjenning av foreslåtte tiltak, ved utarbeiding av sektorstrategier, ved økt bevissthet om bistandstiltakenes økonomiske og institusjonelle bærekraft og ved etablering av bistandsskolen som sentral for formidling av erfaringer og kunnskaper. Liknende tiltak er satt i verk innen flere av de store frivillige organisasjonene og bør videreføres.

Kommisjonen vil dessuten understreke at de nye oppgavene som Kommisjonen foreslår overført til NORAD, gjør det viktig å forbedre arbeidet med:

• mer presis målstyring og unngå overlessing av ambisiøse målsettinger;

• mer aktiv bruk av positive incentivstrukturer, som gir bedre signaler til operatører og samarbeidspartnere;

• større åpenhet og innsyn i beslutningsprosessene;

• kompetanseheving og økt profesjonalitet i staben, og ikke minst større bruk av ekstern fagkompetanse for å øke bredden i kompetansetilfanget;

• større muligheter for ekstern og uavhengig kontroll og evaluering. Det er nødvendig med større grad av etterevaluering og oppsummering av sentrale erfaringer, som kan omsettes i bedre politikk.

Kommisjonen vil spesielt peke på behovet for at NORAD fortsetter sitt arbeid med å forbedre kvaliteteten på prosjekter og programmer. Skal prosjektene bidra til økt verdiskapning, er det nødvendig med systematisk vurdering av deres samfunnsøkonomiske lønnsomhet, samt om de er kostnadseffektive. Målet må være at NORAD bidrar til å utvikle aktiviteter som kan stå på egne bein, enten ved at prosjektet har bedriftsøkonomisk bærekraft, eller ved at samfunnet har evne og vilje til å støtte opp om tiltaket.

Kommisjonen vil også peke på behovet for styrking av NORADs arbeid med miljøspørsmål, ikke bare som satsingsområde, men også med utarbeiding av strategier og retningslinjer for hvordan miljøaspektene skal håndteres i prosjektene. Ut fra behovet for å følge opp miljøarbeidet i internasjonale organisasjoner er det også nødvendig at NORAD, i samarbeid med Utenriksdepartementet, har nødvendig kapasitet og miljøfaglig kompetanse, og at det finnes gode mekanismer og rutiner for gjennomføring av den økte miljøsatsingen Kommisjonen legger opp til.

I Norge er det videre spesielt viktig å høyne den generelle kompetansen omkring de politiske, økonomiske, kulturelle og institusjonelle forutsetningene for utvikling , slik at de krav som stilles i forbindelse med bistandstiltak og som ledd i den generelle bistandskondisjonaliteten, kan utformes best mulig i samsvar med realitetene i mottakerlandet. Tiltak for å bedre evaluering, læring og kontakt med eksterne fagmiljøer tas også opp i kap. 6.

Kvalitetssystemer for bistand gjennom andre kanaler

NORADs eget system for kvalitetskontroll er under utvikling, men det er fortsatt behov for utbedring av svakheter både der og i de øvrige bistandskanalene; de multilaterale, de frivillige organisasjonene og næringslivet. NORAD og UD kan ikke drive dobbelt kvalitetssikring, men må utvikle systemer og incitamenter slik at disse institusjonene selv tar ansvar for den nødvendige kvalitetskontroll.

Næringslivet er utsatt for betydelig eksternt og internt press for en effektiv utnyttelse av tilgjengelige midler ved at de stadig står i en konkurransesituasjon. Men denne fungerer ikke like sterkt på alle markeder. Også på deler av bistandsmarkedet er konkurransen begrenset. For å høyne effektiviteten og kvaliteten i støtten gjennom næringslivet, vil det være viktig å styrke konkurransen og foreta pris- og kvalitetskontroller regelmessig.

De frivillige organisasjonenes interne kvalitetssystemer varierer. Her har NORAD i de senere år stilt stadig sterkere krav til organisasjonenes kompetanse og relevans, og til deres egeninnsats. Utenriksdepartementet har samtidig benyttet organisasjonene som operatører for norsk nødhjelpsinnsats, og kan ikke av hensyn til tidsfaktoren sette samme krav som NORAD til søknader om støtte. Men det er store svakheter i oppfølging og rapportering om disse operasjonene. Det er derfor et åpenbart behov for sterkere kvalitetssikring spesielt av Utenriksdepartementets bevilgninger til nødhjelpsinnsats kanalisert gjennom norske og internasjonale organisasjoner.

Ansvaret for kvalitetskontrollen av Norges bidrag til de multilaterale organisasjonenes bistandsarbeid, må også ligge i disse organene selv. Norges (UDs) rolle må imidlertid være å påse at slik kvalitetskontroll finnes, og gjennom aktiv deltakelse i disse organisasjonens styrende organer, m.v. følge opp at disse fungerer tilfredsstillende. Som ansvarlig medlem og bidragsyter må Norge også kunne gjennomføre og delta i eksterne evalueringer og uavhengige undersøkelser av disse organene. Verdensbanken har relativt godt utviklede interne systemer, men også Banken fant i sin interne studie i 1992-93 at de måtte legge større vekt på kvalitetsforbedring enn på økning i sitt lånevolum. Innen FN-systemet er situasjonen noe mer varierende. Kvalitetsprogrammet må derfor ta sikte på å bedre disse organisasjonenes egne kvalitets- og kontrollsystemer, samt bedre Norges (UDs) evne til innsikt i og oppfølging av slike.

5.2.4 Ny organisering av bistandsbudsjettet: Et todelt bilateralt utviklingsbudsjett

Det er to hovedårsaker til at Kommisjonen nå vil foreslå noen grunnleggende endringer i utforming og administrasjon av bistanden:

For det første gir de ulike bevilgningene og forvaltningen av disse i dag et utilstrekkelig grunnlag for samordning og styring av virksomheten. Norsk bistand er underlagt mange mål og hensyn. Noen av disse er overlappende og noen er uforenlige. Som Kommisjonen har vist i kap. 2, er et av trekkene ved utviklingen av bistandsbudsjettet at det har vært preget av at landprogrammenes rolle har blitt betydelig redusert og at bevilgningene til en rekke spesielle formål og nye bistandskanaler har økt.

Det er liten tvil om at det er blitt mindre ressurser til det som tradisjonelt er blitt omtalt som langsiktige utviklingstiltak. At bistanden spres på et økende antall innsatsområder reflekterer også en manglende presisering av målsettinger og prioritering av ulike hensyn. Dette reflekteres i bistandsbudsjettet ved at hensynet til geografisk innretting, tematiske områder og binding til institusjoner, organisasjoner og næringslivets deltakelse er sideordnede mål og hensyn. Disse delmålene og hensynene er overlappende og budsjettets struktur gir dårlig grunnlag for effektiv styring og samordning av bistanden.

For det andre mener Kommisjonen mener at norsk sør-politikk i større grad bør differensiere mellom de enkelte land og regioner i Sør. Spesielt vil det være riktig å skille tydeligere mellom lavvelferdslandene og mellomgruppeland. Selv om land i begge gruppene har en levestandard og et velferdsnivå som ligger langt under nivået i de rikere industrilandene i nord, er det vesentlige forskjeller mellom dem. Etter Kommisjonens mening bør en opprettholde en minst like stor andel av bistandsbudsjettet til lavvelferdsland som i dag. (Se særmerknad fra Bach, plassert sist i kap. 5.2.)

Kommisjonen går inn for at nødhjelpsbudsjettet fortsatt holdes atskilt fra budsjettpostene for det mer langsiktige utviklingsarbeidet. Men som det også går fram av kap. 5.5 om nødhjelpen, anbefaler Kommisjonen en langt tettere samordning av forvaltningen av nødhjelpen med de øvrige bilaterale og multilaterale bistandsprogrammene, slik at det vil bli lettere for bistandsadministrasjonen å følge opp om nødvendig med bistandstiltak både i forkant og ettertid av en krisesituasjon.

Kommisjonen går også inn for å opprettholde separate budsjettposter for utviklingsbistand som kanaliseres gjennom multilaterale kanaler . Behovet for å støtte aktivt opp om reformprosessene i det multilaterale systemet for at disse skal kunne fylle mer spesialiserte roller, drøftes inngående i kap. 5.8. Det er samtidig viktig å understreke at de multilaterale organisasjonene utfyller den bilaterale bistandsinnsatsen både ved konsentrert innsats i lavvelferdsland (definert som MUL-land, eller lavinntektsland), og ved de mer tema- og sektorrettede multi-programmene som supplerer og utfyller de foreslåtte programområdene for det utvidete samarbeidet. Det må derfor skapes langt tettere forbindelser mellom den norske innsatsen bilateralt og innsatsen gjennom de multilaterale organisasjonene, også ved at det budsjettmessig blir mulig å se sammenhengene.

På bakgrunn av disse betraktningene foreslår Kommisjonen at bistandsbudsjettet inndeles i fire programkategorier: nødhjelp (og fredsbevarende tiltak); multilateral bistand; og to bilaterale programmer; et støtteprogram for lavvelferdsland; og et program for utvidet samarbeid med landene i sør.

Kommisjonen tror ikke at vi kan eliminere alle spenninger, motsetninger og dilemma som til enhver til måtte ligge i vår bistands- og sør-politikk, ved tolkninger, definisjoner eller omgruppering av budsjettposter. Etter Kommisjonens mening har mye av kritikken mot norsk og annen bistand vært berettiget, men det følger også av Kommisjonens resonnement at kritikken må besvares med å heve kvaliteten på norsk bistand heller enn å redusere bistandsbevilgningene.

Kommisjonen er spesielt opptatt av å beskytte og skape forutsigbarhet om de deler av vårt bistandsbudsjett som skal gå til fattigdomsreduserende tiltak gjennom det langsiktige utviklingssamarbeidet. Kommisjonen erkjenner samtidig at det er behov for større fleksibilitet i andre deler av bistandsbudsjettet for å møte nye utfordringer og legge grunnlag for et samkvem med landene i sør på gjensidig basis.

Etter Kommisjonens mening er et økende behov for fleksibilitet i norsk bistandspolitikk. Norge bør samarbeide med noen land på langsiktig basis. Vi bør også samarbeide med flere land relativt langsiktig, men uten formelle forpliktelser om langsiktighet, og vi bør ha relasjoner til andre land der bistanden utgjør en viktig del av relasjonen. Mens betydelige deler av det langsiktige utviklingssamarbeidet bør konsentreres om et begrenset antall lavvelferdsland, mener Kommisjonen at det også er behov for å bygge opp et samarbeidsprogram som inkluderer land i mellomgruppen. I tillegg til bistandsbehovet er et slikt program også viktig for å ivareta og styrke vårt økonomiske, kulturelle og politiske samkvem med disse landene som i dag sliter med store problemer, bl.a. på miljøsiden.

For å greie dette må det samtidig skapes ny enighet om basis, kjerne og innhold i det langsiktige utviklingssamarbeid. Bistanden må her sees i nær sammenheng med overordnede rammebetingelser for utvikling i landet, både hva gjelder politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle forhold. Den må innrettes slik at både giver og mottaker har sterke incentiver til å oppnå gode og varige resultater, og den bør legge større vekt på å bygge opp institusjonell kapasitet og kompetanse til å løse egne problemer i mottakerland.

Kommisjonen foreslår derfor at det skilles helt tydelig mellom et langsiktig bistandsprogram basert på samarbeidsavtaler med et begrenset antall lavvelferdsland, der bistanden ytes for å gi disse samfunnene støtte til å redusere fattigdommen og skape de grunnleggende forutsetninger for utvikling; og et mer fleksibelt utvidet samarbeid med et større antall land som også omfatter mellomgruppen, og som kan ivareta et bredere spekter av norsk sør- politikk som bl.a. omfatter felles interesser knyttet til miljøtiltak og aktivt fredsarbeid.

Helt konkret foreslår Kommisjonen at det bilaterale bistandsbudsjettet deles i to hoveddeler: (i)et støtteprogram øremerket lavvelferdsland; og

(ii)et program for utvidet samarbeid med landene i Sør.

Disse programområdene beskrives nærmere i de følgende avsnitt i kap. 5.3 og kap. 5.4.

En slik todeling av den utviklingsorienterte bistanden vil ha to viktige formål: For det første vil det innebære at en bevilgning øremerkes til fordel for lavvelferdsland, slik at ressurser for å bidra til å redusere fattigdom og støtte utviklingen i disse landene ikke uten videre kan omdisponeres til fordel for andre og mer utviklede deler av sør, uten et klart nytt budsjettvedtak.

For det andre vil det legge grunnlag for et aktivt og konstruktivt program for utvidet samarbeid med landene i sør, som også vil bidra til utvikling i disse landene. Det må være en målsetting at stadig flere land utvikler seg ut av gruppen av lavvelferdsland, slik at på lang sikt kan denne typen øremerket bistand reduseres.

Særmerknad til kap. 5.2.4 fra Bach

Etter Wenche Lill Bachs syn står både norsk og internasjonal bistand i dag overfor et troverdighetsproblem. For å kunne forsvare å opprettholde dagens bistandsbudsjett må kvaliteten på norsk bistand heves vesentlig. Med økende kamp om ressursene i det norske samfunn, må den norske bistanden i de nærmeste årene bevise sin kvalitet snarere enn å be om økte bevilgninger.

Boks 5.3 Skjematisk oversikt over ny organisering av bistandsbudsjettet

Kommisjonens forslag til ny organisering av bistandsbudsjettet er vist på vedlagte skisse. Skissen viser at budsjettet foreslås inndelt i 4 hovedkomponenter (programkategorier):

1. Støtteprogram for lavvelferdsland. Se nærmere omtale i kap.5.4. Programmet foreslås med to hovedkomponenter; et kjerneprogram for langsiktig utviklingssamarbeid, og en regional allokering for finansiell støtte.

2. Et utvidet samarbeid med landene i sør. Se nærmere omtale i kap.5.5. Programmene vil kunne dekke både lavvelferdsland, land i overgangsfaser til fred og demokrati, og andre land i mellomgruppen. Tette koblinger til støtteprogrammet vil være både mulig og ønskelig i de lavvelferdslandene som inngår i støtteprogrammet.

3. De multilateral organisasjonene. Se videre omtale i kap.5.9. Budsjettet kan deles inn i to hovedkomponenter:

   • Multilaterale programmer og fonds som i hovedsak er innrettet på støtte til lavvelferdsland, er inntegnet ved siden av det bilaterale støtteprogrammet, for å illustrere at disse bør samordnes.

   • Multilaterale programmer for globale (sør-orienterte) anliggende som helse, jordbruk, miljø, eller narkotika-bekjempelse er også inntegnet, for å illustrere at disse vil kunne samordnes med de tre programkategoriene under det utvidete bilaterale samarbeidsprogrammet.

4. Nødhjelpen og fredsbevarende tiltak. Se videre omtale i kap.5.7.

5.3 Støtteprogram for lavvelferdsland

Kommisjonen foreslår i kap. 5.2 at det bilaterale bistandsbudsjettet deles i to hoveddeler, og at den ene delen øremerkes helt tydelig som et støtteprogram for lavvelferdsland. Utviklingen i mange lavvelferdsland vil være bestemmende for omfanget av nød og den globale fattigdomsutviklingen. Mange av disse land er i dag i en krisesituasjon og løpende avhengige av nødhjelp. Et bistandsprogram for slike land må derfor ha som formål å fjerne grunnleggende hindringer for utvikling av problemløsende og inntektsgenererende kapasitet, slik at disse landene selv gjøres i stand til å dekke grunnleggende behov for sine innbyggere og ivareta statlige styringsoppgaver.

Et viktig formål med å avsette egne budsjettposter (programkategorier) øremerket for et slikt støtteprogram for lavvelferdsland, vil være at disse midlene ikke uten videre skal kunne omdisponeres til andre og mer utviklede deler av Sør, uten et klart nytt budsjettvedtak.

Støtteprogrammet for lavvelferdsland vil kunne omfatte NORADs programland som befinner seg blant lavvelferdslandene, og de foreslåtte ordningene vil erstatte det nåværende system med landprogrammer. Hvilke land som bør inngå i det nye støtteprogrammet for langsiktig utviklingssamarbeid er et politisk valg som denne Kommisjonen ikke har behandlet. (Se særmerknad fra Enge, Erichsen, Møgedal og Øygard, plassert sist i kap. 5.3.)

Aktuelle land for støtteprogrammet et karakterisert ved en meget lav nasjonalinntekt per innbygger; jevnlige tilfeller av matknapphet; et ensidig næringsliv; svak kapasitet for egen kompetanseutvikling og gjennomføring av nye tiltak; en svak statsfinansiell situasjon, og liten evne til å sikre de makroøkonomiske forutsetningene som kan gi stabilitet og sikkerhet i økonomien; svake utdannings-og kompetansebyggende institusjoner og systemer; dårlig fungerende helsetjenester; svakt utbygd og dårlig vedlikeholdt fysisk infrastruktur; dårlig fungerende offentlig forvaltning; og finans- og handelssystemene fungerer dårlig.

I valg av mottakerland vil Kommisjonen legge vekt på at landet fører en utviklingsorientert politikk som respekterer grunnleggende menneskerettigheter og internasjonale avtaleverk, slik at det gir grunnlag for et reelt samarbeid om utvikling og fattigdomsreduksjon. Kommisjonen mener at Norge bør legge vekt på å beholde etablerte samarbeidsrelasjoner der mottakerlandet selv ønsker og prioriterer et nært samarbeid med Norge om felles verdier og målsettinger. Kommisjonen vil samtidig understreke at det ikke bør være noen automatikk i etablerte bistandsrelasjoner, og at dersom det felles grunnlaget for samarbeid ikke lenger eksisterer, bør også bistandssamarbeidet avsluttes. (jfr. kap. 5.9)

Støtteprogrammet vil dermed representere Kommisjonens alternativ til de nåværende prosjekt- og programorienterte landprogrammene i de fleste programland. Kommisjonens forslag vil ta utgangspunkt i de beste erfaringene fra dagens bistandspraksis, og spesielt støtte opp under de reformene som for tiden gjennomføres i den strategiske tenkning omkring bistandspolitikken når det gjelder gjensidig interesse og mottakeransvar og vekt på institusjonelle forutsetninger for utvikling. Men Kommisjonen mener at det nå er grunnlag for å ta større organisatoriske konsekvenser av kritikken mot bistanden på grunn av svake resultater, manglende bærekraft og økende bistandsavhengighet.

Kommisjonen vi legge avgjørende vekt på at virksomheten innen programmet rettes mot å identifisere flaskehalsene i lokal og nasjonal kapasitet til å håndtere utviklingsoppgaver, og på grunnlag av dette sørger for å styrke denne kapasitet uten at den struktur man dermed etablerer blir bistandsavhengig.Et hovedelement i programmet må derfor være kompetanse- , kapasitets- og institusjonsutvikling av de grunnleggende samfunnsinstitusjoner. Dette må utgjøre kjernen i det langsiktige støtteprogrammet.

Samtidig vil det fortsatt være et stort behov for bistandsmidler til å finansiere både sosial og økonomisk infrastruktur, dekke budsjettunderskudd i krisesituasjoner, og andre mer kortsiktige tiltak. For å kunne bidra med slik investerings- og finansieringsstøtte på en bedre måte ved å stille sterkere krav til kvalitet og medvirkning fra mottaker, og for å redusere incitamentene til at et mottakerland må bruke opp midlene i løpet av et budsjettår, vil Kommisjonen foreslå at det opprettes ett eller flere regionale fond for mer kortsiktige finansieringsbehov, øremerket for et begrenset utvalg av lavvelferdsland.

Kommisjonen foreslår derfor at støtteprogrammet for lavvelferdsland deles i to programkategorier:

1. et langsiktig program for kompetanse-, kapasitets- og institusjonsutvikling rettet mot et begrenset antall land, og

2. et eller flere regionale fond som kan finansiere mer kortsiktige tiltak og investeringsbehov i de samme lavvelferdsland (og evt. andre lavvelferdsland i samme region), som supplement til de langsiktige programmene.

5.3.1 Langsiktig program for kompetanse-, kapasitets- og institusjonsutvikling - formål og hovedinnhold

En forutsetning for at landene i sør skal klare å løse sine egne problemer er at de har samfunnsmessige institusjoner som kan påta seg slike oppgaver. Etter hvert som erfaringsgrunnlaget fra bistands- og utviklingsarbeid er blitt utvidet er det blitt klart at institusjonsutvikling er et viktig innsatsområde.

Den tradisjonelle prosjektbistanden kan være effektiv når det gjelder å løse bestemte oppgaver, blant annet ved å bygge eller installere et nødvendig anlegg. Men i en kompleks virkelighet er det svært få problemer som kan løses en gang for alle. De fleste samfunnsmessige problemer må tvert om løses om og om igjen. Ofte dreier dette seg om de samme problemene som stadig dukker opp, f.eks i et anlegg som krever drift og vedlikehold. Andre ganger må tjenester leveres rutinemessig gjennom forskjellige tjenesteytende organisasjoner, f.eks i rettsvesenet eller innen sosiale tjenester som helse og utdanning. Det dukker også stadig opp nye problemer som må løses i en verden som er i stadig endring. Det må derfor være viktig at norsk bistand bidrar til å bygge opp problemløsende kapasitet i de landene vi samarbeider med.

Etter Kommisjonens mening bør tiltak for å styrke slik kapasitet være aktuelle både på nasjonalt og lokalt nivå. Institusjonsutvikling på nasjonalt nivå er selvsagt av stor betydning og en aktivitet som i seg selv er kompleks og tidkrevende. Det kan imidlertid være en fare for at vektleggingen av store og synlige nasjonale institusjoner fører til at lokale institusjoner lett blir oversett. Disse spenner fra forskjellige lovbestemte institusjoner, støttet av statens autoritet og statens ressurser, til frivillige sammenslutninger, medlemskapsorganisasjoner, veldedige foreninger og private forretningsforetak.

Lokal utvikling (inkl. distriktsutvikling) er ofte et korrektiv til en sentralisert planøkonomisk tenkning som har dominert i mange lavvelferdsland, og søker å fremme sterkere deltakelse av lokalbefolkningen i problemanalyse og problemløsning. Samtidig er det klart at mulighetene for å styrke problemløsende kapasitet på det lokale nivå ofte er avhengig av at sentrale, nasjonale institusjoner (f.eks. innen forvaltning) også fungerer effektivt og med tilstrekkelig legitimitet i befolkningen.

Kommisjonens forslag, som er i samsvar med viktige deler av den strategiske nytenkning som det nå legges opp til i vårt utviklingssamarbeid, medfører en økt opptatthet av rammebetingelser for utvikling. Kommisjonen oppfatter dette som en prioritering av en robust type bistand der sjansene for å skape positive og varige resultater er større enn for mye av den tradisjonelle prosjektbaserte bistanden som har hatt en tendens til å være lite bærekraftig over tid.

Skal mottakeransvar tillegges vekt med reelt ansvar for gjennomføringen og resultatet, er det av avgjørende betydning at mottaker sikres fleksibilitet og reell innflytelse over bruken av bistanden. Samtidig kreves det en større oppmerksomhet om resultatene av de tiltak støtten nyttes til snarere enn hvilke varer og tjenester utviklingshjelpen finansierer i et prosjekt. Bistandsadministrasjonen har et ansvar overfor norske bevilgende myndigheter når det gjelder vurdering og kontroll med at tiltak gjennomføres i henhold til de betingelser som er satt for bistanden.

I forlengelsen av dette resonnement vil Kommisjonen også uttale at den bistanden hvor et gjensidig interessefellesskap mellom giver og mottaker har vært drivkraften i gjennomføringen av tiltakene, ofte ser ut til å ha gitt de beste resultatene. Denne type samarbeid vil over tid tendere til å utvikle normaliserte likeverdige forbindelser uten vedvarende engasjement for bistandsadministrasjonen. Selv om forholdet mellom giver og mottaker i utgangspunktet alltid vil være ulikt, bør det etter Kommisjonens mening satses sterkere på et samarbeid der rollene som giver og mottaker kan nedtones mest mulig. Vi har allerede modeller for dette som fungerer bra (kirkesamarbeid, kulturelt samarbeid, NUFU, fagforeningssamarbeid o.a.); og det er mange andre felt der dette kan oppnås. Et viktig poeng er at det knyttes sterkere bånd mellom de personer og grupper som blir hjulpet og de som gir, noe som bl.a. vil forutsette at det trekkes på flere aktører i det norske samfunn for den langsiktige bistand. Dette vil også gjelde for det utvidede samarbeidsprogrammet (se kap. 5.4). Kommisjonen vil på et slikt grunnlag uttrykke sin støtte til det arbeid som nedlegges for å aktivisere norske miljøer i regi av NORAD ( Norges-aksen ).

Kommisjonen mener at for å redusere fattigdommen i bistandslandene må en rette oppmerksomheten mot de mekanismene som skaper fattigdom og utvikle tiltak som kan redusere følgene av slike mekanismer. Dette kan illustreres på følgende måte: Gjennom vår bistand ønsker vi å fremme næringsutvikling, men er også opptatt av å endre fordelingsmønster (der dette synes nødvendig) og fremme en økologisk bærekraftig utvikling. Spørsmålet blir hvilke virkemidler som bør velges og hva slags forståelse valgene er basert på. Mens alt tyder på at det i årene framover vil bli behov for omfattende bistand til fattige som målgruppe på rent humanitært grunnlag, bør oppmerksomheten i det langsiktige utviklingssamarbeidet konsentreres mer om de prosesser som påvirker fattigdomsutvikling. Det er vanskelig å se at dette skal kunne gjøres skikkelig uten å påvirke politiske og økonomiske prosesser i mottakerlandene på en mer direkte måte enn det som har vært vanlig. Kommisjonen drøfter noen muligheter for dette, i kap. 5.9 om krav og kondisjonalitet i bistanden. Dette vil også stille store kunnskapskrav til dem som forvalter og driver norsk bistand.

Fra et administrativt og ressursmessig synspunkt vil det være mest effektivt å konsentrere dette langsiktige utviklingssamarbeidet om et mindre utvalg lavvelferdsland, tilsvarende den nåværende ordningen med programland der også NORAD har en stedlig representasjon. Dette er viktig for å bygge opp gjensidig tillit og kjennskap både i UD, NORAD og norske institusjoner til forholdene i vedkommende land, og tilsvarende kjennskap på mottakersiden til Norge, norsk politikk og norske institusjoner. Det er naturlig at Norge her bygger videre på de samarbeidsrelasjonene som eksisterer spesielt i de nåværende programlandene som befinner seg blant lavvelferdslandene. Men Kommisjonen vil samtidig understreke at slikt utviklingssamarbeid må bygge på gjensidig tillit , og samarbeidet bør derfor revurderes dersom tillitsforholdet ikke er tilfredsstillende, eller dersom det skjer vesentlige endringer i forutsetningene for samarbeidet. Det bør derfor ikke være noen automatikk om forlenget samarbeid, fra noen av partene. Forøvrig har Kommisjonen som nevnt ovenfor ikke behandlet utvalget av land som bør omfattes av dette støtteprogrammet.

Innenfor denne rammen må disse programmene sees i et langsiktig perspektiv. Dette betyr at bevilgninger i størst mulig grad bør gjelde for flere år av gangen slik at igangsatte tiltak ikke rammes av budsjettbegrensninger i form av årlige allokeringer. Dette innebærer at bistandsadministrasjonen må operere med tilsagnsfullmakter, overføre bevilgninger eller etablere fond med en grunnbevilgning større enn forbruket av bevilgningen i ett år. En mulighet er også å etablere flerårige rullerende bevilgninger slik som tilfellet i dag er for Sveriges bistandsbudsjett. Dette innebærer at bistandsadministrasjonen må operere med tilsagnsfullmakter, ha mulighet til å overføre bevilgninger eller etablere fond som kan muliggjøre årlige budsjettrammer i samsvar med løpende vedtatt framdriftsplan.

5.3.2 Regionale fond for investeringer og finansiell støtte

Kommisjonen vil samtidig gå inn for at det innen rammen av det øremerkede støtteprogrammet for lavvelferdsland, i tillegg til det langsiktige programmet for institusjons- og kompetanseutvikling, også settes av midler til å finansiere investeringer og andre tiltak av mer kortsiktig natur ( finansielle overføringer ). Dette vil kunne inkludere midler til infrastrukturtiltak (bygging av veier, skoler, sykehus o.l.), men også makro-økonomiske tiltak som gjeldslette, budsjettstøtte o.l.

Når Kommisjonen ønsker å holde slike midler atskilt fra det langsiktige institusjonsutviklingssamarbeidet er et av formålene å beskytte det langsiktige samarbeidet slik at dette gis en mer stabil budsjettramme mens budsjettrammene for mer kortsiktige investeringer lettere kan variere. Men like viktig er det å finne fram til mer fleksible mekanismer for støtteordninger som kan bidra til gode utviklingstiltak uten å skape større bistandsavhengighet, og som kan redusere incitamentet til å bruke opp pengene ved slutten av budsjettåret på uprioriterte formål.

Kommisjonen tenker seg derfor at ordningen med faste budsjettrammer for utvalgte lavvelferdsland bare bør inkludere de langsiktige programmene for institusjons- og kompetanseutvikling. Når disse prioriterte mottakerlandene har behov for investeringsmidler til å utbygge sin økonomiske eller sosiale infrastruktur, til å etablere industrifond, distriktutviklingsfond, eller likn, eller til andre prioriterte tiltak, vil de kunne søke om midler til dette fra en slik budsjettpost for finansielle støttetiltak. Søknadene vil på et slikt grunnlag bli vurdert om de tilfredsstiller de nødvendige kvalitetskrav om tilstrekkelig forankring i en nasjonal eller lokal institusjon, om disse har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å gjennomføre tiltaket, om tiltaket tilfredsstiller krav om institusjonell, økonomisk og miljømessig bærekraft, osv.

For at norske bistandsmyndigheter (NORAD) skal få tilstrekkelig muligheter til å vurdere slike søknader, og få tilstrekkelig fleksibilitet slik at de ikke må innvilge dårlige søknader for å bruke opp pengene, vil Kommisjonen foreslå at denne budsjettposten ikke øremerkes med bestemte beløp til hvert enkelt mottakerland som må benyttes i løpet av budsjettåret, men at det skapes større fleksibilitet f.eks. ved at det etableres regionbevilgninger for øremerkede regioner, som f.eks. Øst-Afrika (med Afrikas Horn); det Sørlige Afrika; og Sør-Asia. Det følger av dette at det ikke må betraktes som et politisk problem om det blir stående midler på årets budsjett. Dette bør eventuelt gi muligheter for at regionbevilgningene kan dekke både våre utvalgte samarbeidsland i regionen, og andre lavvelferdsland i samme region. Kommisjonen vil understreke at slike regionbevilgninger ikke på noen måte er tenkt begrenset til regionale tiltak som den nåværende SADC-bevilgningen, men skal dekke alle nasjonale og lokale investerings- og finansieringstiltak fra enkeltland i regionen.

Det vil være naturlig at finansieringstiltakene skal kunne bygge opp under og supplere de langsiktige institusjonsutviklingsprogrammene. Dette vil kunne skje f.eks. dersom Norge driver et langsiktig samarbeid for å styrke deler av helsesektoren, eller lokaladministrasjonen i et land, kan dette suppleres med investeringsmidler for utbygging av helsestasjoner, eller med etablering av regionale distriktsutviklingsfond, osv, dersom betingelsene ellers er til stede. Slike bevilgninger vil imidlertid være av mer kortsiktig karakter.

Kommisjonen vil understreke betydningen av at de generelle krav til kvalitetssikring, og tiltakene for redusert bistandsavhengighet og sterkere mottakeransvar, mm som er omtalt i kap. 5.2, blir fulgt opp ved implementering av de nye forslagene. Særlig er det viktig at det etableres incentiver for at mottakeren kanaliserer bistanden til tiltak som har høyest reell prioritet, f.eks. ved at det settes betingelser om egeninnsats ( matching funds ).

I mange tilfeller der bistanden skal styrke produktiv sektor, vil det være naturlig å yte bistanden som lån til den egentlige mottaker. For de sterkt gjeldsrammede lavvelferdslandene vil det fremdeles være riktig å yte bistanden fra Norge på gavevilkår, men plassere den i et nasjonalt utviklingsfond som kan låne ut videre til bestemte formål, enten det er et industrifond, et distriktsutviklingsfond, eller et spesialfond for kvinnelige entreprenører.

5.3.3 Viktige innsatsområder

Norges bistandsinnsats preges i dag av for mange målsetninger, med for høyt ambisjonsnivå i forhold til våre ressurser og muligheter, hvilket bl.a. har resultert i stor spredning av ressursene på en lang rekke meget små innsatser. Evnen til å prioritere opp har alltid vært større enn evnen til å prioritere ned.

Støtteprogrammet må derfor i større grad konsentreres, og bidra til å styrke de strategiske forutsetninger for utvikling og redusert fattigdom. Med dette menes for det første at bistandsinnsatsen i det enkelte mottakerland bør konsentreres om færre tiltak og færre formål og sektorer, og for det andre at den må tilpasses de strategiske faktorene i hvert enkelt land, avhengig av situasjonen i landet.

En slik konsentrasjon om strategiske faktorer kan innebære at det i noen land må legges større vekt på næringsutvikling og den økonomiske basis; i andre land på reformer i statsapparatet og styrking av statens institusjonelle kapasitet; eller på styrking av rammevilkårene for det sivile samfunn , styrke investeringene i menneskelige ressurser , osv. I noen land vil det aller viktigste være å hindre eller redusere konflikter og kriger , og bidra til å lette overgangen til fred og eventuelt mer demokrati.

Norge vil selvsagt ikke alene kunne endre de strategiske forutsetningen for utvikling, men må bidra i samarbeid med mottakerlandet og det øvrige giversamfunnet. Samtidig må en ta utgangspunkt i at Norge bare er én av flere internasjonale bistandsytere, og tilpasse oss en koordinert innsats. Dette forutsetter imidlertid at den norske bistanden vurderes i forhold til hvordan og hvorvidt de andre betingelsene for utvikling løses. I en slik sammenheng er rimelig at norsk bilateral bistand konsentreres om områder og tiltak der Norge kan yte en kvalitativ innsats utover en ren ressursoverføring.

I kap. 4 har Kommisjonen oppsummert de viktigste interne forutsetningene som utgjør nødvendige betingelser for å få i gang utviklingsprosesser, og hvilke faktorer og elementer som til sammen kan være avgjørende for at fattigdommen skal reduseres og fattige mennesker skal få muligheter til å bedre sin situasjon. Disse omfatter spesielt;

• at det finnes et relativt selvstendig - og effektivt - statsapparat som kan ivareta nasjonale og kollektive interesser, og som stimulerer til bred deltakelse og gjensidig ansvar;

• at det finnes et aktivt sivilt samfunn, slik at fattige mennesker har muligheter til å utøve politisk makt og innflytelse, organisere seg for å bedre sin relative posisjon, og kreve omfordeling av ressurser;

• at det investeres i menneskelige ressurser på en bred front, spesielt gjennom helse, ernæring, og utdanning, og at det etableres et sosialt sikkerhetsnett for å fange opp de som ikke har muligheter til å klare seg selv;

• at det skapes en bred økonomisk utvikling på en måte som trekker flest mulig mennesker inn i produktiv virksomhet og inntektsopptjening.

Det er ikke internasjonal bistand som skal ha hovedansvaret for å skape disse grunnleggende forutsetninger; det er landene selv som må organisere seg slik at de legger forholdene til rette for en utvikling langs disse aksene. Norsk bistand kan alene i ennå mindre grad ha ambisjoner om å skape slike utviklingsprosesser. Men Norge kan bidra til slike prosesser i samarbeid med mottakersystemet og med andre bistandsytere. Kommisjonen vil på dette grunnlag understreke betydningen av at støtteprogrammet konsentreres om de institusjonelle faktorer og de sektorer som er mest grunnleggende for at de fattigdomsreduserende prosessene kan ivaretas og styrkes.

Dette betyr at støtteprogrammet for lavvelferdsland; både de langsiktige utviklingsprogrammene for institusjons- og kompetanseutvikling og de regionale fondene for investeringer og finansielle overføringer, må konsentreres om de grunnleggende faktorer for utvikling og fattigdomsreduksjon. Støtteprogrammet bør derfor legge tilsvarende mindre vekt på de mer utviklede deler av samfunnet og alle andre samarbeidstiltak med norske interesser, som snarere med fordel bør støttes over budsjettpostene for utvidet samarbeid (jfr. kap.5.4).

Kommisjonen kan på dette grunnlag selvsagt ikke utforme det konkrete innholdet i støtteprogrammet for det enkelte mottakerland. Men med utgangspunkt i det som er sagt ovenfor om grunnleggende betingelser for utvikling og fattigdomsreduksjon, bør støtteprogrammet konsentrere seg om å bidra innen følgende områder;

(a) Offentlig forvaltning

I den første perioden for bistanden til de nylig selvstendige landene i Afrika etter 1960, utgjorde bistand til oppbygging av den sentrale offentlige forvaltningen en viktig del. Men etterhvert ble større deler av bistanden kanalisert over i mer operasjonelle funksjoner , til dels utenom statsapparatet. Etter som krisen på 1980-tallet utviklet seg, resulterte dette blant annet i en kraftig svekkelse av det offentlige apparatets effektivitet - og legitimitet. I mange tilfeller hadde staten over-ekspandert, og blitt en interessegruppe for seg selv. Dette har nødvendiggjort de omfattende reformer som nå er i gang.

I mange lavvelferdsland er styringsstrukturene skjøre og ineffektive som instrumenter i en utviklingsprosess, og betydelige reformer er nødvendige, ikke minst for å øke den offentlige forvaltnings effektivitet. Vi vet at utøvelsen av offentlig politikk har en svært kompleks egendynamikk i vårt eget samfunn, men vi vet ofte lite om hvordan offentlig politikk, forvaltning og administrasjon faktisk virker i en rekke av de land vi samarbeider med. Mens støtte til reformer og organisasjonsutviklingstiltak som øker forvaltningens effektivitet er et viktig virkemiddel i norsk bistand, forutsetter det derfor både et langsiktig perspektiv og solid kjennskap til de institusjoner en skal samarbeide med, såvel som kunnskaper om administrasjon og ledelse om slik bistand skal bli vellykket.

Kommisjonen forutsetter at hele det langsiktige programmet for institusjons- og kompetanseutvikling konsentreres om nettopp institusjoner og organer som kan sikre planlegging, utvikling og gjennomføring av landets egen politikk. Som tidligere nevnt vil dette kunne omfatte både nasjonale og lokale institusjoner; og både makropolitiske organer, såvel som mer sektororienterte og tekniske organer; og ikke minst de utdanningsmessige forutsetninger for disse.

(b) Det sivile samfunn og organisering av fattige menneskers egne interesser

Organisering av egne interesser blant bønder, leilendinger, håndverkere, dagsarbeidere og andre utsatte grupper er helt essensielt for å bedre deres kår på lang sikt. Støtte til dette arbeidet må fremmes gjennom naturlige samarbeidspartnere i det sivile samfunn. Det er ikke naturlig for den statlige bistandsaktøren å bli direkte involvert i denne type bistand. Norsk bistandsinnsats må bygge opp under dette rettighetsarbeidet gjennom organisasjonene og gjennom naturlige internasjonale kanaler. En viktig forutsetning for slik organisering er at landene aksepterer retten til organisering, og andre fundamentale menneskerettigheter .

Støtteprogrammet kan også benyttes til å støtte utviklingen av relevante offentlige organer som sikrer elementær beskyttelse av retten til organisering; som støtter opp under presse- og ytringsfriheten; som etablerer forhandlingsorganer mellom stat og organisasjoner; som utvikler minstekrav til lønninger, sosiale standarder, osv.

(c) Investering i menneskelige ressurser; helse, ernæring og utdanning

Helsesektoren i lavvelferdslandene står nå overfor store problemer og utfordringer. Det offentlige helsevesen har ikke maktet å møte endrede rammebetingelser og nye behov på en måte som sikrer nødvendig kvalitet og dekning av de mest grunnleggende tjenester. Tjenestene er ikke rettferdig fordelt, verken geografisk eller sosialt. Den infrastrukturen som finnes er i mange land forfalt, og må rehabiliteres så langt det er forenlig med hva landene med rimelighet kan makte å bære driftsansvar for på lengre sikt. Nåværende ressurser til drift og vedlikehold er svært begrensede, og mangel på legemidler og utstyr, sammen med ineffektiv distribuering av disse, forringer kvaliteten på tjenestene som ytes fra de helseinstitusjoner som er bygd opp. Lave lønninger og mangelfull personalplanlegging bidrar også til kvalitetsforfallet i sektoren.

I en slik sammenheng må ethvert tiltak til videreutvikling av infrastruktur sees i forhold til behovene for å bedre funksjonene innen allerede eksisterende enheter. Bistand må i en slik sammenheng ta sikte på å bidra til å etablere, opprettholde og sikre kvaliteten i en pakke grunnleggende tjenester som omfatter forebyggende, kurative og helsefremmende tiltak. Et annet sentralt felt er å bidra til å styrke samarbeidet mellom offentlig og privat sektor, med vekt på å sikre tilstrekkelig kapasitet i offentlig sektor til nødvendig koordinasjon og regulering, og tilstrekkelig vilje innenfor privat sektor til konstruktiv samordning. For det tredje er det viktig å støtte opp under nødvendige reformtiltak i helsesektoren, med vekt på å styrke nasjonale institusjoners mulighet til å gjøre informerte valg og deres kapasitet til å planlegge og gjennomføre reformer.

Bistand til frivillige organisasjoners virksomhet innenfor helsesektoren må vurderes med særlig vekt på i hvilken grad denne er godt integrert i forhold til det nasjonale helsesystemet, og i hvilken grad virksomheten bidrar til å sikre de mest essensielle tjenester. Bistand til offentlig virksomhet må ta i betrakning at det må være et rimelig samsvar mellom sektorens ambisjoner og sektorens økonomiske fundament på lengre sikt.

Utdanning er også en helt sentral forutsetning for all samfunnsutvikling, og ofte en vesentlig faktor for at fattigfolk skal kunne utnytte de muligheter de har for å bedre sin situasjon. Bistand på utdanningssektoren må imidlertid også tilpasses mottakersystemets egen økonomiske og institusjonelle kapasitet. Både grunnutdanningen og mange andre deler av utdanningssystemet er et nasjonalt ansvar, men bistanden kan innebære en finansiell og faglig støtte til strategisk viktige områder.

Aktuelle bistandstiltak vil være styrking av lærerutdanning og læreres muligheter for kompetansegivende etterutdanning; støtte til utvikling av lærestoff lokalt; støtte til utvikling av kostnadseffektive skolesystemer avstemt etter lokale og regionale forhold; og støtte til utvikling av landenes universitetssektor og andre viktige kompetansesentra, innrettet mot tiltak som kan sikre at disse institusjonene kan være den faglige forankringen for utvikling av skolesystemet og kompetanseoppbyggingen generelt i samfunnet.

(d) Næringsutvikling

Det bilaterale støtteprogrammet må styrke grunnlaget for en næringsutvikling som skal bidra til å redusere fattigdommen i mottakerlandet. Det må konsentreres om å styrke de institusjonelle forutsetninger for en slik næringsutvikling, og innrettes mot næringsutvikling som skaper inntekt og sysselsetting for brede befolkningsgrupper .

Bistanden bør kunne omfatte støtte til utdanning og forskning innen jordbruk, teknologi og andre relevante fagfelt for kompetansebygging og kunnskapsutvikling; støtte til offentlige organer for veiledning og støtte innen jordbruk, industri og andre næringer, til kvalitetsutvikling, markedsføring, og eksportveiledning; og støttetiltak for småindustri og såkalt uformell sektor , herunder kredittordninger.

I en tredjedel av husholdene i lavvelferdslandene er kvinner eneforsørgere. Det er meget regningsvarende å satse på utvikling av kvinners produktive kapasitet. Dette fordrer en innretting mot uformell sektor og små og mellomstore bedrifter. Det må satses bevisst i forhold til kvinners behov; for kredittordninger uten krav til egenkapital, yrkesrettet opplæring og veiledningstjenester for kvinner innen håndverk og småindustri, handel og landbruk.

I flere av de aktuelle lavvelferdslandene fungerer heller ikke de grunnleggende nasjonale institusjonelle forutsetninger for næringsutvikling ; som en nødvendig næringslovgivning og rettsapparat; et adekvat bank- og finansvesen og andre nødvendige rammebetingelser. Infrastruktur som veier og annen transport; stabil vann- og strømforsyning; telekommunikasjon, osv. er helt grunnleggende forutsetninger for næringsutvikling, også for småindustri og distrikter. Støtteprogrammet bør derfor kunne omfatte også oppbygging av relevante institusjoner som kan ivareta slike funksjoner. Når det gjelder eventuelle investeringstiltak for infrastrukturutvikling, bør slike kunne finansieres over de regionale fondene.

I mange av lavvelferdslandene sulter en stor del av befolkningen, og i mange land er en stor del av befolkningen avhengig av matutdeling i deler av året. De fleste av disse fattige er jordbrukere som ikke har mulighet til å bygge opp reserver for å trygge levemåten i dårligere år. Vekst i jordbruks-produktiviteten og familieinntekter er grunnleggende forutsetninger for å komme ut av fattigdomssirkelen.

Aktuelle støttetiltak vil være utvikling av mere produktive jordbrukssystemer, og som gir avlinger i dårlige år. Utvikling av felles løsninger for matvarelagring vil redusere lagertap og øke lokalsamfunnenes evne til å overvinne tilbakeslag. Støtte til statlige tiltak for å øke lagerkapasiteten i landet, vil øke landenes matvaresikkerhet og redusere variasjoner i matprisene, noe som er særlig viktig for de fattige.

Kommisjonen ønsker ikke å vurdere hvilke av disse områdene som spesielt egner seg for norsk bistandsinnsats basert på norsk kompetanse og relevante erfaringer. Dette må selvsagt gjøres av bistandsmyndighetene i samråd med mottakerlandene.

5.3.4 Rammevilkår for støtteprogrammet - Utviklingskontrakt

Dersom Kommisjonens forslag blir lagt til grunn for et støtteprogram for lavvelferdsland, vil dette dermed bli konsentrert om et begrenset antall lavvelferdsland. I disse landene inngås det langsiktige avtaler om støtte til institusjons- og kompetanseutvikling innen et begrenset antall strategiske sektorer. Disse landene har også tilgang til prioritert finansiering fra de regionale fondene for investeringer og finansiell støtte, fortrinnsvis for å støtte opp under de samme strategiske sektorene.

Kommisjonen vil anbefale at det opprettholdes eller etableres NORAD-representasjoner, gjerne i tilknytning til ambassaden, i disse landene for å administrere og overvåke bistandsinnsatsen, og ikke minst holde en aktiv dialog med mottakerlandets institusjoner og myndigheter. NORAD-representasjonen må selvsagt ha ansvar for å stimulere til en best mulig utnyttelse av de to støtteordningene, slik at det utarbeides forsvarlige planer og søknader til de regionale fondene til støtte for de langsiktige programmene, om nødvendig.

Samtidig må det være NORAD-representasjonens ansvar å søke etter muligheter for at det grunnleggende støtteprogrammet kan gi grunnlag for at virksomheter eller institusjoner i mottakerlandet også kan gjøre bruk av ordningene under det utvidete samarbeidsprogrammet (som omtales i kap.5.4), for et bredere handelssamkvem, næringslivssamarbeid, og organisasjons- og forskningssamarbeid, og ikke minst fra det foreslåtte miljøprogrammet. Den naturlige arbeidsdelingen mellom de to programmene trenger ikke være helt absolutt, men siktemålet for støtteprogrammet må være å sikre de grunnleggende forutsetninger for utvikling, mens de utvidete samarbeidsprogrammene vil kunne utnytte dette grunnlaget for et videre og bredere samarbeid for gjensidig nytte.

På samme måte må det være NORAD-representasjonens ansvar å vurdere forholdet til de multilaterale bistandsinnsatsene i vedkommende land. For det første må den norske innsatsen selvsagt tilpasses hvilke andre bistandsytere gir tilsvarende bistand, herunder de multilaterale. For det andre kan det være aktuelt å utnytte noen av de multilaterale organisasjonenes spesialkompetanse ved gjennomføringen av enkelte programmer. Men viktigst må det bli å bidra til å styrke den ansvars- og rollefordelingen Kommisjonen anbefaler i kap. 5.8 for de multilaterales innsats, og NORAD-representasjonen bør derfor ha en aktiv kommunikasjon med de delene av Utenriksdepartementet som forvalter den norske bistanden gjennom de multilaterale organisasjonene.

Kommisjonen vil foreslå at støtteprogrammet med de utvalgte lavvelferdslandene forankres i en form for utviklingskontrakt mellom Norge og vedkommende land som spesifiserer et sett av gjensidige interesser og forpliktelser mellom giver- og mottakerland innen rammen av et langsiktig perspektiv. En slik kontrakt vil både kunne formulere noen allmenne målsettinger og forutsetninger for samarbeidet og spesifisere de tiltak og mål som inngår i et forpliktende langsiktig program. Disse vil derfor også kunne legge grunnlag for en mer omfattende politisk dialog omkring utviklingen og samarbeidet, og dermed også gi mer forutsigbare reaksjoner dersom disse betingelsene endrer seg alvorlig.

Kommisjonen vil også foreslå at det vurderes mer omfattende former for politiske, økonomiske, eller kulturelle samarbeidsrelasjoner i tilknytning til en utviklingskontrakt . Dette bør bl.a. kunne omfatte en form for likesinnet -samarbeid i internasjonale fora som diskutert i kap. 5.1, muligheter for gi spesiell bistand til at mottakerlandet kan utnytte de handelspreferanser som Norges GSP-system gir adgang til, og andre samarbeidsområder.

Kommisjonen foreslår at det arbeides videre med dette konseptet med sikte på en snarlig gjennomføring, og viser spesielt til de ideer, premisser og innhold som tidligere er foreslått bl.a. av Thorvald Stoltenberg¹ ) 1 , og av Ofstad, Tostensen og Vraalsen.² ) 2

5.4 Et utvidet samarbeid med landene i Sør

Den andre hoveddelen av det norske bilaterale utviklingsbudsjettet foreslår Kommisjonen benyttet til å videreutvikle et bredere utviklingsorientert samarbeidsprogram med landene i Sør.

5.4.1 Formål og det prinsipielle innhold

Hovedformålet med denne delen av utviklingsbudsjettet vil være å støtte opp under en videre utvikling i land i Sør som går ut over de mest grunnleggende sider av fattigdomsbekjempelsen, og som bidrar til å fremme noen av de mest sentrale felles interessene i en bedre forvaltning av miljøet, fremme demokratiet og sikre menneskerettighetene, fremme en mer fredelig verden, og fremme et bredere økonomisk, politisk og kulturelt samarbeid på tvers av landegrensene.

Et viktig formål med et slikt bredere samarbeid er å legge et mer solid og systematisk grunnlag for Norges kontakter og samarbeid også med de land i Sør som ikke inngår i det øremerkede støtteprogrammet for lavvelferdsland. Når Kommisjonen finner det både ønskelig og nødvendig å sette av midler til et utviklingssamarbeid som også omfatter land i mellomgruppen, skyldes dette spesielt at:

• Norge som nasjon bør ha et bredest mulig samarbeid med landene i Sør innen et vidt spekter av aktiviteter, som politikk, økonomi, kultur, helse, mm. Dette vil bidra til å støtte opp under landenes egne anstrengelser for å skape en varig og bærekraftig utvikling, samtidig som det vil kunne gagne oss selv. De fleste mellomgruppelandene er fortsatt sårbare og sliter med en rekke problemer, ikke minst på miljøsiden.

• Norge har i de senere år ført en mer aktiv utenrikspolitikk overfor enkelte områder i Sør. Denne har vært tuftet på en overbevisning om at fred og respekt for menneskerettigheter er viktige forutsetninger for å kunne skape utvikling, samtidig som dette er vitale verdier i seg selv. Dette engasjementet inkluderer land i mellomgruppen og representerer etter Kommisjonens oppfatning en viktig del av vår sør- politikk. Det er både riktig og viktig at et slikt engasjement følges opp av bistandsmidler der dette er nødvendig.

Det er imidlertid viktig å understreke at Kommisjonen foreslår at denne delen av utviklingsbudsjettet vil kunne omfatte alle land i Sør, hvilket betyr både lavvelferdsland og mellomgruppeland, med prioriteringer og begrensninger for å få effekt ut av begrensede midler. Dette kommer derfor i tillegg til Kommisjonens forslag om et øremerket støtteprogram for enkelte lavvelferdsland der Norge inngår mer langsiktige samarbeidsavtaler. (Se den skisserte framstillingen i kap. 5.2.)

Kommisjonen vil legge følgende hovedprinsipper for hva slags tiltak og programmer som bør støttes over disse deler av utviklingsbudsjettet:

• Det må gi grunnlag og rom for en offensiv norsk satsing på miljøsiden , slik at Norge kan følge opp tidligere initiativer og holdninger, og delta i en bred global satsing og støttetiltak i Sør for å sikre en bedre forvaltning av jordas miljø og naturressurser. Nedenfor er skissert noen mulige prinsipper og retningslinjer for en slik miljøsatsing i Sør.

• Det må gi muligheter for å støtte arbeid for demokrati og menneskerettigheter , herunder støtte til stabilisering av land og regimer som er i vanskelige overgangsfaser som nylig selvstendige nasjoner, ved overgang til mer demokratiske styringsformer, ved fredsslutning etter en krig eller konflikt, eller liknende tilfeller. Kommisjonen forutsetter at slike støtteordninger vil være mer kortsiktige enn samarbeids- og støtteavtalene med utvalgte lavvelferdsland.

• Det må gi muligheter for fortsatt samarbeid og støtte til land som tidligere har mottatt langsiktig norsk bistand , men som etter hvert bedrer sin situasjon slik at de ikke lenger er lavvelferdsland, slik tilfellet er bl.a. med Botswana og Sri Lanka. Det er imidlertid viktig at støttetiltak til mellomgruppeland blir gitt på en måte som ikke skaper langsiktig bistandsavhengighet, samtidig som de økonomiske betingelsene for støtten bør være noe strammere enn overfor fattige lavvelferdsland.

• Det må gi muligheter for å støtte og stimulere til økt produksjon, sysselsetting og bedre inntektsgrunnlag for næringsvirksomhet i Sør, gjennom økt handel og samarbeid gjennom næringslivet . Tiltak som kan føre til en mer miljøvennlig produksjon må ha høy prioritet. Kommisjonen drøfter nedenfor noen prinsipper for at slike støtteordninger kan finansieres over utviklingsbudsjettet.

• Det må gi muligheter for å støtte etablering og styrking av samarbeidsrelasjoner mellom norske organisasjoner og institusjoner, og tilsvarende i Sør . Dette bør omfatte både frivillige organisasjoner og institusjonssamarbeid som kan styrke det sivile samfunn, såvel som statlige og halvstatlige institusjoner innen kultur eller media, samt forskningssamarbeid. Utgangspunktet her er reelle samarbeidstiltak, der begge parter viser interesse for samarbeidet.

I utformingen av de enkelte programmer og budsjettkapitler vil Kommisjonen understreke følgende forutsetninger:

• Kommisjonen vil understreke at langsiktige ressurs- og miljøhensyn må bygges inn og være retningsgivende for alle foreslåtte programmer.

• Det må etableres gode kontaktflater til globale og multilaterale programmer som har parallelle formål, og der Norge deltar eller bidrar. Spesielt vil dette gjelde organisasjoner som GEF, UNEP og Verdensbanken på miljøsiden; en rekke FN- organisasjoner som arbeider med menneskerettigheter, humanitært arbeid og fredsarbeid; med organer som Verdensbanken, IFC såvel som GATT/WTO og International Trade Centre på handels- og investeringssiden; og ikke minst en rekke internasjonale forsknings- og aksjonsprogrammer omkring globale problemer.

• Det må også etableres gode kontaktflater til støtteprogrammet for lavvelferdsland, slik at det blir mulig for institusjoner, næringsbedrifter eller organisasjoner i disse landene å delta i samarbeidstiltak som kan finansieres under det utvidete samarbeidet.

• Kommisjonen forutsetter at støttetiltak under disse delene av utviklingsbudsjettet må tilfredsstille de kvalitetskrav og de kvalitetssikringssystemene som Kommisjonen drøfter i kap. 5.2, og at de grunnleggende krav om redusert bistandsavhengighet, mottakeransvar, rollefordeling og samordning som drøftes i samme kapittel, bli fulgt opp.

5.4.2 Forslag til hovedinndeling og innhold

Kommisjonen vil foreslå at denne delen av utviklingssamarbeidet orienteres i fire hovedprogrammer, eller programkategorier:

1. Miljørettet utviklingssamarbeid

2. Næringsutvikling og økonomisk utvikling

3. Program for demokratiutvikling, organisasjons- og institusjonssamarbeid

4. Støtte til land i politiske overgangsfaser , og til land som tidliger har hatt langsiktige samarbeidsavtaler med Norge.

Dette vil kunne fange opp de sentrale utfordringene som Kommisjonen har definert for det bilaterale bistandssamarbeidet, i tillegg til det øremerkede støtteprogrammet for lavvelferdsland. Kommisjonen vil med dette foreslå at programkategoriene primært organiseres etter deres formål, og ikke etter bistandskanal eller land/region. Miljørettet utviklingssamarbeid er en særbevilgning i dag. Kommisjonen understreker at miljøhensyn må integreres i alle programmer og prosjekter.

Norge må begrense sitt ambisjonsnivå og konsentrere innsatsen om områder der Norge kan bidra konstruktivt og effektivt med egen kompetanse, eller bistå gjennom kompetanseutveksling fra andre land i Sør. Med et slikt utgangspunkt vil Kommisjonen fremme følgende skisse til sentrale elementer, innhold og prioriteringer innen hver av de fire programkategoriene:

5.4.3 Miljørettet utviklingssamarbeid

Dette bør være det sentrale satsingsområdet i tillegg til det øremerkede støtteprogrammet, ut fra Kommisjonens hovedfokusering på de to sentrale utfordringene fattigdom og miljø. Kommisjonen vil derfor anbefale at bevilgningene til denne programkategorien økes betydelig i de nærmeste årene.

Tiltak på miljøområdet må ta sikte på å sikre en mest mulig optimal bruk og forvaltning av av naturressursene, begrense produksjon av avfall og forurensning, skape bedre betingelser for gjenbruk og ressursøkonomisering, og utvikle teknologi for sikring av farlig avfall og utslipp. En effektiv miljøinnsats vil forutsette en grunnleggende analyse av lokale naturgitte forhold og samfunnets evne og kapasitet til å gjennomføre de nødvendige forvaltningsmessige tiltak en innsats krever. Alle tiltak må gjennomføres i nært samarbeid med nasjonale og lokale representanter.

Kommisjonen anbefaler at Departementet utarbeider en plan for utformingen av Norges videre bidrag på dette området , og legger denne fram for Stortinget. Kommisjonen vil imidlertid antyde noen skisser til innhold og prioriteringer. (Se også tekstboks.)

Det vil være naturlig at Norge konsentrerer sin innsats om prosjekter og tiltak der Norge har kompetanse, relevant erfaring eller teknologi å bidra med. Slik kompetanse kan ligge i norske offentlige eller private institusjoner, i organisasjoner eller bedrifter. Samtidig kan Norge bidra gjennom multilaterale organer som GEF, FAO og UNEP til et bredere spekter av miljøtiltak.

Miljøprogrammet bør kunne omfatte tiltak både i privat og offentlig regi, basert på initiativ fra både offentlige organer, frivillige organisasjoner, vitenskapelige institusjoner og bedrifter. Det bør kunne omfatte samarbeid mellom miljøvernorganisasjoner for å støtte utviklingen av miljøorganisasjoner i Sør; institusjonsstøtte til oppbygging av organer for naturforvaltning, miljøovervåking, utvikling av forskningskompetanse og -systemer, mv; finansiering av nasjonale miljøfond eller mer spesifikke tiltak; og støtte til utvikling og tilpasning av relevant miljøteknologi, forbedring av skatte- og avgiftssystemer for en bedre miljøpolitikk, osv.

Miljøprogrammet må rettes inn på strategisk viktige områder der den kan gi ringvirkninger. Muligheten for en bærekraftig utvikling er ikke minst avhengig av landenes egen evne og vilje til innsats. Styrking av nasjonal planleggings-, forvaltnings- og overvåkingskapasitet er en grunnleggende forutsetning for en samfunnsutvikling som er mer miljøvennlig og bærekraftig. Støtte til utvikling av miljøorganisasjoner vil være et viktig supplement og korrektiv.

Kommisjonen vil framheve støtte til forskning og utvikling av miljøvennlig teknologi som fremmer en forsvarlig og effektiv ressursutnyttelse. Det vil særlig være viktig å styrke landenes kapasitet til selvstendig teknologi-vurdering for å sikre naturmiljøet, skape bedre betingelser for god ressursutnytting, redusere forurensingen og skape betingelser for effektive forvaltningssystemer.

Kommisjonen har merket seg at det internasjonalt er etablert et skille mellom globale miljøproblemer og nasjonale/lokale miljøproblemer. Dette skillet er etablert ut fra den forståelse at de industrialiserte høyinntektslandene har hovedansvaret for de globale miljøproblemene, mens landene i Sør har et mer begrenset ansvar for disse. Norge har arbeidet internasjonalt for at prinsippet om tilleggsressurser må mobiliseres for å bistå fattige land i å løse globale miljøproblemer. Landene i Sør skal gis støtte for å makte ekstrakostnader ved å velge alternativer som bidrar til beskyttelse av det globale miljøet. Midler til dette skal ikke gå på bekostning av midler avsatt til utviklingsformål. Kommisjonen mener derfor at Norge må arbeide for at midler til tiltak for å løse globale miljøproblemer må komme i tillegg til den ordinære utviklingsbistanden.

Kommisjonen vil også foreslå at miljøprogrammet skiller mellom lavvelferdsland og mellomgruppeland etter hvilke miljøtiltak som prioriteres. I lavvelferdsland må det først og fremst ytes støtte til tiltak som er innrettet på nasjonale og lokale miljøproblemer. Mellomgruppeland bør i større grad avsette ressurser til å løse lokale miljøproblemer med egne midler. Miljøprogrammet bør derfor i mellomgruppelandene fokusere på felles engasjement om å løse felles miljøproblemer der Norge i samarbeid med vedkommende land bidrar til å redusere miljøforurensning og økologiske ubalanser som har internasjonale konsekvenser, og derfor angår oss alle.

Lavvelferdslandenes globale miljøproblemer er i hovedsak begrenset til spørsmål knyttet til sikring av biodiversitet, forørkningsproblemet, og sikring av regnskogen. En bør finne fram til former som kan bidra til å styrke deres evne til å løse i disse problemene.

Kommisjonen har ikke kapasitet til å gi noen absolutte anbefalinger for hvordan et slikt miljøprogram bør innrettes, men en tilnærmingsmåte kan synes å være å utvikle tematiske satsingsområder, som f.eks. industriell og urban forurensning; forvaltningsregimer for bærekraftig utnytting av naturressurser; regnskog- og skogforvaltning; forørkningsbekjempelse; havmiljø og kystsoneforvaltning, m.v.

Felles vannressurser, felles fiskeressurser og beiteområder er alle kilder til konflikter, nasjonale og internasjonale. Innsats gjennom bedre forvaltningsregimer og reduksjon av avhengigheten av naturressursene gjennom mere effektiv teknologi er tiltak som kan redusere mulige konflikter.

5.4.4 Næringsutvikling og økonomisk utvikling

Hovedformålet med dette programmet må være å støtte opp under et aktivt engasjement som kan føre til økt produksjon, sysselsetting, og bedre inntektsgrunnlag for næringsvirksomheter i Sør gjennom handelspolitikken eller samarbeid med norsk næringsliv. Tiltak som kan føre til en mer miljøvennlig produksjon må få høy prioritet. Andre tiltak for å kunne aktiv støtte til økonomisk utvikling i land i politiske overgangsfaser er omtalt under avsnitt 5.4.6.

Kommisjonen mener at norske virksomheters engasjement i utvikling av næringslivet i Sør også vil innebærer at disse virksomhetene bærer med seg viktige verdier og holdninger fra den norske bedriftskulturen, bl.a. når det gjelder organisering i arbeidslivet og bedriftsdemokrati, samarbeidsformer og lederstil; miljøholdninger og sosiale standarder; og samarbeid med myndighetene.

Virkemidlene som skal til for å fremme slikt samarbeid bør kunne være omfattende og fleksible, og kunne tilpasses ulike behov. Aktuelle tiltak vil ikke være bare direkte investeringer og joint ventures. Ikke minst vil det være aktuelt med tiltak som kan omfatte teknologi-overføring, gjensidig markedsføring av hverandres produkter, lisens-produksjon, underleverandør-avtaler, mm.

Kommisjonen vil derfor gå inn for at det kan gis støtte til kommersielt baserte samarbeidstiltak, spesielt i form av garantiordninger, opplæringstiltak, forundersøkelser, prøveordninger og gjennomføring av miljøtiltak, eventuelt også til tilpasning og utprøving av teknologi, etablering av kvalitetskontroll, markedsføringstiltak, mm. Både omfanget av og formen på disse tiltakene bør gjennomgås kontinuerlig slik at de tilpasses erfaringene og endrede forutsetninger.

Spesielt vil Kommisjonen anbefale at det innføres en ny ordning for statlige kapitaltilskudd der norske investorer deltar i etableringer eller joint ventures for næringsutvikling i Sør. (Se tekstboks, og Vedlegg I.)

Hovedregelen må være at støtte bare blir gitt dersom det skapes økt produksjon, sysselsetting og inntekt, eller dersom samarbeidet bidrar til en mer miljøvennlig produksjon. Uansett må det forutsettes at tiltaket ikke medfører negative miljøvirkninger. Støtteordningene forutsetter at begge de deltakende partnere selv bidrar med en substansiell egenandel, som garanti for at disse har vurdert tiltaket som lønnsomt på lengre sikt. Støtten bør også i størst mulig utstrekning utformes slik at den unngår uheldige vridninger ved at kapitalinvesteringer blir subsidiert framfor arbeidskraft, eller at importerte innsatsvarer blir subsidiert framfor lokale, og at det gis spesiell støtte til enkeltbedrifter som dermed blir subsidiert framfor konkurrentene. Ideelt sett bør støtten bare dekke differensen mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet, slik det er stipulert i Helsinki-pakken for blandede kreditter, men dette kan være vanskelig å gjennomføre i praksis. Den viktigste betingelsen for støtte må imidlertid være at den må være tidsbegrenset, slik at virksomheten så raskt som mulig vil være økonomisk bærekraftig uten ekstern statlig støtte.

Kommisjonen vil også minne om at storparten av næringsvirksomheten i lavvelferdsland og betydelige deler i mellomgruppelandene foregår utenom den formelle økonomien. Bønder, håndverkere, handelsmenn og -kvinner og småindustri er helt sentrale for den økonomiske utviklingen og for inntektsgrunnlaget for brede grupper av befolkningen. Kommisjonen vil derfor anbefale at det arbeides videre med utvikling av kredittordninger for tiltak og grupper som ikke kan stille sikkerhet for lån, og som derfor anses som lite kredittverdige. En slik ordning er derfor inkludert i Kommisjonens forslag om et nytt egenkapitalfond for næringsutvikling i Sør.

Tiltak for å stimulere til økt handel, spesielt ved økt import til Norge fra våre partnere i Sør, blir vurdert i kap. 5.7. De støtteordningene som omtales der, vil kunne finansieres under dette programmet.

5.4.5 Program for demokratiutvikling, organisasjons- og institusjonssamarbeid

Hovedformålene med de bilaterale støtteordningene under denne programkategorien må være å bidra til videre styrking og utvikling av demokratiske reformer og relevant institusjonsbygging i den forbindelse, spesielt for det sivile samfunn; tiltak som fremmer utdanning og helse; og tiltak som kan fremme et bredt nett av politiske, sosiale, vitenskapelige og kulturelle kontakter og samarbeid med land i Sør.

Det kan være hensiktsmessig å etablere flere programmer (budsjettkapitler) under denne programkategorien; ett eller flere for organisasjons- og institusjonssamarbeid for frivillige organisasjoner, kultur- og mediainstitusjoner, og for forskning og vitenskapelig samarbeid; og tilsvarende ett eller flere for mer generell styrking av arbeid for demokrati, menneskerettigheter og likeverd blant land i Sør, med et program for kvinnerettet bistand. Mulige former for direkte bilateral støtte til utdanning, helse og andre institusjoner for utvikling av menneskelige ressurser i land i overgangsfaser, omtales i avsnitt 5.4.6.

Samarbeid mellom organisasjoner, institusjoner, forskning, mm for å styrke demokrati og menneskelige ressurser: Dette programmet bør primært ta sikte på organisasjoner og institusjoner i det som kalles det sivile samfunn , men bør også omfatte statlige og halv-statlige institusjoner f.eks. innen kultur eller media. Forskningssamarbeid kan innarbeides i samme budsjettkapittel, eller eventuelt gis en separat budsjettpost.

Hovedformålet med støtte over utviklingsbudsjettet må imidlertid være at samarbeidstiltaket klart fremmer og styrker partneren i Sør. Formålet må være å yte et felles bidrag til løsning på felles problemer eller for å fremme felles interesser, samtidig som partnerinstitusjonen i Sør styrkes, slik at denne på sikt utvikler en bedre problemløsende kapasitet. Dette budsjettkapitlet bør ikke ha noen geografisk begrensning blant landene i Sør, men fordeles etter søknad fra de samarbeidende parter. Fordelingen vil derfor i stor grad bestemmes av engasjement og initiativ fra organisasjonene og institusjonene selv.

Satsing for å muliggjøre styrking av samarbeidslandenes kapasitet til kompetanseoppbygging og utvikling av teknologi tilpasset eget lands kultur og økonomi vil være viktig. Giverlandene har i sitt arbeid sett på teknologioverføring fra nord til Sør som et viktig element i bistandsarbeidet. Samtidig har institusjoner i de fattigste samarbeidslandene, som har som oppgave å skape betingelser for kompetanseoppbygging i eget land, vært håpløst dårlig finansiert, og har i liten grad hatt evne til å løse sine oppgaver. Samarbeidet mellom norske institusjoner og universitetssektoren i Sør gjennom NUFU-samarbeidet har skapt en plattform for et samarbeid som kan styrke landenes høyere utdanning og forskningskapasitet. Kommisjonen mener at det er viktig at dette samarbeidet videreutvikles og føres videre. Samarbeidsmodellen bør også være interessant innen andre felter der det er viktig at miljøer i Sør kommer i et aktivt samspill med miljøer med større kapasitet og større faglige erfaringer.

Kommisjonen legger også vekt på at støtten til utvikling av næringslivets organisasjoner videreføres og effektiviseres med sikte på målbare resultater. Dette må samtidig ses som et middel både til å sikre et demokrati, og til å fremme næringsutvikling gjennom samarbeid mellom partene.

I kap. 5.6 drøftes hvordan de norske frivillige organisasjonene kan bidra til å styrke utviklingen av selvstendige organisasjoner blant sine partnere i Sør, og hvilke incitamenter og betingelser Kommisjonen foreslår for slike støtteordninger. Det må kunne utarbeides tilsvarende retningslinjer for støtte til andre institusjoners samarbeidstiltak. Det må forutsettes at begge partnere selv yter en substansiell egeninnsats, for å markere sine reelle interesser i samarbeidstiltaket.

Dette bør ikke innebære at alle tiltak for å fremme f.eks. kultur- eller forskningssamarbeid med land i Sør finansieres over bistandsbudsjettet. Som nevnt må det være en absolutt forutsetning at tiltakene bidrar til å styrke en samarbeidspartners kapasitet. Det er samtidig viktig at andre budsjettposter for internasjonalt kulturarbeid og for internasjonalt forskningssamarbeid og som i dag primært knyttes til samarbeidsprosjekter mellom industriland, også benyttes til å støtte bredere kontaktflater som de norske institusjonene har både nytte og glede av.

Støtte til styrking av demokrati, menneskerettigheter og likeverd: Det kan være behov for et separat budsjettkapittel for en mer fleksibel og generell støtteordning til ulike institusjoner og organisasjoner, som kan benyttes uavhengig av tilknytning til norske organisasjoner.

Støtte bør for det første kunne ytes til internasjonale organisasjoner og institusjoner som arbeider for demokratiutvikling, støtte for menneskerettigheter, sikring av likeverd og like rettigheter for kvinner, og støtte for minoriteter, mm.

Det bør også være muligheter for å yte støtte til offentlige og halvoffentlige tiltak for å bedre rettssikkerheten, gjennomføre demokratiske valg, utvikle en differensiert presse, styrke kompetanse om kvinners situasjon, mm i land der Norge har et aktivt engasjement og tilstrekkelig kjennskap til de konkrete forholdene. Slik støtte bør imidlertid bare gis på kortsiktig basis, for å redusere mulighetene for at også demokratiserings- og menneskerettighetstiltak blir bistandsavhengige.

Det bør muligens også være muligheter for å yte støtte til nasjonale og lokale organisasjoner som arbeider for slike rettigheter i disse landene, men Kommisjonen viser her til drøftingene i kap. 5.6 om de sensitive sider ved å yte støtte gjennom norske ambassader og NORAD-kontorer til politiske frivillige organisasjoner i land i Sør. Kommisjonen viser også til sin understreking av en sterkere rolledelingen mellom statlig bistand og organisasjoner i det sivile samfunn, og vil derfor anbefale at støtte til slike nasjonale rettighetsorganisasjoner i Sør blir kanalisert gjennom enten norske eller internasjonale organisasjoner.

5.4.6 Støtte til land i politiske overgangsfaser , og til land som tidligere har hatt langsiktige samarbeidsavtaler med Norge

Kommisjonen foreslår at det etableres egne budsjettkapitler for å kunne gi støtte og bidra til å stabilisere land og regimer som er i vanskelige overgangsfaser som nye selvstendige nasjoner, ved overgang til mer demokratiske styringsformer, ved fredsslutning etter en krig, eller tilsvarende tilfeller, spesielt der Norge har vært involvert i arbeidet for å legge grunnlaget for en slik positiv utvikling. Eksempler på slik støtte i dag, er bl.a. støtten til Sør-Afrika, Palestina og Guatemala. Støtten til land som Zimbabwe og Namibia, Etiopia og Eritrea var heller ikke opprinnelig begrunnet ut fra et langsiktig engasjement, men som støtte i overgangsfaser.

I motsetning til det langsiktige støtteprogrammet for lavvelferdsland, bør denne støtten til land i overgangsfaser være relativt kortsiktig, med et perspektiv på 3-5 år. Dette vil også gi fleksibilitet til å kunne benytte disse midlene i andre land og regioner ettersom behovene endrer seg, uten sterke langsiktige bindinger.

Kommisjonen mener at Norge også bør ha muligheter for fortsatt samarbeid med og støtte til land som tidligere har mottatt langsiktig norsk bistand, men som etter hvert bedrer sin situasjon slik at de ikke lenger er lavvelferdsland, som for Botswana og Sri Lanka, og muligens India. Eventuell fortsatt støtte til aktiviteter i disse landene bør over tid baseres på de andre støtteformene for et utvidet samarbeid. Men samtidig er det viktig å bygge videre på det politiske, kulturelle, og økonomiske samarbeidet som har blitt etablert med disse landene, og Kommisjonen vil derfor foreslå at det i en overgangsperiode avsettes et eget budsjettkapittel for slike overgangsordninger.

I begge typer av land bør dette samarbeidsprogrammet fungere som en effektiv og fleksibel støtteform, som kan benyttes bl.a. for å støtte opp under en aktuell politisk utvikling, og som oppfølging av norske utenrikspolitiske initiativ og engasjement. Det bør derfor ikke ligge for sterke bindinger på bruken av slike støttemidler, selv om kvalitetskravene må tilfredsstilles.

Aktuelle innsatsområder

Kommisjonen foreslår at programmet både kan benyttes til økonomiske utviklingstiltak for å styrke næringsgrunnlaget og nødvendig infrastruktur, og for å kunne styrke de sosiale sektorer og menneskelige ressursene.

Ofte vil det være rimelig for Norge å bidra til en omfordeling av ressurser og offentlige tjenester, og styrke inntektsgrunnlaget for en bredere del av befolkningen. Dette kan innebære utbygging av infrastruktur som elektrisitet, veier, eller kommunikasjon til tidligere underpriviligerte regioner, tiltak for å styrke utvikling av jordbruk, småindustri eller andre distriktsnæringer, eller entreprenørutvikling for grupper som tidligere har vært diskriminert.

I andre sammenhenger vil det være viktig å styrke statsbudsjettet direkte ved lån eller gaver i en overgangsperiode slik at staten kan yte bredere tjenester og sikre vitale funksjoner inntil skattegrunnlaget er bedre sikret. Eksempler på dette er midlertidig finansiering av politistyrker i Gaza-området, eller styrking av Sør-Afrikas statsbudsjett i en periode der myndighetene for å sikre et nasjonalt kompromiss ikke kan utnytte sitt skattegrunnlag fullt ut.

Samtidig må det gis rom for finansiering av viktige tiltak for å bedre og styrke de menneskelige ressurser innen helse, utdanning og relevante institusjoner for dette. I land i overgangsfaser vil det ofte være viktig med internasjonal bistand for å styrke fordelingspolitikken, slik at sosial infrastruktur og sosiale tjenester blir utbygget for de brede befolkningsgrupper. I andre land som har vært rammet av krig og krise, kan det imidlertid være like viktig å (gjen)oppbygge nasjonale institusjoner. Innholdet i støtten vil derfor måtte tilpasses den konkrete situasjonen i det enkelte land.

Støttemidler må kunne ytes til institusjoner både innen privat og offentlig sektor. Det må imidlertid være en klar forutsetning at de generelle krav til kvalitet og til rolledeling, samt integrasjon i mottakerlandets institusjoner oppfylles.

Det bør vurderes om gjensidige forpliktelser og forventninger i samarbeidet med slike land bør utformes i en samarbeidskontrakt. Dette vil også kunne danne grunnlag for senere vurderinger av samarbeidet, og om de gjensidige forpliktelsene blir tilfredsstilt. (Jfr. kap. 5.9.)

Kommisjonen anbefaler at finansieringen bør kunne skje alternativt som gaver eller lån. Dette innebærer at Kommisjonen foreslår at det åpnes for en statlige låneordning på rimelige vilkår for slike land i mellomgruppen. Lån bør særlig benyttes når tiltakene som skal finansieres genererer inntekter eller sparer utgifter, og når dette er et hensiktsmessig incentiv for å unngå langsiktig bistandsavhengighet.

5.5 Nødhjelp, konfliktløsning og fredsarbeid

Kommisjonen mener det er av helt grunnleggende betydning at Norge opprettholder kapasitet og evne til å reagere hurtig for å beskytte og redde liv når det oppstår nødsituasjoner uansett hva årsaken måtte være. Kommisjonen antar at vi også i den nærmeste framtid fortsatt vil oppleve et betydelig antall konfliktsituasjoner som kan medføre omfattende nød og lidelser, i tillegg til nød som oppstår i forbindelse med natur- og miljøkatastrofer. Det er stor støtte i det norske folk for å vise medmenneskelighet og humanitær innstilling ved å yte midler og iverksette strakstiltak for mennesker som blir påført lidelser på grunn av katastrofer, krigshandlinger og andre kritiske konfliktsituasjoner.

Dette må en fortsatt ta hensyn til i planlegging og budsjettering. Siden internasjonal nødhjelpsinnsats også i fremtiden vil være en vesentlig del av vår samlede bistand, vil Kommisjonen understreke betydningen av at denne delen av vår bistandsvirksomhet får høy oppmerksomhet både med hensyn til de forvaltningsmessige og bistandsfaglige sidene.

Samtidig er det ofte et sammensatt sett av årsaker til at konflikter bryter ut eller at tørke, flom, mm, rammer utsatte mennesker, slik at behov for nødhjelp oppstår. Tidligere har det vært vanlig å skille mellom akutt nød som skyldes naturkatastrofer og de som skyldes politiske konflikter. Fortsatt finnes det eksempler på nødssituasjoner som klart skyldes den ene eller den andre faktor, men stadig oftere ser vi at årsakene henger sammen, eller forsterker hverandre. F.eks. kan en tørkekatastrofe forsterke en latent konflikt over tilgang til vann eller dyrkbar jord, og dermed utløse aktive krigshandlinger. Omvendt kan borgerkriger og konflikter forårsake matmangel i en region, eller hindre mulighetene for normal omsetning av mat fra andre overskuddsregioner.

Kommisjonen mener derfor at det er viktig at det stadig gis rom for nytenkning og læring av erfaringer på dette feltet, både innen det internasjonale samfunnet, og her i Norge. Spesielt mener Kommisjonen at det er grunnlag for å finne fram til bedre former for samordning og koordinering av ulike innsatser knyttet til nøds-, konflikt- og krisesituasjoner både før, under og etter at slike situasjoner er oppstått. For det andre bør innsatsen også på dette felt stadig vurderes ut fra kvalitetskrav til utførende organisasjoner og institusjoner, slik at viktige formål som å redusere omfanget av skader og ikke minst skape grunnlag for egeninnsats på lengre sikt blir ivaretatt.

5.5.1 Valget mellom kortsiktig eller langsiktig engasjement

Nødhjelp er en bistandsform som er kortsiktig i sin karakter og i første rekke er rettet mot å dekke umiddelbare behov. Nødhjelpen vil ikke være underlagt bindinger med hensyn til hvor (regioner) eller hvem (aktører) som skal motta støtte. Den er heller ikke underlagt de samme langsiktige målsettinger som den øvrige bistanden. Bevilgninger til nødhjelpsformål kan derfor fortsatt gis innenfor en ramme av ett år, uten øvrige bindinger.

Nødhjelpen bør likevel sees i sammenheng med den øvrige bistanden. Vedvarende behov for nødhjelp er ofte et symptom på underliggende strukturelle problemer som ligger innenfor formålet til den øvrige utviklingshjelpen. Erfaringene har også vist at nødhjelp ofte kan ha en rekke negative følger i et samfunn, ikke minst når den dimensjoneres galt og når den vedvarer utover den periode som er nødvendig.

Selv om en i utgangspunktet er villig til å hjelpe over alt, vil Kommisjonen derfor likevel hevde at også norsk nødhjelpsinnsats bør være mer omfattende i enkelte deler av verden enn andre. I en verden der mye av oppmerksomheten om akutte problemer styres av massemedienes fokusering på noen få situasjoner av gangen er det særlig viktig både for myndigheter og organisasjoner å gjøre selvstendige valg hvor innsatsen bør innsettes, og hvor sterkt.

Kommisjonen mener at det er viktig før en setter i gang katastrofetiltak å være seg bevisst om dette tiltaket skal ha begrenset varighet, eller om katastrofeinnsats skal følges opp av både rehabiliterings- og langsiktige utviklingstiltak. Kommisjonen ser for seg at en fra norsk side godt kan tidsbegrense vår innsats selv om vi yter hjelp til mennesker i den første kritiske nødfasen.

På den annen side vil Kommisjonen anbefale at en i forbindelse med enkelte katastrofeinnsatser klart bestemmer seg for et mer langvarig og langsiktig perspektiv på innsatsen helt fra starten. En slik holdning kan bare praktiseres i enkelte områder der Norge har særlig kompetanse bygd på langvarig innsats, gode kunnskaper og dyktige samarbeidspartnere. Slike valg vil alltid være vanskelige. Etter Kommisjonens mening er de likevel helt nødvendige for å få størst mulig effekt av begrensede ressurser.

5.5.2 Nødhjelp og konfliktløsninger må kombineres

Konflikter og massive overgrep er ofte hovedårsaken til tvungen migrasjon og flyktningesituasjoner. De pågående konfliktene i Angola, Sudan, Rwanda, Liberia og andre afrikanske land krever enorme ressurser fra verdenssamfunnet. I det internasjonale samfunn finnes det regelverk og reaksjonsmåter når et land angriper et annet, og regler for beskyttelse av sivilbefolkningen i konfliktrammede områder. Liknende reaksjonsmekanismer er ikke like åpenbare i forbindelse med interne konflikter eller borgerkriger. Heller ikke når befolkningen lider på grunn av utbytting og vanstyre.

I løpet av de senere årene har det internasjonale samfunnet med vekslende hell foretatt såkalte humanitære intervensjoner . Slik var det etter Golfkrigen, i Somalia og på Haiti. Kommisjonen kan ikke se at verdenssamfunnet er kommet fram til enighet om avklarende løsninger i slike tilfeller. Kommisjonen vil derfor sterkt anmode om norsk pådrivervirksomhet med sikte på å utforme et mer gjennomtenkt handlingsmønster for humanitære intervensjoner .

Lett tilgang til våpen forsterker konsekvensene av de fleste lokale konflikter og kriger, og fredsarbeid kan lett bli nytteløst dersom partene samtidig kan skaffe seg stadig mer avanserte våpen. Kommisjonen mener derfor at det er helt avgjørende å forsterke innsatsen for å få til et forpliktende internasjonalt samarbeid for å redusere og kontrollere våpenhandelen i verden. Et slikt tiltak vil både forhindre menneskelige lidelser, og redusere pengebruk som følge av et uvettig og umenneskelig våpenbruk. Norge må bli et foregangsland for å skape et slikt internasjonalt forpliktende samarbeid.

I forbindelse med internasjonalt flyktningearbeid, har Kommisjonen merket seg at den fremdeles ikke har sikret internt fordreve flyktninger (internally displaced persons) formell rett til internasjonal beskyttelse og assistanse gjennom UNHCR. Kommisjonen mener det er tvingende nødvendig med en avklaring på dette feltet, og anbefaler fortsatt norsk innsats for å få til en internasjonal løsning.

I konfliktsituasjoner der Norge yter betydelig humanitær hjelp, ser Kommisjonen det som avgjørende at nødhjelpsinnsatsen kombineres med sterk innsats og press for å redusere og stanse krigshandlinger, og skape et grunnlag for varige fredsløsninger. I den senere tid har Norge bemerket seg internasjonalt som megler i internasjonal sammenheng. Spesielt gjelder dette i forbindelse med fredsavtalen mellom PLO og Israel, men arbeid pågår også gjennom ulike kontakter og nettverk bl.a. i Guatemala og Sudan. Som et lite land med stor internasjonal tillit kan Norge ha et komparativt fortrinn nettopp i slike sammenhenger. Vår omfattende nødhjelpsinnsats skaper tillit og troverdighet.

Kommisjonen vil derfor hevde at en i forbindelse med all nødhjelpsinnsats i konfliktområder forsterker et forebyggende og konfliktløsende fredsarbeid. Samtidig er det viktig å være klar over at Norges rolle ville være avhengig av en rekke spesielle omstendigheter, som vanskelig kan planlegges og institusjonaliseres. Der hvor Norge har muligheter og forutsetninger for å kunne bidra til å redusere konflikter, må dette imidlertid få en meget høy prioritet.

Dette er imidlertid oppgaver som i hovedsak må løses gjennom internasjonale organisasjoner , fortrinnsvis ved hjelp av eller i samarbeid med regionale organisasjoner der disse finnes og er effektive. I dag er FN aktivt engasjert i en lang rekke konflikter, men erfaringene med slik FN-innsats er delte. Det er imidlertid viktig å styrke både FNs og de regionale organisasjonens evne til konflikthåndtering i alle stadier, som bl.a. omfatter:

• tidlig varsling; når en potensiell konflikt er i ferd med å utvikles; ved rapportering om menneskerettighetssituasjon, tilspissing av store regionale og etniske forskjeller, konflikter om ressurser som vann, jord, mm

• forebyggende arbeid; bistandsinnsats overfor utsatte grupper, demokrati/ menneskerettighetsstiltak, mm

• drøfting i internasjonale organer; som FNs Hovedforsamling, Sikkerhetsrådet, Menneskerettighetskommisjonen, og etablering av eventuelle internasjonale sanksjoner (våpenembargo, el.likn,)

• når konflikten er brutt ut; nødhjelp, flyktningebeskyttelse og bistand til internt fordrevne; mekling mellom partene; og evt. militære operasjoner (fredsopprettende, fredsbevarende);

• fredssikring og overgangsfaser; valgovervåking; avvæpning, reintegrering av militære styrker; repatriering av flyktninger; gjenoppbyggingstiltak, mv.

• langsiktig utviklingsstøtte; uten å skape bistandsavhengighet

Slike operasjoner vil som regel kreve et samarbeid mellom fire sider ved FN-systemet: den politiske, den sikkerhetspolitiske (militære), den humanitære, og den utviklingsorienterte. Dette samarbeidet er svakt i dag, og må styrkes. Det er forøvrig ikke nødvendig at FN selv implementerer alle delene av konflikthåndteringen, disse kan til dels utføres av andre organer, herunder bilaterale statlige og frivillige organisasjoner. Men hovedansvaret vil måtte ligge i FN eller tilsvarende regional institusjon. (Se videre om de multilaterale organisasjonenes rolle i kap. 5.8.)

5.5.3 Kvalitetskrav i nødhjelpen

Nødhjelpsoperasjoner foregår som oftest under ekstremt vanskelige forhold, der det er minimalt med muligheter til planlegging og tilrettelegging, og mange aktiviteter må igangsettes umiddelbart for å kunne redde liv. Kommisjonens har inntrykk av at de store internasjonale organisasjonene såvel som de store norske, etterhvert har opparbeidet en høy grad av profesjonalitet i det operasjonelle arbeidet, og har funnet fram til kommunikasjons- og koordineringsformer som i hovedsak fungerer tilfredsstillende forholdene tatt i betraktning. Her hviler imidlertid fortsatt et stort ansvar spesielt på FN-organene som oftest er de som får hovedansvaret for koordinering og styring av internasjonale operasjoner.

Det er imidlertid alltid en fare for at både etablerte og nye operatører ikke makter å holde et høyt kvalitets- og kompetansenivå, spesielt i situasjoner når både behovene og omfanget av tilgjengelige økonomiske ressurser vokser, slik at aktivitetsnivået kan ekspandere raskt, og nye aktører trekkes inn. Kommisjonen vil derfor foreslå at det snart foretas en solid gjennomgang av erfaringsmaterialet fra de siste årene, ved en omfattende uavhengig evaluering for å dokumentere de resultatene som er oppnådd etter en så omfattende innsats. Både den forvaltningsmessige og den bistandsfaglige side bør etterprøves, og det vil være naturlig å etterprøve både deler av FN-systemet og de norske hjelpeorganisasjoner som har vært hovedkanaler for nødhjelpsmidlene. Forøvrig drøftes behovet for sterkere kvalitetssikring i alle deler av bistanden i kap. 5.2.

5.5.4 Samarbeid og tilpasning til lokale forutsetninger, for å redusere ny bistandavhengighet

Kommisjonen er også spesielt opptatt av at nødhjelpsoperasjoner ikke undergraver mulighetene for at de mennesker som rammes snarest skal kunne klare å mestre sine egne liv, og at det ikke skapes ny bistandsavhengighet. Derfor må nødhjelpstiltak i ennå større grad tilstrebe at det i størst mulig grad produseres lokalt både matvarer og andre nytteartikler , og at mulighetene for å skaffe fram varer lokalt eller i regionen undersøkes og utnyttes maksimalt før leveranser skaffes i (for) store mengder utenfra.

For det andre er det helt sentralt at også nødhjelpstiltak organiseres i samarbeid med eksisterende organisasjoner med nasjonal eller lokal basis så sant dette er mulig. Bare slik kan det utvikles en nasjonal kapasitet som kan bidra til en utvikling uten langsiktig avhengighet. Helt avhengig av situasjonen kan dette innebære nasjonale eller lokale myndigheter (evt. i naboland, som mottar flyktninger fra krisesituasjoner); lokale formelle organisasjoner som religiøse samfunn, politiske grupperinger el.likn, eller mer uformelle strukturer basert på høvdinger, klansbånd, el.likn. I mangel på slike eksisterende strukturer, er det viktig å etterstrebe organisering og deltakelse fra den rammede befolkningen på mer direkte vis. Selv i krisesituasjoner er det viktig å ha for seg at befolkningen skal tilbake til mer normale tilstander, slik at sosiale bånd og strukturer ikke oppløses helt eller undergraves ved passivisering og klientellisering.

Det kan se ut til at den sterke operasjonaliteten som mange organisasjoner utviser i forbindelse med nødhjelpsinnsats, kan virke uheldig i forhold til å bygge opp lokal kompetanse og sterke lokale samarbeidspartnere. Kommisjonen legger ikke så stor vekt på norsk identitet og norsk flagg i forbindelse med gjennomføringen av nødhjelpsinnsats, og vil hevde at en sannsynligvis sikrer de beste resultatene der lokal kunnskap og lokal kompetanse tas i bruk og bygges ut. Tisperspektivet kan imidlertid tilsi at en i krisesituasjoner må reagere meget hurtig. Dette kan innebære at det i første omgang må benyttes mange eksterne leveranser, som kan erstattes av lokale leveranser så snart det lar seg gjøre.

Oppbyggingen av et effektivt beredskapslager og avtaler med leverandører om hurtig leveranse av livsnødvendig utstyr bl.a. gjennom NOREPS, har derfor vært et viktig positivt bidrag til mulighetene for å kunne reagere raskt ved katastrofer, og dermed redde mangfoldige menneskeliv i akutte situasjoner.

5.5.5 Budsjett og budsjettrammer

Bevilgningene til nødhjelpen økt kraftig siden midten av 1980-tallet som andel av bistandsbudsjettet. I budsjettet for 1995 er det satt av i alt i overkant av 1 milliard kroner. Norge har også blitt engasjert i mange konflikter som deltaker i FNs fredsbevarende aksjoner. I den forbindelse bidrar Norge til FNs fredsbevarende og fredsskapende operasjoner med bevilgninger på ca 760 mill.kr. over Forsvarsdepartementet, minus refusjoner på ca 160 mill. Mye av dette går til innsatsen i det tidligere Jugoslavia, men bevilgningen omfatter også Libanon, Somalia, mm. Kommisjonen mener at slik innsats fortsatt vil være nødvendig.

Regjeringen har imidlertid også regnet inn vel 200 mill.kr. for tiltak for flyktninger i Norge. Kommisjonen mener at alle utgifter i forbindelse med tiltak for flyktninger i Norge bør lukes helt ut av bistandsbudsjettet. Dette er oppgaver nasjonen må ha råd til å løse ved midler fra andre kilder enn vårt bistandsbudsjett.

Kommisjonen er forberedt på at økende ressurser vil måtte brukes for å redusere konflikter, yte nødhjelp når konflikter oppstår, bidra til fredsbevarende og fredsskapende operasjoner for å gjenopprette fred og sikkerhet, og sikre overgangen til mer langsiktig utvikling. Nødhjelpsbehovet i både lavvelferds- og mellomgruppeland vil med stor sannsynlighet øke i årene framover. Kommisjonen er opptatt av å opprettholde en egen budsjettpost til forutsatte nødhjelpsbehov, men erkjenner at det i akutte situasjoner kan bli nødvendig å omallokere ressurser innenfor henholdsvis støtteprogrammet for lavvelferdsland, og det utvidete samarbeidsprogrammet. For land i akutt nød vil det følgelig kunne oppstå behov som gjør det nødvendig i en periode å nedprioritere støtte til langsiktige tiltak for å løse mer preserende oppaver. Likeledes vil forebyggende og konfliktdempende eller nødhjelpstiltak tidvis også være vesentlig for mellomgruppeland og andre programtiltak vil da måtte vike. Kommisjonen finner at dette må aksepteres, ettersom konflikter og manglende fred undergraver muligheten til all annen utvikling.

Kommisjonen vil imidlertid sette følgende betingelser for ressursbruken i forbindelse med konflikter og nødhjelp:

• Norge må styrke det internasjonale apparatets evne til å forebygge, løse og redusere omfanget av krig og konflikter i sør;

• Nødhjelp til konfliktrammede befolkningsgrupper må kombineres med press på partene for å skape grunnlag for fredelig løsning på konflikter;

• Nødhjelp må trappes ned så raskt som mulig etter en konflikt dersom det ikke er grunnlag for langsiktig innsats, og ikke bidra til å skape langvarig bistandsavhengighet.

Kommisjonen vil samtidig peke på de mulighetene som foreslås for fleksibel bruk at de regionale fondene for finansiell støtte til lavvelferdsland, og til økonomisk støtte til land i overgangsfaser etter en fredsløsning, frigjøring, mm som er omtalt i kap. 5.3 og 5.4, og som bør kunne utnyttes i kombinasjon med nødhjelpsmidler i visse overgangssituasjoner.

5.5.6 Forvaltning

I de tilfellene der en bevisst velger en mer omfattende og oppfølgende innsats etter en katastrofe, er Kommisjonen av den mening at de bistandsfaglige aspektene ved innsatsen må ivaretas på en bedre måte enn i dag. Forvaltningen er opptatt av å frigjøre midler til innsats så snart som mulig. Her har Norge et forbilledlig forvaltningssystem som på meget kort tid kan få frigjort midler til innsats. I UD er det god kultur nettopp for det. Kommisjonen ser likevel nødvendigheten av å få bedre sammenheng mellom kortsiktig og langsiktig hjelp i katastrofesituasjoner. Bistandsfagligheten må komme sterkere inn også i katastrofearbeid.

Kommisjonen noterer med tilfredshet at Utenriksdepartementet samler forvaltningen av to tidligere separate bevilgningene til internasjonalt humanitært hjelpearbeid (i forbindelse med naturkatastrofer, mm) og hjelp til flyktninger (ved politiske konflikter).

Kommisjonen vil imidlertid foreslå at NORAD overtar det operasjonelle ansvaret for all norsk nødhjelpsinnsats. Da kan en etter Kommisjonens oppfatning få en bedre sammenheng mellom kort- og langsiktig innsats, samtidig som en sikrer sterkere bistandsfaglighet i katastrofearbeidet. Dette forutsetter at det opprettes en ny avdeling i NORAD med kultur og kompetanse for rask norsk innsats kombinert med høy bistandskvalitet.

Kommisjonen vil videre anbefale at de store frivillige organisasjonene fortsatt brukes aktivt både som operatører og medlemmer i et fortsatt Katastrofeutvalg knyttet til både Utenriksdepartementet og NORAD.

Det er også viktig å sørge for koordinering og samarbeid mellom de ulike elementer i konfliktarbeidet. Nødhjelpsinnsatsen må koples inn mot innsats av forebyggende karakter, fredsmekling og konfliktreduserende innsatser. Kommisjonen vil ikke her meisle ut hvordan en slik samordning kan foregå i praksis. Det viktigste må være at det kan muliggjøre en koordinert vurdering av norsk innsats i forhold til potensielle og akutte konflikt- og nødssituasjoner.

Dette kan innebære at det kan settes inn forebyggende tiltak der dette er mulig; at Norge kan bidra med nødhjelp i akutte situasjoner, men også vurdere mulighetene for å bidra til mekling på egen hånd eller i regi av FN og regionale organisasjoner, og kunne delta i militære operasjoner i FN-regi. Dermed kan Norge også delta i å sette nødvendige krav til stridende parter, eller om nødvendig sette inn ensidig press mot den aggressive part. Dessuten bør en slik samordning gjøre det mulig å delta i etter-operasjoner for repatriering og rehabilitering til situasjonen blir noenlunde normalisert .

Dette oppfattes i dag ikke som noe problem i forholdet mellom Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet. Imidlertid ser ut til at samordningen mellom de ulike deler av Utenriksdepartementet, NORAD og de private organisasjonene er utilfredsstillende. Dette er også et argument for å samle ansvaret for norsk sør-politikk.

5.6 De frivillige organisasjonene: Klarere roller

Kommisjonen har i kap. 2 påvist den sentrale rollen som de frivillige organisasjonene i dag spiller i norsk bistand, ved at rundt en tredel av den bilaterale bistanden inkludert nødhjelpen - ca 1,5 milliarder kr. i 1993 - nå kanaliseres gjennom disse. Vi har også påvist mangfoldet i organisasjonssektoren, og forsøkt å oppsummere deres roller i fem hovedpunkter: (1) Drive bistandsarbeid basert på egne midler supplert med støtteordningene; (2) Være operatør for norske og andre myndigheter i nødhjelp og andre bistandsoppdrag; (3) Drive organisasjonsarbeid i samarbeid med partnere i sør for felles interesser og verdisyn; (4) Drive informasjons- og holdningsskapende arbeid i Norge; og (5) Drive politisk påvirkning og lobbyvirksomhet i Norge og internasjonalt.³ ) 3

Organisasjonene har både sterke og svake sider, og de enkelte organisasjonene varierer også sterkt både i kvalitet og effektivitet. Kommisjonen erkjenner at det er umulig å betrakte de frivillige organisasjonene som en ensartet gruppe. Norske organisasjoner utgjør i seg selv et stort mangfold med utspring i vårt eget samfunn. Bruken av organisasjonene som kanal for bistand må derfor vurderes konkret for den enkelte organisasjon, og i det enkelte tilfelle.

Organisasjonene står imidlertid i en unik situasjon nettopp som organisasjoner utenfor det offentlige apparatet, med basis i en medlemsmasse eller frivillige støttegrupper, og som del av det sivile samfunn. Deres bidrag til organisasjonsutvikling for samarbeidspartnere i sør for å styrke disses evne og kapasitet til å fremme sine målsetninger, basert på felles verdier og interesser, er derfor av større betydning på lang sikt, og en rolle som ikke kan erstattes av det offentlige.

Samtidig har det vokst fram flere profesjonelle norske frivillige bistandsorganisasjoner. De profesjonelle bistandsorganisasjonene er i besittelse av en erfaring og kompetanse som tilsier at de må være viktige bidragsytere til den videre utforming av strategier og virkemidler for norsk bistand. De har muligheter for nødvendig folkelig mobilisering, og er dyktige i praktisk bistandsvirksomhet. Kommisjonen ser det derfor som viktig at de frivillige organisasjoner fortsatt blir benyttet som kanal for norsk bistand.

Kommisjonen vil på dette grunnlag gå inn for et langt tydeligere skille mellom støtte til organisasjonssamarbeid som understreker organisasjonenes ikke-statlige karakter, og støtte til organisasjonenes bistandsvirksomhet.

Hovedtyngden av de frivillige organisasjoner bør konsentrere arbeidet om organisasjonssamarbeid. Det er organisasjonene som bør utvikle felles interesser med tilsvarende organisasjoner i sør; fordi de fremmer krysskulturell kommunikasjon og større grad av likeverd og gjensidighet; og fordi de kan bygge alternative internasjonale nettverk.

Når det gjelder bistandsvirksomhet utover organisasjonssamarbeid og organisasjonsutvikling, er det ønskelig at virksomheten konsentreres om færre organisasjoner. Bistandsvirksomhet forutsetter en betydelig profesjonell kompetanse, selv om hovedansvaret for gjennomføring overlates til partneren i mottakerlandet.

5.6.1 Organisasjonssamarbeid

Kommisjonen vil foreslå at norske organisasjoner stimuleres til å videreutvikle sitt organisasjonsarbeid og samarbeid med likesinnede organisasjoner i sør, og at dette blir en viktig del av det utvidete samarbeidet med landene i sør (jfr. kap. 5.4.) En slik støtte er ment nettopp for å kunne drive organisasjonsutvikling og kompetansebygging for partnerne i sør, og for et bredt sett av mulige samarbeidstiltak. Kommisjonen kan ikke utarbeide retningslinjene for en slik støtte i detalj. Det bør imidlertid ikke settes snevre begrensninger for typer organisasjoner, og heller ikke begrenses geografisk, men ta utgangspunkt i organisasjonenes egne initiativ og samarbeidsopplegg. Derimot bør det settes krav til egeninnsats, og i at organisasjonene har gjensidig nytte av samarbeidet.

Kommisjonen håper at dette kan stimulere til videre innsats og interesse fra et ennå bredere spekter av norske organisasjoner som kan inngå samarbeidstiltak og støttearbeid for organisasjonslivet i sør. Spesielt vil det være viktig å kunne utvikle videre samarbeidet med norske interesseorganisasjoner som organiserer yrkesgrupper (advokater, journalister, agronomer, lærere, skogsarbeidere, osv), eller som har sin basis i interesser i Norge (fagbevegelsen, miljøgrupper, blindeforbundet, samvirkebevegelsen, osv).

Kommisjonen vil understreke at også når det gjelder samarbeidstiltak og støttearbeid for organisasjonslivet i sør, forutsettes det en betydelig profesjonell kompetanse. Samarbeids- og støttetiltak for organisasjoner i sør krever ikke bare organisasjonskompetanse, men også evne til bredt folkelig engasjement, kjennskap til utviklingsspørsmål og lokale forhold i det land man samarbeider med. Det bør også vurderes om de større organisasjonene med erfaring og kompetanse bør bistå og samarbeide med organisasjoner uten slik erfaring, eller om det bør etableres felles paraply-organer som kan understøtte de mindre (og nye) organisasjonenes samarbeidstiltak.

Kommisjonen vil også påpeke at det ofte vil være en glidende overgang fra støtte til organisasjonsbygging til mer ordinære bistandsprosjekter. Organisasjonene vil ofte ha som mål å yte tjenester eller sette i verk utviklingsfremmende aktiviteter som trenger ekstern støtte i en overgangsfase. Kommisjonen vil understreke viktigheten av at det utarbeides realistiske prosjekter med tanke på både kortsiktig og langsiktig finansiering. Det må unngås at det sivile samfunn i lavvelferdslandene utvikler en for stor bistandsavhengighet. Stor bistandsavhengighet vil på sikt kunne svekke organisasjonenes folkelige forankring i disse landene. Virksomheten må derfor tilpasses det aktivitetsnivå som organisasjonen i samarbeidslandet har realistiske muligheter til å kunne mobilisere interne og eksterne ressurser for også på lengre sikt.

Kommisjonen vil understreke at organisasjonene må ha en klar basis i frivillig oppslutning og innsats i Norge. Et reelt organisasjonssamarbeid forutsetter at organisasjonene har et utgangspunkt i det norske samfunn, med en medlemsmasse eller støttegrupper som arbeider for de samme interesser og verdier i Norge. Uten en slik basis vil det være vanskelig å bygge et organisasjonssamarbeid på gjensidig og likeverdig basis.

5.6.2 Bistandsvirksomhet

Kommisjonen vil understreke at organisasjonenes bistandsvirksomhet i et land må sees i sammenheng med den totale bistanden til vedkommende sektor, distrikt eller målgruppe. Det er ønskelig at organisasjonenes bistandsarbeid rettes inn mot prioriterte målgrupper og sektorer, slik at deres innsats kan bli komplementær til stat-til-stat samarbeidet. Støtten til organisasjonenes bistandstiltak må derfor underlegges bistandspolitiske prioriteringer, ettersom det er snakk om bruk av statlige midler til utviklingsformål og fattigdomsreduksjon.

Kommisjonen har tidligere i dette kapitlet understreket behovet for en bedre koordinering mellom de ulike givere og giversystemer, og ikke minst en klarere rollefordeling mellom statlig støtte til statlige tiltak, og privat sektor samarbeid og støtte til sivile samfunn og privat næringsliv. (Jfr. kap. 5.2). En klarere rolledeling mellom statlige tiltak og frivillige organisasjoner må også ta utgangspunkt i en vurdering av hvilke bistandskanaler som er best egnet i en gitt situasjon. Dette forutsetter at NORAD (og Utenriksdepartementet) fortsatt må utarbeide samlede oversikter over norsk-finansierte bistandstiltak i de prioriterte lavvelferdslandene og land i overgangsfaser med stor norsk innsats, og foreta analyser av forholdet mellom bistandsinnsatsen og behov og planer i mottakerlandet, i lys av bistandspolitiske prioriteringer og forholdet mellom stat og det sivile samfunn. Kommisjonen mener at slike analyser vil kunne styrke samordningen og rolledelingen da det gir et grunnlag for å velge bistandskanal etter behov, aktører og komparative fortrinn.

Ettersom Kommisjonen foreslår at støtten til fattigdomsbekjempelse bør konsentreres og øremerkes til lavvelferdsland, bør dette også gjelde støtten til organisasjonenes bistandstiltak. Organisasjonene må derfor fortsatt kunne søke om tilskudd fra NORAD som supplement til egne midler, for å finansiere bistandstiltak i lavvelferdslandene. I utgangspunktet bør denne andelen forbeholdes de frivillige organisasjoner som er etablert som profesjonell bistandsorganisasjon, eller organisasjoner som står i et etablert samarbeidsforhold der aktivitetene er godt forankret i organisasjonen i samarbeidslandet.

Dette innebærer også at organisasjonene i mindre grad bør påregne statlige tilskudd fra bistandsbudsjettet til sine bistandsprosjekter i land som ikke er lavvelferdsland, uansett om tiltakene her også retter seg mot fattige målgrupper. Med begrensede ressurser bør NORADs ressurser konsentreres. Kommisjonen erkjenner imidlertid at det nettopp er i land i mellomgruppen vi ofte finner en sterk sivil sektor i stand til å drive egne, større prosjekter. Derfor er det i utgangspunktet flere samarbeidspartnere for norske organisasjoner i land i mellomgruppen. Det bør derfor fortsatt være mulig med finansiering til både organisasjonsbygging og til fattigdomsbekjempelse i regi av organisasjonene. Egenandelen bør imidlertid være betraktelig høyere enn for prosjekter i lavvelferdslandene. Kommisjonen vil anbefale at egenandelen for finansiering av bistandsprosjekter i regi av frivillige organisasjoner i land i mellomgruppen heves til 50 prosent. Dette gjelder bistandsprosjekter, og trenger ikke gjelde rent organisasjonssamarbeid mellom likeartede organisasjoner som ikke er basert på innsamlingsvirksomhet. Det må her også være en forutsetning at også mottakersamfunnet og/eller samarbeidspartneren bidrar med egenandel.

Bistandsprosjektene må også underlegges strenge kvalitetskrav. Bl.a. er det viktig at bistandstiltakene har en ansvarlig mottaker, og at det foreligger planer for hvordan tiltaket skal sikres institusjonelt og økonomisk over tid. NORAD-kontor og ambassade må ha full oversikt over bruken av offentlige midler til bistandstiltak i vedkommende land.

5.6.3 Nødhjelpsarbeid

Kommisjonen finner det meget positivt at norske organisasjoner kan fungere effektivt og fleksibelt i nødssituasjoner, og at disse kan formidle og administrere både innsamlede midler og statlig støtte. Norske myndigheter bør derfor fortsatt kanalisere nødhjelpsmidler gjennom norske organisasjoner, så lenge de tilfredsstiller de nødvendige kvalitetskrav, og er kompetente også til å delta i samordnede operasjoner under ledelse av FN eller andre koordineringsenheter.

Mange krisesituasjoner er imidlertid både meget omfattende, til dels langvarige, og ofte stadig mer komplekse. Dette stiller stadig flere krav til organisasjonenes kompetanse ikke bare i logistikk, men også i å forholde seg til konfliktforhold og maktrelasjoner rundt en krisesituasjon, og til å takle ulike rammede gruppers behov. Dette forutsetter en stadig kompetanseutvikling i de aktuelle organisasjonene. Kommisjonen vil derfor anbefale at en andel av organisasjonenes ressurser avsettes til kompetanseutvikling for organisasjonenes medarbeidere.

Også i krisesituasjoner er det ekstremt viktig at utenlandsk støtte bidrar til å styrke mottakernes egen kapasitet til å mestre sin situasjon. Dette betyr at nasjonale og lokale organisasjoner såvel som uformelle strukturer blant den befolkningen som er rammet må utnyttes i nødhjelpsarbeidet så langt som mulig. Frivillige organisasjoner burde ha ennå bedre forutsetninger for å finne fram til slike organisasjoner og utvikle et samarbeidsforhold til dem, enn statlige institusjoner og FN-organer. Hva som er mulig, vil avhenge av den aktuelle situasjonen. I noen tilfeller har det vært mulig å mobilisere rundt en politisk bevegelse (som f.eks. i mange tilfeller i Afrika, eller Afghanistan), i andre situasjoner kan en benytte tradisjoner for fellesinnsats, eller lokale høvdinger eller eldre , osv. Dette er selvsagt langt vanskeligere der mer hevngjerrige opposisjonelle benytter ublu makt for å skaffe seg innflytelse blant flyktninger, eller der kriminelle elementer får innpass.

Dersom en organisasjon finner at den ikke har tilstrekkelig kapasitet eller de rette forutsetninger for å delta i en operasjon, må den også kunne si nei uten å bli kritisert for dette.

5.6.4 Støtten til nasjonale organisasjoner i sør

Kommisjonen har i kap. 2 uttrykt sterk skepsis til den direkte støtten fra norske myndigheter gjennom NORAD-kontorene til nasjonale og lokale organisasjoner i mottakerland for norsk bistand, ut fra de politiske implikasjonene av denne direkte støtten. Kommisjonen vil derfor hevde at organisasjonsbyggingstiltak finansiert med norske midler bør komme som et resultat av samarbeid mellom norske organisasjoner og organisasjoner i det land det måtte gjelde. Forholdene vil imidlertid stille seg noe annerledes når det gjelder bistandsprosjekter i regi av etablerte frivillige organisasjoner i sør. Også på dette område vil imidlertid Kommisjonen understreke viktigheten av at spesielt Utenriksdepartementet tar en mer bevisst holdning til hvordan Norge bidrar til å fremme organisasjonsutviklingen i våre samarbeidsland.

Det eksisterer alternative muligheter for å fremme nasjonale organisasjoner, og eventuelt også yte økonomisk støtte til disse, uten å la slik støtte gå direkte fra den norske ambassade/ NORAD-kontor. For det første er det viktig at Norge gjennom de ordinære politiske kanaler og gjennom internasjonalt arbeid fremmer en generell politikk som gir politisk rom og frihet for selvstendige organisasjoner som representerer både sosiale grupper, spesielle interesser og politiske retninger. Retten til organisering er nedfelt i Menneskerettighetene og ILOs konvensjoner, og kan gjøres til en betingelse for bistand.

Dersom Norge benytter nasjonale, frivillige organisasjoner som kanal for gjennomføring av bistandstiltak i mottakerlandene innenfor en bredere landstrategi, bør dette gjøres ved at mottakerlandets myndigheter anerkjenner vedkommende organisasjon, slik at dette kan innarbeides i en langsiktig strategi for redusert bistandsavhengighet.

Kommisjonen har allerede omtalt mulighetene for å støtte norske organisasjoners samarbeidstiltak, både til organisasjonsutvikling og til bistandstiltak. I begge tilfeller må det etter hvert forutsettes at de norske organisasjonene har en partnerorganisasjon.

Det bør også kunne vurderes alternative former for indirekte støtte, som at flere giverland går sammen om et slags organisasjonsutviklingsfond i et mottakerland, der representanter for nasjonale nettverksorganisasjoner og andre fellessammenslutninger deltar i fordelingen av midler, etter et fast regelverk. Slike forslag er bl.a. lagt fram i India og i en afrikansk sammenheng.

5.6.5 Organisasjonenes rolle i Norge: opinionsarbeid, nettverksbygging, interkulturell kommunikasjon

Kommisjonen anser organisasjonenes virke i Norge som del av en bred internasjonal og interkulturell kommunikasjon som minst like viktig som deres konkrete bistandsinnsats ute. Flere av organisasjonene legger betydelig vekt på informasjons- og opinionsarbeidet i Norge. I tillegg til organisasjoner som ble opprettet med dette som hovedformål, har flere norske organisasjoner fått sterk oppfordring fra sine partnere i sør om å styrke denne siden av sin virksomhet. Også de nye organisasjonene som miljø- og kvinnebevegelsen har ofte som en integrert del av sitt arbeid å formidle synspunkter fra sine partnere i sør. Flere organisasjoner har også tatt aktivt i bruk mange kommunikasjonsformer, som omfatter bl.a. dansegrupper og musikk, gjensidige besøk og utveksling av personell, mv.

Dette stiller også krav til organisasjonene og deres evne til å formidle partnernes holdninger, synspunkter og erfaringer. Det er en utfordring å balansere mellom formidling og tolkning, ettersom forståelsesrammene uansett er forskjellige. Det er vanskelig å skape gjensidighet i en slik relasjon, som både innebærer at det norske skal formidles til partnerne, og det fremmede skal formidles hit til Norge. Det er lett i havne i fallgruver, som innebærer at den norske partneren framstår som fortolker av andres virkelighet.

Kommisjonen vil imidlertid oppfordre et bredere spekter av norske organisasjoner å inngå samarbeidsrelasjoner med partnere i sør, og gjennom dette bidra til en stadig bredere kontaktflate og mangfoldig kommunikasjon og formidling, bl.a. slik at det bildet som tegnes i Norge av de ulike samfunn i sør blir like så sammensatt som virkeligheten. Den statlige støtten som foreslås til de frivillige organisasjonenes samarbeid med organisasjoner i sør, må derfor gi rom for slik gjensidig formidling av informasjon, inntrykk og holdninger. (Se også kap. 6 om informasjonsarbeid.)

Kommisjonen vil også anbefale at de større og profesjonelle organisasjonene som representerer bred kompetanse og erfaring og har viktige kontaktflater i sør, også trekkes inn mer institusjonelt i utformingen av forskjellige deler av norsk sør-politikk, selv om det selvsagt er myndighetenes ansvar å utforme og utføre politikken. Det er samtidig viktig å ta hensyn til at de ulike organisasjonene representerer ulike typer erfaring, kompetanse, og varierer med hensyn til representativitet.

Organisasjonene må spesielt benyttes som høringsinstans ved utforming av større politiske initiativer. Organisasjoner med spesiell kompetanse bør benyttes som rådgivere i forberedelse og eventuell deltakelse på internasjonale konferanser. I større grad bør både de frivillige organisasjonene og relevante bedrifter og andre institusjoner delta på rådgivende basis ved utforming av bistandsstrategier overfor de enkelte mottakerland, eller overfor de store multilaterale organisasjonene.

5.6.6 Administrative ordninger i Utenriksdepartementet og NORAD

De frivillige organisasjonene mottar i dag statlig støtte til bistands- og nødhjelpsarbeid fra flere avdelinger i Utenriksdepartementet og NORAD, der det også stilles forskjellige krav til søknadene, egeninnsats, oppfølging og rapportering. Et av problemene ved dagens ordning er at organisasjonene til en viss grad kan tilpasse sine søknader til det enkelte kontor og avdeling ettersom hvor det finnes tilgjengelige ressurser, og uten at disse samordner sin politikk.

Det er derfor et sterkt behov for opprydding og bedre informasjonsflyt mellom norske bevilgende instanser. Noen av instansene bør også samles, som de to kontorene i Utenriksdepartementet som yter nødhjelpsmidler og som er blitt samlet ved inngangen til 1995. Kommisjonen vil imidlertid ikke anbefale en total samling av alle bevilgninger til de frivillige organisasjonene gjennom ett kontor. Kommisjonens hovedforslag går på at budsjettet fordeles etter formålet med bevilgningen, ikke etter hvilken bistandskanal som skal benyttes. Imidlertid bør det opprettes en felles database for bevilgninger til organisasjonene.

Kommisjonens forslag vil derfor innebære at organisasjonene fortsatt vil kunne søke om støtte under flere budsjettposter; til nødhjelpstiltak; til organisasjonssamarbeid inklusive tiltak i Norge; og til bistandstiltak. Kommisjonen mener at det fortsatt kan inngås rammeavtaler mellom UD/NORAD og de profesjonelle organisasjonene om desentralisert forvaltning av støttemidlene. Det må imidlertid etableres kvalitetskrav og kontrollrutiner for alle disse ordningene. Sannsynligvis vil det være hensiktsmessig om beslutningene om fordeling av midler kan foretas av de avdelinger som forvalter de enkelte budsjettpostene, men at implementering og oppfølging skjer mer samlet.

Kommisjonen gir også sin tilslutning til ordningen med støtte til organisasjonenes administrative utgifter i Norge, og legger vekt på at slik støtte står i et rimelig forhold til organisasjonenes faktiske utgifter, og til behovet for egen kompetanseoppbygging og styrket kvalitetskontroll.

Kommisjonen mener at det fortsatt er viktig å forutsette en egenandel fra organisasjonene når disse søker om tilskudd fra staten, med unntak for nødhjelpsmidler og ulike oppdrag organisasjonene påtar seg på konsulentbasis. Egenandelen er viktig for å sikre organisasjonenes forankring i medlemsmassen og deres relative uavhengighet som ikke-statlige organisasjoner. Dette må imidlertid oppveies mot hvor mye ressurser det vil være hensiktsmessig at organisasjonene må bruke på innsamlingsarbeid. Kommisjonen vil derfor anbefale at egenandelen for tilskudd fra staten til bistandsprosjekter forblir på 20 prosent for tiltak i lavvelferdsland. For bistandsprosjekter i land i mellomgruppen vil Kommisjonen imidlertid anbefale at egenandelen heves til 50 prosent. Når det gjelder tiltak som primært dreier seg om organisasjonssamarbeid og organisasjonsutbygging, bør egenandelen imidlertid også i disse landene opprettholdes på 20 prosent.

5.7 Handel og utvikling. Nye handelspolitiske tiltak

Økt internasjonal handel er viktig. Ikke fordi det er et mål i seg selv, men fordi økt handel, bytte av varer og tjenester, er et nødvendig virkemiddel for å få økt netto verdiskapning og dermed inntektsopptjening. Mennesker i lavvelferdsland må komme med i inntektsopptjening dersom de skal kunne komme ut av sin fattigdom.

Økt internasjonal handel er ikke noen tilstrekkelig forutsetning for at fattige mennesker i lavvelferdsland skal få del i økt inntektsopptjening. Det er for det første nødvendig at den økte internasjonale handel skjer innenfor et globalt handelsregime der de økonomisk sterke ikke får anledning til å bruke sin makt til egen fordel overfor de økonomisk svake land. Dette kan bare sikres innenfor globalt virkende ordninger der alle, mektige som svake, forankrer sine rettigheter og plikter i internasjonalt vedtatte avtaler.

For det andre er det nødvendig at det enkelte land har et statsstyre med kompetanse og med tilstrekkelig legitimitet og styrke overfor egen befolkning til å kunne utvikle og håndheve den offentlige styring som markedsøkonomi og fri handel må være underlagt. Dette er bl.a. nødvendig for å trekke den fattigste delen av befolkningen inn i inntektsopptjening og for å sikre langsiktige hensyn når det gjelder ressurs- og miljøforvaltning.

Land i sør kan ikke på varig basis finansiere sin import ved bistandsoverføringer, det må skje ved egen eksport. Tiltak for å fremme deres muligheter til å oppnå dette, er derfor en vesentlig del av en utviklingsrettet politikk.

Men mange lavvelferdsland har et for svakt produksjonsgrunnlag til å kunne dra nytte av fordelene med internasjonal handel. For disse vil tiltak som letter markedsadgangen i nord, ha liten effekt på kort sikt. Dette betyr imidlertid ikke at en skal avvise bruk av handelspolitiske tiltak overfor lavvelferdsland. Men slike tiltak må samordnes med andre utviklingstiltak, slik at landene kan utvikle et mer differensiert og internasjonal konkurransedyktig næringsliv, og en må være forberedt på at det kan ta tid før resultatene viser seg. Markedsadgang i andre land er imidlertid ofte en forutsetning for investeringer i framtidig produksjon i lavvelferdsland med små interne markeder.

Det finnes også land som handler lite, men som har et uutnyttet potensiale for handel på grunn av manglende kompetanse og erfaring, eller svake administrative og institusjonelle systemer. Også dette er en utfordring for den mere generelle utviklingspolitikken.

Land som har klart å utvikle et visst produksjonsgrunnlag, og ikke minst de som er i ferd med å etablere seg på det internasjonale markedet, vil kunne trekke mere umiddelbare fordeler av handelspolitiske tiltak. For disse vil bedre markedsadgang og lettelser i konkurransebetingelsene være av stor betydning. Dette vil for det meste være land i mellomgruppen. For land i utvikling vil etterhvert handelsbetingelser i form av bytteforhold, markedsadgang og valutaforhold bli viktigere enn bistand. Men også for disse landene kan det være nyttig å se handelspolitikken i en videre ramme der en vurderer svakheter og forbedringspunkter i hele produksjonssyklusen, fra produktenes utforming i eksportlandet til forbruk i importlandet.

Det er viktig å huske at lettere markedsadgang for sør også gir fordeler i nord. For det første vil økte eksportinntekter i sør medføre at deres import fra nord vil øke. For det andre vil import til lavere priser gjøre at innenlandske ressurser kan settes inn i ny virksomhet med høyere avkastning. Dersom en ser bort fra problemer knyttet til overføring av ressurser fra en bruk til en annen, som bl.a. vil kunne virke på inntektsfordeling og bosettingsmønster i importlandet, vil gevinsten for det øvrige samfunn overstige det tap som den beskyttede sektor vil få på grunn av økt konkurranse. Disse problemene vil i visse tilfeller kunne avdempes med omstillingsfond, men de vil også kunne begrense hvor fort en vil gå fram eller hvor langt en ønsker å gå med å åpne for lavprisimport. Vi møter dette i sterkest grad hos oss ved endring av markedsadgang for jordbruksvarer.

Kommisjonen ønsker å fokusere på tre hovedtema i norsk handelspolitikk overfor land i sør. Det første omfatter behovet for reformer i det internasjonale handelssystemet. Det andre gjelder utforming av norsk eksport- og importpolitikk innenfor de muligheter det internasjonale regelverk gir, og det tredje behovet for et sterkere samspill mellom handelspolitiske og andre utviklingspolitiske tiltak.

5.7.1 Reformer i det internasjonale handelssystemet

Det viktigste arbeidet knyttet til bedring av lav- og mellomvelferdslandenes rammebetingelser for handel vil skje innenfor GATT/WTO. Den siste GATT-runden vil kunne gi mange av disse landene bedre betingelser og muligheter dersom oppfølgingen gjennom WTO blir slik at sør-landenes interesser blir sterkere vektlagt og en klarer å støtte opp med en generell utviklingspolitikk. Hittil har internasjonal handelspolitikk i sterk grad vært preget av de høyindustrialiserte lands interesser.

Lav- og mellomvelferdsland og GATT-runden.

Den nye GATT-avtalen ble ferdigforhandlet i 1993 og undertegnet i Marrakech i april 1994. For første gang i GATTs historie var flere grupper av land i sør aktive deltakere i hele prosessen fram til den nye avtalen og påvirket dens utfall. Omtrent samtlige land i sør har undertegnet den nye avtalen, selv om ikke alle er like begeistret for den. Deres syn er at deltakelse i et felles globalt regelverk gir større stabilitet og sikkerhet for det enkelte land enn om det står utenfor avtalen, og at forhandlingsresultatet har gitt fordeler som overstiger ulempene.

Resultatet av avtalen innebærer bl.a.:

• at det skal gjennomføres generell tollnedsettelser for alle varer. Industrilandene har forpliktet seg til å redusere importtollen på industrivarer med mellom 35 og 40 prosent over 5 år. Høye tollsatser er redusert mer enn lave, tolleskaleringen er noe redusert og en del lave tollsatser er fjernet helt. Dessuten skal Multifiberavtalen (MFA) utfases over 10 år og andre, såkalte frivillige eksportbegrensingsavtaler, skal fases ut over fire år;

• at handelen med tjenester, bl.a. skipsfart, finasielle tjenester, forsikring, telekommunikasjoner, veitransport og turisme, inngikk som endel av GATT gjennom en særskilt avtale;

• at handelen med jordbruksprodukter går inn i en reformprosess med sikte på et mer markedsorientert handelssystem. Alle kvantitative importrestriksjoner er gjort om til tollbasert importvern. Tollsatsene skal reduseres med minst 15% og med i gjennomsnitt 36% over en periode på 6 år. Omfanget av handelsforvridende internstøtte skal reduseres med 20%, eksportsubsidier skal reduseres med 36% og subsidierte eksportkvanta med 21% over gjennomføringsperioden på 6 år;

• at GATT også omfatter handel med såkalt intellektuell eiendom, dvs. beskyttelse av rettigheter knyttet til varemerker, bøker, plater, film og andre åndsverk, programvare for datamaskiner, medisiner samt bioteknologiske oppfinnelser;

• at muligheten til å opprettholde investeringslover som begrenser hvor investor skal foreta sine innkjøp blir begrenset;

• at det opprettes en ny verdenshandelsorganisasjon World Trade Organisation - WTO.

De økonomiske virkningene av den nye GATT-avtalen.

Foreløpige beregninger viser, ikke overraskende, at storparten av gevinsten ved handelsliberaliseringen i første omgang vil tilfalle de landene som nå handler mest, dvs. i første rekke høyinntektslandene i nord og i en viss grad mellomgruppelandene. Studien viser at den årlige globale verdiskapningen vil øke med mellom 212 og 274 milliarder USD. Av dette vil mellom 139 og 188 milliarder USD tilfalle OECD-landene. Sør-land og de tidligere statshandelslandene vil få en økning i årlig verdiskapning på mellom 65 og 86 milliarder USD, et beløp som er større enn dagens bistandsoverføringer. Fordelingen av gevinsten er bestemt av forhold som størrelsen på utenrikshandelen, graden av beskyttelse i utgangspunktet, nettoposisjon når det gjelder handel med tekstil- og landbruksvarer og eventuelle spesielle tollpreferanser (som GSP, Lomé-avtalen med EU, etc.)

Av sør-landene vil land i Asia og Latin-Amerika trekke de størst fordelene, mens lavvelferdslandene som gruppe på kort sikt vil tape. En spesiell grunn er at reduksjonen i subsidiering av jordbruksvareeksport fra overskuddsområder i de industrialiserte deler av verden vil medføre at verdensmarkedets priser vil stige noe og matvareimporterende land vil få høyere kostnader. På lengre sikt kan også disse landene tjene på avtalen dersom de i ly av de høyere prisene oppnår vekst i sitt eget jordbruk. Det er videre klart at de overføringene fra industrialiserte land til lav- og mellomvelferdsland som nå skjer i form av subsidier på jordbrukseksport, ville ha en mye sterkere utviklingseffekt dersom overføringene skjedde direkte til utviklingsformål. Ett av de viktige siktemålene ved behandling av jordbrukssektoren i den nye GATT-avtalen var nettopp å få redusert omfanget av dumpingeksport av jordbruksvarer fra rike industriland fordi det bl.a. har skapt betydelige problemer for jordbruksproduksjonen i mange land i sør.

De minst utviklede landene (MUL)⁴ ) 4 har fått unntak fra de fleste krav om gjensidig liberalisering. Men mange av beskyttelsesklausulene må bygges ned etter 10 år, noe som virker å være i korteste laget. Eksempelvis har høyinntektslandene beskyttet sin teko- industri ut over hva GATT-avtalen ordinært ga adgang til i 20 år og de har fått en nedtrappingsperiode for MFA-avtalen på inntil 10 år.

Landene i Sør sin kritikk

Mange land i sør har vært kritiske til deler av den nye GATT-avtalen og mange opposisjonsgrupper i disse landene har gått ut med kraftig kritikk av hele avtalen. Innvendingene gjelder den ulike fordelingen av gevinstene ved avtalen og spesielt at noen land blir netto tapere. For det andre reises det kritikk mot den trege nedbygging av handelshindringer i nord i forhold til den hurtige liberalisering som forventes av sør-landene. Det er også uttrykt tvil om beskyttelsesmulighetene for egen industri i sør er tilstrekkelige.

Den generelle nedsettelsen av tollsatsene gir en positiv effekt, spesielt for de landene i sør som har stått utenfor GSP-systemer og andre preferanseordninger som f.eks. Lomé-avtalen mellom ACP-landene og EU. På den andre siden vil effekten av slike preferanseordninger nå bli svekket når det generelle tollnivået går ned. Preferanseordningene har først og fremst omfattet landene med lavest inntektsnivå og deres relative posisjon vil nå bli svekket. Det kan derfor være behov for å vurdere nye støtteordninger for disse landene.

Flere land i Asia er skeptiske til å åpne for import av jordbruksvarer som ris. Mange er også skeptiske til at adgangen til å ta ut patenter kan føre til dyrere medisiner og såkorn i mange land og også frata mange bønder og urbefolkninger rett til å utnytte eget genmateriale.

Mange av sør-landenes innvendinger bygger på en generell skepsis mot en mer åpen handel der frykten for å tape i en mer internasjonal konkurransesituasjon er utbredt. Når GATT- runden heller ikke ga bedre løsninger på to sentrale felt som råvarer og adgang til friere arbeidsvandring, føler mange i sør at deres prioriterte behov ble dårlig ivaretatt i den nye avtalen.

I noen miljøer er det uttrykt en sterk skepsis mot den ensretting de mener følger av en globalisering av økonomien. De frykter at den økonomiske markedsliberalismen vil undergrave mangfold og regionale samarbeidsløsninger, og bevirke en ennå skjevere inntektsfordeling i og mellom land.

Etter en samlet vurdering har imidlertid landene i sør akseptert og sluttet seg til avtalen. Selv om fordelene er ujevnt fordelt, vil disse relativt sett bety like mye for små som for store eksportører. De ser også fordelen i at det finnes et felles regelverk og en internasjonal instans som kan mekle og eventuelt dømme i tvister og at konflikter ikke ensidig kan avgjøres av den sterke part i et bilateralt forhold. Også andre sider ved de nye reglene som bestemmelsene om anti-dumping og ikke minst perspektivet om lavere toll og færre tekniske og kvantitative handelshindringer, vil kunne virke svært fordelaktig for mange land i sør, spesielt i mellominntektsgruppen.

GATT-avtalen har gitt mange land i sør bedre muligheter, men den er likevel i hovedsak preget av de høyindustrialiserte landenes handelsinteresser. Sett fra sør er det viktig at arbeidet innenfor WTO snarest tar fatt på tiltak og reformer som kan rette på dette. Som nevnt i kap. 2 vil land i sør bl.a. være opptatt av:

• at lavvelferdsland som taper på effektene av den siste GATT-runden blir kompensert for dette, bl.a. for høyere matvarepriser ved ressursoverføringer som kan stimulere deres egen jordbruksproduksjon;

• at nedbyggingen av beskyttelsestiltak i nord, som spesielt MFA-avtalen, skjer raskere enn vedtatt i GATT-avtalen;

• at spesielt lavvelferdsland gis muligheter til bedre beskyttelse for sin industrioppbygging;

• at lavvelferdsland som mister fordelene ved preferanseordninger får kompensasjon eller andre støtteordninger;

• at det arbeides videre også innenfor GATT med tiltak på råvaresiden;

• at det arbeides fram tiltak som kan lette mulighetene for arbeidsvandringer;

• at de nye patentreglene ivaretar interessene til lokale brukere av biologisk materiale;

• at lavvelferdsland får full anledning til å organisere sine interesser ved å danne regionale handelssystemer, eller felles tiltak for å påvirke markedsforholdene for sine produkter.

Mot slutten av arbeidet med den nye avtalen kom det opp stadig sterkere krav fra en del land i nord om at handelspolitikken også bør ses i sammenheng med miljøeffekter av produksjon og transport, og sosiale forhold i ulike land. Dette er problem som sikkert vil komme til å prege dialogen mellom nord og sør i sterkere grad i åra framover.

Hovedkonflikten vil ha sammenheng med at mange industriland ønsker å stille krav om miljø og sosiale forhold i eksportland, noe mange land i sør vil oppfatte som nye former for proteksjonisme. Slike krav ble avvist av sør-landene under forhandlingene. Foreløpig er det derfor bare bestemt at WTO skal arbeide videre med disse spørsmålene.

Kommisjonens vurderinger og forslag

Kommisjonen mener at den nye GATT-avtalen i hovedsak er til fordel for landene i sør. Det er også åpenbart at den videre debatt og forhandlinger om globale handelsspørsmål nå i all hovedsak vil foregå innenfor den nye verdenshandelsorganisasjonen WTO. (Se særmerknad fra Enge, plassert sist i kap. 5.7.)

Kommisjonene mener at Norge bør konsentrere sin innsats om å bidra til å skape bedre og mer rettferdige betingelser for land i sør innenfor det internasjonale handelsregimet. Men Kommisjonen mener ikke at Norge automatisk skal gi støtte til alle ønsker og krav som framsettes fra land i sør om reformer i det internasjonale handelsregimet. Spesielt bør det vises forsiktighet med forsvar for permanente proteksjonistiske tiltak også i sør, som undergraver deres egen mulighet til å utvikle en konkurransedyktig industri på lengre sikt.

Erfaringene fra debatten om Ny Økonomisk Verdensordning på 1970-tallet illustrerer også at det ikke bør gjøres nye forsøk på å overstyre prisene på det internasjonale råvaremarkedet gjennom internasjonale avtaler uten tilstrekkelig kontroll over selve markedet. For de råvareeksporterende landene er det forøvrig langt viktigere å utvikle et mer allsidig råvarebearbeidende næringsliv enn å forsøke å opprettholde et kunstig høyt råvareprisnivå som gir incitament til fortsatt råvareavhengighet.

I dag finnes det ingen internasjonal råvarepolitikk. Mot slutten av åttitallet brøt tre av de fire operative råvareavtalene sammen. De store konsumentland har trukket seg ut av arbeidet med internasjonale råvareavtaler. Fellesfondet for råvarer, som først trådte i kraft i 1989, har mistet tre av sine OECD-medlemmer. Arbeidet i FNs organisasjon for handel og utvikling (UNCTAD) møter liten interesse, og organisasjonen er på leting etter en profil som medlemmene finner interessant.

Men viktige problemer som lå bak de omfattende forhandlingsrundene mellom nord og sør på syttitallet er fortsatt uløste. For mange av de fattigste landene er eksporten i dag konsentrert om færre råvarer enn for tjue år siden. Dette gjelder spesielt land i Afrika som i tillegg har fått redusert sine markedsandeler i handelen med viktige råvarer. Disse landene opplever et internasjonalt samfunn med dårlig samordning mellom bistands- og handelspolitikk og mellom omstillingskrav på makroplan og nasjonal jordbrukspolitikk. Resultatet er ofte blitt motstridende råd og arbeidsprogram som har motvirket hverandre.

Behovet for en mer helhetlig politikk er blitt en stadig sterkere utfordring til det internasjonale samarbeidet. Dette ble også erkjent under arbedet med den siste GATT-avtalen, og det ble oppnådd enighet om å vurdere nye samarbeidsformer mellom Bretton Woods institusjonene og WTO. Kommisjonen finner dette verdifullt, men vil, som nærmere drøftet i kap. 5.8, peke på behovet for å trekke de øvrige deler av FN-systemet inn i dette arbeidet. Hovedpoenget er at det må finnes nye samarbeidsformer for internasjonale råvarespørsmål.

En mulighet for å oppnå dette kan være gjennom et utdypet samarbeid mellom UNCTAD og WTO som trekker på den komplementære kompetanse som finnes i disse to institusjonene i områdene handel, råvarer og utvikling. I tillegg kommer behovet for samordning mellom de to organisasjonenes arbeid med miljøspørsmål. En løsning vil være å legge ned UNCTAD som selvstendig enhet og at oppgavene integreres i WTOs virksomhet. Ved en slik form for organisasjonsmessig forenkling kunne en også trekke inn Fellesfondet for råvarer hvis virksomhet neppe har svart til forventningene. Et alternativ kan være at Fellesfondet legges til International Trade Centre, ITC. Uavhengig av hvilke løsninger som finnes på de organisatoriske spørsmål, vil Kommisjonen peke på behovet for fortsatt oppmerksomhet mot de spesielle problemer de råvareeksporterende land står overfor. Tiltak må rettes inn for å gi dem økte inntekter fra en bærekraftig ressursutnytting av råvarene. De trenger en positiv verdiskapning i råvaresektoren for å kunne finansiere den nødvendige ekspansjonen i andre sektorer.

Kommisjonen vil understreke betydningen av at det arbeides fram nye reformer i det internasjonale handelsregimet som gir landene i sør minst like gode betingelser for sin eksport som deres konkurrenter i nord. Norge bør også akseptere, og innenfor WTO arbeide for, at de innrømmes spesielle preferanser i en lengre periode så lenge deres utviklings- og velferdsnivå er langt under vårt i nord, også for produkter der de er sterkt konkurransedyktige, for at de på denne måten skal kunne ha muligheter til å ta inn på avstanden mellom sør og nord. Norge må arbeide for at den nye WTO får som en sentral oppgave å arbeide fram et handelssystem som stimulerer til en økt og mer differensiert eksport fra land i sør.

Kommisjonen mener det er viktig å akseptere - og stimulere - tendensen til økt regionalt samarbeid og økonomisk integrasjon mellom land i sør, såvel som innen regioner som omfatter land både i sør og nord, som omtalt i kap. 2. Erfaringene tilsier at slikt regionalt samarbeid styrker deltakerne på gjensidig basis, samtidig som de som regel ikke er til hinder for global handelsliberalisering.

Kommisjonen vil også gå inn for at Norge arbeider for at WTO skaper grunnlag for en mer konsistent handelspolitikk på to sentrale felt:

* En mer positiv diskriminering ikke bare generelt overfor land i sør, men også mellom ulike grupper av land, som f.eks. mellom lavvelferdsland og mellomgruppeland. Dette er allerede akseptert ved at MUL-land har fått en spesiell status. Det er viktig at dette prinsippet følges opp, både slik at land som har det vanskeligste utgangspunktet oppnår de største fordelene, men også slik at land som ikke lenger bør ha spesialstatus fordi de ikke lenger bør betraktes som utviklingsland , heller ikke bør oppnå preferanser på linje med land som virkelig trenger det.

* Bredere internasjonal enighet om å redusere eller helst fjerne subsidier som konkurranseelement ved eksport til land i sør. Slike subsidier i form av blandede kreditter, gavepakker, bundet bistand, subsidiert eksport av jordbruksvarer mm er nå meget utbredt internasjonalt.

Kommisjonen har flere steder understreket at det er viktig for lav- og mellomvelferdslandene å kunne bygge opp sitt eget næringsliv slik at mennesker på et svært lavt inntektsnivå kan komme med i verdiskapning og dermed inntektsopptjening. Også den nye GATT-avtalen erkjenner behovet for at landene på det laveste inntektsnivå kan få beholde sterkere beskyttelse av sitt næringsliv i en oppbyggingsperiode og Kommisjonen går inn for at Norge innenfor WTO skal arbeide for å få forsterket disse ordningene.

Subsidiering av eksport fra de industrialiserte land har den motsatte effekt av det en her søker å oppnå. Argumentet om utkonkurrering av lokalt næringsliv i land i sør gjelder ikke bare i forhold til den produksjon som nå faktisk foregår i disse landene, men også i forhold til den nye produksjonen de må utvikle dersom de skal få et mer allsidig næringsliv og kunne hevde seg på eksportmarkedet. Det er derfor vanskelig å finne fram til enkeltprosjekt der eksportsubsidiering ikke er skadelig fordi det på forhånd er vanskelig å finne ut hvilken produksjon som kan bli utviklet i land i sør. Med det allsidige ressursgrunnlaget som landene i sør totalt sett har, er det vel i utgangspunktet knapt noen produksjon som ikke kan tenkes å bli utviklet i sør.

Overføringer til sør via subsidier på eksport har mindre utviklingseffekt enn overføringer direkte for formålet, forutsatt at ressursene brukes til tiltak med god utviklingseffekt. Og det er den langsiktige utviklingseffekten av ressursoverføringen som er viktig i sammenheng med Kommisjonens mandat. I en kortsiktig sammenheng vil mange lavinntektsland i sør komme ut som tapere i statistikken når eksportsubsidier faller bort. Men siden det eneste grunnlaget for oppbygging av et varig grunnlag for positiv økonomisk og sosial utvikling i lavvelferdsland, er økt verdiskaping på grunnlag av egne ressurser, kan langsiktige skadevirkninger av eksportsubsidier være store.

Eksportstøtteordningene for industrivarer reguleres av OECD Consensus (se tekstboks) som er en avtale inngått mellom OECD-landene med sikte på å begrense bruken av eksportsubsidier. Subsidiene kan bare gjelde kapitalvarer, som ofte er teknologisk avanserte. Rentesubsidier ved salg til lavvelferdsland/MUL er i dag lave og er vedtatt avviklet fra 1996. Til tross for at mange av de store aktørene i OECD har vært tilbakeholdne med å redusere subsidiene innen sine prioriterte områder, er det lyktes å begrense slike eksportsubsidier.

Kommisjonen ser arbeidet med avvikling av Consensus-kreditter som positivt og mener at Norge bør være en pådriver i å videreføre arbeidet med reduksjon av slike ordninger. Dette må imidlertid ikke skje på en slik måte at det fører til økning i andre former for bundet bistand som benyttes i stor grad av andre giverland og som faller utenfor internasjonalt regelverk og innsyn.

Kommisjonen mener at det videre arbeidet med begrensninger og kontroll med denne typen finansiering nå bør skje i WTO som har medlemmer såvel fra lav- og mellomvelferdsland som fra OECD, slik at også land i sør skal kunne delta i prosessen.

Subsidiert eksport av jordbruksvarer fra overskuddslagre i rike industriland er antakelig det klareste eksemplet vi har hatt på skadelig konkurransevridning i forhold til strevet med å bygge opp næringsliv i lavvelferdsland. Dette er det området der mange lavvelferdsland på kort sikt har lettest for å oppnå en eksportrettet produksjon, både av primærprodukt og industrielt bearbeidede. Dette var også en av grunnene til at det ble lagt stor vekt på å redusere omfanget på denne subsidieringen i den siste GATT-avtalen.

Kommisjonen mener Norge innenfor WTO bør være en pådriver for en videre reduksjon og etter hvert full avvikling av adgangen til eksportsubsidier både på jordbruks- og industriprodukter.

Miljø og sosiale hensyn

Kommisjonen er av den oppfatning at hensynet til vårt felles miljø er så viktig at dette må innarbeides også i regelverket for handelspolitikken. Det kan ikke aksepteres handelspolitiske hindringer for gjennomføring av en forsvarlig miljøpolitikk. (Se særmerknad fra Bach, plassert sist i kap. 5.7.) De miljøpolitiske virkemidlene må imidlertid brukes på en mest mulig effektiv og målrettet måte. Derfor bør en f.eks. ikke hindre handel på generell basis dersom transporten foregår på en forurensende måte, men arbeide for at transporten blir mindre forurensende, evt. blir redusert i volum. Samtidig må miljøtiltak gjennomføres på en gjensidig akseptabel og rettferdig basis, gjennom internasjonale avtaleverk der det er bred enighet om tiltakene, og ikke ved bilaterale eller ensidige tiltak som lett kan utnyttes proteksjonistisk. Her bør det være mulig å bygge brede internasjonale allianser basert på felles interesser i å begrense forurensning og andre miljøødeleggelser. Når slike internasjonale miljøavtaler er inngått, bør det være fullt akseptabelt at også handelspolitiske tiltak kan støtte opp under slike avtaler, f.eks. ved at det legges straffetoll på produksjon eller omsetning som ikke tilfredsstiller inngåtte avtaler.

Prisippielt bør all handel skje på grunnlag av de totale samfunnsøkonomiske kostnadene ved produksjon, transport og forbruk av de aktuelle varer og tjenester. Det er i dag langt fram til å nå dit både på grunn av manglende kunnskaper om de miljømessige konsekvensene av den økonomiske virksomheten som finner sted i verden, og ikke minst på grunn av manglende kunnskaper og enighet om hvordan en skal få til en global styring av miljøkonsekvensene av menneskelig virksomhet. I det langsiktige og møysommelige arbeidet med å forbedre kunnskapsnivå og styringsevne må en ta hensyn til de utviklingsinteresser og behov landene i sør har.

Kommisjonen mener at den samme tankegang kan ligge til grunn for å benytte handelspolitiske virkemidler til å støtte opp under internasjonalt aksepterte minstekrav til sosiale forhold i arbeids- og produksjonslivet. Slike minstekrav må derfor tilpasses realitetene i lavvelferdslandene for å kunne utgjøre akseptable normer, og ikke undergrave de konkurransemessige fortrinn som disse landene har, eller utnyttes til ny proteksjonisme i nord. Innen ILO finnes det noen sentrale konvensjoner om arbeideres rettigheter til organisering, m.v. og disse kan benyttes videre (dersom de har bred aksept også i lavvelferdsland) som minstestandarder. På et slikt grunnlag vil det være akseptabelt å benytte handelspolitikk for å motvirke fordelene ved ikke å følge minimumstandardene.

Kommisjonen vil også peke på at det nivå for økonomisk og sosial utvikling som landene har nådd, også vil være avgjørende for de sosiale forhold i arbeids- og produksjonslivet. Dermed får vi også fra dette utgangspunktet sett sammenhengen mellom den samlede sørpolitikken, utvikling og handel.

5.7.2 Norske eksportordninger overfor lav- og mellomvelferdsland.

Kommisjonen har tidligere pekt på den økende vekt som landene i sør legger på handel som drivkraft for utvikling. Norsk handelspolitikk overfor sør bør derfor utgjøre en stadig viktigere del av vår utviklingspolitikk. Den nylig avsluttede forhandlingsrunden i GATT gir også Norge nye virkemidler for å føre en mer aktiv handelspolitikk overfor sør.

Når det gjelder tiltak for å fremme norsk eksport til landene i sør, er Kommisjonen positivt innstilt til økt handelssamkvem, og ser gjerne at dette styrkes innenfor de muligheter de internasjonale handelsordninger gir og i samsvar med de retningslinjer for norsk politikk som Kommisjonen går inn for i avsnitt 5.7.1. Kommisjonen mener at bare eksportstøtteordninger som virker utviklingsfremmende ved å fremme produksjon, sysselsetting og inntektsgrunnlag eller miljørelatere investeringer, bør finansieres som utviklingsbistand.

Denne Kommisjonens mandat er å vurdere norsk politikk innenfor målområdet sør-politikk og utviklingssamarbeid. Virkemidler som kan tenkes brukt for å nå målene innenfor dette området kan imidlertid også ha virkninger på andre målområder for norsk politikk, bl.a. innenlands næringsutvikling. Stortinget har ansvar for å trekke de helhetlige konklusjonene og fatte beslutninger der det er konflikt mellom ulike målområder. Kommisjonen må spesielt søke å belyse konsekvensene på det sør-politiske området.

Budsjettmidler til utviklingsbistand og spesielle eksporttiltak overfor lavvelferds- og mellomgruppeland skal brukes til å fremme økonomisk og sosial utvikling i disse landene. Det er andre ressurser og andre virkemidler som må brukes for å nå andre mål for norsk politikk. Også for å ha troverdighet når vi innenfor internasjonale fora som WTO skal arbeide for å få industrialiserte land generelt til å gå bort fra en eksportsubsidieringspraksis både for jordbruks- og industrivarer, er det viktig at vi er ryddige når det gjelder argumentasjonen for egen praksis.

Regjeringen har uttrykt, bl.a. i St.meld.nr. 51 (1991-92), at den ønsker å redusere bruken av blandede kreditter (se nærmere om blandede kreditter i tekstboks i tilknytning til 5.7.1) og at den innenfor OECD vil arbeide for å få internasjonal oppslutning om dette. Inntil en får internasjonal oppslutning om avvikling, møter vi det problemet at norsk næringsliv opplever negativ diskriminering i forhold til næringslivet i andre høyindustrialiserte samfunn som praktiserer ordningen, dersom norske myndigheter ikke følger opp på samme måte.

Etter OECD-reglene må et prosjekt under ordningen bli vurdert som utviklingsfremmende og norsk leverandør må normalt få avtalen gjennom en internasjonal anbudskonkurranse. Gaveelementet skal være på minimum 50% for prosjekt i MUL-land og 35% i øvrige land i sør.

Kommisjonen mener at Norge bør være en pådriver i å videreføre arbeidet med reduksjon med sikte på full avvikling av blandede kreditter. Norge bør både i sin egen praktisering av blandede kreditter og i sin argumentasjon for den inntil Norge har avviklet den, underbygge de bestrebelsene Norge må gjøre for å få internasjonal oppslutning om fjerning av subsidier ved eksport til land i sør.

Så lenge Norge benytter ordningen med blandede kreditter, mener Kommisjonen at det er vesentlig at den i større grad enn i dag gir et incitament til å inkludere leveranser fra lokale leverandører og fra andre lavvelferdsland. Kommisjonen anbefaler derfor at den eksisterende ordning gjennomgås med sikte på å inkludere mere lokale leveranser og leveranser fra andre lavvelferdsland innenfor norsk finansiering.Parallellfinansiering på grunnlag av en samarbeidsavtale mellom Norge og en multilateral institusjon om gjennomføring av prosjekter innebærer binding til kjøp av varer og tjenester i Norge. Det skal skje på grunnlag av en anbudskonkurranse i Norge. Men også her vil vi på grunn av bindingen til norsk leveranse, ha diskriminering i forhold til næringslivet i land i sør.

Kommisjonen mener at en på samme måte som for blandet kreditt, må endre norsk praktisering av parallellfinansiering slik at en oppnår større andeler for leveranser fra land i sør.Kommisjonen mener også at den negative diskrimineringen av næringslivet i land i sør i kan reduseresved at anbud på leveringer til slikeprosjekt skal være åpen for næringslivet i lavvelferdsland i tillegg til i Norge.Eksportkredittgarantiordningen overfor land i sør er en ordning som kommer i tillegg til den ordinære eksportkrdittgarantien som GIEK administrerer. Behovet for tilleggsordning henger bl.a. sammen med at det kan oppstå et valutaknapphetsproblem i angjeldende land i sør. Behovet for garantien oppstår når kjøperens betaling for leveransen i lokal valuta ikke kan omveksles til en konvertibel valuta. Det er en forutsetning at NORAD har foretatt en bistandsmessig vurdering av prosjektene. Eksportkredittgarantiordningen bør tilpasses de endrede omstendigheter i sør. I mange kjøperland er det ikke lenger ønskelig eller mulig med statlig motgarantist. Ordningen for opplæringsstøtte ved levering av kapitalvarer fra en norsk produsent er knyttet til levering av en norskprodusert kapitalvare og tar sikte på i sikre forsvarlig drift og vedlikehold av denne.

Kommisjonen mener at eksportkredittgarantiordningen og ordningen med opplæringsstøtte er fornuftige ordninger som bør fortsette.

5.7.3 Norske importordninger overfor lavvelferds- og mellomgruppeland.

Importrestriksjoner, særlig de som spesielt rammer lavvelferds- og mellomgruppeland, virker negativt diskriminerende overfor næringslivet i land i sør i forhold til vårt eget. Mange av de samme argumentene som ble brukt ved vurdering av eksportsubsidier er relevante også for importrestriksjoner. Importrestriksjoner betyr riktignok ikke utgifter på utviklingsbudsjettet, men de reduserer den utviklingseffekt som land i sør vil få ved å kunne eksportere.

Importrestriksjoner vil enda klarere enn eksportsubsidier være begrunnet i andre mål for norsk politikk enn de som har med utviklingspolitikk overfor land i sør å gjøre. Importvern for norsk jordbruksproduksjon er selvsagt innført av hensyn norsk jordbruk og det som jordbruket betyr for det norske samfunn, ikke av hensyn til økonomisk og sosial utvikling i land i sør.

Norske myndigheter må selvsagt foreta en avveiing av virkningene på målene både for norsk næringsutvikling og norsk utviklingspolitikk overfor lavvelferds- og mellomgruppeland når de vurderer restriksjoner på import til Norge. Denne Kommisjonen vil understreke at det også her er viktig å være ryddig i argumentasjonen for restriksjonene dersom Norge skal ha troverdighet i internasjonale fora når vi skal arbeide for å bedre land i sør sine posisjoner innenfor internasjonal handel.

Det er utenfor denne Kommisjonens mandat å vurdere andre målområder for norsk politikk enn det som har med sør-politikk å gjøre. Men Kommisjonen vil, med bakgrunn i sitt mandat,understreke hvor viktig det er for økonomisk og sosial utvikling i land i sør at de både får bedret sin markedsadgang til høyinntektsland og anledning til å beskytte sin egen produksjon i en oppbyggingsfase. Dette kan selvsagt ikke skje uten vesentlige omstillingsproblemer for oss dersom det skal skje i et slikt omfang at det virkelig fører til utjevning av økonomiske og sosiale kår mellom sør og nord.

I Norge, som i de aller fleste høyindustrialiserte land, er det jordbruket som næring som klart har størst beskyttelse mot konkurranse utenfra. Dette har bl.a. sin bakgrunn i at vesentlig reduksjon i produksjonsomfang i jordbruk kan ha sterkere virkning på bl.a. bosettingsmønster enn produksjonsnedgang i andre næringer. Dessuten er det i mange land knyttet sterke kulturelle og sosiale tradisjoner til jordbruket. På den andre sida vil mange lavvelferdsland, det gjelder i særlig grad slike land i Afrika sør for Sahara, ha jordbruksprodukter og foredlede jordbruksvarer som det området der de raskest kan komme i gang med eksportproduksjon.

Kommisjonen vil derfor understreke det dilemmaet vi står overfor mellom å verne vesentlige tradisjoner og verdier i vårt eget samfunn, og satse kraftfullt og åpent på å bedre utviklingsmuligheter i lavvelferdsland.

Norge utgjør ikke noe stort marked for lavvelferds- og mellomgruppeland. Likevel innebærer betalingen av importen fra sør en valutaoverføring som er vesentlig større enn bistanden. Hovedspørsmålene er hva som kan gjøres for å øke importen, og spesielt hva kan gjøres for å øke importen fra de fattigste landene.

Norges importpolitikk overfor sør preges i dag av en kombinasjon av handelshindringer både av tollmessig og ikke-tollmessig karakter (spesielt for jordbruksvarer og teko-produkter), og importfremmende tiltak som GSP-ordningen, NORIMPODs virksomhet og spesielle handelsavtaler (Norden-SADC og TØIS-avtalene). Kommisjonen mener vi må få en samlet gjennomgang av alle ordningene for norsk importpolitikk overfor landene i sør, innenfor rammen av den nye GATT-avtalen, og i lys av de utfordringene Kommisjonen har presentert ovenfor.

Tiltakene knyttet til NORIMPOD såvel som eksisterende TØIS-avtaler og SADC-avtalen og tilsvarende, bør knyttes opp til det foreslåtte utvidete samarbeidet med land i sør. Kommisjonen er skeptisk til at det bør inngås flere bilaterale avtaler eller tilsvarende ordninger som skaper ytterligere diskriminering mellom handelspartnere i sør, dersom dette ikke skjer ut fra klare kriterier som enten er basert på et skille mellom lavvelferdsland og mellomgruppeland,eller klart stimulerer til regionale samarbeidstiltak i sør (som SADC).

For industrivarer er det få nye tollkonsesjoner som kan gis land i sør når det gjelder adgangen til det norske markedet. Årsaken er at for de aller fleste varer møter sør små tollhindringer for sin eksport. I gjennomsnitt vil den norske tollbeskyttelsen være på bare to prosent når den nye GATT-avtalen er gjennomført, og alle utviklingslandene er gitt tollfri adgang for nesten alle industrivarer ved eksport til Norge. Unntakene gjelder visse kategorier av tekstiler og klær.

For tekstil- og klesimport fra MUL har Norge i dag 0-toll og ingen kvantitative restriksjoner (kvoter). Import fra land i mellomgruppen er i dag belagt med toll (25%) og kvoter på fire produktkategorier. Etter at den nedtrappingen av tollsatsene over 10 år som Norge har forpliktet seg til, er gjennomført, vil de norske tollsatsene være opp mot 14% for land utenfor EØS-området.

GATT-avtalen forutsetter en avvikling av mengderestriksjonene i MFA over ti år. Regjeringen legger i sin GATT-proposisjon opp til en fem års avviklingsperiode. Etter Kommisjonens mening bør en kunne avvikle mengderestriksjonene for alle fire produktkategorier umiddelbart for de land dette gjelder. Om importen skulle utvikle seg slik at det oppstår vesentlige problemer, er det adgang til å bruke de beskyttelsesmekanismer etter GATT-avtalen.

For landbruksvarer vil vi som vist i kap. 2.4 ved overgangen fra mengdebasert til tollbasert vern, få svært høye tollsatser på de jordbruksvarer som produseres i Norge. Dette er en konsekvens av at tollsatsene i utgangspunktet skal erstatte en full beskyttelse for norsk produksjon av varer som er viktige i norsk jordbruksproduksjon. Skal land i sør kunne ha mulighet til å selge disse varene på det norske marked, må tollsatsene reduseres kraftig. Det vises bl.a. til Vedlegg VI, der det er foretatt noen foreløpige beregninger av effektene for det norske markedet av ulike tollsatser for import av jordbruksvarer fra MUL-land og andre land i sør.

Kommisjonen har merket seg Stortingets vedtak i forbindelse med salderingen av budsjettet for 1995. Det fremgår der at importvernet skal praktiseres på en slik måte at det gis gradvis reell konkurranse for alle deler av det innenlandske landbruket, at det skal legges særlig vekt på å sikre utviklingslandene betydelig bedre markedsadgang, og at en spesielt sikter mot å få til gode ordninger for de fattigste landene. Kommisjonen slutter seg til dette.

Som tidligere omtalt har utviklingslandene tollfri adgang for de landbruksvarer som er spesifisert i den såkalte positivlisten. Disse GSP-konsesjonene omfatter tropiske landbruksvarer samt også enkelte varer som produseres i Norge (poteter, grønnsaker og frukt). Imidlertid harogså disse varene vært underlagt det generelle mengdebaserte importvernet. GATT-avtalen innebærer at dette importvernet forsvinner, og utviklingslandene vil derved ha tollfri adgang til det norske marked om tollpreferansene blir opprettholdt.

I påvente av iverksettelsen en ny GSP-ordning fra 1 mars 1995 er det vedtatt en midlertidig ordning som skal gjelde fra 1 januar 1995. Denne går ut på at de minst utviklede landene - MUL-landene skal få full tollfrihet for alle landbruksvarer, med unntak av korn, mel og forstoffer som vil få et tilbud om halvering av tollsatsene. For øvrige land i lav- og mellomvelferdsgruppen er det bestemt at GSP-ordningen skal ha samme vareomfang som før. Varene er inndelt i tre lister, en med 100 prosent tollreduksjon, en med 50 prosent og en med 100 prosent tollreduksjon for bearbeidde landbruksvarer med tillegg av variabel avgift for råvarekompensasjon. For varer som inngår i liste 1 og som importeres som dyrefor, skal det gis en toll-lette på 10 prosent.

Hovedtyngden av MUL-landenes eksport er i dag de tradisjonelle tropiske produktene som kaffe, te, kakao m.v. Det er imidlertid meget rask vekst i eksporten av ulike hagebruksvekster som blomster, grønnsaker og frukt. Dette er varegrupper der etterspørselen øker raskt i de industrialiserte land, og hvor de tropiske land for flere av disse vekstene har klare komparative fordeler. Dyrking av disse vekstene er meget arbeidsintensiv og vil også kunne gi grunnlag for konkurransedyktig foredlingsindustri. Det må være et viktig mål gjennom spesielle handelspreferanser og andre tiltak å legge til rette for en stabil vekst innen disse varegrupper både for råvareeksport og industrielt bearbeidde varer. Dette vil imidlertid betinge at MUL-landene gis tid til å bygge opp produksjonen og utvikle foredlingsindustrien.

Kommisjonen understreker at Norge innenfor den totale import av landbruksvarer bør prioritere å gi de minst utviklede landene spesielle fortrinn . Disse har nå fått full tollfrihet for alle landbruksvarer unntatt for korn, mel og forvarer der det er 50 prosent toll. På grunn av de høye basistollsatsene, vil dette fortsatt være et svært sterkt tollvern.

Kommisjonen vil derfor foreslå at en vurderer ytterligere forbedringer i forhold til det nåværende vedtaket overfor de minst utviklede landene framfor å gi ytterligere tollreduksjon overfor mellomgruppen i det norske GSP-systemet som innføres fra 1 mars 1995. Dersom vi skal oppnå en utviklingseffekt overfor lavvelferdsland, må dette skje i et slikt omfang at det fører til vesentlige omstillinger i Norge.

Kommisjonen har videre merket seg at den midlertidige ordningen med importkvoter for kjøtthermetikk og hermetiske grønnsaker fra sør vil bli gjort GATT-konform og innordnet GSP-ordningen, og at det innenfor de ulike importkvoter som opprettes i henhold til WTO- avtalen blir gitt tollpreferanser til utviklingsland.

5.7.4 Samspillet mellom handelstiltak og andre utviklingspolitiske tiltak

Det må igjen understrekes at handelspolitiske tiltak alene ikke er et tilstrekkelig virkemiddel for økt verdiskapning i de fattige landene. Redusert tollvern i Norge innebærer nye muligheter, men det er en rekke andre forhold som vil være med på å bestemme om de kan realiseres. Et eksempel er at norske fytosanitære krav for landbruksvarer kan utgjøre alvorlige hindringer for økt import fra sør med den begrensede mulighet de i dag har til å dokumentere at kravene er tilfredsstilt. Det er også lett å finne eksempler innenfor industrivaresektoren der både norske standardkrav og ikke minst kvalitetskrav som norske forbrukere vil stille, ofte vil være en effektiv hindring for sør-landenes salg til Norge.

Derfor vil Kommisjonen anbefale at man fra norsk side utformer spesielle tiltak slik at eksporten fra sør kan møte de kvalitetskrav som stilles fra norsk side. Det bør derfor utformes tiltak på bistandssiden som søker å møte de problemer sør har med å utnytte handelskonsesjoner som Norge gir. Tiltakene bør settes inn på de punkter der en kan observere de alvorligste flaskehalser i produksjons- og distribusjonskjeden.

Vi bruker i dag forholdsvis lite ressurser på å øke omsetning av produkter fra sør-land i Norge. Bevilgningene har vært omtrent faste over de senere år og er på 8 mill.kr. i budsjettet for 1995. Sterkere satsing fra norsk side innebærer bl.a. en styrking av den virksomheten NORIMPOD i dag driver. Men siden dette skal være en del av en samordnet norsk bilateral utviklingssatsing overfor land i sør, er det etter Kommisjonens mening rimelig at koordineringen blir lagt til NORAD, og virksomheten kan knyttes til det foreslåtte program for utvidet samarbeid med landene i sør.

Det er etter Kommisjonens mening også en mulighet for at vi innenfor støtteprogrammet for lavvelferdsland, med de landene som vi inngår utviklingskontrakter med, innarbeider samarbeidsavtaler om oppbygging av eksportmulighet og eksportkompetanse. Dette er eksportkompetanse som er verdifull for landenes opptreden på verdensmarkedet generelt, ikke bare overfor det lille norske markedet.

Eksempler på aktuelle utfordringer for norsk bistand som fremmer handel innenfor matvareområdet, kan være manglende landbruksfaglig kompetanse, dårlig veterinærkontroll, lav standard på slakterier, dårlig utbygd fryse- og transportmuligheter, manglende informasjon om markedsmuligheter og om de krav som eksempelvis GSP-sertifikat stiller ved eksport. Vi har også som nevnt tilsvarende krav når det gjelder industrivarer, både formelle standardkrav og ikke minst krav som et høyinntektsmarked stiller til kvalitet og leveringssikkerhet.

Kommisjonen vil anbefale at en som et nytt ledd i sør-politikken prøver ut et integrert opplegg som omfatter både handels- og bistandspolitiske tiltak for utvalgte land og vareslag.

5.8 Videreutvikling og reformer i det multilaterale systemet

5.8.1 Fornyet og forsterket behov for multilateralt samarbeid

Norge har i hele etterkrigstiden lagt vekt på betydningen av internasjonalt samarbeid om å finne løsninger på de store globale utfordringene, enten det gjelder spørsmål om fred og sikkerhet eller økonomisk og sosial utvikling. Regjeringens Nord/Sør-melding (St.meld.nr.51 1991-92) pekte særlig på miljøutfordringene som en vesentlig grunn for fornyet og forsterket multilateral forpliktelse. Samtidig ble det understreket at FN-systemet hadde for knappe ressurser og for liten fleksibilitet til å ivareta sitt mandat, og at et nordisk samarbeid om å øke ressurstilgangen var ønskelig, i tillegg til fortsatt arbeid for effektivisering og rasjonalisering av systemet. Stortinget ga sin tilslutning til en slik politikk, og ga uttrykk for et optimistisk syn på muligheten for at FN-systemet etter den kalde krigens avslutning kunne videreutvikles i retning av en mer handlekraftig, demokratisk og effektiv organisasjon.

Med de stadig raskere endringene i en globalisert og gjensidig avhengig verden, der både problemer og løsninger i økende grad får viktige konsekvenser for alle, blir behovet for hensiktsmessige løsninger ytterligere forsterket. Det gjelder hele bredden av utfordringer som konfliktspørsmål og katastrofer, miljø og handel, sysselsetting og migrasjon, fattigdom og marginalisering. Det er et klart og stigende behov for internasjonale mekanismer og ordninger som kan forvalte fellesinteresser, slik at den økende gjensidige avhengigheten vi nå er del av vil kunne bidra positivt til sikkerhet og utvikling i verdenssamfunnet. Ikke minst illustreres dette av den erkjente sammenhengen mellom fred og sikkerhet, utvikling og opprettholdelse av miljøets bærekraft. Samarbeidet motiveres nå som etter siste verdenskrig av en blanding av håp og frykt, selv om både mulighetene og krisene har funnet andre konkrete uttrykk. Dagens situasjon etter den kalde krigen har ikke gjort multilateralt samarbeid mindre viktig, snarere tvert i mot.

Kommisjonen mener derfor at en bred oppslutning om multilateralt samarbeid gjennom FN-systemet og de assosierte Bretton Woods institusjonene fortsatt vil være ønskelig og nødvendig i årene framover, både som et mål og som et virkemiddel i norsk sør-politikk. Samtidig vil Kommisjonen understreke at endrede utfordringer og rammebetingelser gjør det helt nødvendig å vurdere relevans, rasjonalitet og effektivitet i det multilaterale systemet slik det fungerer i dag. Reformer er en nødvendig forutsetning for at systemet på en troverdig måte skal kunne møte de problemene som verdenssamfunnet nå står overfor, både når det gjelder utvikling, miljø og sikkerhet.

5.8.2 Det videre reformarbeidet

Det nordiske FN-prosjektet har vært et sentralt bidrag til økende bevisstgjøring om nødvendigheten av reform og tydeliggjøring av ønskelige endringer. Det demonstrerer betydningen av en målbevisst og konsistent politikk fra de nordiske land over tid. Samtidig bar reformprogrammet, slik det her ble formulert, i høy grad preg av sterke giverlands synspunkter. Diskusjonene tydeliggjorde klare skillelinjer mellom nord og sør, der nord la vekt på effektivitet mens sør var opptatt av å ikke miste, men tvert imot få økt sin innflytelse og representasjon.

I det nordiske FN-prosjektets kjølvann har det vært høy aktivitet når det gjelder ytterligere initiativ og forslag til reform med eller uten strukturelle endringer, både med hensyn på sentrale styringsmekanismer og når det gjelder behovet for koordinering, på sentralt, regionalt og nasjonalt nivå. Den internasjonale kommisjonen som arbeider med global styring (Commission on Global Governance) forventes å avgi rapport tidlig i 1995. Global styring står også på dagsorden for det sosiale toppmøtet i København, mars 1995. FNs generalsekretærs pågående arbeid med en overordnet og samlende Program for utvikling reflekterer både betydningen av å se de nye utviklingsutfordringene i sammenheng, og nødvendigheten av å gjøre FN-systemet mer handlekraftig. Alt dette understreker hvilken betydning og hvilke forventninger som i dag er knyttet til FN-systemet, og at det nå er viktig å gi den pågående endringsprosessen stor politisk tyngde i oppfølgingen fra norsk side. Prosessen vil også kreve oppslutning fra medlemsland om nødvendige tiltak på finaniseringssiden.

Kommisjonen vil understreke betydningen av å definere og fastholde det multilaterale systemets særskilte mandat og fortrinn. Endringer som drives fram for å imøtekomme mange ulike behov, må sikre at systemet ikke forstrekker seg og mister sin egenart, og samtidig sikre mulighetene til å gjøre nettopp de oppgavene godt som ingen andre kan gjøre. En sentral avveining i reformprosessen er forholdet mellom representativitet, beslutningsdyktighet og handlekraft . Erfaringene fra FN-systemet har til fulle demonstrert at det er vanskelig å få til kollektiv handling i grupper med et stort antall medlemmer og stor ulikhet. Når det pekes på at FNs sentrale fond og programmer er mindre effektive på noen sammenlignbare områder (primært bistandsfunksjonen) enn Bretton Woods institusjonene, avspeiler dette blant annet forskjeller i beslutningsstrukturene. Giverlandenes mulighet til kontroll i Bretton Woods systemet forsterker deres tillit og bidrar til å gi institusjonen større handlingsfrihet og ressurstilgang, og dermed mulighet til å opptre som en effektiv aktør i forhold til givernes målsettinger. Samtidig innebærer dette at landene i sør har begrenset medinnflytelse. Ettersom sør-politikken skal bidra til styrket nasjonalt ansvar, kapasitet og evne til å bære globalt medansvar og sikre grunnleggende betingelser for egenutvikling, må dette bety at mottakerlandet ikke gjøres til klient men til medansvarlig. Det er i så måte grunn til å reise spørsmål ved Bretton Woods institusjonenes effektivitet som redskap for en slik utviklingsprosess.

I en del spørsmål som angår alle lands forpliktelse til felles handling og ansvar, slik som for eksempel tiltak for å bevare naturmiljøet, er det åpenbart nødvendig at alle deltar både i diskusjoner om substans og gjennomføring. Dette gjelder også de land som er avhengig av overføringer for å makte oppgaven. Her vil representativitet nettopp være en forutsetning for effektivitet.

På globalt nivå må norsk politikk derfor arbeide for å styrke representativiteten i policy- diskusjoner og beslutningsprosesser, på måter som ikke svekker handlekraften. De endringer som nylig ble foretatt i styrene for enkelte av FNs sentrale programmer og fond, mener Kommisjonen er et godt eksempel på slik politikk.

Arbeidet for å utnytte FNs representativitet bedre ved å gi et sentralt organ større reell tyngde i forhold til de store miljøutfordringene og om økonomiske og sosiale spørsmål som angår medlemslandene, kan tolkes som skritt i samme retning. Kommisjonen vil derfor støtte opp under forslag om å styrke rollene til sentrale høynivåorganer i FN som FNs Generalforsamling, eller ved å etablere et langt sterkere ECOSOC som et samlende styringsorgan for FNs innsats på det økonomiske og sosiale området, og som et felles internasjonalt forum for drøfting av internasjonal politikk på dette området.

I en slik sammenheng mener Kommisjonen at forslag som søker å gjøre alle de multilaterale organisasjonene, inkludert Bretton Woods institusjonene, det globale miljøfondet GEF og den nye handelsorganisasjonen WTO, mer ansvarlige for sin politikk overfor sentrale organ i FN bør støttes aktivt. Selv om dette ikke betyr større representativitet i beslutningsprosessene i disse institusjonene, vil det likevel kunne bidra til større åpenhet og ansvarliggjøring, og gjøre det mulig for en representativ forsamling å tilrå alternative strategier. Det vil også kunne bidra til en mer helhetlig og samordnet politikk som svar på landenes behov for bistand.

Både media-utviklingen som utvisker landegrenser, og kapitalbevegelser og valutatransaksjoner som går utenom statlig eller mellomstatlig styring, understreker at de mekanismer som skal ivareta den nødvendige globale styring også må trekke inn ikke-statlige aktører som medansvarlige for global utvikling. Med den økende forståelse for det organiserte sivile samfunns rolle som både kritisk korrektiv og ansvarlig samarbeidspart i forhold til staten, er det på samme måte aktuelt å vurdere mekanismer der representanter fra det globale sivile samfunn inviteres til ansvarlig global samhandling og til overvåking av regelverk, normer og praksis i forhold til det multilaterale systemet. Kommisjonen mener at dette er utfordringer Norge bør stille seg positive til, og aktivt arbeide for å avklare mulige modeller og hvordan en slik utvikling i det globale samhandlingssystemet kan gjennomføres.

5.8.3 Større konsentrasjon om multisystemets fortrinn

Diskusjonen av erfaringene med det multilaterale samarbeidet i kap. 2 understreker en rekke svakheter som dels kan knyttes til systemets struktur og beslutningsprosesser; dels til medlemslands vekslende politiske interesser og forpliktelser til systemet; og dels til kapasitet, kompetanse og arbeidsprosesser i de enkelte organisasjonene.

Systemet har i betydelig grad beveget seg bort fra balansen i det opprinnelige konseptet for rolledeling. Særlig er det finansinstitusjonene som har gått gjennom store endringer og fått stadig større makt, både som økonomiske rådgivere og långivere i de enkelte land og som premissleverandører for utvikling mer generelt. FN sentralt har ikke i tilstrekkelig grad maktet sin tiltenkte rolle som en overordnet normativ instans for medlemslandenes felles arbeid med økonomiske og sosiale spørsmål. Når det gjelder bistandsfunksjonen har flere av FN-systemets enkeltorganisasjoner utviklet seg i en retning der de både er blitt mer og mer lik hverandre, og stadig mer lik bilaterale bistandsaktører. Dette har ført til en manglende konsentrasjon om de multilaterale organisasjonenes særlige fortrinn.

En viktig del av arbeidet med å styrke det multilaterale systemet må derfor være å skape ny enighet om hvilke særlige funksjoner og oppgaver dette systemet må ivareta i forhold til de globale utfordringene vi nå står overfor, og hva det må bety i forhold til rolledefinisjoner, spesialisering og samordning mellom de enkelte delene og nivåene av systemet. Målet må være å gjøre det multilaterale systemet samlet sett mer relevant, effektivt og målrettet i forhold til de utfordringer verdenssamfunnet står overfor i dag og i årene framover.

For de globale oppgavene betyr det særlig evne til:

• å forhandle fram og overvåke avtaler om forvaltning av og vern om felles ressurser;

• å ivareta nødvendig styring og fremme bedre fordeling;

• å forebygge og håndtere konflikter på en måte som ivaretar felles interesser og sikrer også de svakeste en nødvendig stemme.

I tillegg kommer spesialiserte oppgaver innenfor ulike sektorer på vegne av verdenssamfunnet, som best løses av en instans som er mest mulig representativ for alle politiske og økonomiske interesser, og der FNs autoritet er ønskelig.

Avklaringen av fortrinn og roller innenfor multisystemet er kanskje mest komplisert i forhold til bistandsfunksjonen. Her er det nødvendig at avklaringen skjer på flere nivå, både globalt, regionalt og nasjonalt. Den må også skape klarere skiller mellom FN-systemets fond og programmer på den ene siden og Bretton Woods institusjonene på den andre, og mellom de ulike FN-organisasjonene innbyrdes (se videre diskusjon 5.9.8).

Kommisjonen mener at det reformarbeidet som nå pågår innenfor multisystemet med sikte på bedre samordning, spesialisering og rasjonalisering på det økonomiske og sosiale området, er viktige skritt i retning av å skape de nødvendige forutsetningene for økt støtte og oppslutning fra medlemslandene. I en slik sammenheng legger Kommisjonen også vekt på betydningen av at FNs normative og overvåkende rolle i økonomiske og sosiale spørsmål styrkes på landnivå, og at medlemsland i sitt bilaterale utviklingssamarbeid også viser vilje og evne til å delta i nødvendig samordning.

I de følgende avsnitt vil Kommisjonen peke på hva dette vil kunne bety i forhold til hver av de hovedfunksjonene som tidligere er definert og diskutert i kap. 2.

5.8.4 Et mer representativt Sikkerhetsråd og FNs rolle i konflikthåndtering

De fleste kriger og konflikter i verden finnes for tiden i landene i sør. I fattige land har dette spesielt store konsekvenser fordi de er mest sårbare. Fred og sikkerhet er en grunnleggende forutsetning for bærekraftig utvikling, og konflikthåndtering er derfor et like viktig bidrag fra det internasjonale samfunnet som bistand. Denne Kommisjonen er derfor opptatt av at det utvidete sikkerhetsbegrepet i større grad gjenspeiles i FNs aktiviteter på det økonomiske og sosiale området, og at organisasjonens hovedfunksjoner - fred og sikkerhet, økonomisk og sosial utvikling - integreres i større grad enn i dag.

Avslutningen på den kalde krigen skapte nye muligheter for samarbeid i Sikkerhetsrådet, men avslørte også de institusjonelle begrensningene. Mye står igjen i forhold til å utvikle et globalt styringssystem hvor fredsoperasjoner inngår som et av leddene innenfor spekteret fra forebyggende arbeid til militær intervensjon. Hvordan et framtidig system skal se ut, og hvilken rolle det skal spille i forhold til andre sikkerhetsinstitusjoner, er en egen diskusjon som denne Kommisjonen ikke tar stilling til. FNs styrke har vært og bør fortsatt være å håndtere konflikter med fredelige midler.

FNs medlemmer har siden 1945 økt fra 50 til 185. I denne perioden er Sikkerhetsrådets sammensetning blitt utvidet én gang, men de fem faste medlemmene er de samme. Landene i sør har lenge kritisert Sikkerhetsrådets sammensetning for å være uaktuell fordi den i for stor grad gjenspeiler den politiske situasjonen i 1945. Disse landene har tidligere framsatt forslag om å utvide Sikkerhetsrådet og fjerne vetoretten, eventuelt gjøre det mulig å overprøve den med kvalifisert flertallsvotering i FN. Også viktige bidragsytende land mener seg berettiget til en plass i Sikkerhetsrådet, blant annet Japan og Tyskland.

Kommisjonen er av den oppfatning at en mer representativ sammensetning av Sikkerhetsrådet på sikt er nødvendig dersom ikke organisasjonen skal miste sin legitimitet. I et reformert Sikkerhetsråd vil det være ønskelig at regionene blir bedre representert, og at vetospørsmålet vurderes i en slik sammenheng. Siden en betydelig del av konfliktene i fremtiden må forventes å finne sted i sør, er det helt nødvendig at disse i større grad trekkes inn med forpliktende ansvar i FNs arbeid for fred.

I løpet av de siste årene har etniske konflikter og borgerkriger skapt et stadig økende krav om intervensjon på humanitært grunnlag. FN har engasjert seg både i konflikter mellom stater og interne stridigheter. Slike aksjoner har bl.a. skapt et stort behov for samarbeid mellom militære og humanitære aktører. FN må utvikle koordinerings- og samarbeidsmekanismer innenfor sitt eget system, men også i forhold til andre organisasjoner. FN må utvikle gode varslingssystemer og forbedre evnen til å handle i forkant av konfliktene.

FNs arbeid for fred og sikkerhet har gitt organisasjonen stor tilslutning og oppmerksomhet, og hele FN-systemets troverdighet og autoritet hviler på at verdenssamfunnet finner løsninger på disse utfordringene. Det foregår allerede et betydelig arbeid innenfor rammen av FN- systemet for å få til dette gjennom generalsekretærens program for fred og forslaget til program for utvikling , samt det forestående Sosiale Toppmøtet i København i mars 1995. Toppmøtet og Programmet for utvikling vil gi anledning til fornyet oppmerksomhet rundt disse spørsmålene i tiden framover, og bør gis høy prioritet i norsk politikk. Spørsmålet er ikke om FN skal konsentrere seg om freds- eller utviklingsarbeid. Utfordringen er å gjøre begge deler godt.

5.8.5 Styrket handlekraft for nødhjelpsoperasjoner

Kommisjonen har valgt å behandle norsk politikk som svar på nødhjelp og katastrofer samlet i kap. 5.5 i denne rapporten, og vil her bare kommentere spørsmål som omhandler FN-organisasjonenes fortrinn og hvilke organisatoriske utfordringer det må finnes løsninger på innen FN-systemet selv.

FN har alltid hatt, og må fortsette å ivareta en viktig rolle i nødhjelpsberedskap og nødhjelpsoperasjoner. Dette er begrunnet i den forventede økningen i behovet for slike operasjoner, i at mange av de situasjonene som krever nødhjelp er politisk sensitive og at det i stigende grad er demonstrert at innsats fra mange ulike aktører som ikke er tilstrekkelig koordinert kan gjøre større skade enn gagn.

Punktinnsatser for nødhjelpsformål har ikke sjelden et element av politisk eller organisatorisk markering, enten det gjelder bilaterale statlige bevilgninger eller det gjelder ulike nasjonale eller internasjonale hjelpeorganisasjoner. Dette er ikke i seg selv negativt, men understreker betydningen av en nøytral aktør med tilstrekkelig autoritet til å koordinere, og til å mobilisere ressurser for tiltak i forhold til glemte og mindre synlige nødhjelpsbehov eller politisk komplekse og ofte kontroversielle situasjoner.

Det er derfor Kommisjonens syn at Norge må bidra til å gjøre FN-systemet mer handlekraftig i koordinering og gjennomføring av nødhjelpsinnsatser. Dette kan gjøres både ved engasjement for å rasjonalisere og effektivisere systemet; ved å bidra direkte med økonomi og andre ressurser; og ved å sikre at norsk bilateral nødhjelpsinnsats ikke undergraver og svekker FN-systemets mulighet til å ivareta sin rolle. FN-systemets nødhjelpsapparat må på sin side legge stor vekt på et konstruktivt og rasjonelt samarbeid med de viktigste ikke-statlige hjelpeorganisasjonene som representerer både tung ekspertise, folkelig engasjement, ofte flernasjonale nettverk og samarbeid på tvers av organisasjonsgrenser. Slik det har vært, har enkelte FN-organisasjoner selv hatt betydelige markeringsbehov, og gått ut med ukoordinerte appeller som har svekket systemets autoritet. FN-systemet må ha nødvendig beredskap til å ta et helhetlig overordnet koordineringsansvar, ivareta nødvendige forhandlinger med myndigheter og vern om de ulike parter som måtte stå i konflikt.

Det sentrale FN-organ på nødhjelpsiden er FNs Høykommissær for Flyktninger (UNHCR), og UNHCR har et spesielt mandat for å gi humanitær beskyttelse til flyktninger som kommer inn under dette mandatet. Det arbeides for tiden for å utvide mandatet til også å omfatte enkelte grupper interne flyktninger. FNs innsats i andre krisesituasjoner har lenge vært svakt og ukoordinert, men søkes nå styrket gjennom opprettelsen av en egen avdeling (Department for Humanitarian Affairs - DHA) under en FN-koordinator for nødhjelp. Kommisjonen vil understreke betydningen av at denne avdelingen får tilstrekkelig makt og myndighet til en effektiv koordinering av FN-systemets humanitære innsats, og til å sikre sammenhengen mellom denne, og den politiske og sikkerhetsmessige innsatsen.

Verdens Matvareprogram WFP har lenge brukt en vesentlig del av sine ressurser på å levere livsnødvendig mat til flyktninger og andre nødstilte. En stor internasjonal evaluering som nylig er foretatt, anbefalte at WFP i større grad nettopp konsentrerer seg om slike nødhjelpsleveranser, framfor den mer spredte og usystematiske aktiviteten for å benytte matleveranser til langsiktige utviklingsformål, der WFP ofte ikke hadde tilstrekkelig med relevant kompetanse.

Også andre FN-organisasjoner som har nødhjelp som en blant flere oppgaver, slik som UNICEF og FAO, står i stigende grad i en situasjon der det blir nødvendig å ta opp spørsmålet om å sikre balanse mellom nødhjelp og langsiktig støtte til utviklingsformål. Også særorganisasjoner som WHO blir nå i stigende grad trukket inn i nødhjelpsoperasjoner. Dette kan bidra til å styrke troverdigheten utad, men kan også fort utvikle seg til en situasjon som svekker disse organisasjonenes egentlige definerte roller og oppgaver. Samtidig er det slik at i mange tilfelle er humanitære intervensjoner og nødhjelp av svært begrenset verdi med mindre tiltakene blir fulgt opp med et bærekraftig utviklingsarbeid. Her ligger viktige utfordringer framover også for norsk politikk. Det vil bli nødvendig å følge disse spørsmålene både i FN sentralt og i de enkelte organisasjoners styrende organer for å sikre en helhetlig tilnærming, utnytte hver organisasjons komparative fortrinn og unngå at essensielle langsiktige funksjoner svekkes.

5.8.6 Videreutvikling av forum-funksjonen

Vi har tidligere i kap 2 gjennomgått noen av erfaringene med multisystemets forum-funksjon , og pekt på nytten av de ulike tematiske toppmøter og konferanser. Vi har samtidig reist spørsmålet om ikke FN-systemets egne organer, slik som Generalforsamlingen og ECOSOC kunne utnyttes bedre for slike oppgaver, og derved også styrke sin egen status som global arena når det gjelder økonomisk og sosial utvikling og det globale miljøet.

Kommisjonen er samtidig bekymret over tendensen i FN-konferanser til å insistere på enstemmig tilslutning (konsensus) til vedtak og handlingsplaner, hvilket kan forsinke eller hindre nødvendige vedtak, selv der det er bred internasjonal oppslutning. Det kan derfor være en fordel, også ut fra et ønske om effektive vedtaksprosedyrer, om slike tematiske toppmøter og konferanser innarbeides bedre i FNs ordinære virksomhet. Det foreligger en rekke forslag for nye toppmøter i årene framover. Kommisjonen mener det bør vurderes om ikke slike toppmøter i større grad kan integreres i FNs regulære arbeid, f.eks. gjennom spesialsesjoner, og bygges inn i tenkningen om hvordan et styrket ECOSOC eller et alternativt styrket sentralt organ kan fungere.

Det er av stor betydning at det sentrale FN-systemet ivaretar en aktiv og løpende debatt om økonomiske og sosiale spørsmål på høyt nivå. Dette vil også skape anledning til en bredere debatt og et mer representativt, politisk korrektiv i forhold til de normative funksjonene Bretton Woods institusjonene nå i praksis har fått, og der landene i sør er svakt representert i beslutningsprosessen. Kommisjonen mener videre at generalforsamlingen eller ECOSOC kunne representere en arena der også de økonomiske stormaktene må drøfte sine anbefalinger og vedtak, som får konsekvenser for de fleste andre land.

Styrken og potensialet ved FNs forum-funksjon er at den skaper en representativ arena som kan bekrefte verdien som ligger i et globalt mangfold av utviklingsveier, samt overvåke resultater av de rammer som til enhver tid etableres for internasjonal samhandling og de bistandsstrategier som forhandles fram i ulike fora. Den kan også bidra til å skape bedre innsyn og mer gjensidig ansvarlighet i global samhandling. Selv om ikke en slik forum-funksjon gir direkte resultater i form av forpliktende beslutninger, vil globalt lederskap gjennom ideer og initiativ i et slikt forum kunne påvirke de ulike aktørers politikk og styrke FNs rolle som den mest representative arena også når det gjelder debatten om den overordnete samordning av økonomisk og sosial utvikling .

Kommisjonens utgangspunkt i en tredelt verden og betydningen av den stadig større differensieringen mellom landene i sør, gjør det aktuelt å se etter måter der det også kan skapes grunnlag for mer reell dialog mellom grupper av lavvelferdsland og grupper av høyvelferdsland, knyttet til deres utviklings-samarbeid. FNs forum-funksjon kunne i en slik sammenheng mer bevisst utnyttes til et slikt møtested. For eksempel kunne det legges til rette for multilateral dialog om betingelser for utvikling mellom store mottakere av bistand, f.eks i Afrika og en gruppe av de giverland som er sterkest involvert. Slike dialoger ville også på viktige måter kunne supplere forhandlingsmøtene som nå arrangeres av Verdensbanken og UNDP i forbindelse med enkeltlands finansieringsbehov. Slik det nå er, er G-77 en gruppe som er så lite homogen at det blir vanskelig å gi konsentrert oppmerksomhet til de fattigste landene.

5.8.7 Styrket autoritet i globale styringsfunksjoner

Behovet for bedre mekanismer for global styring er allerede diskutert i tidligere kapitler, der det også vises til muligheten for å knytte FNs forum-funksjon mer opp til en forsterket styringsfunksjon i forhold til sentrale spørsmål angående det globale miljøet, økonomisk og sosial utvikling. Forslaget om å gjøre utviklingsbankene rapporteringsansvarlige til FNs politiske organer, er et slikt skritt. Det samme anliggende kan gjøres gjeldende med hensyn til WTO, på grunn av den innflytelse denne nye organisasjonen forventes å ville få på de internasjonale rammebetingelser for utvikling. Det bør derfor finnes mekanismer som ansvarliggjør denne typen organisasjoner med tilknytning til FN-systemet overfor de organer som er tillagt ansvar for økonomisk og sosial utvikling i FN-regi. Det vil være mulig å gjennomføre slike skritt, selv uten radikale reformer i FNs sentrale organer. Tyngden vil i så fall måtte ligge i hva medlemslandene selv er villige til å investere av forpliktende interesse for samhandling om slike spørsmål.

Overvåking og sanksjonsmuligheter

Et hovedproblem når det gjelder normer og regulering, er FN-systemets begrensede mulighet til overvåking og sanksjoner der det skjer brudd på forhandlede avtaler. I mange internasjonale konvensjoner, som Klimakonvensjonen og FNs Ørkenkonvensjon, er det svake sanksjoner knyttet til informasjonsplikt og internasjonalt press, men det arbeides nå for også å innføre erstatningsplikt. Både GATT/WTO, og EU-systemet har flere sanksjonsmuligheter. På det økonomiske og sosiale området finnes også sanksjonsmuligheter, men disse gir store giverland langt større muligheter enn fattige mottakerland. (Se videre drøfting i kap. 5.9.)

FNs styrke og begrensning er at de ikke vil kunne komme lenger enn medlemslandene gir oppslutning til. Dette gjør at det sterkeste potensialet FN har for overvåking innenfor det økonomiske og sosiale området vil være gjennom representativ dialog og åpenhet for innspill og korrektiv fra hele verdenssamfunnet. Det sivile samfunns betydning som overvåker og kritisk korrektiv i forhold til stat og storsamfunn må her stå sentralt, og gjør det nødvendig at de overnasjonale og internasjonale organer som tillegges en global styringsfunksjon får bygget inn deltakelse og dialog med det sivile samfunn på en tilstrekkelig formalisert måte.

Særorganisasjonenes rolle

Mens Kommisjonen i de mer overordnede normative spørsmål knyttet til økonomisk og sosial utvikling er opptatt av å øke bredden og tyngden i FN-systemets rolle, understrekes behovet for sterkere konsentrasjon av innsatsen gjennom særorganisasjonene. Med det store antall organisasjoner som alle er under press for å ta på seg tilleggsoppgaver og den ressursknapphet som finnes i FN-systemet generelt, bør kreftene her samles om høyt prioriterte fellesoppgaver, finansiert gjennom tilpassede medlemsavgifter for alle, samt faglige bistandsoppgaver finansiert gjennom særskilte bidrag.

De organisasjoner som bærer et spesialansvar for de mest gunnleggende fellesspørsmål, slik som f.eks. naturressursforvaltning, menneskerettigheter, helsevern og nødhjelp, må i særlig grad vurderes med tanke på effektivitet og relevans, slik at det finnes tilstrekkelig kompetanse og kapasitet for dette arbeidet i FN-systemet. Som gruppe bør særorganisasjonene være gjenstand for en kritisk vurdering med tanke på om systemet kan rasjonaliseres. Det bør i en slik sammenheng også være åpenhet for at organisasjoner som ivaretar et nødvendig mandat på en lite effektiv måte blir radikalt ombygget eller avviklet, med ansvaret overført til andre organer.

Vurdering av særorganisasjonene må baseres på måloppnåelse, relevans og produktivitet. Dette gjelder også i spørsmålet om eventuelle organisasjonsendringer. Det er i forhold til prioriteringen av konkrete mål for særorganisasjonenes virksomhet at tyngden av debatt må finne sted, for å finne fram til enighet om det minimum av mål som for enhver pris må opprettholdes, hvilke produktivitetskrav som må kunne stilles og hvilke strukturelle endringer som er nødvendig. En slik debatt bør trekkes inn i en bredere sammenheng enn særorganisasjonenes egne generalforsamlinger og styrer, f.eks i et styrket ECOSOC, for å kunne se de ulike organisasjonene som deler av et større system.

FNs særorganisasjoner og internasjonale organisasjoner utgått fra disse har en viktig rolle i å framskaffe ny kunnskap relevant for de fattige land. Det multilaterale systemet representerer viktige fagmiljøer som setter landene i sørs kunnskapsbehov i sentrum. Den rivende utvikling når det gjelder forskningsbasert kunnskap, informasjonsteknologi og kommunikasjon, har imidlertid medført at FNs særorganisasjoner ikke fungerer som de eneste høykompetansesentra, og heller ikke nødvendigvis de viktigste etterprøvere og formidlere av ny kunnskap. Disse organisasjonene har heller ikke hatt tilgang på ressurser som kan sammenliknes med forskningsinnsatsen i de store medlemslandene. Det er særlig landene i sør, men ikke bare dem, som drar nytte av det internasjonale forskning- og informasjonsarbeidet FN-systemet forestår. Kommisjonen mener det er behov for en økt innsats for å styrke særorganisasjonene på deres respektive vitale kompetanseområder.

Samtidig er det bruk for en konsentrasjon innenfor de enkelte organisasjonene, slik at de bare opprettholder de mest essensielle funksjoner, med vekt på hva bare de kan gjøre godt, samt viktige normative oppgaver som ikke fylles av andre. På samme måte som en i de senere år har gjort en kritisk gjennomgang av statlige funksjoner, og søkt å endre og rasjonalisere drift ved å skape nye, forpliktende samarbeidsrelasjoner med fagmiljø, næringsliv og det sivile samfunn, kan en tenke seg at også FN-systemet kunne strukturtilpasses i samme retning, forutsatt at det ble skapt enighet om hvilke funksjoner en for enhver pris måtte opprettholde høy kompetanse for i systemet. Dette kan også gi rom for å svare på nye utfordringer, og i større grad bidra til å etablere samarbeid med nye partnere.

Kommisjonen mener at konstruktivt norsk engasjement for en klarere prioritering av oppgavene som må ivaretas av særorganisasjonene nå bør oppmuntres, ikke for å nedbygge FN-systemet men for å gjøre det mer handlekraftig og spesialisert i forhold til de viktigste oppgavene der FN ikke kan erstattes.

5.8.8 Mer effektive bistandsfunksjoner

Mens forum-oppgavene og styringsfunksjonene som er omtalt overfor har hele verdenssamfunnet som målgruppe, er multisystemets bistandsfunksjoner av en annen karakter. Her skilles landene i en givergruppe, en mottakergruppe og en gruppe som verken er betydelige givere eller avhengige av å motta bistand. Også multisystemets bistandsfunksjoner begrunnes primært ut fra felles interesse og forståelsen av at alles utvikling til syvende og sist angår alle.

Utgangspunktet for utviklingssamarbeid gjennom multisystemet er at alle land i verdenssamfunnet skal kunne settes i stand til å oppfylle sine internasjonale forpliktelser og bære medansvar, bidra til å utvikle og forplikte seg på å følge det regelverk som til enhver tid skal styre samhandling, og bære ansvar for en utviklingsfremmende politikk i eget land som sikrer innbyggere grunnleggende rettigheter og muligheten til en utvikling de selv definerer som ønskelig. Kommisjonen understreker at fokus for multisystemets bistandsarbeid må være det nasjonale nivået i mottakerlandet, med vekt på styrking av kapasitet i nasjonale institusjoner slik at de kan ivareta sitt ansvar, både overfor egne innbyggere og overfor verdenssamfunnet.

Rollefordeling mellom FN-systemet og Bank-gruppen

FN-systemets fortrinn når det gjelder dette arbeidet ligger i deres forankring i et internasjonalt organ, uten nasjonale politiske og økonomiske særinteresser. Det kan derfor lettere bidra i mer sensitive områder, og forventes i større grad å opptre på mottakernes premisser. I arbeidet med å styrke og utvikle nasjonale institusjoner og systemer, er det særlig viktig å unngå fragmentert og dårlig koordinert innsats fra mange bilaterale aktører. Her står multisystemet med sin regionale og nasjonale representasjon i en særstilling, ved å kunne mobilisere en samlet kompetanse, og utnytte mulighetene for erfaringsutveksling og institusjonsbygging også innenfor de ulike regioner. Dersom FN-systemet ble satt i stand til å utnytte sitt potensial for denne typen utviklingssamarbeid, og derved styrke landene til selv å legge premisser for og styre egen utvikling, ville bilateralt samarbeid også få større nytteeffekt gjennom sine ulike innsatser på enkeltområder.

Bank-gruppens fortrinn ligger i deres evne til å gjøre rimelige lån tilgjengelig for mottakerne, samtidig som de ofte representerer inngangsporten for tilgang til ytterligere lån og gavebistand, som ofte gjøres avhengig av at Banken først har godkjent prosjektet.

Kommisjonen ser med bekymring på at den bistand som nå samlet ytes gjennom det multilaterale systemet ikke utnytter sine fortrinn godt nok, og ikke er tilfredsstillende verken når det gjelder kvalitet, effektivitet eller relevans. Mens Verdensbankens prosjekter nok oftere kan dokumentere tilfredsstillende effektivitet i forhold til egne kriterier for lån, har Bankens arbeidsmetode for å utarbeide lånesøknader og reformprogrammene i alt for liten grad tatt sikte på å styrke kapasiteten i de nasjonale institusjonene i mottakerlandene. FNs fond og programmer opererer på sin side med oppstykkede landprogrammer som ikke i tilstrekkelig grad er koordinert, og som slett ikke alltid kan vurderes effektive. FN-systemet har i mange land også hatt for små samlede ressurser til disposisjon, og for mye usikkerhet i ressurstilgangen til å kunne yte effektiv bistand. Slik er det multilaterale potensialet ikke godt utnyttet verken på Bank-siden eller på FN-siden.

Kommisjonen mener at dette er en situasjon som ikke kan fortsette. For mange og sterke både multilaterale og bilaterale aktører som skal føre egen bistandspolitikk i samarbeid med et svakt nasjonalt institusjonelt apparat, fører til en belastning på mottaker som forsinker utvikling heller enn å styrke den. Alle parter vil derfor være tjent med at det multilaterale systemet rasjonaliseres og effektiviseres også på landnivå, og at det potensialet dette systemet har for institusjonsbygging og rådgivning utnyttes optimalt.

Uten å gi noen detaljert konklusjon på hva som kan sees som den mest hensiktsmessige rollefordelingen mellom finansinstitusjonene og FN-organisasjonene, vil Kommisjonen peke på noen hovedprinsipper som grunnlag for den videre diskusjon av roller og fortrinn for disse to hovedpartene i det multilaterale bistandssamarbeidet.

*FN-systemet er det mest representative forum for drøfting og utforming av internasjonale regelverk, målsetninger og retningslinjer for bistandsvirksomhet og generelle nord-sør relasjoner.

• FN-systemets bistandsarbeid må fokuseres på styrking av mottakerlandenes kapasitet til å utforme egen politikk, innenfor rammen av internasjonalt aksepterte normer og målsetninger.

• FN-systemets bør ha særlige forutsetninger for å arbeide med langsiktige, sosiale utviklingsspørsmål og offentlige forvaltningsoppgaver.

• FNs institusjoner skal også bidra til å virkeliggjøre internasjonale og globale prioriteringer, og sette medlemsland i stand til å bære medansvar i dette arbeidet

• Finansinstitusjonene har som hovedmål å mobilisere økonomiske ressurser som lån og kreditter til utviklingstiltak, og må i den forbindelse kunne forsikre seg om at lånene blir benyttet effektivt og at de blir tilbakebetalt.

• Verdensbanken er i hovedsak en utviklingsbank som i prinsippet bør rendyrke finansieringsfunksjonen.

• Bank-gruppen har også sterk faglig kompetanse om utviklingspolitikk som må utnyttes i dialog med mottakerlandene. Bank-gruppen bør imidlertid i større utstrekning samarbeide med FN-systemet på landnivå om faglige bistandsoppgaver.

Ut fra dette har begge parter viktige rådgivende funksjoner på landnivå. FN har sin prinsipielle styrke i forhold til spørsmål knyttet til forvaltning og institusjonsbygging, både innen sentral forvaltning og på sektornivå, spesielt knyttet til sosial utvikling og globale prioriteringer som kvinners status, menneskerettigheter, familieplanlegging, barns rettigheter, mv. Bank-systemet og IMF har økonomisk rådgivning og institusjonelle forutsetninger for økonomisk politikk som sitt ansvarsområde.

Kommisjonen har notert seg betydningen av å skille mellom Pengefondet og Verdensbanken når det gjelder økonomisk rådgivning og krav til land som mottar lån. Pengefondets politikk stiller makro-økonomiske krav om bedre balanse i utenriksøkonomien, og i penge- og finanspolitikken. Verdensbanken på sin side har ikke anledning til å yte lån hvis ikke Pengefondets krav blir innfridd. Banken stiller så tilleggskrav til utformingen av de enkelte prosjektene, og kan yte strukturtilpasningslån for å støtte mer konkrete reformer innen enkelte sektorer (som finanssektoren, reformer i offentlig forvaltning, jordbrukspolitiske reformer, osv.).

Kommisjonen vil peke på betydningen av en sammenhengende norsk politikk i forhold til Pengefondet og Verdensbanken, og understreker betydningen av de tiltak som i den senere tid er satt i verk for å beskytte sosiale sektorer og for å sikre at reformene fører til en bærekraftig økonomisk utvikling som gir arbeid og inntekt på bred basis. Det er avgjørende at det legges mer vekt på å tilpasse reformprogrammene til de spesielle situasjon og forutsetninger i hvert enkelt land.

Kommisjonen stiller seg på dette grunnlag skeptisk til at finansinstitusjonene utvikles videre i retning av faglige bistandsorganisasjoner. Samtidig erkjenner Kommisjonen betydningen av den bistandsfaglige kompetansen som nå er bygget opp innenfor Verdensbanken, og at denne har vært nødvendig i en fase der FN-systemet forøvrig ikke har maktet å ivareta sin rolle. Norsk politikk må nå satse aktivt på å styrke FN-systemets kompetanse og handlekraft.

Rollefordeling mellom FN-organisasjonene

Også når det gjelder forholdet mellom de enkelte FN-organisasjonene innbyrdes, er det nødvendig med tiltak som kan kombinere samordning og spesialisering når det gjelder bistandsfunksjonen. De initiativ som nå er tatt for å styrke UNDP-representantens rolle som koordinator for FN-systemet på landnivå og for å utvikle samordnede landstrategier for FNs innsats i hvert land, synes så langt ikke å være tilstrekkelige. Ulikheten i måten organisasjonene arbeider på og hvordan de markedsfører og rapporterer om sin virksomhet skaper i seg selv betydelige hindringer for samordning.

Kommisjonen mener derfor at det må legges større vekt på samordning mellom de ulike FN- organisasjonens bistandsfunksjoner sentralt, for å gi tilstrekkelig tyngde til den nødvendige samordningen på landnivå. Samtidig må de ulike bistandsaktørene utenom multisystemet også finne fram til arbeidsmåter som støtter opp under FN-systemets tillagte funksjoner, og det må ligge en større forpliktelse til å samordne bistanden fra landet selv.

Hvorvidt sentral samordning i FN-systemet bør bety at flere FN-fond og programmer slås sammen til et felles utviklingsfond knyttet til FN-systemet, eller om det er tilstrekkelig å arbeide fram mer reelt koordinerte prosesser for planlegging, ressursmobilisering og rapportering, har Kommisjonen ikke grunnlag for å ta stilling til. Kommisjonen mener imidlertid at mye taler for å fornye den opprinnelige planen om å gjøre et nytt og reformert UNDP til det sentrale organet for koordinering av bistand innen FN-systemet. Uansett om det legges opp til store strukturelle endringer eller ikke, må det imidlertid bygges inn mye sterkere motivasjon og forpliktelse til koordinering, og samtidig stilles krav både til giverland og mottakerland om bedre helhetlig samordning av bistanden. I en slik sammenheng vil ECOSOC kunne ivareta en viktig overvåkingsrolle.

Ingen av FN-organisasjonene har noen sterk rolle når det gjelder økonomiske overføringer. På landnivå vurderes ofte FN-organisasjonenes rolle som bistandsaktører først og fremst i forhold til deres økonomiske overføringer. Dette er samtidig den delen av bistandsfunksjonen som er mest lik bilateral bistand, og der kanskje FN-systemet i minst utstrekning har potensielle komparative fortrinn. Giverland er også her pådrivere, og bidrar til at organisasjonene mer og mer ivaretar roller der de har minst fortrinn.

Kommisjonen mener det er for lite samsvar mellom norsk politisk virksomhet for å skape et mer effektivt og rasjonelt system for multilateral bistand, norsk bevilgningspraksis og norske posisjoner i styrer og generalforsamlinger.

Verken UNFPA eller UNICEF, som begge er store mottakere av norske midler, har vist sin styrke i faglig bistand til å utvikle nødvendige nasjonale institusjoner og systemer. Snarere har de hatt store prosjektbaserte landprogram, som har vært mer eller mindre godt koordinerte med regulære nasjonale planer. UNICEF, som den mest operasjonelle av de sentrale fond og programmer, har i mange land karakter av en stor, internasjonal ikke- statlig organisasjon, som riktignok søker å planlegge sammen med nasjonale myndigheter, men samtidig i høy grad har egne markeringsbehov og ofte tar initiativ for å sikre kortsiktige resultater som kan undergrave en langsiktig systemutvikling knyttet til nasjonale institusjoner.

Både UNICEF og UNFPA kan begrunnes som viktige bistandsorganisasjoner innenfor FN- systemet ut fra at de er rettet mot særlige målgrupper og anliggender (barn og barns rettigheter, reproduktiv helse og rettigheter) som ellers ikke ville vært tilstrekkelig godt ivaretatt, eller spørsmål som er så sensitive at de trenger oppmerksomhet fra et representativt, nøytralt og autoritativt organ. Samtidig vil Kommisjonen reise spørsmål om disse organisasjonene ved sine aktiviteter ikke setter land i stand til å ta optimale valg og gjennomføre nødvendige tiltak selv innenfor disse oppgaveområdene.

Dette er ikke minst et problem i forhold til UNICEF som i høy grad er operative helt ut på distrikts- og landsbynivå, og tar over rollen som et sosialt sikkerhetsnett og leverandør av essensielle tjenester. Like fullt er det nettopp UNICEF som mottar mest norsk støtte etter UNDP. Dette nivået på norsk støtte kan neppe begrunnes ut fra at UNICEF best demonstrerer FN-systemets komparative fortrinn, og må være mer historisk og politisk betinget.

Særorganisasjonene i FN-systemet har ikke bistand som sin primære oppgave. (Se kap. 2 om forskjellene mellom FNs særorganisasjoner, og FNs fond og programmer.) Men de må ha tilstrekkelig rotfeste i de enkelte medlemslands virkelighet for at deres faglige rådgivende funksjoner kan gjøres relevante. Spørsmål som særlig angår enkelte medlemsland eller enkelte regioner kan også bidra til å belyse mer generelle problemstillinger og kan gi viktige impulser til både forum-funksjonen og det globale normative arbeidet. Dette samspillet understreker betydningen av at særorganisasjonenes kompetanse brukes og videreutvikles med tilknytning til bistandsfunksjonen. Også her er det behov for en klarere operasjonalisering av hva dette betyr, og hvordan de enkelte bistandsaktører kan bidra til at disse organisasjonenes potensial i bistandsarbeid utnyttes mest mulig hensiktsmessig. FNs særorganisasjoner bør først og fremst konsentrere seg om sine faglige hovedoppgaver, både i det internasjonale samarbeidet og på landnivå. På landnivå bør rene bistandsoppgaver så langt mulig finansieres innenfor et koordinert støtteprogram for alle FN-organisasjonene.

I praksis har alle forsøk på forsert koordinering vist seg lite gjennomførbare, med mindre slik koordinering sees som ønsket av alle involverte parter. Siden særorganisasjonene det her er snakk om, også styres av medlemslandene, burde det være mulig å finne fram til felles interesser i styrende organer som kan overkomme byråkratiets interesser og profesjonelles ønsker om å opprettholde egne territorier og fortsette å operere på egen hånd.

Gitt den situasjonen som er beskrevet, er det vanskelig for Kommisjonen å se måter å rasjonalisere og effektivisere multisystemets bistandsfunksjon på, uten at en spiller på både reformer sentralt og større forpliktelser til koordinering på landnivå. Et gjennomgående anliggende er at det må skapes et klarere fokus på landnivået, større fleksibilitet i valg mellom ulike modeller for samordning og optimal utnytting av samspillet mellom bilateral og multilateral bistand. Kommisjonen vil dessuten understreke at koordinering av bistand på landnivå til syvende og sist må være et statlig ansvar, også når det gjelder det multilaterale systemet.

Alternative samordningsmodeller på landnivå kunne f.eks. utvikles ut fra at landet selv foretok et aktivt valg av hovedpartner for multilateral bistand ut fra landets aktuelle situasjon og de ulike organisasjonenes spesielle fortrinn. Landkoordineringsmodellen knyttet til FN- systemets stedlige representant, som det nå er tatt initiativ til, kunne utvikles videre ved at det mobiliseres tilleggsressurser til et felles, landspesifikt bistandsfond gjennom FN-systemet, som kunne brukes etter bestemte retningslinjer til å gjennomføre tiltak definert innenfor et helhetlig landprogram. Her kunne faglig kompetanse hentes inn fra særorganisasjonene eller gjennom annen form for institusjonssamarbeid slik det måtte ansees mest hensiktsmessig i det enkelte land og i forhold til de enkelte oppgaver.

5.8.9 Det multilaterale systemet som virkemiddel for norsk bistandspolitikk

Det er tidligere pekt på at Bank-gruppen gjennom de senere år har vært i stadig ekspansjon som bistandsaktør, mens FN-systemets bidrag til langsiktig bistand (utenom nødhjelpen) er i ferd med å marginaliseres.⁵ ) 5 Dette har etter Kommisjonens mening vært en medvirkende årsak til at også samordningen innenfor systemet har sviktet alvorlig. Tilgangen på midler har vært vekslende og uforutsigbar og som helhet vist en fallende tendens de senere år til tross for Agenda 21 vedtak om behov for tilleggsressurser og tilsvarende oppfordringer knyttet til barnetoppmøtet, toppmøtet om utdanning og nå nylig utfordringen fra befolkningskonferansen i Kairo. Medvirkende faktorer til ressursknapphet har vært stor organisatorisk fragmentering; og at representativitet har gått på bekostning av handlekraft og dermed også tillit blant donorer.

Kommisjonen er bekymret over at de frivillige bidrag til FN-systemet på det økonomiske og sosiale område er blitt så små at systemet er blitt marginalisert både i forhold til den bilaterale bistanden og i forhold til de internasjonale kredittinstitusjonene.Gitt den store betydningen Kommisjonen tillegger FN-systemet i forhold til å kunne løse de store globale utfordringene, anbefales det at Norge opprettholder og ytterligere styrker sitt politiske engasjement på FN-siden i årene framover, og arbeider for at flere av medlemslandene bidrar til å bære de nødvendige økonomiske forpliktelser. Norge må dessuten fortsatt arbeide for å få gjennomslag for finansieringsordninger for FN-systemet som i større grad gir tilstrekkelig volum, forutsigelighet, stabilitet og byrdedeling. Forslag om nye mekanismer for å mobilisere tilleggsressurser, må vurderes og følges med stor interesse. (Se særmerknad fra Angell, Enge, Erichsen, Møgedal og Øygard, plassert sist i kap. 5.8.)

Kommisjonen mener dessuten at det også fra norsk side bør legges større vekt på et mer helhetlig og overordnet systemperspektiv når det gjelder forholdet mellom finansinstitusjonene, FN-systemets ulike organisasjoner og bilateral virksomhet, både sentralt og på landnivå. Signalene som gis fra norsk side i ulike styrende organer må gjøres mer konsistente og målrettes mot den nødvendige kombinasjonen av spesialisering og samordning. Den innebygde konservatisme som synes å ligge i fordelingen av norske bevilgninger til multilaterale organisasjoner kan nok bidra til at Norge oppleves mer forutsigbar og stabil i forholdet til enkeltorganisasjoner, men synes samtidig å kunne innebære for liten fleksibilitet i forhold til nye utfordringer. Tung deltakelse fra norsk side over lang tid med øremerkede midler til enkeltprogramer innenfor de enkelte organisasjonene, kan lett få den samme virkning. Det skapes en avhengighet av de norske bevilgningene innen enkelte satsingsområder, samtidig som det blir mindre rom for å svare på nye initiativ. Dette kan også bidra til at organisasjonene opprettholder aktiviteter som ellers ville vært gjenstand for tilpasning eller nedtrapping. Det bør derfor ikke gå automatikk i verken volum eller øremerking av tilleggsmidler til de enkelte organisasjonene, og stilles de samme krav om relevans, kvalitet og effektivitet til multilaterale bevilgninger som til de bilaterale.

Norsk politikk bør etter Kommisjonens mening vurdere om fordelingen av de multilaterale bevilgningene bedre kan støtte opp under og belønne ønsket reform i denne fasen av omlegging, rasjonalisering og effektivisering.

Kommisjonen har ikke tilstrekkelig grunnlag for å anbefale konkrete endringer i denne fordelingsnøkkelen, men mener at denne bør gjennomgås og begrunnes ut fra de behov for spesialisering og samordning som Kommisjonen her har drøftet. Dette gjelder både fordelingen mellom de ulike FN-organisasjonene og fordelingen mellom finansinstitusjonene og FN-systemet.

Kommisjonen vil her også vise til den inndelingen som er foreslått for den bilaterale bistanden, der det skilles mellom et støtteprogram for lavvelferdsland og et utvidet samarbeidsprogram for andre felles interesser. Det kan være hensiktsmessig å foreta et tilsvarende skille for de multilaterale organisasjonene. Både UNDP og Bank-gruppens utviklingsfond (IDA og de regionale utviklingsfondene) har som hovedformål å bidra til utvikling og redusert fattigdom og er i stor grad øremerket for lavinntektsland og de minst utviklede landene (som stort sett tilsvarer lavvelferdslandene), og tilsvarer dermed på mange måter det foreslåtte støtteprogrammet (jfr. kap. 5.3). På tilsvarende måte har de fleste andre av FNs fond og programmer (som UNICEF og UNFPA), de spesialiserte fondene (som IFAD og miljøfondet GEF), og særorganisasjonene mange globale hensyn som ikke er spesielt øremerket for lavvelferdsland, men dekker alle land i sør. Disse tilsvarer derfor på mange måter de foreslåtte programkategoriene under det utvidete samarbeidsprogrammet. Kommisjonen vil derfor foreslå at det etableres et slikt skille for inndelingen av den multilaterale bistanden, og at disse bevilgningene blir sett i sammenheng med de tilsvarende bevilgninger over det bilaterale bistandsprogrammet.

Kommisjonen mener i denne forbindelse at det også kan være hensiktsmessig i større grad å skille mellom faste kjernebevilgninger og frivillige tilleggsbevilgninger også innenfor FNs fond og programmer. De faste kjernebevilgningene må bæres av så mange som mulig av medlemslandene, og det bør tilstrebes en rimelig fordeling mellom de store giverlandene. Disse må være store nok til å dekke et grunnlagsprogram, og sikre nødvendig administrativ kapasitet og tilstedeværelse. De frivillige tilleggsmidlene kan i større grad gjøres landspesifikke eller temaspesifikke.

Inntil systemet har etablert seg med en ny og mer effektiv struktur, kan en fra norsk side vurdere å gi større oppmerksomhet til landspesifikke allokeringer som tilleggsmidler til kjernebevilgningene. Dette vil gi større mulighet for å følge bistandens effektivitet, og legge til rette for optimale kombinasjoner mellom bilateral og multilateral bistand. Innenfor en slik modell kunne det være aktuelt for Norge å velge ut noen slike land blant de lavvelferdsland som vil motta norsk grunnstøtte, for å få bedre erfaringer med hvordan dette kunne gjennomføres.

Ut fra ønsket om større fleksibilitet til å møte landspesifikke utfordringer og mer optimale koblinger mellom ulike bistandsformer og kanaler, mener Kommisjonen at det er grunn til å se nærmere på hvordan multi-bilaterale bistandsformer kan supplementere regulær multilateral bistand, uten dermed å føre til bilateralisering eller betydelig administrativ merbelastning . Mer landfokusert tilnærming til hvordan den multilaterale kanalen best kan utnyttes for å gjøre bistanden mer effektiv, kan legge grunnlag for at også bilaterale midler knyttes til virksomhet som koordineres av FN-systemet eller Verdensbanken.

Kommisjonen vil også anbefale at Norge mer systematisk utnytter norske fagmiljø til å delta i det løpende faglige arbeidet knyttet til den multilaterale bistandens innhold, ikke bare gjennom tiltak som stimulerer rekruttering av norsk kompetanse inn i de enkelte organisasjonene, men også ved å velge ut noen satsingsfelt der bestemte tema, programmer eller følges over tid, ikke bare i styrende organer men gjennom bruk av norske fagfolk i ekspertgrupper, institusjonssamarbeid, og som deltakere i planlegging og evaluering på landnivå.

På samme måte som Kommisjonen ser med stor interesse på de mulighetene som ligger i å knytte det sivile samfunn tettere opp til FN-systemet som samhandlingspartnere, overvåkere og korrektiv, vil en anbefale at Norge legger seg på en åpen praksis når det gjelder informasjonstilgang om posisjoner i forhold til økonomiske og sosiale spørsmål som diskuteres innenfor multisystemet. Kommisjonen anbefaler også at UD vurderer aktivt å etablere hensiktsmessige konsultative organer og rutiner for samhandling mellom det offentlige og det norske sivile samfunnet når det gjelder disse spørsmål.

5.9 Krav og gjensidige forpliktelser til bistand og gjeldslette; incentiver og sanksjoner i sør-politikken

Hvilke krav kan Norge stille til sine bistandsmottakere? Og hvordan bør vi forholde oss og tilpasse oss til de krav andre giverland stiller, spesielt i de multilaterale organisasjonene der vi også deltar? Som vi har vist i kap. 2 stilles det et økende antall - til tider motstridende - betingelser fra det internasjonale bistandssamfunnet til bistandsmottakerne i sør, til makroøkonomisk politikk, politiske reformer, institusjonelle forutsetninger om godt styresett , fordelingspolitikk, respekt for menneskerettigheter - og miljøpolitikk.

Mens noen av disse kravene er direkte knyttet til betingelser for en effektiv utnyttelse av konkrete bistandsoverføringer, er andre på mer allment grunnlag knyttet til rammevilkårene for en god utvikling. Som diskutert i kap. 2 bør imidlertid bruken av bistand som virkemiddel for å påvirke andre lands politikk ses i sammenheng med andre virkemidler i det internasjonale samfunn for å behandle bl.a. respekt for menneskerettigheter og overholdelse av internasjonale avtaler og forpliktelser.

I den internasjonale debatt om betingelser for bistand og krav til bistandsmottakere har det fra flere hold i Sør også vært reist krav om gjensidige krav og forpliktelser, om at også giverlandene i nord og deres institusjoner har forpliktelser til å bidra til en stabil og rettferdig utvikling i sør. Dette kan innebære krav om stabile bistandsoverføringer, samarbeid med mottakere på deres premisser, sikker tilfredsstillelse av minimumsgoder og retten til utvikling , såvel som krav om en åpen handelspolitikk, en bærekraftig miljøpolitikk, mm. Som ramme rundt slike forpliktelser er bl.a. foreslått nye former for en internasjonale utviklingspakt, eller mer konkrete utviklingskontrakter.

Det blir også stilt spørsmål om det normative grunnlag for å sette krav til andre lands politikk, som innebærer en innblanding i andre lands indre forhold , og en innskrenking av disse lands muligheter til selv å utforme sin politikk. Dette kan ramme autoritære regimer uten basis i befolkningen, men kan også gå på bekostning av demokratisk valgte myndigheter. I de mest ekstreme tilfeller innebærer kravene fra de internasjonale finansinstitusjonen at mottakerlandet nærmest settes under administrasjon , eller at det stilles helt grunnleggende krav til omlegging av hele det politiske og administrative systemet i landet.

5.9.1 Normativt grunnlag: Har vi rett til å stille krav?

Kommisjonen er av den oppfatning at det internasjonale samfunn både har rett og plikt til å gripe inn i land overfor myndigheter som grovt undertrykker (deler av) sin befolkning, som begår folkemord eller tilsvarende grove overgrep, som skaper omfattende flyktningestrømmer, og som truer fred og sikkerhet i andre land. Vi lever i en verden av gjensidig avhengighet, og vi har etablert et sett av internasjonale normer og regler som er nedfelt i internasjonale konvensjoner og avtaler, og som må etterfølges. Dette er det heller ingen uenighet om i prinsippet, selv om det kan være sterk uenighet om tolkningen av når et land har begått slike brudd, og hvor langt det internasjonale samfunnet skal gå i det enkelte tilfelle.

Kommisjonen mener også at bistandsgivere har rett og plikt til å stille krav til bistandsmottakere både til forvaltning av slike overføringer, og til den økonomiske og politiske rammen for utviklingspolitikk i mottakerlandet. Etter Kommisjonens oppfatning har givere og mottakere et felles ansvar for forvaltning av bistandsmidler, for at det skal kunne gi de resultater det blir enighet om, eller som er nedfelt i vedtak i internasjonale organisasjoner. Det er et like stort normativt problem når bistandsmidler blir forvaltet ukritisk til dårlige tiltak, som i verste fall bidrar til å forverre situasjonen. Som Kommisjonen har påpekt i andre kapitler i denne Rapporten, er det en forutsetning for at bistanden skal gi positive resultater, at det finnes et tilfredsstillende økonomisk, politisk og administrativt rammeverk i mottakerlandet eller rundt tiltaket som sådan. Selv om Kommisjonen altså mener at bistandsinstitusjoner har rett til å stille krav og betingelser, er den også klar over at det eksisterer stor uenighet om hva som konstituerer et tilfredsstillende rammeverk, og hvordan et slikt rammeverk best blir etablert.

Kommisjonen er selvsagt klar over at denne retten til å stille krav og betingelser, og til å gripe inn mer direkte i andre lands indre anliggender, kan misbrukes og blir misbrukt av en rekke land for å fremme mer snevre egeninteresser av politisk, strategisk eller økonomisk karakter. Kommisjonen vil derfor legge stor vekt på at det utvikles et internasjonalt regelverk som i størst mulig grad kan gi felles kjøreregler .

Når bistandsytere stiller krav og betingelser, er det også et relevant spørsmål om de har tilstrekkelig kompetanse om og respekt for mottakersamfunnet til å formulere slike krav. Etter Kommisjonens mening vil en aktiv bistandspolitikk forutsette at det må stilles desto sterkere krav til bistandsgiverne om at de har og opparbeider seg betydelig kompetanse på dette området. Fra et normativt synspunkt har det vært altfor lett for bistandsytere ut fra sin økonomiske maktposisjon å utforme økonomiske og politiske reformer for mottakersamfunnene uten tilstrekkelig kompetansegrunnlag. Når Norge deltar i utforming av slike krav, eller slutter opp om andres betingelser, må det på tilsvarende måte stilles krav til et relevant kompetansegrunnlag.

Det er et stort ansvar å stille betingelser til andre lands politikk. Dette forutsetter ikke bare at bistandsyterne følger opp med sin del av avtalen når mottakerne gjennomfører sine reformer og andre tiltak. Men det forutsetter også at giverne tar ansvar dersom utviklingen, til tross for at mottakerne har fulgt givernes anvisninger, ikke gir forventede resultater. Hvordan kan giversamfunnet i større utstrekning stilles til ansvar for sine feilvurderinger?

5.9.2 Hvilke krav kan stilles av det internasjonale giversamfunn, overfor bistandsmottakere?

Selv om Kommisjonen finner det fullt ut akseptabelt at bistandsgivere kan stille betingelser til bistandsmottakere, for å sikre at bistanden blir benyttet effektivt til det formål det er enighet om, og at bistanden ytes innenfor en utviklingsfremmende ramme som ikke undergraver effekten ved bistandsinnsatsen, er Kommisjonen alvorlig bekymret over de krav som nå stilles fra det internasjonale bistandssamfunnet, og den måten disse kravene fremmes og gjennomføres.

Kommisjonen vil derfor foreslå at Norge, sammen med likesinnede land og allierte både i Nord og Sør, går inn for omfattende reformer i det internasjonale bistandssystemets utforming av betingelser for utviklingspolitikk i mottakerlandene. Slike reformer må ha til formål å sikre at ansvaret for utviklingspolitikken blir klart tilbakeført til landenes egen myndigheter og institusjoner, samtidig som det skapes en konsensus om en del grunnleggende forutsetninger for utvikling som bistandssamfunnet kan kreve tilfredsstilt i mottakerlandene. Samtidig må det gis rom for at de forskjellige bistandsgiverne kan sette ulike krav og betingelser, ut fra sine ulike forutsetninger og roller; og det må gis rom for at det enkelte bistandsmottakerland kan velge ulike modeller for sin utviklingspolitikk så lenge minstekravene er tilfredsstilt. Uten å kunne gå inn i detaljer i et slikt reformprogram som uansett vil ta lang tid å bli gjennomført, vil Kommisjonen antyde følgende retningslinjer:

1. Det internasjonale pengefondets (IMF) rolle må revurderes. IMFs primære rolle er å overvåke det internasjonale valutasystem, og det skal bistå sine medlemsland ved alvorlige betalingsbalansevansker, med kortsiktige lån knyttet til stramme betingelser om økonomiske tiltak som skal redusere sannsynligheten for at betalingsbalansevanskene gjentar seg. IMFs forsøk på å benytte tilsvarende oppskrift på økonomiske reformer ved alvorlige strukturelle gjeldskriser i Afrika, og i de tidligere kommunistlandene i Øst-Europa har stort sett mislyktes. De økonomiske modellene som har vært benyttet, har vært lite egnet for disse situasjonene, og har ikke tatt tilstrekkelig hensyn til de mer strukturelle forhold i landenes økonomi, eller til de politiske og institusjonelle forutsetninger for slike omfattende strukturendringer. IMF har hatt urealistiske forestillinger om hvordan og hvor raskt økonomiske reformer i disse landene kan gjennomføres. Flere alternativer bør derfor kunne vurderes:

• At IMFs rolle ved gjeldskriser og alvorlige betalingsbalansevansker i Afrika andre lavvelferdsland (og land i omfattende politiske endringsprosesser) reduseres, slik at det ikke lenger stilles krav om at det må inngås en avtale med IMF før det gis andre gjeldslettelser, eller for at Verdensbanken og andre skal kunne gi nye lån.

• At IMFs rolle begrenses til faglig rådgiver på sine kompetansefelt.

• At IMFs kompetanse på økonomisk politikk og reformprogrammer i Afrika og andre lavvelferdsland styrkes betydelig, og at de gis en økende rolle etter hvert som deres kompetanse økes. IMF må forutsettes å samarbeide nært med andre kompetansesentra både internasjonalt og i mottakerlandene.

2. Verdensbankens krav må forankres i utformingen av en troverdig politikk for redusert fattigdom. Verdensbanken er en utviklingsbank med primært formål å bidra til redusert fattigdom i verden, og bør i ennå større grad spesialisere seg på dette. Verdensbanken kan derfor stille generelle krav til sine låntakere om at de må tilfredsstille de nødvendige minstekrav til en god utviklingspolitikk. Slike krav vil nødvendigvis omfatte både noen grunnleggende makroøkonomiske forutsetninger, og grunnleggende krav til effektiv administrasjon og politikk, etter linjer som nå dekkes av begrepet godt styresett . Selv om det fortsatt er betydelig uenighet om hva som konstituerer en god utviklingspolitikk, foreligger det en økende konsensus om viktige forutsetninger for utvikling. (Jfr. Kommisjonens oppsummering i kap. 4.) Slike krav bør i størst mulig grad forankres i internasjonal enighet, gjennom anbefalinger fra brede internasjonale faglige konferanser med deltakelse fra alle regioner.

Verdensbanken bør deretter orientere seg sterkere i retning av en langsiktig strategi for å bidra til redusert fattigdom, spesielt i land som får IDA-lån som i all hovedsak er finansiert av bistandsmidler fra giverlandene. Dette innebærer at Verdensbanken bør konsentrere seg om å stille krav om at låntakerne har en troverdig og bærekraftig politikk for å redusere fattigdommen i sine land.

Den viktigste reformen av Verdensbanken må imidlertid innebære at den må samarbeide tettere med sine medlemslands egne institusjoner og myndigheter, og gi dem større reelt ansvar for utformingen av sine reformprogrammer og langsiktige utviklingspolitikk. Bare på den måten kan reformene og politikken forankres reelt i disse landene, samtidig som politikken vil bli bedre tilpasset realitetene i det enkelte land. Dette innebærer ikke at Verdensbanken bør unnlate å stille egne krav, men at dialogen må bli bedre og at det må være det enkelte lands egne myndigheter som utformer sin politikk, innenfor mer generelle rammer som Verdensbanken og andre bistandsgivere kan akseptere.

For at Norge skal kunne delta mer aktivt og konstruktivt i utformingen av Verdensbankens utviklingspolitikk både generelt og overfor de enkelte land, må Utenriksdepartementet som nå har ansvaret for Norges politikk i Verdensbanken trekke mer aktivt på den kompetanse som allerede finnes i Norge om disse spørsmålene bl.a. i forskningsmiljøer og enkelte organisasjoner. Det er også viktig å utnytte den kunnskap og kompetanse som NORAD besitter både i Oslo og ved uterepresentasjonene, spesielt i forhold til NORADs programland. Norge bør også, i samarbeid med likesinnede land, i større grad enn til nå kunne argumentere for en utviklingsmodell basert på egne (nordiske) erfaringer med en aktiv stat og fordelingspolitikk innbakt i det økonomisk/politiske systemet. (Jfr. kap. 4)

3. Større pluralisme i utformingen av krav til mottakerlandenes utviklingspolitikk. Verdensbanken har fått en dominerende rolle i internasjonal bistandspolitikk, som bør reduseres ved at det skapes større pluralisme. Selv om Verdensbanken har opparbeidet en betydelig kompetanse både om generell utviklingspolitikk, og om utviklingen i de enkelte land, er denne ikke universell eller enerådende. Det er derfor nødvendig å styrke andre institusjoner både som kompetansesentra og finansieringskilder uavhengig av Verdensbanken. Dette kan omfatte både mer selvstendige bilaterale givere enkeltvis eller i samarbeid; mer bruk av uavhengige internasjonale kompetansesentra; og kanskje større utnyttelse av de regionale utviklingsbankene som selvstendige institusjoner.

4. Det er behov for et internasjonalt forum som kan gi retningslinjer og anbefalinger for å bruke bistanden som virkemiddel ved brudd på menneskerettighetene. I dag reagerer enkeltland på bilateral basis, og det finnes grader av koordinering blant givergrupper som EU-landene og OECD/DAC. Både i FN-systemet og i Verdensbanken er det imidlertid stor skepsis og motstand spesielt fra bistandsmottakerne mot en slik politisk kobling av bistand og menneskerettigheter. Men ikke minst de nye demokratiske regimene i sør legger større vekt på at bistand ikke bør støtte opp under autoritære regimer som undertrykker menneskerettighetene og sløser med bistandsmidler på bekostning av egen befolknings behov. Det bør derfor være grunnlag for større internasjonal enighet, basert på allerede vedtatte normer og regler som menneskerettighetskonvensjonen, omkring noen grunnleggende prinsipper som bør være til stede for at et land kan motta internasjonalbistand, og et regelverk for å kunne suspendere deler av denne bistanden ved alvorlige brudd på menneskerettighetene.

Et slikt internasjonalt forum må ha deltakelse fra alle impliserte parter. Kommisjonen ønsker ikke å foreslå noen ny institusjon, og denne oppgaven må derfor dekkes av et eksisterende organ. Et alternativ kan være å bygge ut FNs Menneskerettighetskommisjon, eller benytte et reformert ECOSOC (som foreslått i kap. 5.8.). Formålet må være at dette organet kan gi anbefalinger spesielt til FNs bistandsapparat og de internasjonale finansinstitusjonene om at situasjonen i et land er nå så alvorlig at (deler av) den internasjonale bistanden bør suspenderes eller stanses. Et slikt internasjonalt forum vil ikke ha myndighet overfor de enkelte lands bilaterale bistand, men bør forventes å få en sterk moralsk innflytelse over disse. Ved sterke overgrep og brudd på internasjonal fred og sikkerhet vil det eksisterende regelverk kunne tas i bruk, som bl.a. gir Sikkerhetsrådet muligheter til å etablere økonomiske sanksjoner mot et land, som blir bindende også for giverlandene.

I utgangspunktet bør et slikt forum utelukkende bygge på etablerte internasjonale normer og prinsipper som er nedfelt i vedtak og konvensjoner og derfor har oppslutning blant det brede flertall av FNs medlemsland.

5. Det er også behov for bedre internasjonale mekanismer for å innarbeide nye temaer og krav til bistandspolitikken. Spesielt er det behov for mer systematiske konsultasjoner for å skape en bred internasjonal forståelse og aksept for de stadige nye, men ofte helt grunnleggende, betingelsene som knyttes til bistandsoverføringene mer eller mindre eksplisitt. Kommisjonen mener at det er grunnlag for å anbefale en suspensjon eller reduksjon i internasjonal bistand til land som på en eller flere måter bryter med internasjonale normer og anbefalinger, eller som fører en politikk som er sterkt i strid med god utviklingspolitikk. I tillegg til grunnleggende krav til en økonomisk politikk og institusjonelle betingelser for et godt styresett , bør de internasjonale samfunn kunne reagere overfor land:

• som fører en helt uansvarlig miljøpolitikk, og ikke anstrenger seg for å rette opp denne innen rammen av tilgjengelige ressurser;

• som fører en helt uansvarlig narkotikapolitikk, og ikke anstrenger seg for å redusere produksjon eller omsetning av narkotika og andre helsefarlige stoffer, i strid med internasjonale vedtak om dette;

• som fører en helt uansvarlig forsvarspolitikk, med en ressursbruk på militær opprustning som langt overgår landets reelle forsvarsbehov;

Men forutsetningene for å ta opp slike betingelser for bistand, er at det må etableres og utvikles langt mer legitime internasjonale regimer med deltakelse fra alle parter, som kan utvikle normer og vurdere når disse brytes.

6. Det bør utarbeides en atferdskodeks (code of conduct) for bistandsoverføringer, med krav både til givere og mottakere. I forlengelsen av de forslag som er antydet ovenfor med mer systematikk og mer internasjonal aksept ved krav til bistandsmottakere, bør det også etableres en atferdskodeks med internasjonale normer og krav til bistandsytere. Slike normer eksisterer nå innen OECD/DAC, og omfatter bl.a. koordinering av bistand; prinsipper for prosjekt- og programbistand og for faglig bistand; retningslinjer for å ivareta kjønnsdimensjonen i bistand; retningslinjer for miljøanalyser; og tiltak for å begrense bundet bistand og sikre åpenhet ved anbud og innkjøp.⁶ ) 6 Disse er imidlertid etablert av giversiden alene, og bør drøftes og revurderes i et felles forum der alle parter deltar.

7. Bruken av bistand som virkemiddel bør vurderes sammen med andre virkemidler . Bistand kan bare benyttes som virkemiddel overfor land som mottar bistand, og er spesielt effektivt overfor land som er sterkt bistandsavhengige. Suspensjon eller redusert bistand vil derfor bare være ett av mange virkemidler for å påvirke land som på en eller flere måter fører en uansvarlig politikk som bryter med internasjonale normer og vedtatte regler. I noen sammenhenger kan det f.eks. være aktuelt å oppheve visse handelskonsesjoner som GSP-privilegier. Ved mer alvorlige brudd på folkeretten, vil det bl.a. kunne bli aktuelt å ta i bruk Sikkerhetsrådets muligheter til å erklære delvis eller full økonomisk boikott.

5.9.3 Hvordan kan Norge stille krav i sin bilaterale bistandspolitikk?

Norge alene har liten eller ingen innflytelse på en bistandsmottaker og deres politikk. Dersom vi ønsker å påvirke andre lands politikk, må vi derfor delta i en internasjonal samordnet aksjon. På den annen side er ikke Norge på noen måte forpliktet til å yte bilateral bistand til alle land i sør. Norge kan derfor velge å konsentrere vår bistand til samarbeidspartnere i sør, ut fra strengere kriterier for hva vi mener er god utviklingspolitikk, enn de multilaterale institusjonene.

Norge kan derfor markere seg i forhold til mottakerland i sør på to måter: Ved inngåelse av nye bistandsrelasjoner og opptrapping av disse, og ved en eventuell nedtrapping og avslutning av bistandsrelasjonen. Som vist i kap. 2, har ikke Norge til nå vist noen særlig systematisk innstilling til bruk av bistandsbevilgningen for å markere holdninger verken til mottakerlandets utviklingspolitikk eller deres respekt for menneskerettigheter. Bistandsvolumet blir også bestemt ut fra en serie av andre hensyn, slik at heller ikke det har reflektert slike prinsipielle holdninger.

Dersom Kommisjonens forslag til ny fordeling av bistandsbudsjettet blir vedtatt, vil heller ikke dette gi muligheter for å tilpasse bistandsvolumet til det enkelte mottakerland ut fra politiske vurderinger. Likevel vil forslaget gi følgende muligheter til å gi incentiver eller sanksjoner overfor de enkelte land:

* Lavvelferdsland med langsiktig bistandsprogram: Norge forventes fortsatt å konsentrere bistanden om et antall lavvelferdsland, der det inngås avtaler om langsiktige samarbeidstiltak spesielt knyttet til institusjonsbygging og opplæring. Norge velger å samarbeide med disse landene på grunnlag av en felles holdning og tillit til at landets myndigheter ønsker å gjennomføre en utviklingspolitikk som fører til redusert fattigdom innen rammen av en bærekraftig utvikling.

Det foreslås i kap. 5.3 at Norge inngår en form for Utviklingskontrakt med disse landene der det formuleres de gjensidige krav og forventninger til samarbeidet. Dette kan f.eks. innebære at det formuleres noen forutsetninger om hva slags politikk mottakerlandet ønsker å føre, om respekt for menneskerettigheter, mm. Dette kan også omfatte forutsetninger om en fordelingspolitikk, en miljøpolitikk, eller en kvinnepolitikk. På disse forutsetninger vil Norge kunne gi tilsagn både om et institusjonelt kjerneprogram , og i tillegg en mulighet for at mottakerlandet kan søke om finansiell støtte til konkrete utviklingsprosjekter, få tilgang til andre støtteformer, stimulans til næringsutvikling, mv.

Dette gir Norge en mulighet til å kunne reagere dersom en finner at utviklingen i mottakerlandet ikke blir som forutsatt, dersom det skjer drastiske endringer i deres utviklingspolitikk, eller ved ulike former for brudd på de forutsetninger som er innskrevet i Utviklingskontrakten. Kommisjonen forestiller seg at Norge kan reagere på en nyansert måte, slik at ikke hele samarbeidet nødvendigvis blir brutt. F.eks. kan det tenkes at mottakerlandet ikke lenger får tilgang til ren betalingsbalansestøtte, men bare til konkrete prosjekter, eller bare til den langsiktige institusjonsstøtten. Dersom situasjonen forbedrer seg, vil mottakerlandet igjen kunne få bredere tilgang til støtteordninger. (Hvorvidt bistandsvolumet faktisk øker eller ikke, vil imidlertid avhenge av om landet kan presentere gode utviklingstiltak som tilfredstiller de bistandstekniske kvalitetskravene som er omtalt i kap. 5.2.) Kommisjonen mener at Utenriksdepartementet bør kunne utarbeide de videre detaljene i et slik nyansert reaksjonsmønster.

Hovedformålet med en revisjon av gjeldende praksis må i hvert fall være å tydeliggjøre hvilke krav og forventninger Norge vil ha til utviklingssamarbeidet, fortrinnsvis forankre disse i allment anerkjente internasjonale normer og avtaler, og dermed skape større forutsigbarhet også for mottakeren. Det bør også vurderes å etablere en nøytral appellinstans som kan vurdere om Norge i et gitt tilfelle har rett til å reagere, eller om vi innen rammen av inngått avtale må opprettholde støtteordninger så lenge avtalen gjelder. Dette vil kunne redusere mulighetene for arbitrær politikk fra Norges side.

* Land som omfattes av andre samarbeidsavtaler og støtteordninger: Kommisjonens forslag gir åpning for å kunne inngå en serie med ulike avtaler og støtteformer knyttet til gjenreising og støtte i politiske overgangsfaser; miljøavtaler; næringslivssamarbeid; institusjonssamarbeid; handelspreferanser, mm. Her bør det skilles mellom aktive norske støtteordninger til enkeltland (som gjenreising eller miljøavtaler), og mer allmenne støtteordninger som omfatter alle land i lavvelferds- og mellomgruppen. Avtaler om norske statlige støttetiltak på bilateral basis til enkeltland bør inneholde de samme krav og forventninger til god utviklingspolitikk som Norge vil forvente av sine samarbeidspartnere blant lavvelferdslandene, og tilsvarende regler om at Norge kan nedtrappe støtten dersom disse forutsetningene blir brudt.

Imidlertid bør Norge være langt mer forsiktig med å innskrenke allmenne støtteordninger som omfatter næringslivet, handelsvilkår, institusjoner eller frivillige organisasjoner, dersom det ikke foreligger klare internasjonale vedtak om dette. Det vil vanskelig bli forstått dersom Norge på den ene siden argumenterer for en sterkere rolle for internasjonale avtaler og internasjonale forhandlinger, og samtidig velger å opptre helt uavhengig av disse på grunnlag av egne vurderinger og verdifortolkninger. En slik praksis gir tilsvarende rom for alle bistandsgivere og støtteordninger i Nord, og vil undergrave alle forsøk på internasjonal enighet om grunnleggende kjøreregler for utviklingspolitikk.

5.9.4 Bruk av FNs sanksjonsmidler

Som nevnt ovenfor, kan bistandspolitikk bare benyttes effektivt overfor land som er (store) bistandsmottakere. Det er også grunn til å advare mot å overbelaste bistandspolitikken med alt for mange målsetninger. Bistand som virkemiddel må derfor vurderes i forhold til andre reaksjonsmuligheter overfor land som bryter internasjonale rettsregler og avtaler.

I kap. 2 har vi beskrevet FN-systemets muligheter til å reagere på brudd på folkeretten, ved ulike tiltak som omfatter fordømmelse, økonomiske og politiske sanksjoner, og bruk av militær makt i ekstreme situasjoner. Slike sanksjoner kan benyttes når et land begår direkte aggressive handlinger overfor andre land, men også når situasjonen internt i et land er sterkt destabiliserende, som under borgerkriger, store folkeforflytninger og alvorlige brudd på menneskerettighetene. Disse virkemidlene er i hovedsak forbeholdt meget alvorlige trusler om brudd på den mellomfolkelige fred og sikkerhet.

Kommisjonen vil sterkt understreke betydningen av å henvise alvorlige brudd på menneskerettighetene, som f.eks. omfattende undertrykking av minoriteter, til behandling i FNs ordinære organer. Selv om den skjeve fordeling av vetoretten i FNs Sikkerhetsråd er et problem, er FNs institusjoner likevel mer representative for det internasjonale samfunn, enn rene givergrupperinger. FN-systemet har i hovedsak tre nivåer for reaksjoner:

* Fordømmelse i FN: Fordømmelser i FN er gjerne den første internasjonale reaksjon som følge av et medlemslands brudd på internasjonale rettsprinsipper. Det er stor sannsynlighet for at et slikt virkemiddel har større effekt i dag enn under den kalde krigen, fordi FN ved flere anledninger har vist seg i stand til å følge opp sine verbale fordømmelser med sterkere virkemidler. Jo større troverdighet organisasjonen får i sin håndtering av brudd på internasjonale normer og regler, jo større blir effekten av virkemidlene som organisasjonen har til disposisjon.

* Økonomiske og politiske sanksjoner: Effekten av økonomiske sanksjoner er mer usikker. Erfaring viser at de trenger tid for å gi resultater, samtidig som dette ikke er noen garanti for endring av landets politikk. Det vil derfor alltid være en politisk vurdering i hvert enkelte tilfelle, om hvor sterke økonomiske sanksjoner som skal tas i bruk. Erfaringen tilsier at effekten avhenger bl.a. av hvor effektiv den internasjonale oppslutningen vil bli, og hvorvidt det finnes en sterk intern opposisjon som støtter opp under sanksjonene og deres formål. Sivilbefolkningen blir uskyldige ofre under internasjonale sanksjoner, spesielt når de varer over tid, men kan også være beredt på å bære disse kostnadene for å få gjennomført reformer.

* Militære aksjoner: Militære tvangsaksjoner er det sterkeste virkemiddel som kan tas i bruk for å påvirke et annet land. Slike tiltak bør bare iverksettes i helt ekstreme tilfeller etter at alle andre virkemidler er forsøkt. Beslutningene om slike aksjoner må alltid tas multilateralt. Gjennomføringen kan imidlertid organiseres på flere måter avhengig av situasjonen. Mye tyder på at FN også i framtida må delegere den operative myndigheten til andre organisasjoner, koalisjoner av stater eller enkeltstater på ad hoc-basis.

Det er viktig å styrke FNs rolle og muligheter for å reagere på alvorlige brudd på internasjonal fred og sikkerhet. I de seneste årene har denne rollen blitt stadig utvidet. Kommisjonen vil understreke betydningen av at sanksjoner overfor et land blir gjennomført ved vedtak i internasjonale organer, og på grunnlag av internasjonalt aksepterte normer og regler. Et mer detaljert internasjonalt regelverk er imidlertid nødvendig, samtidig som det tas vare på den fleksibiliteten som ligger blant annet i FN-systemet i dag.

Som et lite land er det også i Norges interesse å ikke bli diktert av stormaktene, men å bidra til å bygge opp et sterkt internasjonalt normsystem og appellmuligheter overfor overgrep og misbruk. Norge bør derfor selv være tilbakeholden med sterk virkemiddelbruk som ikke har basis i internasjonale regler.

5.9.5 Gjeldslette, hva bør Norge gjøre?

Etter Kommisjonens mening bør Norge fortsatt være en pådriver for å få til omforente gjeldslettetiltak overfor de fattigste og mest gjeldstyngede land. Gjeldsordninger kan for mange av disse landene være en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, betingelse for å få til en positiv sosial og økonomisk utvikling.

Beslutning om gjeldsletteordning må skje ved særskilt vurdering av det enkelte land. Gjeldslette må inngå i et helhetlig økonomisk-politisk opplegg der landets regjering forplikter seg til å legge opp til en politikk som kan gi en langsiktig positiv sosial og økonomisk utvikling bl.a. slik at ny gjeldskrise kan unngås. Denne nasjonale politikken må bli støttet av kreditt-tilførsel som IDA-lån fra Verdensbanken, og eventuelt SAF- og ESAF-ordningene fra Valutafondet, fram til det utviklingsstadium da landet blir tiltrekkende for kapitaltilførsel på forretningsmessige vilkår.

Men det er også viktige argument mot en generell og omfattende gjeldslette. Det enkelte land må motiveres til å føre en økonomisk politikk med avpasning av opplåning til hva landet kan betjene og samtidig kan utnytte til å forbedre grunnlaget for egen verdiskaping. I en langsiktig sammenheng må ethvert land føre en slik opplåningspolitikk dersom det skal komme over på en egendrevet positiv sosial og økonomisk utvikling for egen befolkning. Men på kort sikt kan enkelte land velge å ta ut fordeler ved en opplåning som er så omfattende at den etter en tid fører til gjeldskrise og dermed store problemer for egen befolkning. Dersom problemet løses ved at långiverne ettergir gjelden, vil det lett virke urettferdig overfor land som har valgt ikke å ta ut større kortsiktige fordeler enn det som kan bæres på lang sikt. Det vil kunne svekke motiveringen for å føre en langsiktig forsvarlig økonomisk politikk.

Dette forsterkes ved at gjeldssanering overfor gjeldspressede sør-land som oftest vil gå av kapitalmidler som er øremerket for bistand. Dermed vil land som har unngått å komme i gjeldskrise på grunn av egen veloverveid økonomisk politikk oppleve gjeldslette til andre land som en klar omfordeling av ressurser til fordel for land som har ført en uansvarlig politikk sett i langsiktig sammenheng.

Multilateral gjeld

Alle vesentlige kreditorer må i utgangspunktet være deltakere i de omforente gjeldsletteordninger for det enkelte land. Det betyr at også de multilaterale institusjonene Valutafondet og Verdensbanken bør være med på de møtene der ordning blir vedtatt både fordi en intensjonserklæring om framtidig kreditt-tilførsel fra disse må være en del av ordningen og fordi debitorlandets gjeld til disse må være med i den samlede vurdering.

Men reduksjon av gjeld til de multilaterale har hittil ikke vært med i gjeldslettepakkene. Dette har bl.a. ført til at gjeldslette for lavvelferdslandene har hatt liten effekt på reduksjon av totalgjeld for de landene som har mesteparten av sin gjeld til Valutafondet og Verdensbanken. Argumentene mot å ta denne gjelden med har vært at Valutafondet og Verdensbanken ikke har fondsreserver til å dekke tapsavskrivninger og at det ville forverre vilkårene på de innlånene Verdensbanken må foreta hvis den må foreta avskrivninger på utlån. En stor del av overskuddet på de ordinære IBRD-lånene fra Verdensbanken overføres til IDA-lån. Det kan dermed bli mindre tilgjengelig med midler til å yte lån på spesielt gunstige vilkår til andre lavvelferdsland dersom Verdensbanken er med på gjeldslette til noen av dem.

Det er dessuten blitt argumentert med at Verdensbanken eies av medlemmene og det er disse, også de fattigste landene, som må bidra hvis det skal opprettes tapsfond.⁷ ) 7

Men Verdensbanken har likevel nærmet seg en form for gjeldsletteordning ved adgangen for bilaterale givere til å bidra til hjelp til avdragsbetaling på gamle IBRD-lån fra land som i dag er berettiget til å motta IDA-lån. En må regne med at også disse bidragene vil gå av midler som ellers er avsatt til offentlig bistandsvirksomhet.

Kommisjonen legger stor vekt på at all kreditt bør være med i vurderingen ved beslutning om en gjeldsletteordning og at alle kreditorene inklusive de multilaterale i utgangspunktet bør delta med sin forholdsmessige del. Dersom gjelden til de multilaterale blir holdt utenfor ordningene, vil det for mange av lavvelferdslandene bety at bare en mindre del av gjelden blir gjenstand for gjeldslette.

Dersom de multilaterale skal delta med sin andel, innebærer det at det må finnes en løsning på å etablere tapsfond for Verdensbanken. Verdensbanken har fra før en fordelingsnøkkel som anvendes når medlemslandene skal bidra til økning av fondsgrunnlaget for IDA-utlånene. I denne nøkkelen deles medlemmene i to grupper. Gruppe 1 bærer hoveddelen av bidragene, ca 96 prosent, og har 61,45 prosent av stemmene ved de beslutninger som tas om bidrag til fondet. Gruppe 2, de øvrige medlemmene i Verdensbanken har dermed ca 4 prosent av bidragene og 39,55 prosent av stemmene. Den samme fordelingsnøkkel kunne også anvendes ved opprettelse av et tapsfond.

En slik ordning ville også innebære den fordel at alle Verdensbankens medlemsland, også de fattigste som er mulige mottakere av gjeldslette, ville være med i beslutningene. Gjeldslette overfor noen er, som gjort rede for ovenfor, også et spørsmål om rettferdighet overfor alle låntakerne. De fleste av dem vil måtte betjene de lån de har uten lettelser i vilkårene. Etter Kommisjonens mening vil det være en fordel i denne sammenheng om gjeldslettelse kan stå fram som en ordning som alle land direkte eller indirekte har vært med på å godta.

Kommisjonen vil derfor anbefale at Norge arbeider for å få en løsning som skissert ovenfor. Men det bør være en forutsetning at de tunge bidragsyterne til Verdensbanken går inn for ordningene slik at det reelt blir ekstra midler som stilles til disposisjon til et slikt tapsfond.

Gjeld til Norge

Som vist i kap. 2, har landene i sør en samlet utestående gjeld til Norge på ca 4,3 milliarder kroner (juni 1994) som skyldes eksportkreditter som er misligholdt. Av disse er ca.1,1 mrd.kr. innvilget under GIEKs alminnelige ordning, mens 3,2 mrd.kr. er innvilget under særordninger for utviklingsland. På grunn av spesielle omstendigheter er 1,0 mrd.kr. av disse ikke blitt vurdert av NORAD, mens ca 2,2 mrd.kr. har blitt vurdert og godkjent som utviklingsfremmende av NORAD.

Kommisjonen går inn for at Norge kan innvilge gjeldslette for inntil 80 prosent på grunnlag av en vurdering av enkeltland i omforente ordninger der alle kreditorer er involvert. (Se særmerknad fra Enge, Erichsen, Møgedal og Øygard, plassert sist i kap. 5.9.)

Det har i Norge vært spesielt mye debatt knyttet til den gjeld som fulgte av eksportkredittgarantiene ved skipseksport fra Norge på slutten av 1970-årene.⁸ ) 8 Noen av disse, men ikke alle, ble behandlet og godkjent av NORAD som utviklingsfremmende. Skipsverftene har fått innfridd sine krav i samsvar med garantiordningen, mens dette har resultert i en gjeld til Norge fra de land som importerte skip. Kommisjonen kan ikke se at disse eksportgarantikravene skal behandles på annen måte enn norske gjeldskrav som henger sammen med andre eksportgarantier som er blitt effektive.

Kommisjonen mener imidlertid at bare de eksportkredittgarantier som er blitt godkjent av NORAD som utviklingsfremmende, kan dekkes ved bevilgninger fra bistandsbudsjettet. Gjeldslette under den alminnelige ordningen, og de garantiene som ikke har vært godkjent av NORAD, må dekkes av andre poster på statsbudsjettet. Uansett vil imidlertid en slik gjeldslette ikke føre til direkte utgifter for Norge på kort sikt, ettersom kreditten allerede er misligholdt, og utgiftene vil bare innebære en inntektsoverføring til GIEK.

En gjeldsletteordning som foreslått av Kommisjonen vil dermed maksimalt kunne belaste bistandsbudsjettet med 80 prosent av de NORAD-godkjente kredittene. Men belastningen vil ikke finne sted umiddelbart for hele beløpet, ettersom det forutsettes avtaler der alle kreditorene er involvert, og der avtalen forutsetter at debitorlandene gjennomfører en ansvarlig økonomisk politikk. Kommisjonen forventer ikke at dette vil være mulig under de nåværende regimene i enkelte av de store debitorlandene som Sudan og Myanmar/Burma.

5.9.6 Miljøkondisjonalitet, og andre nye krav og virkemidler?

Som en følge av den raske internasjonalisering og økende gjensidige avhengighet, vil det i årene framover bli stilt krav til respekt for internasjonale avtaler og regler på stadig flere områder der aktiviteter i et land har alvorlige konsekvenser for andre land. Dette vil spesielt gjelde for miljøpolitikken, men det kan også tenkes internasjonale reaksjoner på land som undergraver andre lands økonomi f.eks ved å beskytte økonomisk kriminalitet eller hvitvasking av penger, eller overfor land som ikke respekterer internasjonale narkotikaavtaler.

Foreløpig eksisterer det ikke så mange internasjonalt bindende miljøavtaler, men det vil sannsynligvis komme stadig flere, som vil regulere utslipp og forurensning av jord, luft og vann, som vil sikre beskyttelse av biodiversitet, som vil sikre en ansvarlig forvaltning av fornybare ressurser, og muligens regulere uttaket av ikke-fornybare ressurser, osv.

Det vil derfor bli et stadig større behov for effektive internasjonale virkemidler som kan benyttes ved brudd på slike miljøavtaler, overfor land både i sør og nord. Kommisjonen mener at miljøproblemene er så alvorlige at alle muligheter må utprøves for å få innført en bedre miljøpolitikk og mer ansvarlig forvaltning av jordas ressurser. Det er derfor nødvendig å utvikle både bistandspolitiske og handelspolitiske virkemidler, såvel som politiske og økonomiske sanksjoner i forbindelse med miljøavtaler.