3 Norges rolle i nord/sør-dialogen En betraktning fra sør Professor Rehman Sobhan, Centre for Policy Dialogue, Dhaka

3.0 Innledning: Artikkelens formål og innhold

Jeg vil i denne artikkelen se nærmere på Norges rolle i den internasjonale dialogen om Nord og Sør, slik den oppleves fra Sør. Nå kan det selvsagt ikke være bare ett Sør-perspektiv. Synspunktene i artikkelen må derfor stå for min egen regning, og jeg tar utgangspunkt i mine erfaringer fra et minst utviklet land (MUL¹ ) 1 ) i Sør-Asia. Dette faktum vil imidlertid ikke få noen innvirkning på forståelsen av MUL i et mer diversifisert Sør, som omfatter både de østasiatiske drager og tigre og de minst utviklede landene i Sør-Asia og Afrika, samt land i Latin-Amerika der gjeldskrisen helt og holdent dominerer den økonomiske utviklingen. Problemstillingene som ligger til grunn for Nord-Sør-dialogen omfatter hele spekteret i Sør, selv om debattens betydning er svært forskjellig for de enkelte land. Uttrykket Sør benyttes i denne sammenheng synonymt med den tredje verden og utviklingsland.

Formålet med artikkelen er ikke bare å bringe et sørlig perspektiv inn i forståelsen av Nord-Sør-spørsmålene, men også å gi dem som står for utformingen av politikken i Norge, en økt bevissthet om dagens situasjon i Sør, sett i forhold til i Nord. Det er i denne forbindelse også viktig å rette oppmerksomheten mot det faktum at grupper av land i stadig større grad er i ferd med å utvikle seg på en ikke bærekraftig måte. Det hevdes i artikkelen at Norge her kan gå i spissen for å mobilisere en gruppe likesinnede land blant sine nordiske naboer og andre mellomstore land som f.eks. Nederland og Canada, som kan ha en spesiell rolle som formidlere i forholdet mellom Nord og Sør, særlig på vegne av de minst utviklede landene (MUL) i Sør.

Artikkelen er tredelt. Første del ser nærmere på det økonomiske samkvemmet i dag mellom Nord og Sør. Den har følgende underavsnitt:

1.1 Den historiske bakgrunnen for forholdet mellom Nord og Sør

1.2 Nye utviklingslinjer i verdensøkonomiens vekst

1.3 Handelsrelaterte spørsmål og framveksten av regionale blokker

1.4 Gjeld og kapitaloverføringer

1.5 Bistandsvilkår

1.6 De multilaterale organisasjonenes rolle

1.7 Et program for bærekraftig utvikling i Sør.

I annen del går jeg inn på den rolle Norge spiller i Nord-Sør-spørsmålene. Den behandler

2.1 Norges handelsforbindelser med Sør

2.2 Strukturtilpasninger i Norge for å fremme handelen mellom Nord og Sør

2.3 Norges holdning til gjeld og kapitaloverføringer

2.4 Norges rolle i de internasjonale organisasjoner

Den tredje og siste delen av artikkelen drøfter med utgangspunkt i det materiale og de argumenter som er lagt fram i første og annen del, muligheten for at Norge kan fungere som en katalysator ved å mobilisere en gruppe likesinnede land blant de avanserte industrilandene (AIL), som kan spille en konstruktiv rolle som formidlere i forholdet mellom Nord og Sør. I denne delen drøftes følgende spørsmål:

3.1 Behovet for brobygging over kløften mellom Nord og Sør, og de mest hensiktsmessige områder i denne forbindelse

3.2 Norges rolle i arbeidet for å få til en koalisjon mellom likesinnede land

3.3 Strukturtilpasning i Norge for å fremme det økonomiske samkvemmet mellom Nord og Sør

3.4 Nytenkning om bistand og kapitaloverføringer, med særlig henvisning til MUL

3.5 Arbeidet for en mer internalisert bærekraftig utvikling i Sør, med særlig henvisning til MUL

3.6 Mekanismer som kan fremme dialogen mellom Nord og Sør.

Den påfølgende presentasjonen gis i konsentrert form, slik at den blir mer håndterlig for Nord-Sør-Kommisjonen. Argumentasjonen er derfor satt mer på spissen og har færre nyanseringer en hva som ville være naturlig i et lengre arbeid. Forstyrrende bruk av et mer omfattende materiale til underbygging av argumentene er derfor begrenset til et minimum. Artikkelens hoveddel er skrevet for å stimulere til diskusjon og, når det er spesielt behov for det, til videre studier, særlig når konsekvensene av nye initiativer fra Norden/likesinnede land må utredes.

3.1 FORHOLDET MELLOM NORD OG SØR - SITUASJONEN I DAG

3.1.1 Innledning: Historisk bakgrunn

Da tiden var inne for Sør Spørsmålet om forholdet mellom Nord og Sør dukket for første gang opp i begynnelsen av syttiårene da energiprisen steg som følge av en felles aksjon blant en gruppe oljeeksporterende land (OEL) fra den tredje verden, i kjølvannet av Ramadan-krigen i 1973. OELs ensidige tiltak i samarbeid med Organisasjonen av oljeeksporterende land (OPEC) gjorde at en gruppe land fra den tredje verden (TVL) for første gang ble i stand til å handle i fellesskap, slik at de kunne øve innflytelse på den videre kursen i forholdet mellom Nord og Sør. OELs nasjonalisering av naturressurser og produksjonskapasitet ga dem kontroll over prisene på en livsnødvendig naturressurs og ga dem tilbake inntekten fra disse ressursene, som hittil hadde tilfalt Nord i form av billig energi. Dette felles initiativet gjorde, også for første gang i moderne tid, at en gruppe TVL fikk mulighet til å påvirke de globale bytteforhold og gjennom sine beslutninger i denne prosessen også å påvirke vekstratene og levekostnadene i Nord. Denne nyvunne evne til å sikre inntekten av en livsnødvendig naturressurs til statskassen i et TVL førte til, også det for første gang, at en betydelig andel av det strukturelle kapitaloverskuddet i den globale økonomien ble i Sørs eie.

En slik oppsmuldring av Nords hegemoni over de grunnleggende vilkårene for forbindelsene mellom Nord og Sør, og det at det mistet sitt monopol over kildene for kapitaloverføring til Sør, ble nokså traumatisk for Nord, og særlig for den lille gruppen av avanserte industriland (AIL), kollektivt representert ved G7-landene, USA, Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Italia, Japan og Canada.

Disse dramatisk endrede vilkår i Nord-Sør-forbindelsene gjorde at landene i Sør fikk mot til å overveie flere felles aksjoner for å virkeliggjøre en ny økonomisk verdensorden (NØV) i forholdet mellom Nord og Sør, med hensyn til råvareordninger og kapital- og teknologioverføringer. Nord ble på sin side langt mer mottakelig overfor de spørsmål Sør var opptatt av. Det var under De forente nasjoners ekstraordinære sesjon i 1974, at et samlet Sør gjorde et framstøt for en ny økonomisk verdensorden. Det var på dette tidspunkt store forventninger til Nord-Sør-forbindelsene. Som de senere begivenheter skulle komme til å vise, betraktet Nord og Sør denne dialogen om NØV ut fra svært forskjellige synsvinkler. Sør antok i sin gledesrus at andre råvareprodusenter kunne etterligne OPECs felles aksjon, så lenge som OPECs ressurser kunne gi Sør en kollektiv makt ved forhandlingsbordet. Nord forsøkte å benytte dialogen til å kjøpe seg tid til å iverksette mer langsiktige strukturtilpasninger som nok en gang kunne gjenopprette den globale økonomiske balanse til fordel for Nord. Nord benyttet derfor de nokså kortvarige utvekslinger mellom Nord og Sør med UNCTAD som mellomledd, som en uthalingsoperasjon mens det skapte orden i egne rekker. Det var under Paris-konferansen om internasjonalt økonomisk samarbeid (CIEC) i 1976 at det så som lysest ut for landene i Sør, men deretter gikk det raskt nedover bakke for dem, både enkeltvis og samlet.

Den andre prisoppsvinget på energi i 1979 i kjølvannet av revolusjonen i Iran, ga OEL et øyeblikks vind i seilene, men tjente bare til å styrke Nords beslutning om å bryte OPECs makt en gang for alle, uansett hvilke kostnader dette på lang sikt ville få for verdensøkonomien, og dermed også for den tredje verdens økonomi. Beslutningen i USA i begynnelsen på åttitallet om å knytte igjen pengesekken og heve renten som et antiinflatorisk tiltak, var innledningen til den epoke med redusert global vekst som vi fremdeles er inne i. Denne heroiske beslutningen fra den amerikanske administrasjonens side framskyndet gjeldskrisen, noe som hindret utviklingsmulighetene i Sør ytterligere. En teknologisk endringsprosess, der først energiintensiteten og deretter råvareinsiteten ble redusert i AILs produksjon og forbruk, gjorde at OPECs makt raskt ble uthulet, og førte til at de råvareeksporterende landene opplevde en langvarig forverring av bytteforholdet. Vi er i dag kommet til et punkt der lav vekst og teknologisk bevirkede endringer i etterspørselsmønsteret har ført til at realprisen på olje er halvert fra 1982 til 1992 og befinner seg nesten på 1973-nivået. Stillingen for råvareprodusentene er ikke så mye bedre der produsenter av halvfabrikata har lite håp om at etterspørselen etter deres produkt vil ta seg opp, eller endog at det vil beholde sin realverdi.

Umyndiggjøringen av Sør

Den skjebne som ble både energiprodusenter og råvareprodusenter til del, gjorde at det så stadig mørkere ut for Sør. I 1992 fikk 55 av 110 lav- og mellominntektsland i Sør fremdeles over 50 % av sine eksportinntekter fra råvareeksport. Av de 42 land Verdensbanken har klassifisert som lavinntektsland (LIL), fikk 26 land mer enn to tredjedeler av sine eksportinntekter fra råvarer. Selv Indonesia, som nå er en av de sørøstasiatiske tigre som er i ferd med å komme på banen, får fremdeles 51 % av sine eksportinntekter fra råvarer. Størstedelen av Afrika, både lav- og mellominntektsland, størstedelen av Latin-Amerika/det karibiske område og de fleste land i Midtøsten får over 80-90 % av sine eksportinntekter fra råvarer. Det er bare i asiatiske land der betydelige strukturendringer har ført til en større diversifisering i eksportmønsteret, at man ikke lenger er økonomisk avhengig av råvareksporten. Men selv her, i dynamiske sørøstasiatiske land som Indonesia (51 %) og Malaysia (39 %), utgjør råvarene fremdeles en viktig del av eksporten.

De som først fikk lide for den økonomiske nedgangsperioden på globalt plan var OEL. Det plutselige fallet i realprisen på energi i åttiårene reduserte raskt OPEC-medlemmenes kapitaloverskudd, til et punkt der deres akkumulerte strukturelle overskudd, som i 1980 var rundt 400 milliarder dollar, falt til under 200 milliarder i 1992. Land etter land fikk etterhvert underskudd i sin betalingsbalanse og tæret på sine overskudd. En slik tapping av OPEC-overskuddene og tapet av kontrollen med energiens eksportverdi ga mindre samhold, først innen OPEC og deretter i den arabiske verden. Da Irak invaderte Kuwait i 1990, så det som mørkest ut for OEL. Det at OEL ikke lenger evnet å øve innflytelse på prisen på sin viktigste eksportvare og at det strukturelle overskuddet smuldret opp, gjorde at den tredje verdens to viktigste gevinster fra syttiårene, som var utgangspunktet for forsøkene på å forhandle fram en ny økonomisk verdensorden for Sør, ikke lenger var så mye verdt.

Denne gradvise umyndiggjøringen av Sør ble forsterket ved at Nord gjenvant sitt monopol over kildene til kapitaloverføring til Sør. Et redskap her var gjeldskrisen som var under utvikling, og som i seg selv var et biprodukt av energiboomen fra syttiårene. De stadig større utgifter til energiimport i ikke-energieksporterende utviklingsland ble i mange tilfeller finansiert ved at kapitaloverskuddene som samlet seg opp i OEL, ble resirkulert til disse samme land via det internasjonale kapitalmarkedet. I den gode tiden i syttiårene førte kapitaloverskuddene i OEL til at den reelle kostnaden ved internasjonale låneopptak ble betydelig redusert, og dette oppmuntret enkelte utviklingsland til ikke bare å finansiere sine løpende underskudd med lån, men også til å låne til langsiktig utvikling på det internasjonale kapitalmarkedet. En slik økning av utenlandsgjelden, for en stor del på vanlige kommersielle vilkår og vanligvis til flytende rente, gjorde at disse spe sielle utviklingslandene ble særdeles sårbareoverfor kapitalkostnader. Kostnadene økte raskt som en følge av USAs renteøkningspolitikk tidlig på åttitallet. De økte gjeldsbetjeningskostnadene gjorde at gjeldsbyrden i land etter land ble sterkt forverret over natten og fortsatte å vokse ettersom de misligholdte utenlandske lånene ble stadig større. Betjeningen av denne utenlandsgjelden ble innledningen til en fase der Sør ble gjort til nettoeksportør av kapital. Den stadig synkende mengde kommersielle kapitalstrømmer og stagnasjonen i strømmen av offisiell utviklingshjelp til Sør kunne sammen ikke oppveie de kapitalstrømmer som gikk fra Sør til Nord, til betjening av gjeld.

Den minskede strømmen av kapitalressurser til Sør og nødvendigheten av å redusere gjeldsbyrden for de sterkt forgjeldede utviklingslandene (SFUL) ga de to Bretton Woods-institusjonene (BWI), Verdenbanken og Det internasjonale valutafond en enestående myndighet. De fikk av AILs regjeringer og de banker som var den tredje verdens kreditorer, i oppgave å fungere som mellomledd ved fastsettelse av vilkårene for gjeldsforhandlinger og ny kapitalstrøm til den tredje verden. Denne historisk sett enestående myndighet som ble tillagt de to multilaterale finansinstitusjonene, ga dem en innflytelse over den politiske dagsorden i TVL som det til da ikke hadde vært mulig å drømme om. TVL ble nå avhengig av BWIs velvillige mellomkomst for å kunne reforhandle sin gjeld og/eller oppnå ny kapitaltilførsel på konsesjonelle eller ikke-konsesjonelle vilkår. SFULs stigende avhengighet av BWI for å oppnå gjeldslettelser og kapital ble forsterket ved krisen i de råvareeksporterende land, hvis synkende eksportinntekter og stadig mindre tilgang til eksterne ressurser ikke nettopp gjorde dem mindre avhengig av BWIs velvillige mellomkomst for å kunne holde sin enda skrøpeligere økonomi oppe.

Nord-Sør-dialogens endelikt

Da åttitallet gikk mot sin slutt, eksisterte Sør derfor ikke lenger som en troverdig forhandlingspartner i dialogen mellom Nord og Sør. De kunne ikke lenger sette makt bak sine krav som en eksportør av råvarer, og hadde ingen tilgang til alternative kapitalkilder i Sør. Som motytelse for kapitalstrømmen til Sør måtte myndigheten til selv å fastsette den hjemlige politiske dagsorden avgis til BWI, som nå hadde enerett til å bestemme volumet og vilkårene for overføring av ressurser fra Nord til Sør. Det kom ikke som noen overraskelse at selve begrepet Nord-Sør-dialog var forsvunnet fra det internasjonale bistandsvokabularet mot slutten av åttiårene. Alt som var igjen av Nord-Sør-forbindelsene, var en monolog fra BWI.

BWIs krav om stabilisering og strukturtilpasning i landene i Sør var hele tiden de samme, og ble forkynt ut fra den antakelse at de økonomiske problemer et land i Sør sto overfor, helt og holdent var et internt ansvar. BWI hevdet derfor at utviklingslandenes problemer hadde sitt utspring i et økonomisk sløseri som førte til makroøkonomisk ubalanse. En slik ubalanse, sammen med mer langvarige strukturelle deformiteter i økonomien som en følge av mange års dårlig økonomisk styring, måtte korrigeres med streng nøkternhet, tett fulgt av markedsorienterte reformer, med rask privatisering av de deler av økonomien som var under statlig kontroll.

Innenfor dette BWI-perspektivet mistet selve begrepet Nord-Sør-forbindelser all mening. En dialog forutsatte jo at en del av de problemer Sør sto overfor, hadde sitt utspring i strukturelle trekk i forholdet mellom Nord og Sør, der en korrigering måtte være å finne i en virkeliggjøring av NØV. BWIs program tok rett og slett mønsteret i Nord-Sør-forbindelsene for gitt, selv om dette kan endres over tid, og forlangte at Sør måtte tilpasse sine lands økonomi til alle mulige krumspring i et internasjonalt system som denne økonomi var strukturelt forankret i.

Kostnaden ved en slik eksternt utformet asymmetri i tilpasningsprosessen i det enkelte utviklingsland har hatt alvorlige følger for Sør. Med unntak av en liten del av landene i Sør, først og fremst i Øst-Asia og nå i det siste også i Sørøst-Asia, som har maktet å diversifisere sin økonomi i betydelig grad, har de fleste land i Sør i økende utstrekning opplevd synkende vekstrater i BNP og lavere investeringsvekst, som fører til strukturell atrofi og økende utenlandsgjeld. Dette skyldes i overveiende grad BWIs ensidige tilpasningsstrategi for Sør, dens motvillighet mot å ta opp Nord-Sør-spørsmål og komplett udugelighet med hensyn til gjennomføring av noen form for tilpasning i Nord. Jeg vil i resten av dette avsnittet se nærmere på hvilke følger dette enestående globale tilpasningsmønster har hatt for Sør. Spesielle trekk i Nord-Sør-forbindelsene som, på Sørs bekostning, overhodet ikke har vært berørt i åttiårene, vil bli drøftet.

3.1.2 Nye utviklingslinjer i verdensøkonomiens vekst

BWIs tilpasningsmodell tar bare tilsynelatende hensyn til betydningen av en sterk global økonomi som tjener som en drivkraft i verdenshandelen. Modellen tar derfor ikke hensyn til slike eksterne faktorer i sine tilpasningsprogrammer for det enkelte utviklingsland. Ettersom eksportstimulerende tiltak er et sentralt element i BWIs tilpasningsmodell, skulle en tro at et slikt program ville ta hensyn til dynamikken i det globale handelssystem. Tidligere, da verdenshandelen helt og holdent ble drevet fram av den økonomiske høykonjunkturen i G7-landene, og særlig USA, fikk en nedgangsperiode i G7 vanligvis betydning for de fleste råvarepriser, noe som i sin tur påvirket råvareeksportørenes eksportinntekter. Slike eksternt framkalte svingninger i eksportinntektene ble kompensert ved kortsiktig kompensatorisk finansiering, vanligvis fra IMF. Ettersom det ikke alltid var tilstrekkelig tilgang på slike former for kortsiktig finansiering, kunne enkelte kredittverdige utviklingsland ta opp lån på det kortsiktige internasjonale kapitalmarkedet, og/eller de ble tvunget til å godta en importkontrollordning, vanligvis ved kvantitative restriksjoner på import. Slike kutt i utviklingslandenes import førte til at den globale nedgangen ble ytterligere forverret. Et av de viktigste kravene i Nord-Sør-dialogen i syttiårene var derfor at eksportører fra Sør burde gis en vilkårsløs kortsiktig kompensatorisk finansiering gjennom det internasjonale finanssystemet når etterspørselen etter eksport fra den tredje verden avtok på grunn av dynamikken i politiske beslutninger eller manglende beslutninger i Nord. Det ble i syttiårene faktisk opprettet en del tilleggsmuligheter i IMF, men de ble i økende grad gjort betinget av en godtakelse av IMFs stabiliseringprogrammer.

Begrepet vilkårsløs kompensatorisk finansiering er derfor nesten forsvunnet i Nord-Sør-dialogen. Det dukket bare opp under Golf-krigen, da enkelte land fra Asia og Midtøsten som var i den situasjon at en del av deres eksterne inntekter var avhengig av den økonomiske helsen i Golf-landene, ble lovet kompensatorisk finansiering. Grunnen til at løftet ble gitt, var imidlertid ikke så mye en godtakelse av det underliggende prinsippet om kompensatorisk finansiering, men snarere strategiske hensyn for å sikre disse landenes politiske støtte til mobiliseringen mot Irak, anført av USA. Da Den asiatiske utviklingsbank (ADB) fikk i oppgave å tilby Bangladesh 50 millioner dollar som kompensatorisk finansiering for inntektstap i forbindelse med vandrearbeidernes pengeoverføringer fra Irak, Kuwait og andre Golf-land, ble tilbudet gitt under den forutsetning at Bangladesh forpliktet seg til å oppfylle en rekke politiske vilkår knyttet til andre lån og pålagt av ADB og Verdensbanken. En slik innføring av kryssende vilkår innebærer at selve begrepet vilkårsløs kompensatorisk finansiering mister sin gyldighet. En slik finansiering var tenkt som støtte til land som sto overfor problemer som helt og holdent skyldtes eksterne forhold.

Aktiviteten i den globale økonomien er for øyeblikket treg og vil fortsatt være det i tiden framover, hovedsakelig fordi veksten i AIL har stagnert. Vekstraten per capita i BNP har sunket fra 3,7 % i 1965-73 til 2,3 % i 1980-89, med en planlagt vekst på 1,8-2,5 % for nittitallet. Asia er det eneste dynamiske området i verdensøkonomien, med en vekst i Øst-Asia på 6,2 % fra 1980-91 og utsikter til en vekstrate på 4,2-5,3 % for nittitallet. Sør-Asia hadde en vekst på 3 % i åttiårene, og det beregnes en vekst på 2,1-2,6 % for nittiårene.

Andre utviklingsregioner som Afrika og Latin-Amerika opplevde en langvarig nedgang i veksten fra sekstitallet til åttitallet, da vekstratene i snitt var negative. Mens de mest optimistiske antakelser gir et visst håp om at Latin-Amerika igjen kan oppnå høyere vekstrater på nittitallet, har regionen ingen mulighet for å gjenvinne vekstratene fra perioden 1965-73. For Afrikas vedkommende er utsiktene for nittiårene såvidt positive. Regionen kan i beste fall på nytt få oppleve den lave veksten fra syttitallet, men den ligger fremdeles godt under de 2,1 % som ble registrert i perioden 1965-73.

De mest dynamiske landene i Øst- og Sørøst-Asia har fått sin dynamikk ved at de på en særlig måte har maktet å diversifisere sin økonomi mot økt produksjon og eksport av ferdigvarer. Dette har gitt dem den nødvendige motstandsdyktighet til å klare endringer i den globale etterspørselen, både i volum og sammensetning. De asiatiske tigre har imidlertid også den fordel at de kan betjene den raskt voksende asiatiske økonomien, som for mange av dem nå utgjør det viktigste markedet. Asia er derfor nå i ferd med å komme på banen som en uavhengig drivkraft for regional vekst, som i dag er langt mindre avhengig av dynamikken i USAs økonomi enn for ti år siden.

Disse ulikheter mellom forholdene i Asia og de fleste utviklingsland viser at den asiatiske veksten i det store og hele er drevet fram innenfra. Kina og Sør-Asia rår over anselige lokale markeder, på samme måte som den langt mer blomstrende økonomien i Øst-Asia. Ikke mindre viktig er det at økonomien i det enkelte asiatiske land inngår som en del av den eneste dynamiske regionen i verdensøkonomien. De strukturelt begrensede økonomier i Afrika, der det er lite håp om å oppnå større diversifisering på grunn av ordningen med importliberalisering som begrenser deres allerede beskjedne hjemmemarkeder, er fortsatt knyttet opp til vekstretningen i AIL. Dette er tilfellet også for Latin-Amerika, selv om det her er slik at strukturene i de større, mer diversifiserte land som Brasil og Mexico avhenger av store hjemmemarkeder og av produksjonsstrukturer som er mer motstandsdyktige mot endringer i etterspørselsmønsteret i AIL-landene.

Endret volum og retning i verdens totale BNP har store konsekvenser for utviklingslandenes utviklingsstrategi og for forholdet mellom Nord og Sør. For de MUL hvis situasjon må tilskrives en økonomisk struktur med liten diversifisering, og for de afrikanske land, der selv enkelte mellominntektsland kan være lite diversifisert, vil utviklingsstrategiene måtte rettes nettopp mot økonomisk diversifisering. En slik prosess kan imidlertid komme i gang bare dersom det foretas en del strukturelle tilpasninger i Nord som kan bringe prosessen videre. Denne siden ved tilpasningsprosessen er uløselig knyttet til Nord-Sør-mønsteret, og det er mulig at en planlagt tilpasningsprosess i første omgang må iverksettes av enkelte land i Nord. Det er selvfølgelig rom for tilpasning innen Sør, der det vil bli nødvendig å se på hvordan en planlagt strukturtilpasning på regionalt plan kan gi rom for økt diversifisering i MUL. Tverrforbindelser mellom Afrika og Latin-Amerika og den dynamiske regionen i Asia vil måtte tas opp i en Sør-Sør-sammenheng. Alle slike tilpasningsprosesser vil bli langt lettere å gjennomføre dersom AIL ikke bare gjenopptar sin vekstpolitikk med sekstitallets nivåer som målsetning, men også kan gjøre det på en måte som i det minste er vennligsinnet overfor MUL, slik at det gis rom for deres framtidige forsøk på økt diversifisering av eksporten.

3.1.3 Handelsrelaterte spørsmål og framveksten av regionale blokker

Den globale vekstens betydning for utviklingslandene

Vektleggingen av vekst og tilpasning i den globale økonomien, men på en vennligsinnet måte vis-à-vis utviklingslandene, har sin bakgrunn i bekymringen i Sør over tendenser til økonomisk innadvendthet og segmentering i AIL. Vi har allerede sett at AIL, anført av USA, bevisst la opp en strategi for å minske sin energiavhengighet, slik at OPECs stadig større betydning i den globale økonomien kunne nøytraliseres. Resultatet ble en stabilisering av etterspørselen etter olje i verdens handelssystem. I forhold til prisutviklingen på andre områder sank realprisen på råolje fra en indeks på 121 i toppåret 1982, til 65 i 1992.

AILs tilpasning ble imidlertid utvidet til også å omfatte andre råvarer hvis realpriser har fått en langvarig nedgang. Det gjelder tropiske drikker, oljeholdige frø samt olje, mineraler og metaller (siden 1987). Realprisen på råvarer har dermed sunket fra 114 da den var på sitt høyeste i 1983, til 64 i siste kvartal av 1992. Denne nedgangen i råvareprisene har betydd en generelt ugunstig utvikling i bytteforholdet for råvareeksportører, men alvorligst har virkningene vært for Afrika, der eksportinntektene til tross for en vedvarende vekst i eksportvolumet fra 1987 til 1992, ikke har økt på samme måte. Afrika har derfor måttet eksportere mer råvarer ene og alene for å holde sine eksportinntekter oppe. Dette har virket hemmende på diversifiseringen og gjort utenriksøkonomien i mange land like råvareavhengig i 1992 som i 1970.

Råvarekrisen i Afrika, og så absolutt også i mange mindre land i Latin-Amerika, kan derfor ikke lenger behandles på samme måte som på syttitallet, da det ble lagt vekt på at råvareinntektene måtte stabiliseres og Det felles fond ble opprettet etter langvarige forhandlinger. Svært få av de foreslåtte råvareavtalene trådte i kraft og/eller lot seg gjennomføre, og Det felles fond er i dag et underfinansiert og heller tannløst instrument. Det er nå langt mindre tro på betydningen av prisstabilisering for råvarer ettersom de strukturelle endringer har gitt en varig reduksjon i den globale etterspørselen etter mange råvarer. Vekten må nå legges på diversifisering, noe som også innebærer å tilføre råvaren merverdi hjemme, et viktig punkt også på syttitallets NØV-program. Igjen er det imidlertid slik at disse tiltakene krever et nytt mønster i Nord-Sør-forbindelsene, både med hensyn til de nåværende tollstrukturer og handelsordningene i Nord og, på lang sikt, tilpasninger i AILs produksjonsstrukturer, slik at det blir rom for økt industrieksport fra Sør, og særlig fra MUL.

Svaret fra Asia

De mer diversifiserte asiatiske utviklingsland, herunder de minst utviklede landene i Sør-Asia, har svært ulike perspektiver. Disse landenes økonomi er langt mer diversifisert i 1992 enn hva tilfellet var i 1970. Råvareandelen i den samlede eksporten fra Sør-Asia falt fra 36 % til 18 %, og i Nepal fra 65 % til 6 %, takket være oppsvinget i ny industrivareeksport som konfeksjon og tepper. I Øst- og Sørøst-Asia falt råvareandelen i eksporten fra 67 % til 16 % fra 1970 til 1992, mens andelen av industrivareeksport økte tilsvarende. I de mer avanserte landene i Asia, som f.eks. Republikken Korea, steg eksportandelen av maskiner og transportutstyr alene fra 6 % i 1970 til 25 % i 1992, og det tilsvarer andelen av all industrivareeksport fra Afrika i 1992.

De fleste øst-/sørøst-asiater, og så definitivt de fleste sørasiater, ønsker framfor noe annet et åpnere handelssystem, som tjener deres økende industrieksport til AIL best. Her er det imidlertid igjen slik at de land hvis økonomi er mest diversifisert, som Kina, Taiwan, Republikken Korea, Singapore, Hongkong, Thailand, Malaysia og endog Indonesia og India, nå har oppnådd en tilstrekkelig diversifisering til å kunne tilpasse sine eksportstrukturer etter eventuelle endringer i etterspørselen i AIL. Disse asiatiske eksportører føler seg trygge på at de kan utkonkurrere utviklingslandene på ethvert område, fra arbeidsintensiv konfeksjon og skotøy til mer komplekse eksportvarer som maskinvarer, og endog kapitalintensive områder som skipsbyggings- og bilindustri, jern og stål, ja også kapitalvarer. Disse asiater går helt og fullt inn for et åpent handelssystem, og ser med uvilje på handelshindringer og andre hindringer som skal begrense strømmen av industrieksport fra Asia til AIL. De fleste av disse landene disponerer egne krefter med den idérikdom og de initiativer som må til for å videreføre diversifiseringsprosessen. Disse interne krefter er imidlertid blitt kraftig styrket ved kapitaltilførsel utenfra til Asia, med en medfølgende teknologi- og ledelsespakke for å utnytte disse lands relative fordel i det globale markedet. Disse investeringsstrømmer har i økende grad blitt konsentrert til noen få land som Kina, Thailand, Malaysia og Indonesia. De fikk 19,2 milliarder dollar i direkte utenlandske investeringer (FDI), og dette er omlag halvparten av alle netto FDI til utviklingslandene. Utenfor Asia er det bare Mexico, Brasil, Argentina, Colombia og Chile som har vist noen evne til å tiltrekke seg FDI, og de fikk i 1992 en tilførsel på 12,5 milliarder dollar. Kina alene kan imidlertid vise til et tilsvarende tall, idet det mottok 11,1 milliarder dollar i FDI i 1992.

Svaret fra Nord

Poenget er derfor at utviklingslandene nå er inndelt i to forskjellige kategorier, med ulike forventninger til det internasjonale handelssystemet. Noen få land, hovedsakelig fra Asia, men også enkelte latinamerikanske land som Mexico og Brasil, kan operere under enhver betingelse i det globale markedet. Alt de ønsker er et åpent handelssystem som styres av de økonomiske lover. Denne gruppen møter en AIL-dominert økonomisk verdensorden, som i de fleste tilfeller er i ferd med å bli mindre konkurransedyktig i forhold til utviklingslandene på mange områder som tradisjonelt har vært dominert av AIL. I tillegg til den lave produksjonsveksten i AIL kommer nå også en langsiktig strukturell arbeidsledighet, der uttrykket vekst som ikke gir arbeidsplasser er gått inn i det politiske vokabularet. Lav vekst og vekst som ikke gir arbeidsplasser har gjort at AIL i enda mindre grad er åpne for nødvendigheten av intern strukturtilpasning.

I enkelte tilfeller, som f.eks. USA, gjøres markedsadgangen nå til et vilkårlig privilegium, der inngangsprisen er et politisk utbytte. Et slikt utbytte kommer klart til syne ved krav om politiske reformer i et eksportland, riktig stemmegivning i FN og riktig atferd i forsvarsspørsmål, som f.eks. tilslutning til Avtalen om ikke-spredning av kjernefysiske våpen. For enkelte av de mer vellykkede utviklingsland som eksporterer til USA, tas utbyttet ut i form av gjensidig handelsadgang, ofte uten konkurranse og på bekostning av andre eksportører som ikke er i den stilling at de kan oppnå det samme med sitt tilbud som USA kan på grunn av sitt store marked. De fleste av disse landene i Asia er imidlertid så diversifisert og dermed motstandsdyktige at de kan opprettholde sin eksportvekst ved å diversifisere rundt enhver handelshindring AIL måtte tenke ut. OECDs import av ferdigvarer fra Taiwan, Republikken Korea, Malaysia, Thailand, Hongkong, Singapore, Kina, Indonesia og India utgjorde 256 milliarder dollar i 1992, eller 13 % av OECDs totale import, sammenliknet med omlag 1,5 % av AILs import i 1970 fra de samme asiatiske land.

Å gi MUL innpass

Det er på den annen side behov for andre typer innrømmelser for å kunne hjelpe fram land som befinner seg i den første diversifiseringsfasen, som Sri Lanka og Bangladesh eller Mauritius, der konfeksjon og skotøy nå er blitt eksportområder, eller utviklingsland der ingen diversifisering er i sikte, som i størstedelen av Afrika sør for Sahara (SSA), utenom Sør-Afrika og Zimbabwe. Disse mindre diversifiserte landene kan i ytterste fall gjøre visse framskritt mot en diversifisering, men vil trenge ekstra hjelp og støtte ved en eller annen form for privilegert markedsadgang, samt spesielle kapital- og teknologioverføringer for å sikre og beholde et fotfeste i AIL-markedene lenge nok til å konsolidere sin strukturelle tilpasning. Her har land som Bangladesh virkelig hatt fordel av kvoter og enkelte kvantitative restriksjoner som sikrer fotfeste i det nordamerikanske markedet, i konkurranse med de mer etablerte østasiatiske eksportørene. Disse kvotene utgjør nå imidlertid en begrensning for vekst i eksporten fra Bangladesh, og må heves slik at det gis ubegrenset adgang til AIL-markedet som del av et politisk virkemiddel for å fremme MULs eksportdiversifisering. Ideelt sett bør Lomé-konvensjonen, som var tenkt å skulle hjelpe små og svake land i Afrika og det karibiske område til ubegrenset markedsadgang i EU for alle varer, også ferdigvarer, utvides til å omfatte alle MUL.

Handelsblokkenes rolle

Det kan godt tenkes at en oppdeling av verdensøkonomien i handelsblokker ikke letter prosessen med å åpne handelen eller hjelpe MUL. Systemet kan gi skjønnsmessig handelsadgang for blokkens partnere, som f.eks. for Mexico innen Det nordamerikanske frihandelsområde (NAFTA). Dette kan gi asiater som eksporterer til USA, en dårligere markedsadgang. Likeledes kan EU gi liknende privilegier til sine søreuropeiske partnere, og ut over det til Lomé-konvensjonens partnere, og dette går utover andre asiatiske eksportører og MUL. I praksis vil de dynamiske asiatiske eksportører klare å overvinne disse handelsbegrensningene og faktisk snu dem til sin fordel. Igjen er det imidlertid slik at MUL utenfor det preferensielle handelsnettet vil ha mindre muligheter for særbehandling innenfor en handelsblokk, og kan stå overfor et markedstap innen blokken.

Her ser tanken om å bygge et økonomisk fellesskap i Asia, i Afrika og i Latin-Amerika og det karibiske område ut til å love godt. Som vi tidligere har sett, er det økonomiske samarbeidet i Sør lovende av rent økonomiske grunner. Det er imidlertid slik at på samarbeidsområder både innen Sør og innen regionale handelsfellesskap, gjør asymmetrier i produksjonsstrukturer, utviklingsnivåer og handelsmuligheter at MUL utsettes for stadig større ubalanse i handelen innen Sør eller det regionale fellesskapet. Dette tyder på at en mer varig handelsforbindelse, i det minste innen de regionale grupperinger, vil måtte planlegges omhyggelig for å kunne gi rom i markedet, slik at sluttresultatene av en diversifiseringsprosess i MUL kan få innpass. Dersom et slikt rom kan planlegges og garanteres innen det enkelte regionale økonomiske fellesskap, vil det bli lettere å sikre de kapital- og teknologioverføringer, både innenfra og utenfra regionen, som MUL trenger for å kunne utnytte markedsmulighetene i det regionale samarbeidet. Man ser her allerede, i det minste i Asia, en modell som kan lignes med en grågåsflokk , med grupper av land som beveger seg over til stadig mer avanserte markeder på suksessive utviklingsstadier. Vi har Japan i teten, etterfulgt av de fire asiatiske tigre, som er Republikken Korea, Taiwan, Hongkong og Singapore, etterfulgt av sørøstasiatene India og Kina. De to siste er delvis sammenfallende med Indonesia, Vietnam og det øvrige Sør-Asia, som utgjør flokkens grunnlinje. Mens koreanerne går et skritt videre og tar til med skipsbygging og produksjon av biler og kapitalvarer, og den neste gruppen begynner å produsere lette maskiner og kvalitetskonfeksjon, kan Bangladesh konsentrere seg om de mest arbeidsintensive og minst kompetansekrevende produksjonsstadiene.

I andre deler av den tredje verden kan det hende at denne trinnvise tilpasningsmodellen ikke er så lett å gjennomføre, slik at AIL kan komme til å måtte spille en mer aktiv rolle i arbeidet med å få til en strukturell endring innen MUL. Uansett hvilken retning vi tar videre, avhenger de handelsrelaterte spørsmål i Nord-Sør-forbindelsene i siste instans av at Nord setter ny vekst på sin innenrikspolitiske dagsorden ved hjelp av strategier som gir økt sysselsetting, og at det gjøres ved å gi større markedsmuligheter for MUL samtidig som de mer etablerte utviklingslandene får operere friere i markedet enn hva tilfellet er i dag.

3.1.4 Gjeld og kapitaloverføring

Strukturell endring i utviklingslandene må sikres ved betydelige overføringer av kapital og teknologi til utviklingslandene. På åttitallet stagnerte imidlertid kapitaloverføringene til Sør, de fikk et annet innhold og hadde andre kilder, og det ble lagt langt større vekt på hva pengene skulle gå til.

Gjeldskrisen i 1980 bidro til at nettoverføringer på ikke-konsesjonelle vilkår til utviklingslandene i realiteten opphørte. Mellom 1983 og 1990 fant det sted en nettooverføring av kapital på ikke-konsesjonelle vilkår, fra utviklingslandene og for det meste til AIL. Dette ble delvis kompensert ved en netto inngående kapitalstrøm som statlig bistand (ODA). I løpet av åttiårene var det imidlertid en netto utgående kapitalstrøm tilsvarende 98 milliarder dollar. Først i 1990 fikk utviklingslandene igjen en netto kapitalinngang. Latin-Amerika hadde fra 1983 til 1990 hvert år en netto utgående kapitalstrøm. I Afrika var netto inngående kapitalstrøm fra 1983 til 1992 i snitt 2,1 milliarder dollar, sammenliknet med en kapitalinngang på 14,7 milliarder dollar i 1982.

Til tross for at Sør på denne måten ble tappet for kapital som gikk til betjening av gjelden, ble utviklingslandenes utenlandsgjeld fordoblet, fra 780,5 milliarder dollar i 1982 til 1419,4 milliarder i 1992. Utviklingslandenes gjeld i forhold til BNI steg fra 37,5 % i 1982 til 51,2 % i 1987, men sank så til 38 % i 1992 da en rekke avtaler om endrede tilbakebetalingsvilkår førte til at gjeldsbyrden ble redusert. Slike avtaler skulle ikke komme til å omfatte afrikanske land sør for Sahara (SSA), som stort sett falt utenfor rammen for den større operasjonen som fant sted i enkelte SFUL. SSA-landenes gjeld i forhold til BNI vokste derfor jevnt fra 59,5 % i 1982 til 109,8 % i 1991, og falt deretter litt i 1992, til 108,1 %. Denne opphopningen av gjeld i SSA-landene er ikke så mye et resultat av gjeldskrisen, som en samlet virkning av økonomisk stagnasjon. Underskuddet i betalingsbalansen økte faktisk i hvert eneste land mellom 1970 og 1992.

Det kan synes som om gjeldskrisen, som et resultat av omfattende avtaler om endrede tilbakebetalingsvilkår og avskrivninger, nå i realiteten er over for de sterkt gjeldstyngede landene i Latin-Amerika, slik at det nå endelig er en netto inngående kapitalstrøm i regionen. I 1992 hadde Latin-Amerika en netto inngående kapitalstrøm på 26,2 milliarder dollar. Til sammenlikning hadde SSA-landene 10,7 milliarder og Asia 22,9 milliarder. Latin-Amerikas gjeldsbetjening er nå langt mer overkommelig enn den var i 1982, da den utgjorde 47,6 % av eksporten, mot 30.1 % i dag. Derimot har SSAs utenlandsgjeld økt, til tross for den store andelen av ODA i gjeldsporteføljen. Forholdstallet for gjeldsbetjening/eksport er imidlertid 17 % i 1992, mot en topp på 27,2 % i 1987. Dette synes å være et overkommelig tall for SSA, med mindre opphopning av gjeld som følge av stagnasjon i eksterne inntekter blir et langvarig trekk i afrikansk økonomi.

For Afrikas vedkommende ser sakens kjerne mer ut til å være liten netto inngående ressursinngang, som hovedsakelig skriver seg fra ODA, enn den ødeleggende virkningen av stor utstrømming av kapital til betjening av gjeld. Afrika mottok 46 % av all ODA i 1990/91, mot 33 % i 1980-81. Denne fordelen har Afrika fått på bekostning av Asia, hvis andel i denne samme perioden sank fra 35 % til 28 %. Afrikas problem er derfor at det overhodet ikke er i stand til å tiltrekke seg ikke-konsesjonelle overføringer, enten det er som FDI eller kommersielle lån. I 1992 mottok 22 afrikanske land ingen eller ubetydelig FDI. Ikke noe afrikansk land hadde kapitalinngang i sin portefølje. De kommersielle lån til Afrika var også minimale, og gikk bare til noen få land. Det er selvsagt ikke bare Afrika som har en slik begrenset tilgang til privat kapital. Den er selv i Latin-Amerika og Asia fremdeles sterkt konsentrert om noen få land. Poenget for Nord-Sør-forbindelsene er derfor mulighetene for økt inngang av privat kapital i utviklingslandene, og da særlig i MUL, gjennom en veloverveid bruk av ODA som del av en integrert pakke med ressursoverføringer. ODA må i økende grad konsentreres til land som ikke har tilgang på privat kapital. En av de største mottakere av ODA i 1991 var ironisk nok Israel, som er et høyinntektsland, samt Indonesia, India og Kina, som alle har nokså god tilgang til det internasjonale kapitalmarkedet. Den største ODA-mottakeren var faktisk Egypt, som har en relativt god økonomi. Egypt mottok 5 milliarder dollar i 1991 og 5,4 milliarder i 1990. Dette viser at bilateral ODA fremdeles blir sterkt styrt av politiske vurderinger, og ikke så mye ut fra et ønske om større rimelighet eller rettferdighet med hensyn til distribusjon i Sør.

3.1.5 Bistandsvilkår

BWIs reformprogram

Den økende avhengigheten blant et stort antall utviklingsland, og særlig blant MUL, har gitt dem en stadig større dose lån som det er knyttet visse vilkår til. Vi har sett at BWI i begynnelsen av åttitallet fikk en betydelig innflytelse over utviklingslandene. Denne innflytelsen ble til å begynne med brukt til å forsøke å rette opp de makroøkonomiske ubalanser som man antok hadde gjort det umulig for et stort antall utviklingsland å fungere effektivt, på grunn av sløsing i innenlandsk offentlig forbruk, for store låneopptak i utlandet, ubegrenset import og en eksport som sto svakt på grunn av overvurderte valutakurser. Hva som var mindre klart, var hvorvidt disse ubalanser skyldtes at utviklingslandenes økonomiske styring var blitt så mye verre på åttitallet, eller om det var noe som gjaldt spesielt i denne perioden, eller om årsaken var å finne i dypt rotfestede strukturelle deformiteter i enkelte utviklingsland. Avhengig av den rette tolkningen her, kan vi knytte en del bemerkninger til gyldigheten av BWIs strategi for å løse krisen.

Gal problemstilling

Dersom vi ser på underskuddet i betalingsbalansen for alle SSA-landene i 1970, utgjorde det omlag 2 % av deres BNP. Det var faktisk bare sju land som hadde et tosifret underskudd. Det er liten tvil om at langt flere SSA-land i 1980 hadde akkumulerte underskudd som oversteg 10 % av deres BNP. Disse landene måtte stort sett unngjelde for de høyere energipriser og den ugunstige utviklingen i bytteforholdet. Deres situasjon kunne derfor neppe karakteriseres som et resultat av slapp økonomisk styring. Flesteparten av disse landene hadde ikke tilgang til tilleggsmidler i form av kompensatorisk finansiering eller økt ODA, og situasjonen på verdensmarkedet og deres udiversifiserte eksportstrukturer gjorde at de ikke kunne tilpasse seg de stigende importkostnadene gjennom økt eksport. Dette er ikke det samme som å si at enkelte land ikke hadde gått inn for et overdrevent internasjonalt låneopptak med de lave rentene på syttitallet, og derfor fikk en forverret betalingsbalanse fordi det ble stadig dyrere å betjene gjelden. Men de fleste MUL var slett ikke i kategorien sterkt forgjeldede land, og sto overfor en økt utenlandsgjeld fordi de ikke en gang var i stand til å betjene sine ODA-lån på en tilfredsstillende måte.

Forverringen i den interne ressursbalansen var i mange utviklingsland langt mindre uttalt enn i den eksterne. En rekke MUL hadde imidlertid både internt og eksternt betydelige strukturelle underskudd som var tilpasset nivået på utenlandsk bistand. Denne bistanden hadde finansiert både gapet mellom sparing og investeringer og gapet mellom eksport og import. Det var i virkeligheten ikke økonomisk vanstyre som gjorde at dette dobbelte gapet økte i disse landene. Økningen var en følge av bistandsengasjementets volum og utbetalingstakt. For disse landene kunne et mindre gap bli et mål på økonomisk vanstyre, målt i forhold til en langsommere utbetalingstakt for bistanden. I Bangladesh ble f.eks. underskuddet i betalingsbalansen mellom 1980 og 1992 redusert fra 12,5 % til 5 % av BNP, mens andelen innenlandske ressurser til finansiering av årsplanen for utvikling (ADP) steg fra et lavmål på rundt 10 % i 1986 til nesten en tredjedel i 1992. Denne tilsynelatende forbedringen i de makroøkonomiske balansene skyldtes imidlertid en nedgang i ADP i forhold til BNP fra 9,4 % i 1980 til 6,5 % i 1992, et fall i brutto innenlandsk investering fra 15,9 % til 12 % i den samme perioden, samt stagnasjon i importen i forhold til BNP. Sluttresultatet ble en fordobling av bistandsmidler som det ennå ikke hadde latt seg gjøre å utnytte ( pipeline ), fra 2,5 milliarder dollar til over 5 milliarder i den samme perioden, og en opphopning av valutareserver til over 2 milliarder i 1994, som dekker 7 måneders import. Dette skyldtes en dårligere evne til å gjennomføre ADP, til å utnytte bistand, noe som i sin tur har bidratt til dårligere markedsforhold. Det slår ut i lave private investeringer og langsom importvekst.

BWI-reformenes betydning for utviklingslandenes økonomiske resultater

Det ser derfor ut til at et tilfeldig krav om å få ned underskuddet i betalingsbalansen og budsjettunderskuddet gjorde at mange utviklingsland under IMFs tilsyn ble tvunget til å foreta raske importkutt og reduksjon av de offentlige utgifter. Dette førte til kutt i både offentlige og private investeringer og et dårligere forholdstall for investering/BNP, noe som førte til at diversifiseringen i BNP og eksportvekst gikk enda langsommere og stanset opp i mange utviklingsland som en følge av reformprosessen. Av 27 LIL fikk 12 land faktisk et lavere forholdstall for industri/BNP mellom 1990 og 1992, og av dem som opplevde en bedring, var det fire som hadde et forholdstall under 10 %. Av seks mellominntektsland i Afrika sør for Sahara var det bare Kamerun som fikk et bedre forholdstall for industri/BNP.

Nedskjæringene i de offentlige utgiftene ble så konsentrert om sårbare områder som helse- og utdanningssektoren og sosial sektor, hovedsakelig fordi visse områder ikke kunne røres, som forsvar, gjeldsbetjening og lønn til offentlig ansatte. I den grad denne tilpasningsmodellen ikke ble fulgt opp med noen merkbar økning i ressurstilførselen utenfra, ble enkelte land faktisk utsatt for en netto ressurstapping til utlandet. Av grunner som de ikke hadde noen kontroll over, måtte de bære hele byrden ved tilpasningen. Byrden ble pålagt de fattige og svake, kvinner og barn, og ga seg utslag i et tiår med stagnasjon.

I 1992, et helt tiår etter at reformene ble gjennomført i de fleste utviklingslandene, hadde de fleste økonomier stagnert og det kunne ikke vises til bedre resultater enn i tiåret før reformene; de fleste hadde endog svakere resultater. Fra 1965-80 til 1981-92 var det bare 16 av 75 utviklingsland som bedret vekstraten i sitt BNP. Av disse opplevde bare 10 av 35 lavinntektsland (LIL) økt vekstrate i sitt BNP. Av 64 utviklingsland var det bare 17 som fikk en sterkere investeringsvekst. I 35 utviklingsland falt faktisk de absolutte investeringene i 1981-92 sammenliknet med 1970-80. Av 29 LIL hadde bare 10 en sterkere investeringsvekst det siste tiåret, mens 12 opplevde absolutt nedgang. Med hensyn til vekst i eksporten, som var et hovedpoeng med reformene, var det bare 39 av 76 utviklingsland som fikk en sterkere eksportvekst. Flere av dem oppnådde økt eksport hovedsakelig ved å eksportere råvarer til lave priser. Denne eksportveksten gjorde lite for å forbedre LILs utenriksregnskap. Av 34 LIL med sammenliknbare data var det bare 6 som reduserte sitt underskudd på betalingsbalansen. Sterkere eksportvekst var derfor ingen oppskrift på mindre avhengighet av utlandet.

Den foreliggende bevismengde tilsier neppe noen anbefaling av BWIs reformer, som ble utformet med sikte på en strukturtilpasning i utviklingslandene etter BWIs hode. De svake resultatene i tiden etter reformene, sammenliknet med tiden før, avspeiler nok like mye reformenes svakheter som det at utviklingslandene dårlig evnet å gjennomføre dem. Det kan faktisk sies at når et reformprogram ikke gjennomføres på riktig måte, avspeiler det en svakhet i selve utformingen av programmet.

Strukturell atrofi i MUL

BWIs forsøk på å behandle utviklingslandenes problemer som et uttrykk for strukturell svakhet, kan ha vært riktig. Men den virkelige strukturelle deformitet ligger i utviklingslandenes, og særlig MULs underutviklede økonomiske strukturer. Denne strukturelle atrofi ble sett på som en arv fra kolonitiden, da kolonienes rolle var å produsere råvarer i bytte for ferdigvarer fra moderlandet. Alle som har sittet med styringen etter kolonitiden, har derfor forsøkt å legge om sin monokulturbaserte økonomi ved å diversifisere til ferdigvarer. Det var denne prosessen med diversifisering til ferdigvarer som led mest under BWIs reformprosess, særlig i MUL. I de fleste land i den tredje verden stagnerte investeringene i industrien. Fra 1965-80 til 1981-92 fikk bare 13 av 49 utviklingsland økt vekst i sin industriproduksjon. I LIL økte industriproduksjonsveksten bare i 6 av 20 land. Denne nedgangen i utviklingslandene skyldtes utilstrekkelig global vekst, svakere samlet etterspørsel, importliberalisering på et for tidlig tidspunkt som del av reformer pålagt av Verdensbanken, og en faktisk stans i investeringene i offentlig sektor, som for mange utviklingsland hadde vært en ledende sektor i arbeidet for diversifisering. Selv om statlige bedrifter ikke hadde vært drevet effektivt i mange utviklingsland og mange gikk med tap, ble prosessen mot av-industrialisering som hadde satt inn for mange LIL på åttitallet, bare forverret når de statlige bedriftene ble fjernet som en kilde for investeringer i industrien. Når asiatene har klart å opprettholde en sterk industrivekst og stor import, og enkelte av de mer industrialiserte latinamerikanske land igjen har fått vekst i sin økonomi, representerer dette fremdeles unntakene for de fleste utviklingslandene, og har liten relevans for MUL.

3.1.6 De multilaterale organisasjonenes rolle

BWIs hegemoni og dets betydning for reformene

Det viktigste spørsmålet i forholdet mellom Nord og Sør springer ut av BWIs hegemoni. Institusjonene har foreskrevet et ideologisk begrunnet reformprogram, uten å gjøre noe skille mellom land på ulike utviklingsnivåer der utviklingsnivået defineres etter graden av økonomisk diversifisering. Reformprosessen har ikke tatt hensyn til utviklingslandenes produksjonsstrukturer, utenrikspolitikk, styringsevne og politiske forhold. Den økende tendensen til å påtvinge slike reformer, som for de fleste utviklingslands vedkommende gjerne er utformet av eksterne konsulenter, og som tar form av vilkår knyttet til lån eller bevilgninger til bestemte programmer eller prosjekter, tvinger finansielt vanskeligstilte utviklingsland til å godta en slik dagsorden pålagt utenfra. Men en slik godtakelse vil ikke si at mottakerregjeringen betrakter programmene som sine egne, og den legger derfor liten politisk vilje i å oppnå konsensus til støtte for dem. Et reformprogram som har et så dårlig utgangspunkt med hensyn til tilblivelse og gjennomføring, har små sjanser for å lykkes. De fleste asiatiske land som har oppnådd et godt resultat, har da også stort sett selv utformet sine utviklingsprogrammer. Bare leilighetsvis har det vært gjort med hjelp utenfra, og da som regel etter at regjeringen har bedt om bistand fra BWI. Forsøk på å overta østasiatenes strategi som sin egen og så benytte de gode resultatene som et bevis på at de har fulgt BWIs retningslinjer, er noe som bare tjener BWI selv, og bærer bud om liten faglig troverdighet.

Å gjenerobre eiendomsretten til reformprogrammet

Den oppgave utviklingslandene står overfor, er å gjenerobre kontrollen over sine innenrikspolitiske programmer, utvikle utformingen av reformene innenfra og deretter bygge opp en innenrikspolitisk konsensus til støtte for programmet. Dette krever i sin tur en mer tålmodig og fleksibel holdning fra internasjonale og bilaterale givere fra Nord, som bør bruke krefter på å overtale utviklingslandenes regjeringer til å ta ansvar for reformprosessen og til å behandle dem med utgangspunkt i de endelige resultatene av den innenlandske reformprosessen og ikke på grunnlag av hvor nært de ligger opp til BWIs reformoppskrift.

En slik omdefinering av forholdet mellom Nord og Sør med hensyn til hvem som skal utforme utviklingsprogrammene, bør ikke begrenses til bare å gjelde BWI. Andre internasjonale organer, som regionale internasjonale banker, UNDP og mange bilaterale givere viser en like stor tilbøyelighet til å presse fram sine egne politiske programmer, som kan dreie seg om fattigdomsbekjempelse, menneskelig utvikling, likestilling mellom kjønnene, og i den senere tid også spørsmål knyttet til demokrati og menneskerettigheter. Selv om mange av disse spørsmålene jo kan være mer akseptable for utviklingslandene enn BWIs dogmatisk drevne programmer, er tendensen til å bruke bistand og handelsvilkår for å påtvinge disse programmene utenfra både prinsipielt uakseptabelt og i praksis uholdbart som en mekanisme til forandring i landene i den tredje verden. Prosessens eksogene karakter gjør at en slik metode ikke blir mer akseptabel om den kommer fra menneskevennlige givere som f.eks. NORAD eller SIDA i stedet for BWI.

Problemet med alle slike eksternt drevne reformprogrammer ligger i den urimelige strukturen i alle bistandsorganisasjoner, både multilaterale og bilaterale. Det er logisk at bilaterale bistandsorganisasjoner drives av deres egne tjenestemenn, og at de benyttes til å virkeliggjøre utviklingsmessige mål som er i samsvar med velgernes politiske preferanser. Det må imidlertid gjøres et skille mellom det å rette seg etter et mandat fra velgerne til å gjennomføre innenlandske reformer i det land som gir bistanden, og et politisk utledet program utarbeidet av byråkrater som er lojale overfor en formodentligvis internasjonal organisasjon uten noe slikt velgermandat. Det ligger imidlertid i internasjonal utviklingshjelp at det forutsettes en toveisforbindelse som per definisjon tar sikte på å forbedre levekårene i det bistandsmottakende landet. Givere som mener at bistand ikke er annet enn et redskap for å fremme givernes utenrikspolitiske mål og dominerende ideologi, hører snarere hjemme i Dulles æra i Nord-Sør-forbindelsene, eller kanskje i det femtende århundre, da den spanske dronning Isabella ga Christofer Columbus fullmakt til å seile til Amerika for å utbre kristendommen og fritt forsyne seg av den nye verdens ressurser.

Dersom vi i 1990-årene ønsker en mer demokratisk verdensorden, må selv bilaterale givere godta støttemottakernes demokratiske interesser. Både av prinsipielle og funksjonelle grunner er det fornuftig å gå inn i en dialog om innenlandske forhold, ikke bare med utviklingslandenes byråkrater, men også med større grupper i samfunnet, for å få vite hva folket ønsker og hvor langt de kan beveges i retning av giverens oppfatning av det gode samfunn. Dette krever en mer regelmessig og endog institusjonalisert mekanisme for dialog, der de som utformer politikken, også politikere fra giverlandene i Nord, er i jevnlig dialog med opinionsdannere i mottakerlandene. Organisasjonenes tjenestemenn må overbevises om at de skal utforme sine reformforslag etter intensive samtaler med et bredt tverrsnitt av opinionen mottakerlandet. Disse samtalene må i seg selv ha som endelig mål å gi utviklingslandenes beslutningstakere økt bevissthet om at de selv må planlegge sine reformer, og få giverne til å avvise ethvert reformprogram som ikke er utviklet innenfra.

Ledelsen av BWI

Når det gjelder internasjonale organisasjoner, har imidlertid land i den tredje verden en demokratisk rett til å delta i utformingen av deres strategier. Denne rettighet blir i praksis sjelden benyttet fordi den tredje verden har en ulike vekt i de fora der disse organisasjonenes politikk fastlegges. Dette er spesielt tilfelle i BWI, der stemmeretten langt fra er demokratisk og avhenger av medlemmenes finansielle bidrag til bankens kapitalgrunnlag. Slike rettigheter tildeles på en udemokratisk måte, og det kan virke som de gis med sikte på å bevare den økonomisk maktbalanse fra tiden da Bretton Woods-institusjonen ble grunnlagt i 1944. Spørsmålet om en demokratisering av BWI var svært aktuelt i Nord-Sør-dialogen i 1970-årene, men er nå fjernet fra dagsordenen. Nå som BWI i økende grad har påtatt seg en politisk rolle, der de presser fram et bestemt ideologisk fundert utviklingsprogram, er det svært viktig at det i fora der disse organisasjonenes politikk fastlegges, tas hensyn til opinionen i den tredje verden og til de giveres synspunkter som benytter en mindre monoteistisk overtalelsesform.

Når BWIs intellektuelle og politiske nøytralitet ikke sikres, kan det lett føre til at disse organisasjonenes troverdighet og ledelsesrenommé påføres uopprettelig skade ved at de identifiseres med kundenes dårlige resultater. En generasjon av BWI-byråkrater, mange fra den tredje verden, er nå kommet på banen, og de er av hensyn til sin egen karriere i disse organisasjonene bundet til den ene og sanne overbevisning. Dette gikk først ut over deres integritet og nå også deres effektivitet, noe som neppe bidrar til å gjøre BWI til kompetansesentra. Disse organisasjonene må enten gjenoppta sin rolle som profesjonelle bankierer, eller de må åpne seg slik at andre tanker får innpass. Dette kan bare skje ved at det virkelig tas et skritt i retning av organisasjonsdemokrati gjennom en omfordeling av stemmeretten. Det må innenfor disse organisasjonene gjøres en større innsats for å få til en samlet opptreden blant utviklingslandenes representanter i G-24, som samler del utviklingsland innenfor BWI. Det er imidlertid også viktig at Nords solidaritet brytes, for eksempel ved at de likesinnede land spiller en formidlende rolle mellom AIL og utviklingslandene. De internasjonale organisasjonene må bli mindre ideologiske og deres tjenestemenn mer opptatt av de faglige sider ved sitt arbeid enn å tjene som politiske kadrer for en dominerende ideologi.

Det må også iverksettes reformer slik at internasjonale tjenestemenn i større grad stilles til ansvar for de råd de gir og resultatene av dem. Så lenge den politiske rådgivningen kommer utenfra, må internasjonale byråkrater dele noe av ansvaret med regjeringene i den tredje verden. Når resultatet uteblir, kan finansministrene i den tredje verden faktisk måtte gå av etter et dårlig valg, og det gjelder også for deres tjenestemenn. Men i det internasjonale systemet blir ingen straffet for uteblevne resultater. Tjenestemenn i BWI som knyttes til dårlige resultater i ett land, kan derfor fritt flytte til et annet utviklingsland og gjøre enda mer skade. Dette innebærer også en usymmetrisk ansvarsfordeling i det globale systemet og gjør at alle antakelser om god ledelse må trekkes i tvil.

Endelig må det internasjonale systemet, og særlig BWI, forsøke å gjenopprette en viss symmetri i behandlingen av medlemmene. Enhver reformprosess i utviklingslandene må ta hensyn til Nords politiske dagsorden og aktører. Dette innebærer at BWI må føre en diskusjon om Nords politikk og tiltak, både i sitt styrerom og når de utformer politikken for de enkelte land. En egnet institusjonell mekanisme for å sikre større symmetri i reformprosessen vil bli drøftet i del 2 og 3.

3.1.7 Bærekraftig utvikling

Det siste viktige temaet som kan tas opp til drøfting i en Nord-Sør-dialog, er miljøspørsmålet. Med rette så Rio-konferansen miljøproblemene i et større perspektiv, nemlig spørsmålet om en bærekraftig utvikling. Det ble hevdet at et vedvarende angrep på miljøet i utviklingens navn i virkeligheten setter utviklingsprosessens bærekraftighet i fare, ettersom livsviktige ressurser enten brukes opp eller utarmes og den ømtålige økologiske balansen blir så forstyrret at livet på jorden er truet. På Rio-konferansen ble det erkjent at trusselen mot en bærekraftig utvikling ikke bare var en trussel mot naturen, men hadde sitt utspring i sosioøkonomiske svakheter som dømte et stort antall mennesker i den tredje verden til et liv i fattigdom, sosial fornedrelse og politisk avmakt. En bærekraftig utviklingsprosess krever derfor at de fattige får ta del i utviklingsprogrammet, både som mottakere og som deltakere i programmets styring, slik at de kan verne om, og ikke drive rovdrift på miljøet. Som nevnt tidligere krever bærekraftighet også at et samfunn selv er i stand til å treffe egne valg for egen utvikling, søke et demokratisk mandat for disse valgene og utvikle evnen til å opprettholde utviklingsprosessen ved å utnytte lokale ressurser, produksjonskapasitet og menneskelige evner.

I debatten om Nord og Sør blir de sosialpolitiske sidene ved bærekraftigheten i stor grad et innenrikspolitisk spørsmål. Vi har imidlertid sett at elementer i Nord-Sør-forbindelsene gjør at fattigdommen varer ved og gjør det vanskeligere for landene å ta ansvar for sin videre utvikling. Disse spørsmålene er behandlet tidligere i dette avsnittet. Miljøspørsmålet forblir også et innerikspolitisk anliggende. Miljøproblemets internasjonale dimensjon vekker imidlertid uro på globalt plan og skaper gjenklang i de politiske sirkler i Nord, noe som klart kom til uttrykk i Rio. Uroen ser nå ut til å gjøre seg sterkere gjeldende i Nord, og skyldes en økt bevissthet om at den hensynsløse ødeleggelsen av miljøet som fant sted mens disse landenes utvikling og forbruk gjennom de siste to hundre årene utviklet seg til dagens nivå, nå utgjør en trussel mot deres levesett. Nord er på grunn av sitt ressursintensive forbruk fortsatt bærekraftighetens største fiende, men har også gått foran i miljøvernarbeidet, både hjemme og på tvers av de regionale grenser.

Når miljøspørsmålet nå er satt på dagsordenen, er det den tredje verden som er jokeren. Overlevelsestrangen og behovet for rask utvikling har nå ført til at utviklingslandene driver rovdrift på miljøet. Jord, skog, vann og luft er nå i fare etter hvert som utviklingslandene forsøker å innhente tapt tid. Oppfordringer fra Nord om å inkorporere miljøhensyn i utviklingslandenes utviklingsprogram mangler troverdighet så lenge det fortsatt er landene i Nord som driver størst rovdrift på ressursene, og vi fortsatt har en Nord-sentrert økonomisk verdensorden som sørger for at fattigdommen varer ved.

Miljøproblemene har derfor framstått som det eneste spørsmålet i Nord-Sør-dialogen der Nord er villig til, ja faktisk ivrer for, å institusjonalisere en fortsatt dialog og en felles innsats for å verne miljøet. Nord er klar over at avskogingen og den primitive og uøkonomiske energibruken i den tredje verden kan påvirke Nord gjennom luftforurensning og global oppvarming. Miljøspørsmålene blir derfor godt finansiert i FN-systemet og i de multilaterale finansinstitusjonenes utlånsporteføljer.

Nord må imidlertid overbevises om at naturen og menneskene er ett, og at det er spørsmålet om bærekraftig utvikling og ikke bare vern av miljøet som må stå i sentrum i Nord-Sør-debatten. Videre må Nords politikk, livsstil og sosiale ordninger gjøres til spørsmål av felles interesse dersom de utviklingsmessige eksesser i Sør skal kunne tas opp. Dette krever en vedvarende bilateral og multilateral dialog, der bestemte internasjonale organer må gis både myndighet og materielle og faglige ressurser til å finne fram til mer symmetriske løsninger på miljøproblemene.

3.2 NORGES ROLLE I NORD-SØR-DIALOGEN

Innledning: Norge i en global sammenheng

Norge er et land som har vært stolt over sitt engasjement i de spørsmål som opptar Sør, og særlig MUL. Norges interesse er lett å måle. Av alle OECD-land er Norge det land som gir den største andelen av sitt BNP i ODA, nemlig 1,14 %. Det er godt over de 0,7 % som er fastsatt som et passende mål for OECDs giverland. En må imidlertid være klar over at Norge, selv om det viser interesse for den tredje verden, er et land med knapt 4,3 millioner innbyggere og et BNI som utgjør bare 0,5 % av verdens totale nasjonalinntekt. Importen utgjør 0,7 % av global import, og landets nåværende andel av netto ODA er 2 % av all ODA fra OECD-landene. Som en kilde til kapitaloverføringer fra Nord til Sør blir Norges andel enda mindre enn 2 %, ettersom det står for svært lite av de kommersielle kapitalstrømmer som går fra Nord til Sør, og som kommer i tillegg til ODA.

Norges mulighet til å spille noen rolle av betydning på makroplan i forholdet mellom Nord og Sør, er forsvinnende liten. Jeg vil derfor i denne delen ta opp den rolle Norge har kommet til å spille i sitt forhold til Sør, innen for rammen av sine begrensninger og vilkår, og ved de initiativer landet fra tid til annen har tatt i den større Nord-Sør-dialogen. Vi vil derfor nå under forskjellige innfallsvinkler drøfte de konkrete sider ved Norges forhold til Sør.

3.2.1 Handelsforbindelser

Norges handel med den tredje verden begrenses av landets størrelse og økonomiske struktur. I 1992 var den totale importen 25,9 milliarder dollar. Om vi ser på tallene for 1985, kom 7 % av Norges import fra, og 10 % av eksporten går til utviklingslandene. Omlag halvparten av importen er ferdigvarer. På den annen side består 85 % av eksporten til utviklingslandene av ferdigvarer.

I lys av de viktigste handelsspørsmålene på dagsordenen for Nord-Sør, er det lite Norge kan gjøre for å stimulere samlet etterspørsel etter import fra MUL, bidra til en stabilisering av eksportprisene på råvarer eller fremme en strukturell diversifisering i retning av industrieksport fra utviklingslandene, og særlig fra MUL. Hva Norge imidlertid kan gjøre, og faktisk også har gjort, er å åpne sitt eget marked for eksport fra den tredje verden, og i denne prosessen å gjøre en særlig innsats for at import fra MUL skal gis innpass i markedet. I dette arbeidet kan imidlertid Norge lite gjøre for å gå ut over sine egne strukturelle begrensninger. Den stadig vanskeligere konkurransesituasjonen for enkelte industrier har gjort at landet i stedet for å åpne sin økonomi for import fra den tredje verden, snarere er blitt mer restriktiv i sine transaksjoner med enkelte importvarer fra Sør.

I løpet av de to siste tiårene har norsk industri på kort tid mistet sitt konkurranseforsprang i den globale økonomien på en rekke områder, som f.eks. i tekstilindustrien, og ikke minst på et område der Norge en gang var en ledende nasjon på globalt plan, nemlig i skipsbyggingsindustrien. Det var å vente at høye lønninger ville prise Norge ut av de mer arbeidsintensive industriene. Nedgangen i et område som tekstilindustrien har imidlertid ikke alltid kommet utviklingslandene til gode, men har i stedet tjent de europeiske landene som er fortrinnsberettiget til adgang til det norske markedet i kraft av sine frihandelsordninger med EU og Den europeiske frihandelsavtale (EFTA). Vernet av den norske tekstilindustrien med dens høye kostnader gikk derfor hovedsakelig ut over utviklingslandene. Seks asiatiske eksportører ble underlagt kvoterestriksjoner på sin eksport til Norge. Dette skjedde på et tidspunkt da Norge, i forbindelse med NØV-debatten på syttitallet, argumenterte for større eksportadgang for ferdigvarer fra den tredje verden. I syttiårene avslo faktisk Norge, under press fra arbeidstaker- og fagforeningsgrupper i den innenlandske tekstilindustrien, å slutte seg til Multifiberavtalen (MFA), som i det minste ville gitt et grunnleggende regelverk for utviklingslandenes adgang til det lokale markedet. Norge undertegnet ikke MFA før i 1984/85, selv om beskyttelsesklausulene ville ha sikret at utviklingslandseksportører, herunder nykommere som Bangladesh, ikke kunne gjøre vesentlige innhugg i det norske markedet. På denne tiden gjorde Norge lite for å legge om sin industri til høyverdiprodukter, og fortsatte å diskriminere utviklingslandene til fordel for sine EFTA-partnere. Norsk politikk var derfor ikke noen særlig oppmuntring, selv ikke for MUL, til å benytte en relativ fordel til å skaffe seg adgang til det norske markedet. Av de 160 millioner dollar som det ble importert tekstil- og konfeksjonsvarer for til Norge i 1992, lå utviklingslandenes andel derfor under 20 %. Norge har selvsagt brukt andre handelshindringer mot import fra MUL også på andre områder enn tekstiler. Angell nevner i sin artikkel (se referansene til slutt) en EFTA-undersøkelse som viser at inntil 42 % av Norges import fra utviklingslandene ble underlagt ikke-tollmessige handelshindringer fra 1984.

På et annet område der en tradisjonell industri har tapt terreng, nemlig skipsbyggingsindustrien, denne gang til mer avanserte utviklingsland som Republikken Korea, har den norske regjering tydd både til subsidier til industrien og bistandsbinding for å sikre markeder til en industri i tilbakegang som tidligere var norsk industris flaggskip. For å fremme eksporten av skip og annen industri til bistandsmottakende land garanterte Norge i 1979 6,3 milliarder kroner over sitt bistandsbudjsett for å subsidiere sin eksport til utviklingslandene. I 1983 var beløpet 4,3 milliarder kroner.

Norge har også benyttet seg av eksportkreditter og bistandsbinding for å sikre egne markeder i den tredje verden, slik at kommersielle krav og innenlandske politiske hensyn også i dag synes å være viktigere enn det faktum at Norge i dialogen mellom Nord og Sør har sluttet seg til det generelle prinsippet om å fremme den tredje verdens eksportvekst og eksportdiversifisering.

Spesielle forsøk på å stimulere import til Norge fra MUL, f.eks. gjennom U-lands-hylle-prosjektet, har gitt dårlige resultater, både på grunn av manglende oppfinnsomhet i prosjektet og mangel på tilgjengelig konkurransedyktig eksport fra MUL, og på grunn av byråkratiske hindringer i Norge, der ikke alle organer synes å samarbeide om å hjelpe MUL. Norges rolle i dette arbeidet for å fremme handelsliberalisering og diversifisering av utviklingslandenes eksport har langt fra vært vellykket. Dets innenlandske handelsintervensjoner har vært klart vridende i forhold til en best mulig verdenshandel, og særlig i forhold til den andel som blir eksportører fra utviklingsland til del.

Skipsfarten, der Norge er en av verdens ledende nasjoner, har vært omtrent det eneste område der Norge har gitt en merkbar innrømmelse til markedet. Også her var det slik at høyere lønnskostnader førte til at Norge tapte sin framtredende posisjon i markedet. På åttitallet registrerte derfor stadig flere norske redere sine fartøyer under bekvemmelighetsflagg. Dette gjorde det mulig å benytte arbeidskraft fra den tredje verden som ikke var fagorganisert, og unngå andre kostnadsdrivende faktorer som satte norske skips konkurransedyktighet i fare. I den senere tid har Norge innrettet seg etter markedets realiteter, og har gitt tillatelse til at selv norskregistrerte fartøyer kan ta inn arbeidskraft fra utviklingslandene som lønnes etter disse landenes lønnsnivå, og ikke det norske. Denne ordningen med to lønnsnivåer for arbeidskraften har gjort at lokalt registrert norsk skipsfart igjen er blitt konkurransedyktig, og har gitt både markedsadgang og presedens for eksport av arbeidskraft fra den tredje verden til utviklingslandene, som del av et globalt handelssystem som er mer åpent.

3.2.2 Strukturtilpasninger i Norge for å fremme handelen med utviklingslandene

Det virkelige problemet for Norge når det gjelder å fremme handelen med MUL og særlig med utviklingslandene, ligger i de begrensninger som følger av landets økonomiske strukturer, samt politiske hindringer for å kunne gjennomføre de strukturtilpasninger som må til for å fremme handelen med Sør. Norges hvetebrødsdager som et oljeeksporterende land (OEL) og dets rike naturressurser hadde hittil gjort at industristrukturen var bygd rundt foredlingsindustrier. Videre hadde landets eksportinntekter under energiboomen gjort at det ikke lenger hastet så mye med å gjennomføre en strukturendring i retning av mer høyteknologiindustri og tjenesteytelser som i andre deler av Europa.

Norges tradisjonelle økonomiske strukturer har faktisk allerede bidratt til en dårligere konkurransedyktighet på globalt plan i de fleste arbeids- og endog ressursintensive sektorer, som tekstilindustrien, skipsfarten, papirindustrien og skipsbyggingsindustrien, der det har tapt markeder til eksportører fra utviklingsland som nå er i ferd med å komme på banen. Norge har derfor vist mindre tilbøyelighet enn andre AIL på samme utviklingsnivå til å la markedskreftene bidra til å utslette tradisjonell industri. Heller ikke har Norge iverksatt noe program for å lette overgangen fra gammel industri til en ny generasjon av høyteknologiindustri, der Norge kan ha en relativ fordel. Det var ikke før realprisen på energi falt kraftig, at Norge begynte å ta sin sårbare stilling i verdensøkonomien på alvor.

Norges ressursavhengige økonomi har gjort at landet er særlig sårbart overfor helsen i verdensøkonomien. En nedgang i BNPs vekstrate fra 4,8 % i 1965-80, da Norges økonomi var en av dem som vokste raskest i OECD, til 2,6 % i 1980-92, som plasserer det etter minst åtte andre OECD-land, viser at det har vanskeligheter med å tilpasse seg de endrede betingelsene. Viktigere er det at det har tapt terreng i industriproduksjonen, der vekstraten sank fra 1,2 % til 0,4 % i den samme perioden, noe som gir Norge den laveste veksten i OECD. Det at Norge har liten vekst i sin industriproduksjon, synes i en rekke sektorer å være avhengig av både subsidier og forskjellige former for importvern. Denne proteksjonismen har en tendens til å virke diskriminerende overfor utviklingslandene fordi Norge er medlem av EFTA, slik at Norges erklærte standpunkt i Nord-Sør-fora under de nåværende forhold sannsynligvis fortsatt vil avvike fra landets praksis på hjemmebane.

Norsk praksis med å arbeide innenfor en politisk konsensus som bygger på en korporativ allianse mellom kapital og arbeidskraft, gjør at det blir spesielt vanskelig for enhver regjering å foreta en radikal omlegging av økonomien slik at den blir mer konkurransedyktig, og samtidig mer markedsvennlig overfor utviklingslandene. Denne mangelen på samsvar mellom ord og gjerning krever derfor en del kreativ tenkning både i det norske parlamentet og i den korporative sektor om behovet for et godt gjennomtenkt program for omlegging av økonomien, slik at den blir mer åpen for markedskreftene og for Sørs behov. I praksis vil en orientering mot markedet være en fordel for Sør. MUL i Sør kan imidlertid bli nødt til å treffe spesielle tiltak med sikte på egen omstilling, slik at de får adgang til en omstilt norsk økonomi. Republikken Korea eller India vil ikke ha stort behov for hjelp her, mens Bangladesh eller mange SSA-land vil trenge garantier for markedsadgang.

3.2.3 Norges holdning til gjeld og kapitaloverføringer

Det å sørge for markedsadgang for MUL og skape vilkår for en strukturell diversifisering vil kreve spesielle tiltak for å skaffe MUL kapital, i form av både ODA og FDI, til diversifisering og teknologisk utstyr slik at de kan konkurrere på det norske markedet. Norge har her vært en velinformert og generøs giver av ODA, men har ikke vært spesielt aktiv som kilde til ikke-konsesjonelle kapitaloverføringer i form av kommersielle lån eller FDI.

ODAs rolle

Norge har økt sitt ODA-bidrag fra ubetydelige 37 millioner dollar i 1970, som var 0,38 % av BNI, til 1,2 milliarder i 1991, som var 1,14 % av BNI. Vi har allerede sett at Norge i 1991 sto for det høyeste ODA i forhold til BNI blant OECDs bistandsgivere. Norges lederposisjon med hensyn til ODA og det faktum at størrelsen i forhold til BNI ligger godt over OECD-medlemmenes målsetning på 0,7 %, har gitt Norge betydelig autoritet innen OECD som en forsvarer av mer ODA til den tredje verden. Landets andel av samlet ODA utgjør imidlertid under 2 %, og det gjør at argumentene får mindre gjennomslagskraft. Norge alene har derfor liten innflytelse på bistandspolitikken i OECD.

Som bistandsgiver har Norge vanligvis forsøkt å gi bistanden på myke vilkår, og 100 % av dets ODA går derfor i dag til utviklingslandene i form av bevilgninger. Norge har gjerne rettet sin bistand mot MUL, og da særlig SSA-landene, som står høyt oppe på listen over prioritert bistand. En slik vektlegging av MUL skyldes at strategiske hensyn har fått en mindre framtredende rolle i norsk bistandsprioritering. Som NATO-medlem delte Norge formodentlig de nordatlantiske styrkenes alminnelige tro på at bistanden var en viktig ressurs i den kalde krigen. Til forskjell fra de store spillerne i det strategiske spillet kunne imidlertid Norge følge kirkenes mer humanitære prioriteringer og impulsene fra en bevisst allmennhet, som ønsket at bistanden måtte rettes mot de fattigste landene, og mot dem som mest trengte den der.

Norsk bistand til den tredje verden har derfor færre politiske betingelser knyttet til seg enn hva tilfellet er hos de fleste givere. I de senere årene har det imidlertid vært en økende bekymring, i hvert fall i de grupper i Norge som er bistandens viktigste støttespillere, over at slik bistand til MUL muligens ikke alltid går til de fattigste blant de fattige, men kanskje stikkes unna for å stille appetitten hos en ny elite i den tredje verden som bistandsordningen er med på å opprettholde. Disse høyst berettigede bekymringer har gitt gjenklang i det norske parlamentet og i mediene, og har ført til at det norske bistandsdirektoratet NORAD i sin dialog med støttemottakerne er blitt mer tilbøyelig til å legge vekt på fattigdomsutryddelse som et prioritert mål i et offentlig utviklingsprogram.

Norge har begrenset en innflytelse i de fleste av utviklinglandene som mottar norsk bistand, og slike forsøk på å endre mottakernes fordelingskriterier har derfor ikke falt så heldig ut. Det eneste Norge har kunnet gjøre, har vært å sikre at egen bilateral bistand går til prosjekter og programmer for de fattige. Men det faktum at oppunder 50 % av norsk bistand går til utviklingslandene gjennom multilaterale kanaler, og at også landets bilaterale bistand til et utviklingsland kan inngå i et giverkonsortium for et prosjekt eller program, gjør at det ikke alltid lar seg gjøre å oppfylle en slik målsetning om fattigdomsorientering. En kanalisering av norsk ODA til internasjonale organisasjoner åpner for store systemtap, der en vesentlig del av de ressurser som er tiltenkt de fattige, går til administrasjonskostnader i det aktuelle internasjonale organ eller i lommene på langt fra trengende internasjonale rådgivere. På liknende måte ender bilateral bistand som investeres i prosjekter for de fattige i utviklingslandene, opp med å forsvinne i systemet, til betaling av dyre utenlandske - ofte norske - rådgivere, samt lokale administrasjonskostnader og andre overføringskostnader. Til dette kommer transaksjonskostnader i mottakerlandet for overføring av bistand til de fattige, der mellommennene tilvender seg, eller rett og slett stjeler, en del av bistanden.

Bortsett fra at norsk bistand feiladresseres og ender opp hos andre mottakere enn forutsatt, er det store dilemmaet for en liten giver som Norge at det har så liten innflytelse over bistandsmottakeren sammenliknet med større spillere som BWI eller de mer aktive bilaterale giverlandene. Dette betyr at Norge ofte kommer til at det må gå med på de politiske programmene til BWI, som har overtatt ledelsen av bistandskonsortiene i mange utviklingsland. Selv når Norge kan være oppriktig uenig i BWIs prioriteringer og retningslinjer, har det ved sin stille føyelighet i et bestemt konsortium bidratt til å legitimere disse retningslinjer. Når Norge sier sin mening, er dette gjerne rent pro forma. Norge har i det siste gjerne uttalt seg som del av en koalisjon mellom likesinnede land innen konsortiet, og det ser ut til å være mer effektivt. Ikke en gang samlet kan imidlertid koalisjonen mellom de likesinnede landene måle seg med BWIs autoritet, selv om disse landenes bistandsandeler i enkelte SSA-land gir dem en nokså viktig stemme. Også de likesinnede land har imidlertid vært mindre tilbøyelig til i noen vesentlig grad å utfordre BWIs hegemoni over de strategiske valg som tilbys den tredje verden, og det beste de har maktet å oppnå er derfor å overtale bistandskonsortiet til en høyere prioritering av fattigdomsproblemene. På grunn av begrensningene som er nevnt ovenfor med hensyn til å nå fram til de fattige, får imidlertid slike initiativer fra likesinnede land gjerne bare en symbolsk verdi.

Innenfor sitt eget bilaterale program har Norge en tendens til å spre sine begrensede ressurser på en lang rekke prosjekter og programmer, og dette bidrar til at landets bistand i enkelte utviklingsland blir enda mindre effektiv. Det er sjelden at en norsk bistandspakke rettes mot en gruppe, et område eller et program med tilstrekkelig tyngde til at bistandsmålet kan undergå en virkelig forandring. Dette sentrale dilemmaet i Norges bistandsprogram deles av andre mindre givere. Dette tyder på at det ville vært en fordel å arbeide langt mer målbevisst om å gå sammen, i felten og ikke bare ved konferansebordet, om å sette ressursene inn der hvor klart identifiserte og målbare mål skal virkeliggjøres. De likesinnede landenes felles innflytelse bør benyttes til å beskytte bistandsmottakeren mot eksternt press fra BWI, å avpolitisere denne form for ekstern inflytelse, å kjempe for en internalisering av reformprosessen og forhandle fram avtaler med de berørte brukerorganer som sikrer at de omforente målene blir oppnådd.

Kommersielle kapitaloverføringer til Sør

Det fokuseres ovenfor på de sosialpolitiske sidene ved norsk bistand. Det er imidlertid en rikholdig litteratur i Norge om at landet aldri har stilt seg likegyldig til bistandens kommersielle muligheter, og dette framgår også stadig tydeligere av meningsutvekslinger med parlamentarikere og representanter for norsk privat sektor. Norge er ikke alene om en slik tendens til å ville benytte bistanden til å oppnå kommersiell vinning. Men fordi Norge har et sterkt engasjement overfor den tredje verden, virker gjerne den kommersielle siden støtende både på bistandens forsvarere i Norge og på dens mottakere.

Det er ikke min mening å gå i detalj om de forskjellige former for bistandsbinding og kryss-subsidiering av kommersielle transaksjoner og endog investeringsstrømmer som praktiseres av Norge, og som Stokke og Hveem har redegjort grundig for (se referanselisten). Men det bør nok påpekes at Norge i markedsøkonomiens tidsalder bør forsøke å finne ut hvordan landets ODA mer åpent kan integreres med dets kommersielle overføringer. En slik prosess kan komme til å øke strømmen av forretningskapital til Sør, en strøm som hittil har vært ubetydelig. Kapital som går fra Nord til Sør i markedet, kan faktisk være med på å skape større bæreevne enn ODA, som påvirkes av hva velgerne til enhver tid er opptatt av. Norske velgere har hittil vært mer stabile i sitt bistandsengasjement enn velgerne i andre land, blant annet Sverige, som til en viss grad går trett av bistandsspørsmålet ettersom skuffelsen over bistandsresultatene øker. Det kan imidlertid tenkes at den norske velgerens trofasthet mot bistanden ikke varer ved, særlig dersom Norges økonomiske stilling forverres. Det må da en annen dynamikk til for å styre kapitalstrømmen fra Norge til Sør. Det er derfor langt mer fornuftig å planlegge en bryllup mellom bistandsoverføringene og de kommersielle overføringer, enn å la dette forbli en tilfeldig og hemmelig forbindelse.

Norges rolle i gjeldskrisen

Norges har vært en forsvinnende liten kilde til FDI og til kapital i det internasjonale kapitalmarkedet. Landet hadde derfor liten direkte innflytelse i arbeidet med å løse den internasjonale gjeldskrisen. Ettersom norske banker ikke var særlig risikoutsatt i SFUL, ville enhver norsk beslutning om avskrivning av gjelden eller betalingsutsettelser i liten grad påvirke den globale politikken på dette området. Norske banker er jo lite synlige i kapitalmarkedet, bortsett fra som marginale partnere i enkelte lånesyndikater, og et politisk initiativ fra Norge ville derfor være overflødig og uten tvil lite velkomment blant spillere som har en større innsats i kapitalmarkedet.

Norges rolle i MULs gjeldsproblemer er ikke helt uten betydning, men er her til stede som yter av ODA, med begrenset kommersiell risiko. Et norsk standpunkt i internasjonale fora til fordel for ettergivelse eller nedskrivning av gjeld ville derfor neppe bli særlig verdsatt fordi landet selv løper en begrenset risiko i gjeldsspørsmålet.

Dette betyr at det eneste område der Norges stemme i gjeldsspørsmålet for alvor kan bli hørt, er i forbindelse med gjeld som stammer fra ODA. En slik gjeld, som utviklingslandene vanligvis har pådratt seg ved å godta myke lån, virker ikke spesielt byrdefull når gjeldsavtalen inngås. Men over år blir det tilsammen beløp av det, og renter og avdrag må betales. I 1992 skyldte derfor kapitalimporterende utviklingsland 672 milliarder dollar til offisielle kilder, og dette var gjeld på konsesjonelle og ikke-konsesjonelle vilkår. 54,4 % av slike offisielle overføringer ble gitt som konsesjonelle eller myke lån. Slike offisielle låns andel av ubetalt gjeld i den tredje verden er nå så høy som 47 %. I 1982 utgjorde imidlertid offisielle lån bare 34,9 % av den tredje verdens gjeld. Det at TVL har lånt mer fra offisielle kilder, er derfor et mål på nedgangen i kommersielle utlån til den tredje verden under gjeldskrisen. SSAs offisielle gjeld utgjorde derimot i 1991 68,3 % av deres samlede gjeld på 143,5 milliarder dollar, og for 63 % av den offisielle gjelden gjaldt konsesjonelle vilkår.

De offisielle lånenes økende andel i utviklingslandenes gjeldsportefølje, og særlig i MUL, som SSA er et eksempel på, tilsier at norske initiativer i globale fora som drøfter gjeldsspørsmålet, nok kan gi en viss gjenklang. En rekke land, de fleste i SSA, ligger etter med å oppfylle sine offisielle gjeldsforpliktelser og har søkt å oppnå forskjellige former for ettergivelse av gjelden eller betalingsutsettelse. Norske argumenter for en slik nedskrivning av offisiell gjeld vil sannsynligvis i betydelig grad apellere til bilaterale givere som i de senere årene har konvertert sine konsesjonelle lån til bevilgninger, og hvis bistand i dag utelukkende gis i form av bevilgninger, i det minste til MUL. Et initiativ for å avskrive 276 milliarder dollar av bilaterale konsesjonelle lån som i 1992 er utestående i utviklingslandene, er derfor mer politisk salgbart enn det kan synes i første omgang. Dersom avskrivningene skulle begrenses til SSA, ville dette likevel omfatte 32,7 milliarder dollar av offisielle bilaterale lån i 1991, noe som utgjør 23 % av SSAs samlede ubetalte gjeld. Norge, som allerede har gått foran og avskrevet sine bilaterale lån til MUL, kunne så absolutt fungere som en katalysator og mobilisere alle likesinnede land, som i de fleste tilfeller også har avskrevet sine lån til MUL. Men Norge kunne også trekke inn større bilaterale offisielle givere som Tyskland, Storbritannia og USA, som allerede har tatt skritt i retning av å tilby ODA til utviklingslandene utelukkende i form av bevilgninger.

Ethvert skritt for å avskrive offisielle, ikke-konsesjonelle lån vil sannsynligvis bli mer problematisk, ettersom slike lån for det meste går til TVL som kan betjene lån tilbudt på strengere vilkår enn konsesjonelle lån. Ettersom slike lån gjerne tilbys til faste vilkår uten at det tas hensyn til valutasvingninger og andre risikofaktorer, og på gunstigere vilkår enn i det åpne marked, er det mindre grunn til å skrive ned slike lån. De største mottakere av ikke-konsesjonelle offisielle lån er gjerne noe mer utviklede utviklingsland som f.eks. ikke er berettiget til IDA-lån i Verdensbanken, men låner direkte til en rente rundt 6-7 %.

Multilateral gjeld må tilbakebetales, enten den tilbys på konsesjonelle eller ikke-konsesjonelle vilkår, særlig til BWI. Disse institusjonene er derfor i løpet av noen år er blitt netto mottakere av kapital fra den tredje verden, når de har mottatt mer i lånerenter og -avdrag enn de har betalt ut i form av eksterne lån. Ethvert skritt for å oppmuntre utviklingslandene eller endog MUL til å avstå fra å betjene multilaterale lån som er tatt opp på konsesjonelle vilkår, kan gi feil signaler til alle land, mange av dem MUL, som har betjent slik gjeld på vanlig måte. Det kan i beste fall åpnes for en kortsiktig betalingsutsettelse for enkelte MUL som har akutte likviditetsproblemer av grunner de selv stort sett ikke har kontroll over.

3.2.4 Norges rolle i de internasjonale organisasjoner

Det er ingen lett oppgave å definere Norges rolle i de internasjonale organisasjonene fordi det, som alle små land, deltar i en rekke slike fora i behandlingen av en rekke spørsmål. Resultatene av dette arbeidet viser seg ikke umiddelbart, men kan over år komme til å få en viss betydning i enkelte globale spørsmål. Ett mål på Norges engasjement i de internasjonale organisasjoner ligger i andelen av ODA utbetalt gjennom multilaterale organisasjoner. Denne andelen var så høy som 59 % i 1970, men har gått gradvis ned til 38 % i 1991. Dette gjenspeiler imidlertid ikke så mye Utenriksdepartementets institusjonelle prioriteringer, som det faktum at Norge økte sine bistandsutbetalinger ganske betraktelig mellom 1970 og 1991. Norges kanalisering av ODA gjennom internasjonale organisasjoner ligger imidlertid godt over DAC-gjennomsnittet på 27,2 %. Norges andel kan imidlertid måles med andre mellomstore AIL som gjerne støtter de internasjonale organisasjonene, og særlig FN-organisasjonene. Her er det imidlertid igjen slik at disse mindre ODA-giveres engasjement får mindre gjennomslagskraft fordi den enkelte givers bidrag er beskjedent. Norge har alene liten mulighet for å øve innflytelse på endringer i de internasjonale organisasjoners politikk fordi landets andel i organisasjonenes kapital, årsbudsjett og programkostnader er begrenset.

Til tross for at Norges bidrag til de internasjonale organisasjoner har vært lite, har det latt sin stemme lyde i Nord-Sør-dialogen, i tjeneste for Sør. Vi vil se på noen få områder der Norge offisielt har tatt et standpunkt på vegne av Sør, og vil forsøke å gi en kort evaluering av de virkninger dette engasjementet har gitt.

i). Norge har lenge støttet Sørs positive holdning til råvareavtaler og opprettelsen av Det felles fond. Under disse forhandlingene, som ble ført innenfor UNCTAD, hevdet Norge at det hadde spilt en konstruktiv rolle og hjulpet fram et kompromiss mellom standpunktene til den tredje verdens produsenter og den første verdens konsumenter. Det sies at disse initiativer fra Norges side hjalp Sør til å oppnå avtaler om kakao og tropisk tømmer.

Selv om det ikke er noen grunn til å stille spørsmålstegn ved de oppriktige bestrebelser fra Norges side i disse forhandlingene, må man huske at en rekke andre likesinnede land deltok, og likeledes UNCTADs sekretariat. Den faktiske situasjonen var imidlertid at avtalen om Det felles fond og om de enkelte råvareavtalene var kompromisser som ble utformet på grunnlag av et minste felles multiplum som Nord og Sør kunne enes om. Det fond som til slutt ble opprettet etter flere års forhandlinger, gjenspeiler dette kompromisset, som har ført til at det er blitt tannløst, underfinansiert, dårlig styrt og dermed i virkeligheten i ferd med å opphøre som et instrument for råvareprodusentene som kan sikre de forskjellige råvareavtaler. Som vi tidligere har sett, skyldtes fondets endelikt og råvareavtalenes reduserte betydning at råvareprodusentene, stilt overfor teknologiske endringer som ikke tjente deres interesser, for lang tid framover ble satt i en dårligere forhandlingsposisjon. En bør derfor ikke ha for store forventninger til slike bestrebelser på råvarområdet. Hva som imidlertid er mer relevant, er det faktum at et land fra Nord i denne debatten var i stand til å identifisere seg med Sør, og kunne fungere som mellommann i stedet for å stille seg solidarisk med de viktigste forhandlerne fra Nord.

ii). Norge har alltid støttet UNCTAD, som i FN-systemet betraktes som Sørs bastion i Nord-Sør-dialogen. Det å være en støttespiller for UNCTAD på åttitallet var meget godt gjort av et land fra Nord. De forente stater erklærte i den tid Reagan satt ved makten, at UNCTAD var en organisasjon i faresonen, og det ble betraktet som en viktig målsetning for USAs delegasjoner i flere FN-fora å arbeide for at den ble svekket eller oppløst. Denne holdningen fikk støtte fra en rekke av USAs drabanter i FN-systemet, f.eks. Storbritannia. Ethvert forsøk på offisiell støtte til UNCTAD ble betraktet som et risikofylt foretakende, og de fleste land fra Nord var derfor gjerne nokså lunkne i sin støtte til UNCTAD. USA har, med støtte av BWI, ment at ikke bare har UNCTAD tilranet seg BWIs enerett til å uttale seg i økonomiske spørsmål, men den har også drevet en nokså pågående geriljakrig for Sør, og både institusjonelt og faglig stått som en garantist i arbeidet for NØV på syttitallet. Slike spørsmål som NØV ble av USA og BWI betraktet som en del av den kjetterske tankegang som rådet i mange land i den tredje verden. Den bidro til at feil strategi ble valgt, en strategi som angivelig skapte strukturelle deformiteter i landenes økonomi og etterlot dem i krise på begynnelsen av åttitallet.

UNCTADs skjebne ble sett på som uviss før UNCTAD VIII-konferansen i Cartagena i 1992, men Norge hevder å ha gått sammen med andre nordiske land om å definere en ny rolle for UNCTAD, slik at den lettere kunne godtas av sine mest høylydte kritikere. Denne omdefineringen av UNCTADs rolle i Cartagena har imidlertid langt fra vist seg å være endelig. Nye oppgaver av ikke-operativ art er blitt tildelt UNCTAD, som er redusert til å være en organisasjon som skal drive forskning og gi faglig støtte til Sør. UNCTAD har mistet sin operative funksjon fra syttiårene, da den ledet Nord-Sør-forhandlingene og ga Sør faglig støtte i arbeidet for å virkeliggjøre NØV og de enkelte elementer i den. I dag er UNCTAD ikke bare fratatt muligheten til å spille en slik katalysatorrolle, den får heller ikke påta seg rollen som en forsvarer for Sør. Organisasjonens viktigste oppgave er nå derfor å skaffe til veie god dokumentasjon som gir et annet analytisk perspekiv og utgjør en annen kilde til data enn hva som ligger til grunn for BWIs monoteistiske retningslinjer.

UNCTADs framtid er nå knyttet nært opp til den videre kursen i den nye Verdens handelsorganisasjon (WTO), som er opprettet for å overvåke sluttresultatet av Uruguayrunden i GATT. Det var meningen at WTO skulle omfatte GATT- og UNCTAD-sekretariatet og ha ansvar for både forskning og operative spørsmål. Det ser for øyeblikket ut til at WTO vil bli en forlengelse av GATT og at UNCTAD skal fortsette som før, men enda mer marginalisert enn i dag. Det er ikke klart hva Norge mener om WTOs og UNCTADs respektive roller. Det er tydeligvis behov for et nytt nordisk initiativ for å definere UNCTADs rolle.

iii). Den norske regjering har deltatt i det nordiske FN-prosjektet som skal bidra til en reform av FN-systemet. Det hevdes at forslagene i sluttrapporten The United Nations in Development som ble utgitt i 1991, har bidratt til at det ble opprettet en avdeling for humanitære spørsmål i FN og til at mer effektive ledelsesorganer ble oppnevnt for UNDP og andre FN-fond. Heller ikke dette kan etterprøves. Det er ingen tvil om at den nordiske rapporten inneholdt disse og mange andre svært fornuftige forslag. Tanken om en avdeling for humanitære spørsmål kommer imidlertid ikke bare fra de nordiske landene, og løftet om å legge humanitære spørsmål inn under FN-systemet har jo stått på dagsordenen i en rekke land, ikke minst i De forente stater. Det avgjørende spørsmålet vil imidlertid bli om den nye FN-avdelingen kommer til å arbeide objektivt og kreativt i humanitære spørsmål, eller om den vil bli et redskap for sterkere krefter i FN-systemet som ønsker å fremme sine egne saker. Det gjenstår selvsagt å se om avdelingen vil få en tilstrekkelig finansiering og myndighet til å kunne spille noen effektiv rolle i det internasjonale systemet, ettersom dets arbeidsområde per definisjon vil omfatte områder som tidligere har vært forbeholdt de nasjonale regjeringer.

Også æren for å effektivisere UNDPs ledelsesorgan må deles med andre medlemmer. Det gjenstår imidlertid å se om UNDP i praksis blir en mer tjenlig og kostnadseffektiv organisasjon enn hva den til nå har vært, som leverandør av faglig bistand. Ettersom UNDP under sin nye administrator nå påtar seg nye og mer kontroversielle oppgaver med å fremme et godt styresett, fattigdomsutryddelse og en bærekraftig utvikling, gjenstår det å se om et slanket ledelsesorgan vil sørge for at organisasjonen blir i stand til å utføre sin nokså ambisiøse oppgave på en troverdig og effektiv måte.

iv). Den siste påstanden fra den norske regjering om at den, i hvert fall fra midten av åttitallet, har ført en aktiv politikk innen Verdensbanken, er det vanskeligere å feste tiltro til. Norge hevder å ha forsøkt å påvirke banken gjennom Rådets nordiske eksekutivdirektør, ved å bidra med tilleggsfinansiering til spesielle miljø- og kvinnerettede prosjekter og ved å understreke at IDA-midler må kanaliseres til Afrika. Regjeringen hevder også å ha bidratt til en større vektlegging av sosiale spørsmål i banken, noe som har gitt seg uttrykk i den langsiktige undersøkelse om utviklingen i SSA som kom ut i 1989, samt bankens arbeid om de sosiale sider ved tilpasningen. Regjeringen hevder videre at den i 1991 klarte å forpurre et initiativ fra USA knyttet til kapitalforhøyelsen i IFC som gikk ut på å gjøre Verdensbanken til en privatiseringsorganisasjon, ved på nytt å rette oppmerksomheten mot statens sentrale rolle. Til slutt vil den norske regjering gjerne ha en viss anerkjennelse for å ha rettet søkelyset mot bankens tre utviklingsrapporter (WDR) fra 1990-92, om fattigdom, utviklingserfaringer og miljø.

Det er selvsagt vanskelig å kunne etterprøve betydningen av Norges bidrag til å fremme ovennevnte konkrete saker i Verdensbanken. På hvert område var det andre land i arbeid som påvirket banken i den retning som er nevnt, og en annen dynamikk som kan ha hatt innvirkning på de tiltak banken endte opp med å treffe. Når det gjelder rapporten om SSA, var det for eksempel bankens egen fiasko, etter nesten ti års bankstøttede strukturtilpasningsreformer i Afrika, som førte til at den rettet oppmerksomheten mot utviklingens sosiale sider, og i den senere tid også mot styresettets betydning i utviklingsprosessen. I privatiseringsspørsmålet var det likeledes den japanske eksekutivdirektørens initiativ i et nå så berømmelig notat til Verdensbankens råd, der det ble antydet at banken burde utvise en viss forsiktighet i sitt dogmatiske framstøt for å utnytte markedskreftene, presse fram en privatisering og nedtone statens rolle i utviklingsspørsmål, som var utgangspunktet for bankens nokså selvrosende men likevel nyttige East Asia Miracle Study. Det er imidlertid langt fra klart om denne SSA-debatten har ført til at banken nå virkelig har lært leksen sin, eller om den har gått fra sine planer om å privatisere den tredje verden. Selv i dag kjøres en slik plan om kritikkløs privatisering fram i land som Bangladesh (se Verdensbankens rapport, Bangladesh: Privatisation and Adjustment, 10. mars 1994). Heller ikke kan bankens WDR om fattigdom og miljø ses som noe uttrykk for at det tenkes i nye baner. Disse rapportene anvender snarere bankens dogmer på disse viktige problemene på en måte og i en sammenheng som nordiske forkjempere for disse spørsmålene ville finne det vanskelig å slutte seg til. Det var for eksempel svært tydelig at det i WDR om utviklingserfaringer ble framsatt tvilsomme argumenter og manipulert med data for å kunne rettferdiggjøre bankens investering på 60 milliarder dollar til strukturtilpasningsreformer. Den framkalte derfor en hittil ubesvart kritikk fra en WIDER-støttet gruppe av akademikere, ledet av Lance Taylor ved MIT og Ajit Singh ved Cambridge University, som trekker rapportens forutsetninger, logiske slutninger og fakta i tvil.

Selv om det er liten tvil om at Norge, i hvert fall sammen med de øvrige nordiske land, lar seg høre i organisasjoner som UNDP, er nok landets bidrag når det kommer til å styre BWI vekk fra den oppstakede kursen, stort sett en illusjon. Verken på ledelsesnivå eller i utviklingsland der Norge deltar i et bistandskonsortium, er det noe som tyder på at Norges stemme virkelig blir lagt merke til, selv om den definitivt er forskjellig fra bankens. Det ser ut til at BWI selv i dag holder fast ved det samme reformmønsteret som det har påtvunget så mange TVL siden begynnelsen av åttiårene, selv om et overveldende bevismateriale fra det siste tiårets erfaringer i store deler av den tredje verden, og nå også i de tidligere sosialistiske landene i Europa, viser at reformprogrammet ikke er effektivt. Det må derfor antas at Norge enten deler BWIs synspunkter, eller stort sett ikke er i stand til å få BWI til å legge om kursen.

Selv om Norge har begrensede muligheter til å påvirke BWIs politikk, bør det intellektuelle bidraget fra norske akademikere ikke undervurderes. De har i mange år rettet rettet søkelyset mot de mangelfulle BWI-reformene i utviklingslandene og deres skadelige virkninger, særlig i SSA. Vi må heller ikke glemme det modige og kreative forslaget fra Norges tidligere utenriksminister Thorvald Stoltenberg, der det understrekes hvor viktig det er å få til en større symmetri i tilpasningsprosessen ved at det forhandles fram utviklingsavtaler mellom utviklingslandene og bistandsgiverne. Men dette er enkeltpersoners initiativer, og sier ikke så mye om Norges offisielle holdning i slike spørsmål.

3.3 NORGES MULIGE ROLLE I FORHOLDET MELLOM NORD OG SØR

Forutsetninger:

I den første og andre delen av denne artikkelen tok vi for oss dagens situasjon i forholdet mellom Nord og Sør og Norges rolle som formidler i dette forholdet. I dette avsluttende avsnittet vil vi kort drøfte en rolle for Norge som formidler i forholdet mellom Nord og Sør som er mer i samsvar med Norges størrelse og situasjon. En slik drøfting vil i høy grad bero på Norges vilje til, for å gi formidlingen økt kraft, å samarbeide med andre likesinnede land, f.eks. sine nordiske naboer, Nederland og Canada, og sveise dem sammen i en gruppe med økt innflytelse i dialogen mellom Nord og Sør. Forslaget forutsetter videre at Norge inntar en mer human rolle og ser på seg selv som en oppriktig formidler mellom Nord og Sør, og ikke som en talsmann for Nord. Det forutsetter at Norge i ledelsen av dette arbeidet er villig til å fremme et konstruktivt engasjement i forholdet mellom Nord og Sør. Norges suksess nylig med å spille rollen både som katalysator og formidler mellom Israel og palestinerne tyder på at et lite lands diplomati fortsatt har en rolle å spille i en enpolet verden.

Disse forutsetningene kan imidlertid endres ved en eventuell omdefinering av Norges verdenssyn hvis Norge blir medlem av EU. Hvis Norge anser at et medlemskap i EU i dialogen mellom Nord og Sør reduserer landets uavhengighet når det gjelder å innta en mer velvillig holdning til Sør, vil mange av de forutsetningene som ligger til grunn for drøftingene nedenfor, måtte omarbeides; dette gjelder også den mulige rolle i forholdet mellom Nord og Sør som foreslås i denne artikkelen.

3.3.1 Norge som brobygger

I Norge er det en rådende oppfatning at landet er velvillig innstilt overfor Sør og kan spille en positiv rolle i brobyggingen mellom Nord og Sør. Det reises imidlertid spørsmål ved om det overhodet er mulig å bygge bro over kløften, ettersom den har sin opprinnelse i grunnleggende motstridende interesser med hensyn til fordelingen av makt og ressurser mellom Nord og Sør. Et slikt vekslende syn på Nord-Sør-forbindelsene vil føre til en prioritering av spørsmål som gjelder forholdet mellom landene i Sør, og økt vektlegging av solidariteten i Sør, med tanke på å gjenopprette Sørs innflytelse for å bedre forhandlingsposisjonen i forholdet mellom Nord og Sør. Denne artikkelen er ikke det rette forum for en slik debatt. I artikkelen forutsettes det i stedet at det kan bygges enkelte broer mellom Nord og Sør, om enn kanskje bare over de trangeste deler av kløften, og at rollen som brobygger med hell kan utføres av et land som Norge, som ikke har tradisjoner som kolonimakt eller planer om et verdenshegemoni i utformingen av sitt forhold til Sør.

Norge kan med best resultat fokusere på de områder der markedet allerede har gitt signaler om at Sør, og i det minste enkelte MUL, kan gis større muligheter til å diversifisere sin økonomi slik at utviklingen blir mer bærekraftig. Dette krever en særlig innsats for å åpne internasjonal økonomi og en særlig tilpasningsinnsats innen AIL for å skape markeder for utviklingslandene, særlig MUL. En slik prosess trenger mer kreativ innsats for å knytte den offisielle bistandsstrømmen til markedsprosessene, slik at den kommersielle kapitalen når fram til en større gruppe utviklingsland.

Tilpasningsprosessen i forholdet mellom Nord og Sør krever dessuten at Nord tar initiativ til en mer kreativ tilnærming til reformprosessen i Sør og til å gjøre tilpasningsprosessen mer symmetrisk ved å avtalefeste gjensidighetsprinsippet i prosessen, slik at forholdet mellom Nord og Sør styres i en ny retning.

Når vi fastlegger Norges rolle som brobygger, må vi til enhver tid ha klart for oss at alle kreative tiltak en nasjon, og særlig en liten nasjon, treffer utenfor landets grenser, må ha utgangspunkt i en politisk handling basert på en realistisk politisk vurdering av i hvilken grad et slikt tiltak er politisk salgbart hjemme. Denne erkjennelsen av et hjemmepublikums politiske betydning tilsier både forsiktighet og pragmatisme, og gjør at slike tiltak må baseres på en realistisk vurdering av landets egen komparative fordel i globale saker.

3.3.2 Norges rolle i arbeidet for å få til en koalisjon mellom likesinnede land

Drøftingen i avsnitt 2 i denne artikkelen har gjort det klart at Norge alene har begrensede muligheter til både å innta formidlerrollen i forholdet mellom Nord og Sør og øve noen avgjørende innflytelse på de avgjørelser som Nord treffer i gobale fora. Det er imidlertid klart at landene i Nord har ulike interesser og holdninger, slik at deres synspunkter i Nord-Sør-spørsmål kan være forskjellige. Små og mellomstore AIL styres sannsynligvis i mindre grad av strategiske hensyn når de fastlegger sitt forhold til Sør, og de har heller ikke kapital eller markeder som kan gi dem innflytelse over enkelte land i den tredje verden. Følgelig er disse landene både mer mottakelige for Sørs problemer og mindre kategoriske når det gjelder de programmer de vil drive fram i de enkelte utviklingsland.

Dette todelte perspektivet overfor Sør har i de senere år ført til at det er dannet en gruppe mindre, likesinnede land blant AIL, som omfatter den nordiske familien, Nederland og Canada. Likesinnetheten gir seg utslag i disse landenes felles bekymring overfor Sør innenfor rammen av Nord-Sør-forbindelsene, og overfor de mindre priviligerte samfunnssegmenter i Sør. I de senere år har gruppens medlemmer regelmessig rådført seg med hverandre både i internasjonale fora og i forbindelse med bistand til de enkelte utviklingsland. Det er imidlertid ikke noe som tyder på at de likesinnede land ennå er villige til å fastsette en institusjonell ramme for noe som fortsatt er uformelle, men av og til svært fruktbare, meningsutvekslinger.

Hvis Norge erkjenner at det er et grunnlag for en differensiering i Nords syn i saker som gjelder forholdet mellom Nord og Sør, må landets første oppgave være å bygge en mer varig institusjonell struktur som kan betjene de likesinnede land i de ulike fora. Dette kan være en gruppe innen OECD, innen BWI eller andre FN-organer. Det vil være nyttig å opprette et lite sekretariat for de repektive grupper i de ulike fora, som kan ledes fra en særskilt opprettet enhet i utenriksdepartementet i hvert land. Årlige møter mellom utenriksministrene i de likesinnede land kan både overføre myndighet til gruppen og gi sekretariatet fullmakter, men en slik overføring av myndighet må gjenspeile en tilsvarende større vilje i det enkelte land til å støtte Sør og en tilsvarende økt tro på at de likesinnede landene effektivt kan spille en rolle.

Rollen for gruppen av likesinnede land må bli å behandle spesielle Nord-Sør-spørsmål, også utviklingslandenes politiske reformer, i et uavhengig perspektiv. Dette utelukker ikke at gruppen med hensyn til reformer i utviklingslandene kan innta holdninger som er i samsvar med det herskende syn i Nord tilknyttet BWI. Holdningene bør imidlertid baseres på en uavhengig vurdering av reformforslaget, og bør så langt mulig gi uttrykk for de likesinnede lands felles syn.

Gruppen av likesinnede land bør arbeide for hele Sør. Men innen Sør bør den fokusere på spesiell støtte til MUL. Denne begrensede rollen for gruppen av likesinnede land er sannsynligvis mer i samsvar med deres muligheter og tjener også de svake utviklingsland som er mest utsatt i det globale system.

Dersom de likesinnede land godtar å innta en spesiell rolle i arbeidet for MUL, bør de likesinnede land ha årlige samtaler med MUL for å ta opp spesielle saker i forholdet mellom Nord og Sør, og benytte dette forum til å finne fram til konstruktive løsninger på MULs problemer. Denne samhandlingen mellom de likesinnede land og MUL bør institusjonaliseres i viktige Nord-Sør-fora som UNCTAD, WTO, BWI og FN-organer og -organisasjoner.

De likesinnede land bør benytte sin orientering mot MULs problemer til å gi en økt forståelse for Sør hos de øvrige AIL, i fora som OECD og BWI. Med henblikk på å rette oppmerksomheten mot MULs problemer og komme fram til kreative løsninger kan forskningsinstitusjoner i MUL foreta spesielle undersøkelser for å utarbeide grunnlagsmateriale for samhandlingen mellom de likesinnede land og MUL. Undersøkelsene bør foretas innen MUL, men kan tilknyttes eksperter fra de likesinnede land for å bygge opp et felles syn på problemene mellom Nord og Sør som bygger på kunnskap.

En slik enhet mellom de likesinnede land oppstår ikke av seg selv. Ett eller annet land, eventuelt Norge, vil måtte spille rollen som katalysator og ha en samlende funksjon, og vil måtte investere både statens politiske myndighet og dens ressurser for å påvirke og deretter samle partnerne i koalisjonen av likesinnede land til felles handling i Nord-Sør-spørsmål. Norge kan i denne forbindelse vurdere om landet som ledd i intiativet for å institusjonalisere gruppen av likesinnede land vil være vertskap for det foreslåtte sekretariatet og lede organiseringen av det.

3.3.3 Strukturtilpasninger i Nord

Hvis Norge skal spille en avgjørende rolle i forholdet mellom Nord og Sør, må landet fra begynnelsen av innse nødvendigheten av strukturendringer i Nord for å skape markeder for Sør. En slik tilpasningsprosess vil først måtte tenkes gjennom i Norge, men tanken kan samtidig tas opp i de likesinnede land i forbindelse med deres felles plan for Nord-Sør-forbindelsene. I tillegg til Norges og de likesinnede lands konkrete planer om tilpasning må de likesinnede land arbeide bevisst i fora i Nord for stadig å understreke betydningen av en mer helhetlig plan for global strukturtilpasning med et felles ansvar for tilpasningen både i Nord og Sør.

Tilpasninger i industrisektoren

Forutsetningen for en slik strukturtilpasningsprosess i Nord ligger i lærdommen fra det siste tiåret, da en asymmetrisk tilpasningsprosess la uakseptable sosialpolitiske byrder på mange land i Sør uten å sikre tilsvarende økonomisk vekst på lengre sikt. Enhver utadrettet reformprosess med vekt på markedskrefter må derfor sørge for at AIL-markedene åpnes for å gi rom for det endelige resultatet av reformene i utviklingslandene. I Norge krever dette en bevisst industripolitikk, der økonomien åpner for import fra utviklingslandene, og der det i markedene gis rom for MUL, som må hjelpes fram ved positive tiltak i markedene i Nord. En slik industripolitikk må selvfølgelig gi rom for en ny type industri i Norge til erstatning for gammel industri. Dette kan kreve ikke bare offentlig finansiell støtte til omstillingsprosessen i en industri, men også jobbopplæring for å framskynde omstillingen. Et slikt offentlig tiltak for strukturtilpasning i Norge kan få større betydning f.eks. innenfor en bredere nordisk ramme, som kan benyttes for å finne fram til særskilte markeder for MUL i denne planen.

Forsøket på å skape spesielle markedsmuligheter for MUL må samordnes ved at det investeres i særskilte prosjekter som FDI og ODA påtar seg i fellesskap. Utgangspunktet er at ethvert kortsiktig tiltak for å stimulere økonomisk diversifisering i MUL må begynne med en garanti for innpass i markedet. Nødvendigheten av en nisje i markedet var den viktigste lærdommen av den utrolige suksessen bestemte MUL, f.eks. Bangladesh, fikk som betydelige eksportører av konfeksjon til Nord-Amerika.

Tilpasninger i arbeidsmarkedet

Planer for strukturtilpasning i Norge og andre land bør ikke begrenses til handel med varer. I dag er tjenestesektoren en viktig eksportkilde i mange TVL; unge menn og noen få kvinner har flyttet derfra til Nord for å fylle nisjer i arbeidsmarkedet som bare arbeidere fra den tredje verden har adgang til. Norges kreativitet i omstruktureringen av shippingindustrien for å ansette arbeidere fra den tredje verden, er et mønster for annen industri, andre likesinnede land osv. Omstruktureringen av shippingindustrien viste at behovet for arbeidskraft kan sees atskilt fra problemene med å skape et homogent marked i Norge og fra spørsmål knyttet til innvandring fra den tredje verden. Arbeidere fra den tredje verden ble ansatt for å utføre arbeid innenfor bestemte tidsrom og områder. Arbeidsavtalene kan utvides til annen virksomhet enn shippingindustrien i Norge, fra hotell- og sykehuspersonale til gaterengjøring. Norge har allerede fastslått et slikt behov på sitt arbeidsmarked og skapt jobbmuligheter for et økende antall innvandrere fra den tredje verden. Det antas imidlertid at omfanget av denne type arbeid kan utvides betydelig hvis det ikke knyttes til innvandring og arbeidskraften ansettes med kortsiktige avtaler på samme vilkår som i shippingindustrien. Det gjenstår å se i hvilken utstrekning denne framgangsmåten kan godtas som ledd i et mer åpent handelssystem, og i hvilken utstrekning dette vil skape konflikt med de sosiale normer i det norske samfunnet og motstand fra organiserte arbeidstakere.

Denne spesielle muligheten til å inngå arbeidsavtale med arbeidere fra den tredje verden kan prøves ut ved først å begrense muligheten til enkelte utvalgte MUL. Norge kan inngå en særskilt avtale med utvalgte MUL-regjeringer, der vilkårene for disse spesielle arbeidsavtalene fastlegges. En del av den norske ODA kan investeres i språkopplæring og ferdighetsutvikling når arbeidet i Norge krever spesielle språkkunnskaper og ferdigheter.

Utviklingskontrakter for Nord-Sør

Fordi politiske reformer i Sør på mange områder krever tilsvarende tiltak i Nord, kan tiden være moden for å vende tilbake til tanken om en utviklingskontrakt for et bestemt lands utenriksforbindelser; dette er blitt foreslått av utenriksminister Thorvald Stoltenberg og videreutviklet innen DERAP/CMI. Dette kan også omfatte en kontrakt mellom et utviklingsland og dets utviklingspartnere fra Nord, som møtes i et konsortium en gang i året. Dette konsortiet bør omfatte den private sektor; mulige utenlandske investorer og bankfolk bør sammenkalles, og det kan også innbys enkelte viktige handelspartnere fra Sør. Konsortiet vil så godkjenne en forhåndsforhandlet avtale der utviklingslandet gjør rede for sitt reformprogram med fastlagte mål. Deretter vil medlemmene fra Nord gjøre rede for både sine bistandsforpliktelser og en ordning for investeringsgarantier og handelskonsesjoner, herunder forslag til arbeidsavtaler. Hvis en AIL-partner unnlater å oppfylle sine forpliktelser, vil utviklingslandet fritt kunne endre sine reformforpliktelser uten å frykte sanksjoner på bistandsstrømmene. Dette forslaget trenger imidlertid ytterligere drøfting og bearbeiding.

Kan Norges økonomi og samfunn i dag tåle en slik tilpasningsprosess? Dette er et spørsmål som kan besvares bedre av Nord-Sør-kommisjonen enn av en utenforstående. Man må imidlertid gå ut fra at tilpasningsprosessen vil bli uendelig mye lettere hvis den gjennomføres i samarbeid med i det minste det øvrige Norden.

3.3.4 Nytenkning om bistand og kapitaloverføringer

Ethvert tiltak for å fremme markedsmulighetene for eksport fra MUL krever en raskere strøm av kapital og teknologi til disse landene. For MUL er det imidlertid fremdeles ODA som er den viktigste kilde til kapitaloverføringer. Siden slik bistand går utenom markedene, har det ikke vært stilt store krav til en effektiv eller endog rimelig fordeling av bistanden. Faktisk gjør en spredt og svært liten norsk bistand til bestemte prosjekter det vanskelig, for ikke å si umulig, å oppnå et godt utbytte. Desillusjonen over bistanden skyldes i stor grad den dårlige styringen med programmene og at det ikke legges tilstrekkelig vekt på en effektiv og rimelig bistandsbruk. BWIs forsøk på å utnytte markedskreftene til en effektivisering av bistandsbruken, er derfor på sin plass.

Det jeg her ønsker å foreslå, er et program der Norge benytter ODA til å trekke norsk FDI til MUL, koplet til en bestemt markedsmulighet som er opprettet gjennom tilpasningsprosessen i Norge. Om vi for eksempel antar at Norge er villig til å gi Bangladesh fortrinnsberettiget adgang til å eksportere skinnsko av standardkvalitet til Norge, kunne ODA fra NORAD benyttes til å investere i en infrastruktur for et eget produksjonsområde som bygges ut for skoeksportører. ODA-investeringene kunne gå til veier, områdeutvikling, kraftanlegg, gasstilknytning og spesialopplæring for arbeiderne, slik at de kan nå den standard som det norske markedet krever. ODA kunne så benyttes til en investeringsgaranti som sikrer norsk eller endog italiensk investeringskapital til det planlagte prosjektet. Denne offisielle garantien kan omfatte avtalefestede tilbakekjøpsordninger fra prosjektet. Når slike prosjekter først kommer i gang og sko fra Bangladesh er blitt akseptert i det norske markedet, kan markedskreftene overta formidlingen av FDI-strømmene. I noen år framover må imidlertid medfølgende infrastruktur og en garantipakke knyttes til slike FDI-prosjekter i enkelte MUL. Etter en tid vil både eksterne faktorer og innenlandsk dyktighet, idérikdom og initiativ vokse fram i et MUL, slik det har skjedd i de mer diversifiserte og dynamiske utviklingslandene, og lokale krefter kan da skape sine egne markedsmuligheter og FDI-kontakter i Norge eller et annet AIL.

3.3.5 Internalisering av en bærekraftig utvikling i MUL

I ethvert initiativ for å forbedre situasjonen for Sør er det helt sentralt at det bygges opp kompetanse til å utforme, gjennomføre og ta ansvar for egne utviklingsprogrammer i de enkelte MUL. Det Norge kan gjøre i denne prosessen, også her gjennom gruppen av likesinnede land, er å benytte den kollektive innflytelsen i BWI til å gi det enkelte MUL anledning til å utforme sine egne løsninger. Dette vil kreve at likesinnede land spesielt setter seg ned med et MUL og stiller ett krav, nemlig at utviklingssamarbeidet videre framover må avhenge av MULs vilje til å utforme egne reformer. Det kan hende at et MUL av seg selv blir klar over at det på bestemte områder ikke makter å påta seg oppgaven med å utarbeide sitt eget reformprogram. Da kan Norge eller et likesinnet land gi faglig bistand, men igjen bare dersom de blir bedt om det. Det aktuelle MUL må kunne godtgjøre at det har arbeidet for å oppnå politisk konsensus til støtte for sine reformer.

Det man for enhver pris må unngå, er at giveren påprakker MUL sine egne prioriteringer, som målbæres av utenlandske rådgivere. Ettersom en slik metode nå er BWIs modus operandi , må de likesinnede landene påta seg å argumentere, nesten føre et korstog, for at MULs regjeringer må frigjøres fra BWIs intellektuelle hegemoni. De likesinnede landene må imidlertid da treffe de tiltak som er nødvendig for å støtte disse regjeringer, slik at de kan fylle tomrommet som oppstår. Dette vil kreve investeringer, ikke bare i bygging av ny kompetanse i MUL, men også i å bevare kompetansen gjennom en styrking av de innenlandske institusjonene. Her må det en særlig innsats til for å stanse hjerneflukten fra mange MUL, til utlandet eller til eksternt drevet rådgivningsarbeid, ved å samarbeide med MUL om å fremme økt bruk av lokale krefter og en større anerkjennelse av denne kompetanse i markedet.

Når utfallet av slike bestrebelser på å internalisere reformene skal evalueres, bør det ikke fokuseres på prosesser, men på hvilke resultater som er oppnådd. De faktiske erfaringer må være viktigere enn en forpliktelse a priori til et fastsatt program. Et slikt forsøk på å gjeninnføre empiri i utviklingslandenes reformprogram krever at Norge går foran. For dette formål kan Norge først arbeide for å utvikle en felles holdning til en reform i gruppen av likesinnede land. Disse landene kan så, som gruppe, oppmuntres til å innta et omforent standpunkt i BWIs råd. Dette kan bidra til mindre dogmatisk tenkning i disse multilaterale institusjonene, slik at de både i sin forskning og i den operative virksomheten heller tar utgangspunkt i de erfaringer som har vært gjort. Hittil har de nordiske landene kunnet skjule seg bak sitt argument om at de har vært med på å gjøre BWIs reformer mer humane. Nå dreier det seg imidlertid ikke om å øve innflytelse over BWIs fordelingsvalg i periferien, men å få dem til å gå bort fra et program som på forhånd er fastsatt, og som det kritikkløst har påtvunget alle sine kunder, først i den tredje verden og nå også i de tidligere sosialistiske landene i Europa.

Som et konkret skritt mot å avmonopolisere BWI kan de likesinnede landene vurdere å fremme, sammen med utviklingslandene, et initiativ for å endre maktforholdet i organisasjonen ved at kapitalgrunnlaget restruktureres. USA er i virkeligheten ikke lenger den viktigste kilden til kapital til disse organisasjoners lånevirksomhet, og dets monopol må opphøre. Alliansen mellom likesinnede land og utviklingsland, der jo også andre AIL på mellomnivå og endog Japan kan trekkes inn, bør foreslå at 50 % av den kapital som nå er tillagt USA og Storbritannia i BWI, fordeles mellom andre AIL og de utviklingsland som er villige til å øke sin del av kapitalen. En slik anmodning ville få en positiv mottakelse i de fleste utviklingslandene i Øst-og Sørøst-Asia, enkelte av de større utvklingslandene, de fleste OEL og til og med enkelte MUL. Om USA og Storbritannia skulle avslå å støtte et slikt tiltak for å demokratisere de to mektige organene, ville det gå ut over deres troverdighet som forkjempere for demokratisering og et godt styresett.

3.3.6 Mekanismer som kan fremme dialogen mellom Nord og Sør

Det globale system har i dag ikke noe bestemt forum der Nord-Sør-dialogen kan videreføres. Det er ikke klart i hvilken grad eller hvor raskt MUL vil lykkes i å reformere UNCTAD og demokratisere BWI og FN-systemet slik at Nord-Sør-spørsmålene kan behandles i en atmosfære der man både gir og tar. Inntil den tid kommer da det globale systemet gir mulighet for å gjenoppta denne dialogen, kan Norge påta seg å organisere en rekke møter mellom likesinnede land og MUL hvert år, der konkrete spørsmål i forholdet mellom Nord og Sør kan tas opp. Slike møter eller samtaler kan drøfte konkrete spørsmål knyttet til forholdet mellom Nord og Sør, og organiseres på offisielt, akademisk, kommersielt, politisk og ministerielt nivå. Samfunnet forøvrig kan også trekkes inn. Dette Nord-Sør-forum bør ikke være ekskluderende, slik at andre AIL og BWI også kan inviteres til å delta i samtalene. I den første tiden må imidlertid dagsordenen og det forberedende arbeidet utgå fra en gruppe som virkelig har en positiv innstilling, og som erkjenner at de viktigste Nord-Sør-spørsmålene ennå ikke har funnet sin løsning.

Norge kan gjøre en første investering ved å opprette felles komiteer mellom likesinnede land og MUL, som sørger for bakgrunnsinformasjon og ideer til bestemte samtaler. Selv om det første målet bør være en ny bevisstgjøring av opinionen i de likesinnede landene og MUL om Nord-Sør-spørsmål som er blitt liggende, kan slike meningsutvekslinger føre til enkelte konkrete ideer, strategier, institusjoner og endog felles forhandlingsposisjoner i Nord-Sør-fora.

Konklusjon: Klokkene ringer for deg

Ethvert forsøk på å foreskrive en behandling etter at diagnosen er stilt, er, særlig i globale spørsmål, en høyst spekulativ oppgave. En utenforstående kan ikke fullt ut forstå den indre dynamikken i et annet samfunn, særlig når det kreves at både folk og regjering i dette landet påtar seg en fornyende og ledende rolle i det globale systemet. Hva en kan forsøke seg på, er å gjøre opinionsdannerne i Norge oppmerksom på hvilke følger det vil få om livsviktige Nord-Sør-spørsmål blir liggende for lenge. Mange utviklingsland er nå i åpen krise etter å ha gjennomlevd mer enn ti års økonomisk stagnasjon. Disse samfunnene har mistet kontrollen over sine utviklingsprogrammer, og har kapitulert overfor eksterne krefter. Prosessen har umyndiggjort staten og bidratt til å frata den sin legitimitet. Reformprogrammene oppfattes ikke som nasjonale og har ingen støtte i offentligheten, og har derfor heller ingen bæreevne. Når ny vekst dermed uteblir, vil fattigdommen og avhengigheten vare ved til en kommer til et punkt der de nye demokratiske institusjonene er i fare, og endog nasjonalstaten trues.

Selv om det enkelte land i den tredje verden når alt kommer til alt må finne løsningene på sine egne problemer, ville det være naivt og til og med farlig å tro at alle problemer i hvert eneste land kan løses innenfor landets grenser. Den skjebnesvangre feilen i BWIs reformprosess var å tro nettopp dette. Vi må derfor nok en gang innse at mange av Sørs problemer fortsatt har sin rot i det urimelige forholdet mellom Nord og Sør, og at en løsning må ligge i mer symmetriske løsninger som utformes i en dialog mellom Nord og Sør. Å tro at vi i resten vårt tiår fortsatt kan unnlate å gjøre noe med de eksterne årsaker til krisene i flere land i Sør, er derfor neppe noe bidrag til sikkerhet eller stabilitet i dagens verden. Problemene, ja også menneskene, i disse gjeldstyngede statene vil til sjuende og sist banke på Nords dør. I arbeidet med å definere Norges fremtidige rolle i forholdet mellom Nord og Sør kan derfor Nord-Sør-kommisjonen, og ikke minst de norske beslutningstakere, derfor gi akt på disse evigvarende ordene av John Donne: Spør ikke hvem klokkene ringer for, de ringer for deg .

Forkortelser benyttet i Sobhans artikkel: