5 Erfaringer og synspunkter på norsk bistand sett fra Tanzania Ophelia Mascarenhas, Universitetet i Dar es Salaam

5.1 Innledning

Både blant tanzaniere og givere i Tanzania er det reist spørsmål om hvorvidt bistanden til Tanzania er effektiv og hvordan den kan utnyttes på en mest mulig positiv måte. Tanzania, som innførte selvberging som et av landets hovedprinsipper for utvikling, har paradoksalt nok vært en av de største mottakere av bistand blant de afrikanske land sør for Sahara. I perioden 1970-1992 har landet mottatt nesten USD 13.000 millioner i bistand fra utlandet (Netherlands Development Corporation, 1994). Utenlandshjelpen utgjør nå om lag 80 prosent av den offisielle nettostrøm til landet av utenlandsk kapital, samt en stigende andel av utviklingsbudsjettet og driftsbudsjettet. Enhver forandring i bistandens størrelse og sammensetning har derfor alvorlige ringvirkninger for befolkningens sosiale og økonomiske velferd.

Giverne har fra tid til annen foretatt nye evalueringer av sin utviklingshjelp. En slik evaluering er for tiden på gang i Nord-Sør/Bistandskommisjonen i Norge. Denne rapporten er et bidrag til Kommisjonens grunnlagsmateriale.

Hovedhensikten med rapporten er å vise hvordan tanzaniere ser på erfaringene med norske bistandsprogrammer. Den ønsker spesielt å ta opp følgende aspekter:

• Bistandsprogrammenes og den norske innsatsens kvalitet og relevans;

• Forholdet og kommunikasjonen mellom Tanzania og norsk personell, som f.eks. eksperter, fredskorpsdeltakere og konsulenter;

• I hvilken utstrekning og på hvilken måte har norske bidrag påvirket prosjektenes og programmenes strategier og prioriteringer, og hvorvidt dette har bedret eller virket forstyrrende på Tanzanias egne strategier.

Opplysningene som er fremkommet, er basert på intervjuer med tanzaniere som har deltatt i forhandlinger om bistand fra Norge, eller som har arbeidet sammen med norske programansvarlige eller i norske prosjekter og programmer. På grunn av begrensede midler var det bare mulig å intervjue noen få slike personer, hovedsakelig i Dar es Salaam, men det ble også gjort anstrengelser for å komme i kontakt med personer som arbeidet med programmer og prosjekter på landsbygda, som i Tanga og Rukwa.

Dokumentet er delt inn i tre deler. Del I gir en innledning og en oversikt over de spørsmål som opptar folk i forbindelse med bistand. Deretter følger en kort beskrivelse av norske bistandsprogrammer i Tanzania. Del II beskriver noen av Tanzanias synspunkter om norsk bistand. Den inneholder fire avsnitt: Norsk bistand og dens relevans, Fremgangsmåter i gjennomføringen av bistanden, Forholdet og kommunikasjonen mellom norske og tanzaniske representanter, samt norsk bistands innflytelse på Tanzanias politikk. Del III trekker konklusjoner og fremsetter forslag til fremtidig bistand.

5.2 Nye spørsmål som reises i forbindelse med bistand

Det er stor bekymring blant giverne over den tilsynelatende endeløse bistanden, hvilket skaper frykt for muligheten for givertretthet som ofte blir nevnt. Hvordan skal de nåværende programmene kunne forsette dersom og når givernes hjelp trekkes ut?

Et annet stort uromoment er bruk eller snarere misbruk av bistand, dvs. at hjelpen ikke når fram til målgruppen eller får et annet resultat enn det som var meningen, eller det som kalles bistandens fungibilitet¹ ) 1 Det har stadig vært en drakamp mellom givere og byråkrater i den statlige toppadministrasjonen om behovet for større regnskapsplikt og innsyn i bruken av midler fra givere.

Et tredje uromoment er givernes frustrasjon over at staten har tendens til å investere lite eller ingenting i prosjekter og programmer som støttes av givere. Det kan være en av grunnen til at det er foretatt drastiske nedskjæringer i bidragene fra givere til det ordinære årsbudsjett og at det er lagt press på staten for at den skal innkreve skatt, redusere omfanget av offentlig administrasjon og generelt sett føre bedre skattekontroll.

Et fjerde uromomentet gjelder den manglende evnen til å videreføre prosjekter som er satt i gang av givere, som f.eks. vannprosjekter på landsbygda for å forsyne landsbyer med drikkevann.

Tanzaniere er også sterkt opptatt av enkelte sider ved bistanden. Det er riktig at Tanzania er en av de største mottakerlandene av bistand totalt sett, men pr. innbygger ligger landet på 18. plass blant de 36 afrikanske landene sør for Sahara, og mottar USD 40 pr innbygger, hvilket er langt under det andre land som Botswana (USD 133) og Gabon (USD 121) mottar. Givertrettheten faller sammen med slutten på den kalde krigen i Europa og med muligheter for investeringer i og hjelp til Øst-Europa, noe tanzanierne er fullt oppmerksom på. I dagens klima med en friere presse og utgivelse av en ny privat avis, er bistandsspørsmålet tatt opp i en rekke artikler . En del av opinionen hevder at en stor del av bistanden ikke kommer fram til de gruppene den er rettet mot, og her ligger feilen like mye hos giverne som hos det statlige byråkratiet. Mens staten anklages for dårlig forvaltning av bistanden, uttrykkes det også bekymring over at hele 60 prosent av bistanden går tilbake til giverlandene . (EXPRESS, ABC for bistand , 5-7 mars 1994). Andre har vist uro over det faktum at bistanden styres av giverne. En av medlemmene i Planleggingskommisjonen ble sitert i avisene der han hevdet at nesten all bistand styres av giveren. En fremtredende afrikansk forretningsmann har hevdet at først når bistanden går ned vil regjeringen begynne å satse på næringslivet for å skape en meningsfull utvikling. (Iddi Simba i Agenda , vol.1, nr.1, 1994).

Et annet forhold som foruroliger, er at giverne setter stadig nye vilkår for bistanden , hvilket utgjør en ny fase i utviklingshjelpen. Presset begynte i slutten av 1960-årene, da Storbritannia og Vest-Tyskland reduserte bistanden på grunn av politiske spørsmål. Siden da har det største økonomiske og politiske presset kommet fra Det internasjonale pengefondet (IMF). I slutten av 1970-årene og begynnelsen av 1980-årene nektet noen giverland, spesielt Norge og Danmark, å la seg påvirke av IMF og Verdensbanken. I de senere årene har imidlertid IMF fremstått som det organ som alene utarbeider retningslinjer for økonomiske politikk, og resten av giverlandene later til å følge etter.

Denne felles oppslutning bak IMF og Verdensbanken har foruroliget mange av Tanzanias byråkrater og de deler av befolkningen som er så sterkt avhengige av de direkte og indirekte fordelene ved bistand. Mange føler at strukturtilpasningsprogrammene, som er blitt fremstilt som løsningen på Tanzanias økonomiske krise av IMF og resten av giverlandene, ikke har vært så vellykkede som en vil ha det til, og at mens noen få blir søkkrike, blir mange stadig fattigere. Av en rekke undersøkelser og mange uttalelser fremgår det at strukturtilpasningen har vært særdeles vanskelig for de fattige, de med middels inntekt og enda vanskeligere for kvinner og barn i disse gruppene. Det som er enda viktigere er at de påpeker at det finnes strukturelle svakheter i den internasjonale økonomiske orden, der prisene på råvarer svinger konstant og går ned, mens prisen på import stiger drastisk, og der en svært stor andel av nasjonalinntekten går med til gjeldsbetjening. (Othman and Magenya, 1990).

På den annen side er det liten tvil om at bistand spiller en fremtredende rolle i Tanzanias økonomi, og med det nåværende utviklingsmønsteret er det nødvendig at den fortsatt spiller en slik rolle i overskuelig fremtid. Det er ingen grunn til å bestride at bistand i stor grad har bidratt til å hjelpe landet ut av matvarekriser og økonomiske kriser. Takket være bistand har en tredjedel av befolkningen på landsbygda i Tanzania fått rent drikkevann, og tilgang til helsetjenester, medisiner og vaksinering er blitt betraktelig bedret. Blant de andre positive forhold kan nevnes nødhjelp under alvorlige økonomiske kriser og knapphet på mat, bedring av infrastruktur, innsatsvarer til industri og landbruk, avgjørende støtte til energisektoren, utvikling av kvalifisert arbeidskraft på høyt nivå, - kort sagt innen alle sektorer. Det store spørsmålet er hvorfor bistanden ikke har hatt den virkningen en hadde regnet med? Hvordan kan den gjøres mer effektiv, slik at den høye avhengigheten av bistand til slutt går ned? Dette er bakgrunnen for denne studien av erfaringene med norsk bistand i Tanzania. Hva mener tanzanierne om bistand?

5.3 Norsk bistand i Tanzania

5.3.1 Omfanget av den norske utviklingshjelpen

Norsk utviklingshjelp til Tanzania begynte i 1962 med støtte til Kibaha utdanningssenter i form av fag-personell og økonomisk støtte. Den første bilaterale avtalen ble undertegnet i 1966. To år senere ble NORAD opprettet for å initiere og implementere den bilaterale utviklingshjelpen. Et stedlig kontor ble åpnet i Dar es Salaam samme år, sammen med introduksjon av årlige gjennomganger og landprogrammer.

Fra 1973 ble Tanzania viktigste mottaker av norsk utviklingshjelp og mottok om lag 15 prosent av den samlede bilaterale hjelpen i 1970- og 1980-årene, med en topp på 20 prosent i 1990. Siden da har det skjedd en nedtrapping for Tanzania, som nå mottar bare om lag 11 prosent av den samlede norske bilaterale hjelpen. I absolutt verdi har den bilaterale hjelpen gått ned fra NOK 555 millioner i 1991 til NOK 510 millioner i 1992 og om lag 400 millioner i 1994. Regnet etter bistandens betydning for Tanzania, bidro Norge med om lag 8 prosent av Tanzanias offisielle utviklingshjelp (ODA), og lå på tredjeplass blant giverlandene etter Sverige og Danmark i 1992 (jf tabell 1) og var blant de fem viktigste giverlandene i hele perioden 1970-1992.

Om lag 80 prosent av slik hjelp blir gitt gjennom landprogrammet, mens resten blir gitt i form av faglig bistand og gjennom private organisasjoner, fredskorpset, særbevilgninger som til kvinner og utvikling, miljøsamarbeid, og tiltak innen handel, industri og forskning.

I løpet av de siste 30 årene har det i bistandsektoren skjedd endringer når det gjelder valg av prosjekter og sektorer som får støtte. Norsk bistand i 1970-årene gikk i hovedsak til prosjekter som var forbundet med sektorer hvor Norge, norske institusjoner og norsk industri hadde særlig kompetanse. Mesteparten av støtten gikk derfor til kystfart, fiske, skogbruk og vannkraft. Fra 1972 ble norsk bistand brukt til industriinvesteringer med midler som ble kanalisert gjennom Tanzanias investeringsbank og gjennom Tanzanias distriktsutviklingsbank. I tillegg ble det gitt støtte til bygdeveier i Tanga og Mbeya, høyere utdanning og helsestasjoner.

I 1980-årene ble importstøtte en betydelig ny sektor. I 1987 utgjorde den 36 prosent av den samlede bilaterale støtten fra Norge og den toppet seg på 50 prosent i 1990. Kvinner og utvikling (WID) og miljø var nye sektorer, men dette var områder av mindre betydning sammenlignet med støtte til den finansielle sektor eller økonomisk infrastruktur. Landstudien (1988) bemerket at:

... gjennom hele 1980-årsperioden har Norge gitt liten prioritet til sosiale sektorer og har foretrukket å gi hjelp til de produktive sektorene og fysisk infrastruktur (Havnevik m.fl., 1988).

Trenden i 1980-årene fortsatte i 90-årene. De viktigste områdene som mottok utviklingshjelpi 1994 (i prosent av bilateral hjelp som ble gitt i form av landprogram) var følgende: finansiell støtte (21,5 prosent), energi (24 prosent), transport (20 prosent), utdanning (13 prosent), distriksutvikling (10 prosent), naturressurser og miljø (6 prosent), helse (2 prosent), rådgivning (1,7 prosent) kurasini (1 prosent) og politisk reform (1 prosent) samt kvinner og utvikling (0,15 prosent).

Tre sektorer har mottatt mesteparten av norsk bilateral bistand i 1994: importstøtte, energi og transport. Dette viser at NORADs fremdeles først og fremst har vært opptatt av å støtte makroøkonomiske sektorer og infrastruktur for å skape en ramme for utviklingen. Det forholdsvis lave omfanget av støtte til utvikling på landsbygda skjuler det faktum at NORAD spilte en fremtredende rolle når det gjaldt å skaffe rent drikkevann til ca. en tredjedel av landsbyene i Rukwa- og Kigoma-regionene før RUDEP-programmet og har finansiert vedlikehold av landeveier i Mbeya- og Tanga-regionene. Det virkelig overraskende momentet er at, til tross for all publisitet, gis det fortsatt lite til investeringer for å fremme utvikling for kvinner. Budsjettandelen for utvikling for kvinner (0,1 prosent) ser ut til å fortjene mindre enn miljø (6 prosent), og utgjør om lag en tiendedel av bevilgningene til politiske reformer (1 prosent). Men som det påpekes i årsberetningen for 1994:

Støtte til kvinnerelaterte tiltak dekkes over forskjellige budsjetter som gjelder bistandens hovedområder, f.eks. utdanning, utvikling på landsbygda, helse, forvaltning av naturressurser, veier, samt av private organisasjoner (NORAD 1994).

I tillegg til landprogrammene gis det norsk bistand til Tanzania gjennom SADC-prosjekter i Tanzania, lokale private organisasjoner og gjennom multilaterale organisasjoner som f.eks. UNDP, Verdensbanken, og Den afrikanske utviklingsbanken. Om lag 40 prosent av den samlede bilaterale hjelpen til Tanzania kanaliseres gjennom disse institusjonene.

5.3.2 Endringer i målsettingene for norsk bistand² ) 2

Tidlig i 1960-årene ble det lagt vekt på å fremme utvikling gjennom overføring av norske produkter og kompetanse. I slutten av 60- og 70-årene kom det klart fram at selve overføringen av produkter og kompetanse i virkeligheten ikke gavnet de store massene i mottakerlandene. Et minimum av sosiale tjenester ble sett på som en forutsetning for utvikling i de fattigere landene. Bistand ble sett på som et middel til å endre de sosioøkonomiske forholdene i mottakerlandene ved å fokusere på spørsmål som rettferdighet, dekning av de primære behov og bedring av kvinnenes stilling. I tillegg til disse svært idealistiske målsetningene var man likevel fortsatt opptatt av hvordan norsk eksport og industri kunne fremmes i utviklingslandene.

I 1980-årene ble ideen om å rette bistanden mot de fattigste blant de fattige innført. Blant de fattige målgruppene ble kvinnene ansett som særdeles utsatt. Man innså imidlertid også at mottakerlandenes egen innenrikspolitikk virket inn på sosiale og økonomiske forandringer, og dermed ble man opptatt av andre forhold: menneskerettigheter, politisk utvikling, miljø og økologiske forhold. Et annet nytt forhold gjaldt organisasjon. Målet med bistanden ble sett på som en måte å begrense mest mulig landets avhengighet av bistand i fremtiden og legge grunnlaget for en selvbærende utvikling i mottakerlandet. Som i 1970-årene var målsetningene for bistand fortsatt preget av de økonomiske aspektene omkring behovet for å fremme norsk industri og norske hensyn.

I 1990-årene ble begrepet bistand som et partnerskaps-forhold mellom NORAD og mottakerlandet innført. Et grunnleggende begrep var mottakeransvar der ansvaret for planleggingen og gjennomføringen av all utviklingsarbeid ligger hos myndighetene og institusjonene i mottakerlandet . NORADs bidrag i dette partnerskapet var å styrke mottakerlandets kompetanse når det gjelder planlegging og gjennomføring. Slik skulle det støttes en hel rekke institusjoner, inklusive lokale organisasjoner og lokalt utviklingsarbeid så vel som statlige institusjoner. Begge parter vil gjennom dialog bestrebe seg på å etablere en felles plattform for samarbeid når det gjelder prioritering av områder, fastsettelse av tidsramme for bistanden, samt omfanget av finansieringen til vedkommende land (NORAD, 1992).

Prioriterte områder i 1990-årene vil normalt være områder som har et potensiale når det gjelder bærekraftig økonomisk vekst og sysselsetting. På et visst nivå vil det bli gitt prioritet til landsbygda og støtte til sektorprogrammer fremfor prosjekter. Dersom samarbeidet innebærer mer enn vanlig finansiell støtte, må det konsentreres på sektorer... der Norge har relevant ekspertise. Det er klart at for 1990-årene var det stemning for å basere bistanden på mer forretningsmessige prinsipper, der mottakerlandets evne til å forvalte bistanden på en måte som var tilfredsstillende for begge parter, skulle bli en hjørnesten i samarbeidet. Det var også klart at resultatene ville bli målt etter økonomisk vekst og nye arbeidsplasser.

Disse målsetningene viser at man er opptatt av nye felter som f.eks. kjønnsrelaterte spørsmål, miljø og i den senere tid demokrati basert på flerpartisystem. Bevilgningen til politisk reform i det bilaterale programmet for 1994 viser at Norge har fulgt etter en del andre giverland når det gjelder å øve press i retning av demokrati basert på et flerpartisystem som en forutsetning for økonomisk og sosial utvikling og for å motta utviklingshjelp.

Disse målsetningene kommer til uttrykk i de siste årsforhandlingene. Sammendraget for 1994 om norsk bistand i Tanzania fastslår at målsetningene for norsk utviklingshjelp i Tanzania er:

• Støtte til det økonomiske gjenreisningsprogrammet;

• Sikre et minimum av sosiale tjenester (helse og utdanning);

• Støtte til miljøvern og forvaltning av naturressurser.

Videre tilføyes det: I alle programmer og prosjekter blir integrering av kvinnehensyn og miljøaspekter tatt i betraktning. For øvrig blir det lagt vekt på betydningen av å integrere hele programmet i Tanzanias politiske og institusjonelle struktur, og overlate gjennomføringen av prosjektet gradvis til mottakeren.

5.4 Norsk bistand og dens relevans

Alle tanzaniere som ble intervjuet, var av den enstemmige oppfatningen at norsk utviklingshjelp har vært og er nødvendig og relevant for den økonomiske utviklingen i landet. Det ble uttrykt forskjellige særsyn og det ble lagt vekt på ulike forhold avhengig av hvilken tilknytning intervjuobjektet hadde med det berørte prosjekt eller program, og synspunktene om norsk bistand bør derfor drøftes i forhold til bestemte programmer og prosjekter.

5.4.1 Finansiell sektorstøtte

Etter Planleggingskommisjonens og Finansdepartementets mening har norsk bistand vært svært nyttig når det gjelder støtte til nøkkelsektorer som energi, naturressurser og transport. Den har også bidratt betraktelig til kompetansebygging i disse og andre sektorer som har fått norsk bistand. Det viktigste er imidlertid at norsk bistand på finanssektoren har vært avgjørende under de vanskelige økonomiske krisene i slutten av 1970-årene og midten av 1980-årene. De økonomiske reformene i slutten av 1980-årene og i 1990-årene ville ikke ha vært mulig uten slik bistand.

I begynnelsen av 1990-årene utgjorde bistanden rundt 45 prosent av BNP, to tredjedeler av importen og hele 40 prosent av statsbudsjettet. De viktigste kanalene for finansiell støtte var direkte varebistand og importstøtte (CIS) og importstøtte gjennom OGL-systemet³ ) 3 . Norsk bistand har gitt betydelige bidrag til begge programmene: CIS 1981-1988 og OGL fra 1988. Norge var en av de tre viktigste bidragsytere til CIS etter Sverige og Nederland, og den nest viktigste bidragsyter til OGL. Norsk bistand har også gitt betydelige bidrag til budsjettet fra motverdimidler gjennom importstøtten.

Tjenestemenn fra både Finansdepartementet og Planleggingskommisjonen er enige om at en så omfattende innsats i den finansielle sektor skaper en sterk avhengighet av bistand, men hevder at på grunn av de økonomiske problemene som startet i 1970-årene var bistanden i den finansielle sektor helt nødvendig for å blåse nytt liv i økonomien, gjøre den mer effektiv og markedsorientert. De påpeker at politikken som ble ført i 1970-årene til midten av 1980-årene var preget av store investeringer i nye prosjekter uten at det ble tatt hensyn til landets muligheter til å dekke de lokale kostnadene. Både giverne og Tanzanias regjering hadde skylden for denne politikken. Samtidig falt inntekten fra eksporten drastisk og reduserte landets evne til å betale for viktige importvarer både for å opprettholde investeringene og for å skaffe incentivprodukter. Som om ikke dette var nok, ble situasjonen forverret ytterligere på grunn av andre økonomiske uromomenter som krigen med Uganda, den skyhøye stigningen i prisene på olje og oljeprodukter, samt sammenbruddet i landbruket under ujamaa-prosessen da befolkningen ble flyttet inn i landsbyer.

Norsk støtte til den finansielle sektor sammen med støtten fra andre givere har betydd mye når det gjelder å igangsette strategier og snu tendensen i indikatorene for de grunnleggende makroøkonomiske forhold: vekst i BNP, sparing, eksport, landbruks- og industriproduksjon. Den har også bidratt til å bedre produksjonen i privat sektor, både den offisielle og uoffisielle. Tjenestemennene er enige om at bistanden ikke alltid har vært like rosenrød og at ytterligere justeringer kan bli nødvendige. De er blant annet opptatt av at landbruket, som har stått for om lag 60 prosent av BNP under gjenreisningsprogrammet, ikke har fått en rimelig andel i den finansielle sektor. I den norske OGL-ordningen, har om lag 10 prosent gått til innkjøp av varer knyttet til landbruksproduksjon.

Det har imidlertid vært indirekte fordeler. En betydelig andel av norsk OGL er blitt anvendt til import av kjøretøyer, sykler og reservedeler for å bedre transporten, noe som eventuelt kommer produksjon og omsetning av landbruksprodukter til gode. Nok en stor andel er brukt til støtte til forbruksvarer som f.eks. byggematerialer, radioer og sykler, som de hevder har spilt en viktig rolle når det gjelder å motivere til større landbruksproduksjon i distriktene.

Av alle disse grunnene har norsk bistand i form av OGL og budsjettstøtte vært helt påkrevet og relevant for det økonomiske gjenreisningsprogrammet. Den finansielle sektoren fikk ikke fullt gjennomslag og programmet ble ikke bærekraftig på grunn av en del strukturelle forstyrrelser av betydning som f.eks. den tvetydige holdningen i forhold til støtte til offentlig i motsetning til privat sektor, kvelende bestemmelser som hindrer private investeringer, manglende effektivitet med hensyn til innkassering av dekning i lokal valuta for OGL-importen, og det faktum at en del tvilsom import ble gitt gunstigere avgiftsreduksjoner eller til og med ble fritatt for avgifter, osv.

Men synspunktene fra offisielt hold om de positive resultatene som de økonomiske reformene har hatt, blir ikke delt av en rekke forskere som reiser tvil om det positive utfallet av strukturtilpasningen, spesielt når det gjelder bekjempelse av fattigdommen både i byene og på landsbygda. Rapporter som nylig ble lagt fram under et seminar om bekjempelse av fattigdom viser forbehold når det gjelder de positive resultatene av de økonomiske reformene (Bagachwa m.fl., 1994)⁴ ) 4 . Repesentantene fra Finansdepartementet svarer at økonomiske reformer ofte vil falle mer fordelaktig ut for noen enn for andre. Dette er nærmere utdypet av Doriye (1994) der det er enighet om at realinntekten falt i perioden 1973-1991 for de nederste lag, dvs. 40 prosent, av befolkningen.

Andre kilder påpeker det faktum at strukturtilpasningen ikke tok opp alle de reformer som var nødvendige. Grunnen til at bøndene ikke har fått full uttelling av devalueringen og andre økonomiske reformer, er fordi det fremdeles er mangel på effektivitet i omsetningssystemet, særlig når det gjelder tradisjonelle eksportavlinger. Manglende innsats i innkreving av dekning for CIS-import og avgifter har likeledes ført til mindre motverdimidler til støtte av primærhelsetjenester som f.eks. helse, vann og utdanning. Staten har måttet innføre en egenandel som rammer de nederste lag av befolkningen, herunder folk på landsbygda, hardere enn de som har nytt godt av utenlandsk valuta som er blitt tilgjengelig gjennom OGL-midler.

Det er ingen tvil om at større tilgang på forbruksvarer blir sett på som et tegn på utvikling/fremgang i mange lag av befolkningen. Ingen ønsker å vende tilbake til midten av 1980-årene da det tilhørte hverdagen å måtte stå i kø fore å skaffe seg basismatvarer og forbruksvarer som såpe og matolje. Som motvekt til anklagene om økt fattigdom, må man huske på den uoffisielle sektorens stigende betydning, som har oppstått fordi det er lagt større vekt på liberalisering av økonomien og den private sektor. En kan derfor trekke den slutningen at norsk støtte til den finansielle sektor har mange forgreninger, både positive og negative. De negative kan reduseres betraktelig dersom en lykkes i å fjerne svakhetene i forvaltningen av denne sektoren.

5.4.2 Kvinner og utvikling

Norsk støtte til kvinner og utvikling (WID) gis på tre måter: i) en rammeavtale med eget budsjett under landprogrammet; ii) integrering av kjønnsaspektet i eksisterende prosjekter og programmer som støttes av Norge; og iii) gjennom private organisasjoner.

5.4.2.1 Rammeavtale

Inntil 1990 ble det gitt støtte til kvinner svært sporadisk utenom landprogrammet. Etter at det ble innført en ny strategi i 1985 for bistand til kvinner i utviklingsprosessen, som vesentlig gikk ut på å integrere kjønnsaspektet i alle prosjekter og programmer som støttes av norsk offisiell bistand (ODA), begynte NORAD å øve påtrykk for å bake inn kjønnsrelaterte spørsmål. Mens det var mulig å få et visst innsyn, og formulere målsetninger for kvinners deltakelse i norsk-støttede prosjekter og programmer, var det fortsatt ikke klart hvordan denne integrering skulle kunne gjennomføres i Tanzanias administrative apparat slik at den preget alle sektorer og programmer. Opprettelsen av et Departement for utvikling av lokalsamfunn, kvinner og barn (MCDWC) ga en slik anledning, spesielt ettersom departementet selv fant at det var svært dårlig rustet til å oppfylle sin rolle for å fremme utvikling for kvinner i Tanzania.

I 1990 besluttet derfor Norge å undertegne en rammeavtale om støtte til kjønnsrollerelatert planlegging, og implementering av slike planer. Rammeavtalen er en del av det bilaterale landprogrammet. Om lag NOK 4 millioner er til sammen blitt bevilget i årene 1990-94 - hvilket er en svært liten andel av det samlede bilaterale landprogrammet. For MCDWC er dette likevel det største bidraget departementet har mottatt som fokuserer direkte på dets kompetanse innen kjønnskonsekvensanalyser og gjennomføring av slike både nasjonalt og på grasrotplan.

Rammeprogrammet består hovedsakelig i: Opplæring av instruktører i utvikling med fokusering på kjønnsperspektivene; bevisstgjøringsseminarer for nasjonale og lokale beslutningstakere; og utstyr for å støtte denne virksomheten og departementet i sin alminnelighet.

i) Opplæring av instruktører innebærer en bevisstgjøring av lokalutviklingspersonell (CD) på distriktsnivå og kommunalt nivå om kjønnsrelaterte spørsmål, der de opplæres til å hjelpe kvinner i landsbyene⁵ ) 5 . Prosjektet startet som et pilotprosjekt i Dodoma- og Singida-regionene og har siden spredd seg til Kigoma-, Rukwa-, Shinyanga- og Tabora-regionene, som er områder der Norge har andre prosjekter og programmer. Slik opplæring har hovedsakelig foregått innenlands, men noen få ansatte er også blitt sendt ut på kortvarige opplæring i andre utviklingsland som India, for å studere prosjekter om kvinners entreprenørroller i næringsvirksomhet.

At man fokuserer på lokalutviklingspersonell er fordi dette personellet har som oppgave å mobilisere folk på grasrotplan til å tenke ut og iverksette virksomhet på det lokale plan med henblikk på sosioøkonomisk utvikling. Det er derfor blitt hevdet at bevisstgjøring og opplæring av lokalutviklingspersonell i teknikker og metoder for å nå fram til kvinner samt å hjelpe dem å gi uttrykk for sine problemer og finne løsninger på dem, ville være én måte å gi kvinnene mulighet til å spille en viktigere rolle i utviklingen.

ii) seminarer for bevisstgjøring av beslutningstakere tar sikte på å påvirke dem slik at de tar mer hensyn til kjønnsaspektene i sine beslutninger i planleggingsfasen og under utformingen av sin politikk.

iii) utstyr for å støtte departementets arbeid. Utstyret har bestått av 3 kjøretøyer, ett til henholdsvis Dodoma og Singida, og ett til Avdelingen for kvinnesaker, samt kontorutstyr. Hensikten med å anskaffe kjøretøyer til Dodoma og Singida var å legge forholdene til rette for såkalt mobil opplæring .

Slik støtte til departementet er enestående fordi andre givere foretrekker å støtte kjønnsrolleorientert virksomhet direkte på grasrotplan eller gjennom eksisterende programmer. som Sverige gjennom HESAWA, Danmark gjennom HIMA, osv. Når det reises spørsmål om i hvilken grad opplæringen har hjulpet kvinnene på grasrotplan, sier representanten fra departementet at slik oppfølging og evaluering ennå ikke er blitt utført. Den eneste oppfølgingen som var blitt gjort, var utført av lokalutviklingsstaben som hadde deltatt i slik opplæring og som sa at de trengte opplæring i bestemte ferdigheter som kvinnene i landsbyene hadde behov for, som f.eks. søm. En generell opplæring om hvordan en skulle mobilisere kvinner var derfor ikke særlig nyttig så lenge kvinnene i landsbyene trengte teknisk opplæring i bestemte ferdigheter. Departementet planlegger enkelte oppfølgingskurs for å rette opp manglene i den innledende opplæringen.

Når det ble stilt spørsmål om rammeavtalen manglet et element som gjorde det mulig å gi støtte direkte til kvinner, ble det opplyst at departementet hadde inkludert en kredittordning for kvinner på landsbygda, men at forslaget var blitt utsatt av giveren i påvente av resultatet fra andre tilsvarende kredittordninger som ble finansiert av andre givere som f.eks. DANIDA (INIFEM) og utarbeidelse av gjennomførbare retningslinjer for slike ordninger. Departementets representanter mente at denne forsiktigheten var nødvendig, fordi med den nåværende oppbygningen var det mindre i stand til å håndtere slik støtte. Når ideen til et program eller prosjekt lanseres, tar det om lag 5 år før en begynner å gjennomføre det . I hvert fall én av tjenestemennene mente at slik støtte burde gå til private organisasjoner eller gjennom lokale myndigheter, skjønt det også her fantes byråkratisk krangel mellom regionene og distriktene. Logisk sett var det distriktets oppgave å ta hånd om gjennomføringen og derfor burde distriktene få støtte direkte for prosjekter som kredittordninger og annen inntektsbringende virksomhet.

Med den nåværende organisasjonen og disponibelt personell er det derfor bedre for departementet å ta seg av bevisstgjøring om kjønnsrollespørsmål og opplæring av egnet personell som vet hvordan de skal hjelpe kvinner på grasrotplan. I denne sammenhengen har NORADs støtte til departementet vært svært viktig for å utarbeide et strategidokument angående kvinner. NORAD har lagt forholdene til rette for det forberedende arbeidet ved å gi midler til seminarer osv., samt å bidra til den fysiske produksjonen av dokumentet.

Norsk bistand til departementet er et viktig bidrag til kompetansebygging på et tidspunkt hvor de fleste giverland ønsker å kanalisere sin støtte direkte til grasrota gjennom lokale myndigheter, private organisasjoner og grupper for å unngå at midler beregnet på kvinneprosjekter på grasrotplan forsinkes eller bringes på avveie. Samtidig som denne holdningen hos giverne er forståelig, spesielt i lys av behovet for å legge større vekt på den private sektor i utviklingen og for å tone ned statens rolle, er det likevel departementets oppgave å fastsette tempoet når det gjelder å ta initiativet til og iverksette politikk, sette opp retningslinjer og tilrettelegge opplæringstilbud. Fremfor alt finnes det personell for lokalutviklingsarbeid i hver region, i hvert distrikt og hver kommune. Dette apparatet arbeider i nær tilknytning til innbyggerne i landsbyene, og til tross for alle mangler, utgjør dette en kanal som formidler informasjon til befolkningen, ny kompetanse, hjelp til å kartlegge problemer og finne løsninger. Tanken om å bruke lokalutviklingsstaben som mellomledd for å lette kontakten, er stadig blitt utnyttet av flere givere, som f.eks. GTZ i deres prosjekt for utvikling i landsbyene, UNICEF i sitt utviklingsprogram for landsbyene samt Irish Aid.

En nylig etablert privat organisasjon, Tanzania Gender Network project (TGNP), er svært kritisk til departementets evne til å koordinere og lede kjønnskonsekvensanalyser og gjennomføre slike (TGNP, 1994). En av begrensningene TGNP har påpekt, er mangelen på personell med erfaring. Enhver hjelp departementet kan få for å rette på dette, ville derfor være svært nyttig. En annen kritikk som TGNP retter mot departementet, er at det bare baserer seg på velferdsaspektet som innfallsvinkel for å øke kvinnenes deltakelse i utviklingsprosessen. Tiltak som er utformet for å endre mannsdominerte holdninger, gjennomføre en politikk som sørger for økt likestilling for kvinner, burde i det minste være ett skritt på veien mot å tilføre kvinnene mer makt. Norsk bistand i form av rammeavtalen passer derfor for institusjonsutvikling. Opplæring på distrikts- og kommunenivå bør planlegges og utformes bedre slik at den møter spesifikke behov i lokalsamfunnet i stedet for å sette opp de samme kursene i alle distrikter og kommuner. Det var heller ikke klart hvem som har utformet opplæringskursene, og i hvilken grad disse kursene møter behovene i distriktene der slik opplæring er gitt.

5.4.2.2 Integrering i eksisterende programmer og prosjekter

En av hovedmålene i Norges strategi for bistand til kvinner i utviklingsprosessen er å integrere kjønnsaspektet i alle prosjekter og programmer. Strategien omfatter også årlig evaluering av denne politikken. F.eks. ble det med Handlingsplanen for kvinner i utviklingsprosessen (1989) gjort en systematisk analyse om hvorvidt og i hvilken grad de ulike prosjektene og programmene hadde tatt hensyn til kvinnenes problemer i prosjektets målsetninger, virkningene og følgene for kvinnene samt pålegg i retning av økt deltakelse for kvinner i disse prosjektene og programmene. Norsk bistand har derfor forsøkt å innarbeide kjønnsaspektet i flest mulig av sine programmer.

Et slikt prosjekt er Bygdeveisprosjektet (RRP) i Tanga-området. Prosjektet startet i 1972 og en av de erklærte målene siden midten av 1980-årene er å rette arbeidet inn mot en mer systematisk sysselsetting av kvinner i prosjektet . For å lette gjennomføringen og overvåkingen av denne målsettingen, ble et delprosjekt under navnet Kvinners deltakelse i veiprosjektet innledet i 1989. Den første oppgaven var å føre statistikk over kjønnsfordelingen. Statistikker om kjønnsfordeling ble framlagt under de årlige seminarene, i rapporter og gjennomganger, og dette har økt bevisstheten om behovet for å ansette både kvinner og menn i prosjektet.

Delprosjektet er blitt utvidet i løpet av årene med utnevnelsen av en regional kvinnekoordinator og aktiv bevisstgjøring av både menn og kvinner gjennom: a) møter i ledelsen hvor kjønnsfordeling blir drøftet, og b) seminarer. RRPs strategi om å få minst 30 prosent kvinner med i prosjektet har i enkelte distrikter gått lenger, f.eks. i Lushoto. Deltakelsen avhenger av beliggenhet, type arbeid og sosioøkonomisk stilling. De fleste (262) var løsarbeidere i veiarbeidet, mens det var 43 kontormedarbeidere og 7 teknikere. En høyere deltakelse ble forhindret på grunn av den negative virkningen av midlertidige arbeidskontrakter for løsarbeidere; de lange avstandene mellom de ulike veianleggene og kvinnenes hjem; arbeidsbyrden deres; at enkelte jobber var for vanskelige for kvinner; og motvilligheten hos enkelte landsbyledere og ektemenn mot å tillate kvinnene å drive med veiarbeid. Delprosjektet forsøker å løse problemene ved å stille sykler til disposisjon for å gjøre det lettere å komme seg til arbeidsstedet, samt ved å bruke esler og eselkjerre for å redusere kvinnenes arbeidsbyrde på hjemmebane.

Kvinnenes deltakelse i veiarbeid som en måte til å skaffe inntekt på, er blitt fremmet av ILO og nå av NORAD. For å fremme denne ideen gir NORAD også støtte til en enhet i Transport- og kommunikasjonsdepartementet. En gjennomgang av RRP-prosjektet fastslo at veiarbeidet var en svært kjærkommen inntektskilde for kvinner i en marginal livssituasjon, f.eks. kvinner som er eneforsørgere (Scheinman, Hongoke og Ndaalio, 1989). I denne forstand er det riktig at slike tilbud gjør det mulig for norsk bistand å nå fram til de fattigste av de fattige på en mer direkte måte enn f.eks. gjennom rammeavtalen med departementet, eller OGL-importen for den saks skyld.

På den annen side finnes det stor ambivalens i staben utenfor RRP når det gjelder å innlemme kvinner i veiarbeid. En hovedansvarlig ved RDDs kontor i Tanga var av den oppfatning at målsetningen på 30 prosent kvinnelig deltakelse var urealistisk generelt sett. Han mente også at andelen ville gå ned når Norge dro seg helt ut av prosjektet. Denne holdningen tyder på at kvinnenes deltakelse i prosjekter og programmer er styrt av giveren, og at systemet vil bryte sammen når bistanden trekkes ut. Selv Planleggingsdepartementet og Finansdepartementet deler synspunktet til denne ansvarlige i regionalplanleggingen.

Dette gjenspeiles også i bevilgningen av midler til delprosjektet. Prosjektets virksomhet er i dag nesten utelukkende finansiert av NORAD. Tanzanias egenandel (om lag 30 prosent av de samlede midler) er uteblitt. Det er koordinatorens oppfatning at det statlige byråkratiets behandling av ideen om økt deltakelse av kvinner i veiarbeid, bare er tomme ord.

Kjønnsrolleplanlegging og kvinners deltakelse i prosjekter og programmer er et nytt begrep i Tanzania. Landet har kommet langt bare ved det faktum at det har erkjent behovet for å ta kjønnsrollespørsmål opp til vurdering. Givere har spilt en viktig rolle når det gjelder å støtte lokale bestrebelser på å sette søkelyset på den urettferdige stillingen kvinner befinner seg i når det gjelder adgang til midler, arbeidsbyrde, beslutningstaking osv. Selv om delprosjektet ikke vil få de ressursene en hadde regnet med til å fortsette med slik virksomhet som anskaffelse av sykler og arbeidsbesparende redskap trukket av okser, er en god del arbeid lagt ned for å bevisstgjøre prosjektansatte, de ansvarlige i regionen samt menn og kvinner i landsbyene om behovet for å granske kjønnsrollemønsteret. Det faktum at den ansvarlige for regional planlegging tok opp spørsmålet i forbindelse med en mulig nedskjæring av norsk bistand til bygdeveiprosjektet, var et resultat av denne bevisstgjøringen. Selv om kvinnelig deltakelse i veiprosjektet på mange måter har vært svært vellykket, er det imidlertid uvisst om norsk bistand har maktet å overbevise det tanzaniske byråkratiet om å innføre kjønnsrolleaspektet som ett at sine prinsipper i all planlegging samt gjennomføre og overvåke slike planer.

Dette spørsmålet ble tatt opp med to tjenestemenn i Finansdepartementet. M.T. Kibwana sa at selv om han syntes det var en god idé å integrere kjønnsaspektet i prosjekter og programmer, var det ikke lett å oppnå resultater innen et tidsrom på f.eks. fem år⁶ ) 6 . Konklusjonen var at kjønnsrollebegrepet var akseptert, men at full gjennomføring av begrepet ville kreve tid og innsats.

5.4.3 Distriktsutvikling

Mens støtten til den finansielle sektor tok sikte på reformer av makroøkonomien samt energistøtte til industrielle byområder, er Norges hjelp til distriktsutvikling rettet direkte mot befolkningen på landsbygda. De viktigste programmene av denne typen er de integrerte distriktsutviklingsprogrammene i Rukwa-(RUDEP) og Kigoma-(KIDEP) regionene. Et prosjekt som ikke har vært like direkte, er prosjektet for vedlikehold av landeveier i Tanga- og Mbeya-regionene, som skulle legge forholdene til rette for produksjon, omsetning, og tilgang til sosiale tjenester.

5.4.3.1 RUDEP og KIDEP

Disse programmene startet som vannforsyningsprosjekter, men etterhvert begynte man å arbeide på flere felter samtidig, og dette ble en viktig strategi for å bedre folks velferd i regionene. Denne målsetningen er i ferd med å bedre levestandarden til befolkningen i disse regionene, spesielt de fattige på landsbygda. Områdene som har fått støtte kan deles i tre hovedkategorier: støtte til institusjonene i regionene og distriktene med henblikk på å styrke deres evne til å styre utviklingen; en rekke utviklingsprosjekter innen landbruk, storfeavl, skogbruk, utbedring av veier, helse, vannforsyning, utdanning, utviklingsmuligheter for kvinner samt miljøvern. Programmet dekker investeringer og driftskostnader som beløper seg til nesten 90 prosent av det samlede budsjettet for regionen.

Det ble holdt intervjuer med direktøren for regional utvikling i Rukwa og den tidligere koordinatoren ved statsministerens kontor for de integrerte distriktsutviklingsprosjektene. Sistnevnte ledet også ofte fellesmøtene mellom NORAD og de regionale myndighetene under de årlige konsultative møtene, da han satt i denne stillingen. Begge var enige om at den norske hjelpen til de to regionene hadde hatt vidtrekkende virkninger. Om lag 50 prosent av befolkningene i disse regionene hadde adgang til rent vann. Norsk støtte har også bidratt til følgende:

• kompetansebygging: en stor forandring i Rukwa siden 1974 da regionen først ble etablert ,

• åpning av enkelte områder som f.eks. Kwimba-området og Lake Rukwa-dalen gjennom en utbedring av veiene,

• innføring av nye programmer som f.eks. primærhelseprogrammer,

• nedgang i barnedødeligheten,

• større tillit i befolkningen til å delta i utviklingsprosjekter.

Men begge tjenestemennene var enige i at noen prosjekter ikke hadde vært vellykket. En av grunnene til dette var at det rett og slett var for mange prosjekter (om lag 100 delprosjekter i hver region). Midlene som ble bevilget til hvert prosjekt var svært begrensede, spesielt på distriktsnivå, slik at virkningene var svært tynt spredt over et stort område og var ikke lett å se. Dette førte til problemer med giveren, som ønsket å se konkrete resultater. I så måte var RUDEP forskjellig fra vannprosjektet, siden det forsøkte å bygge opp kompetansen hos befolkningen på landsbygda slik at de kunne planlegge og gjennomføre prosjektene selv, mens vannprosjektet hadde satt opp en rekke tekniske målsetninger og frister for å gjennomføre dem. Prosjekter lik KIDEP og RUDEP trenger lengre tid før resultatene blir synlige.

Man hadde også inntrykk av Tanzanias prioriteringer ikke ble tatt hensyn til. I Rukwa-området var prioriteringene f.eks. veier, utvinning av kull for energiproduksjon av energi samt anlegg for kunstig vanning, mens den norske hjelpen i stedet ble spredt på mange felter. Det hersket også uro over at regionene ikke var representert i de konsultative møtene mellom givere og Finans- og planleggingsdepartementene og dermed ble deres prioriteringer ikke tatt hensyn til.

Til tross for disse begrensningene, ble det uttrykt håp om at norsk støtte til RUDEP og KIDEP ville bli videreført, med større vekt på langsiktig opplæring og de produktive sektorene, samt færre prosjekter.

5.4.3.2 Bygdeveiprosjektet

Veisprosjektet i Tanga og Mbeya startet i 1973/74 som et prosjekt for vedlikehold av bygdeveier (RRM). Målet var å opprettholde veiene i distriktet for å bedre kommunikasjon, hovedsakelig for å støtte opp under landbruksproduksjonen. Prosjektet var rettet spesielt mot Lushoto-distriktet, men spredte seg senere til andre distrikter i regionen. Til sammen ble om lag 4.000 km vei utbedret i områder som hadde store muligheter på landbrukssektoren. Prosjektet startet som et enkeltstående tiltak, sterkt bemannet med norske fagfolk, men ble i 1988 integrert i den regionale administrasjonen, mens den norske koordinatoren fortsatt hadde ansvaret for den finansielle kontrollen.

Planleggingssjefen i Tanga-regionen mente at i områder hvor veiene er blitt utbedret, er levestandarden høyere enn i de områdene hvor veiene ikke ble lagt under prosjektet. Uten hjelp fra Norge ville veiene ha vært i elendig forfatning. Dette synet ble også støttet av Beda, som er ingeniør i prosjektet. Han fortalte også at det var meningen at prosjektet så vidt mulig skulle bruke arbeidsintensiv teknologi, både for å holde kostnadene nede og for å skape lokale arbeidsplasser. En mengde utstyr var likevel blitt kjøpt inn mens prosjektet var uavhengig, og et verksted for reparasjoner var satt opp.

Til tross for at prosjektet var relevant i forhold til målene for utvikling i regionene og distriktene, var den regionale planleggingssjefen og ingeniøren svært pessimistiske angående prosjektets fremtid dersom NORAD skulle komme til å trekke ut sin støtte. Begge hadde inntrykk av at norsk bistand ville bli avviklet, siden alle fagfolkene allerede var reist. Disse personene hadde klart inntrykk av at det bare ville bli stilt midler til rådighet dersom ekspertene og koordinatoren befant seg i området. Det fremgikk ikke klart hvorfor disse personene hadde inntrykk av at norsk bistand ville bli trukket ut. NORADs rapport for 1994 viser klart at RRP inngår i det bilaterale landprogrammet. Det er blitt gjort forsøk på å bygge inn noen elementer av selvberging, som f.eks. å gjøre verkstedet selvfinansiert. Hovedproblemet var at distriktene var ute av stand til å skaffe nok penger til å ta på seg ansvaret for vedlikeholdet av veiene.

En utbedring av 4.000 km landeveier er klart et glimrende resultat. Det gjenspeiler Norges ønske om å nå fram til de fattigste av de fattige, og gi dem adgang til viktige tjenester slik at de skal kunne bedre sine sosiale og økonomiske kår. Det som imidlertid synes å mangle, er utvikling av distriktenes evne til å ta over ansvaret når norsk hjelp trekkes ut. Det er opplagt at Tanzania ikke ville ha bedt om bistand fra Norge dersom landet hadde mulighet til å dekke kostnadene for prosjektet med egne midler. Problemet er ikke den nødvendige tekniske ekspertise, men midlene som er nødvendige for å dekke kostnadene. Hvordan kan norsk bistand bidra til å utvikle den økonomiske og finansielle evnen til å ta over så relevante og hensiktsmessige prosjekter som dette?

5.4.4 Støtte til høyere utdanning. Eksempel: Kjemiavdelingen ved Universitetet i Dar es Salaam

Norge gir støtte til to avdelinger ved Universitetet i Dar es Salaam: Avdelingen for kjemiske prosesser ved Fakultetet for ingeniørstudier og Kjemiavdelingen ved Det naturvitenskaplige fakultetet. NORADs støtte til Kjemiavdelingen går tilbake til begynnelsen av 1970-årene og inngår i det bilaterale landsprogrammet. Hovedmålene er: i) å skaffe Tanzania kjemikere for å dekke skolenes og industriens behov ved å gi støtte til utdanningsprogrammer på B.Sc., M.Sc. og Ph.D-nivå ved Kjemiavdelingen; og ii) å styrke det akademiske nivået og forskningskompetansen ved Kjemiavdelingen på felter av betydning for Tanzanias utvikling, samt legge grunnlaget for konsulentarbeid.

Støtten er fordelt på flere større felter. Det viktigste er stipendordningen som gir akademisk personell anledning til å utdanne seg på Ph.D.-nivå, samt M.Sc. studenter mulighet til opplæring innenfor avdelingen. Andre ordninger omfatter støtte til undervisning gjennom ytelse av tillegg i lønningene til utenlandsk personell som må tas inn for kortere eller lengre tid for å fylle tomrom innen bestemte felter; bistand til forskning i form av utstyr, kjemikalier, midler til studieturer; rehabilitering av avdelingens lokaler, og godtgjørelser til avdelingspersonale som tar seg av koordineringen. Prosjektet inngår likeledes i en samarbeidsordning med Universitetet i Trondheim, og en konsulent sendes hvert år av Universitetet i Trondheim for å foreta en vurdering av prosjektet. Inntil 1992 ble alle utlegg av midler foretatt gjennom NORAD, men siden har avdelingen kunnet holde en lokal utenlandskonto og foreta alle utbetalinger direkte.

Den nåværende lederen for Kjemiavdelingen mener at prosjektet er svært relevant av flere grunner:

Kompetansebygging : programmets målsetning var å utdanne 30 ansatte akademikere opp til Ph.D.-nivå, fordelt på avdelingens tre seksjoner. Inntil 1993 hadde 11 ansatte fått slik utdanning, og resten vil få slik utdanning innen år 2001.

Støtte til undervisning : NORAD dekker om lag 50 prosent av avdelingens løpende kostnader, herunder drift av prosjektets kjøretøyer, kjemikalier og vedlikehold av utstyr. De 11 M.Sc.-studentene som får støtte fra NORAD gjør det i tillegg mulig å opprettholde programmet for høyere universitetsstudier, samt å drive forskningsprogrammer ved hjelp av disse studentene.

Forskning : lette forskning på nye områder og slik opprettholde motivasjonen til det utdannede akademiske personell, i tillegg til å sørge for at godt vedlikeholdt utstyr og nødvendig materiale er tilgjengelig. Avdelingen har på denne måten klart å holde på det utdannede personellet.

Bonusordninger : et annet aspekt som bidrar til å holde på staben er den økonomiske oppmuntringen som gis til de ansatte i avdelingen som arbeider med prosjektet.

Uten støtte fra Norge ville avdelingen ikke ha vært i stand til å opprettholde sitt undervisningsprogram, og mange i den utdannede staben ville ha gått over i andre stillinger, trolig utenfor Tanzania. At avdelingens har adgang til å forvalte prosjektmidlene, bidrar til kompetansebygging innen forvaltning. Prosjektet har vist at tanzaniere kan forvalte prosjektmidler dersom de er tilstrekkelig motiverte. B.Sc.- og M.Sc.-programmene har skaffet landet mange av de vitenskapsmennene det trenger innen utdanning, industri og administrasjon, og øker derved kompetansebyggingen på andre felter.

Avdelingslederen er bekymret over avdelingens sterke avhengighet av utenlandsk hjelp, men ser ikke noe alternativ i den nåværende dårlige økonomiske situasjonen landet befinner seg i. Han håper at regjeringen vil makte å støtte avdelingen tilstrekkelig når støtten fra Norge blir trappet ned. Dette spørsmålet er tatt opp under flere gjennomganger. Den siste gjennomgangen (1993) foreslo et nedtrappingsprogram over 10 år. Men det blir påpekt i denne gjennomgangen:

... for at en slik nedtrappingsplan skal kunne gjennomføres er det av avgjørende betydning at tanzaniske myndigheter er seg sitt ansvar bevisst og følger opp sine forpliktelser overfor universitetet .

Et skritt som vurderes er å redusere kostnadene i forbindelse med utdanning av Ph.D.-kandidater utenlands ved å lage et lokalt Ph.D. utdanningsprogram. Besparingene ville være NOK 0,86 millioner i tillegg til 30 ekstra stipendår (SINTEF 1993). Besparelsene kan benyttes til å dekke kostnadene for de utvidelsene som må foretas for å opprettholde nødvendig standard for et Ph.D.-program. Kjemiavdelingen blir ikke den eneste som starter et lokalt Ph.D. program - mange universitetsavdelinger har allerede gjort det. Avdelingene er ikke spesielt ivrige etter å få lokale Ph.D.-studier - ikke fordi det ikke lar seg gjøre, men fordi det er mange biinntekter forbundet med lange studier utenlands med svært generøse stipendier. Kanskje har stipendiene vært for generøse? Dette er også et spørsmål om lokaler og utstyr - med tanzaniske midler vil disse kanskje ikke være optimale. Ved enkelte avdelinger er det satt i gang et kombinert program, som omfatter et utenlandsopphold på ett år maksimum for å sette seg inn i siste nytt på vedkommendes felt. I tråd med målsetningene for norsk bistand for 1990-årene, kan midler stilles til rådighet for en lokal institusjon i form av oppgradering av laboratorium og andre anlegg.

Eksemplene ovenfor viser klart at norsk bistand har vært svært nyttig når det gjelder å støtte viktige programmer og sette opp rammene for andre, som f.eks. en mer markedsorientert økonomi, innarbeiding av kjønnsrelaterte spørsmål i planlegging og utvikling av kompetanse i institusjonene. Resultatene har ikke kommet like raskt selv ikke i de få sektorene som er brukt som eksempel. Spørsmålet som må stilles er hvordan en skal sette Tanzania i stand til å ta over programmet eller prosjektet innen en bestemt tid i fremtiden. Spørsmålet burde ha vært tatt inn i prosjektet eller programmet helt fra starten, for å unngå å bygge opp prosjekter som belaster landets økonomiske og menneskelige ressurser. Dette er noe som heller ikke kan løses ved rett og slett å nedlegge et prosjekt bare fordi landet har hatt et prosjekt i et titalls år, slik GTZ har gjort med sitt trekkdyr-prosjekt og det integrerte distriktsutviklingsprosjektet i Tanga. Hadde man blitt enige fra starten om at landet skulle være i stand til å overta innen 10 år? Fantes det et nedtrappingsprogram innenfor dette tidsrommet? Tanzanierne er svært misfornøyde med denne lite fleksible holdingen, og håper at NORAD ikke vil følge samme mønster.

5.5 Fremgangsmåter i gjennomføringen av bistanden

Tanzaniere som er med i forhandlinger om norsk bistand har merket seg store endringer både når det gjelder målsettingene for bistanden og hvordan bistanden gjennomføres. Inntil 1975 ble NORADs bistand integrert i Tanzanias administrative system. Utbetaling av midler skjedde gjennom tilbakebetaling av penger som staten allerede hadde brukt eller gjennom støtte til lokale finansinstitusjoner. I begynnelsen av 1970-årene ble f.eks. midlene kanalisert gjennom statskontrollerte banker som Tanzanias investeringsbank for industrien og Tanzanias distriktsutviklingsbank når det gjaldt støtte til innsatsvarer i landbruket, samt gjennom Tanzanias husbank. Siden midten av 1970-årene er denne måten å administrere bistanden på blitt erstattet med nøkkelferdige programmer og prosjekter iverksatt av norske selskaper, og etterhvert under kontroll og ledelse av norsk personell, selv på distriktsnivå. Selv når prosjektene er integrert i Tanzanias eksisterende administrasjon, fører en norsk prosjektkoordinator og norske rådgivere kontroll med midlene og disse personene er i praksis ofte lederne for henholdsvis programmene, prosjektene og delprosjektene.

5.5.1 Endringer i gjennomføringen

Den fremgangsmåten nordmennene først benyttet for å omgå statsadministrasjonen, var å gi norske selskaper ansvaret for gjennomføringen av prosjekter. NORAD var med på å opprette selskaper som hadde i oppgave å ta hånd om planlegging og gjennomføring av NORAD-støttede utviklingsprosjekter. NORCONSULTs vann- og sanitærprosjekt i Rukwa- og Kigoma-regionene, FIDECOs fiskeriprosjekt i Mbegani og FORINDECOs Sao Hill sagbruk er bare 3 eksempler på dette. Disse selskapene var effektive når det gjaldt å produsere resultater. I Rukwa- og Kigoma-regionene f.eks. ble målsettingen om å skaffe rent drikkevann til ca. en tredjedel av landsbyene fullt gjennomført. Hele lokalbefolkningen i disse områdene forbinder vannforsyning i landsbyene med NORAD. Selskapene opererte imidlertid utenfor de administrative strukturene, og prosjektene var så omfattende at det viste seg å være vanskelig å integrere dem i den lokale administrasjonen fordi prosjektenes budsjett var langt større en regionens ordinære drifts- og utviklingsbudsjett.

Ved slutten av 1970-tallet og gjennom 1980-årene ble NORADs direkte engasjement i gjennomføringen av NORAD-støttede prosjekter utvidet, delvis på grunn av forverringen i Tanzanias økonomiske situasjon og forholdene i det lokale byråkratiet. Prosjektkoordinatorer ble tvunget til å trekke seg ut av statlig tjeneste og etablere sitt eget byråkrati. Et typisk trekk ved norsk bistand i disse kriseårene var også det sterke innslaget av faglig bistand. I 1980-87 utgjorde det om lag 20 prosent av den samlede bilaterale hjelpen (Havnevik, 1988).

5.5.2 Tanzanias syn på virkningene av endringene

Samtlige personer som ble intervjuet har satt spørsmålstegn ved denne modellen. En ledende forsker ved en institusjon som tidligere fikk støtte fra NORAD, var av den oppfatning at:

Til tross for at givere hevder å gå trett på grunn av manglende konkrete resultater, dårlig forvaltning av bistanden osv., ligger feilen både på giverens og mottakerens side. Forholdet mellom giver og mottaker innebærer at førstnevnte har mer kunnskaper, ekspertise og midler. Dersom mottaker har forvaltet bistanden dårlig, skyldes ikke det at den mer erfarne og kompetente giver har unnlatt å utvikle den forvaltningskompetanse mottaker trenger? I stedet for å bygge opp lokal kompetanse, bestemte giveren seg for å sende ut eksperter for å styre prosjektene og påse at midlene ble bruk etter sin hensikt, noe som skapte friksjoner mellom bistandseksperten og de som rangerte høyest i den lokale staben. Det er riktig at det har forekommet at midlene er blitt forvaltet dårlig og lite er nådd ut til folket. Men ut fra prinsippet om en bærekraftig utvikling, har modellen med faglig bistand ikke ført til kompetansebygging.

Dette synspunktet forsvares av en annen tanzanier, nemlig Ministeren for vitenskap, teknologi og høyere utdanning, Ben Mkapa: Utviklingslån har stadig vært koblet til faglig bistand, hvilket var en penere måte å omtale bistand i form av énveis overføring av kvalifisert arbeidskraft på, noe som nødvendigvis ville lamme den gryende ekspertise i utviklingsland (gjengitt i Daily News, 26. juli 1994).

Etter å ha revurdert norsk faglig bistand som et middel til overføring av teknologi og kunnskap, trakk Rugumamu (1992) den konklusjonen at virkningen av faglig bistand avhenger av de lokale institusjonenes evne til å tilegne seg og assimilere kunnskapen, men at i de fleste tilfeller vil trolig virkningen av faglig bistand i beste fall være marginal og i verste fall ødeleggende dersom en ikke samtidig har en bred retningsgivende ramme, strategier for innkjøp og gjennomføring samt effektive utøvende nasjonale og utenlandske institusjoner.

Slike synspunkter ble også gitt av enkelte høyere embetsmenn fra sentraladministrasjonen og regionene. Oppfatningen på regionalt hold var at faglig bistand ikke alltid var nødvendig, og førte til at lokale fagfolk ble overflødige. Den regionale planleggingssjefen i Tanga var av den oppfatning at giverne har skapt en mottaker-mentalitet. 10 år senere er de overrasket over at vi ikke klarer oss. De fortalte oss imidlertid ikke at de ville trekke seg ut etter en viss tid, eller hvordan vi skulle ta over. Han ga veiprosjektet som eksempel (RRP). Han mener dette er et glimrende prosjekt og tror at folk som bor i området hvor veiene er blitt utbedret, har bedre levestandard enn der hvor prosjektet ikke er gjennomført.

RRP var imidlertid et utenlandsk prosjekt helt fra begynnelsen og det var temmelig kostbart å gjennomføre det, ettersom det innebar bruk av tungt utstyr som lastebiler og bulldosere, til tross for at prosjektet egentlig skulle være basert på intensiv bruk av arbeidskraft. I begynnelsen var prosjektet fullstendig atskilt fra den lokale administrasjonen i regionen eller distriktet. Det hadde en norsk økonomisjef og norske eksperter for å sikre at målene ble oppfylt og at kontrollen med de finansielle forhold ble overholdt osv. Han kunne tilføye at forskjellen i lønninger mellom eksperten og hans lokale kollega samt at godkjennelse måtte innhentes for alle utgifter, bruk av prosjektutstyr osv hadde en negativ virkning på den lokale staben. Fagfolk hadde tendens til å finne seg andre stillinger. Det ville ha vært bedre med en modell med ekstratillegg til prosjektlederen og bonusordning for de andre. På den måten ville erfarne medarbeidere blitt mer motiverte og blitt værende i prosjektet.

En forsker som har foretatt en vurdering av den norske modellen for forvaltning av bistand fra 1988, trekker også den konklusjon at modellen har en ugunstig virkning på den lokale administrasjonen.

«Regnskapene og innkjøp er f.eks. holdt atskilt fra statens system. Selv om denne praksis har ført til en effektiv gjennomføring av oppgavene, har den ført til at programmet sakte men sikkert har bygd opp sin egen kompetanse når det gjelder gjennomføring, noe som har undergravet ønsket om integrering med den regionale administrasjon. En fant også ut at koordinatoren for RUDEP hadde så mye makt at han i praksis var programleder. ..... han nøt stor respekt og regionale myndigheter som etter organisasjonskartet skulle være hans overordnede, fant det vanskelig å utøve sin myndighet. (Maganga, 1990, p. 126-7).

Etter andres oppfatning var det nødvendig med en del faglig bistand i mange prosjekter og programmer, men den parallelle ledelsen av prosjektene og det faktum at det fantes utenlandske økonomisjefer, brøt ned en allerede svak lokal administrasjon. Videre var ekspertene flinke til å få til de resultatene som var satt som mål, men de var ikke særlig flinke til å overføre ekspertise, spesielt fordi de oppholdt seg i Tanzania over svært kort tid, hvorav mesteparten av det første året ble brukt til å gjøre seg kjent med prosjektet og resten til å oppfylle timeplanen (Doriye, intervju).

Det ble innrømmet at nordmennene ikke gikk inn i denne parallelle administrasjonen etter eget valg. Den lokale administrasjonen var svak og svært fåtallig i regionene etter desentraliseringen i 1972. En ytterligere forverring av den lokale administrasjonen tvinger imidlertid bistandsarbeiderne til å påta seg mer ansvar, øker avhengigheten av bistand og svekker mulighetene for en bærekraftig utvikling.

Nordmennene ser også klart de problemer denne modellen innebærer. Dokumentet fra 1990 om Strategier for bilateralt utviklingssamarbeid viser til bistand som et partnerskap der givers og mottakers ansvar er uttrykt i klare vendinger (NORAD, 1994). Flere prosjekter har trukket ut sine faglige eksperter siden 1992. Når slik tilbaketrekking følges opp med alvorlige nedskjæringer i den finansielle støtten til prosjektet eller programmet, føler imidlertid tanzaniere at de straffes på grunn av feiltrinn i en modell som de i utgangspunktet ikke ønsket. Blir fagfolkene trukket ut etter at en har forsikret seg om at en tilstrekkelig kompetanse er bygd opp for å overta, eller rett og slett fordi deres egen politikk har vevd dem inn i en umulig situasjon som de ikke vet hvordan de skal komme seg ut av selv?

Et annet uromoment er hvorvidt staten makter å ta over prosjekter som tidligere ble finansiert av NORAD. NORAD trekker seg f.eks. ut av RRP på et tidspunkt hvor staten er ute av stand til å gi støtte av den typen og det omfang som er nødvendig for å vedlikeholde veiene i Tanga. Distriktene selv kan ikke skaffe til veie tilstrekkelig med inntekter til å vedlikeholde disse veiene, til tross for at de er så avgjørende for utviklingen. Både den ansvarlige for den regionale planleggingen i Tanga-regionen og veiingeniøren i RRP mente at fjerning av eksperter bør følges opp med bevilgning av tilstrekkelig med midler til å opprettholde prosjektet inntil distriktet har bedret sin situasjon, herunder sin økonomiske evne.

5.6 Forholdet og kommunikasjon mellom norske og tanzaniske representanter

Personene som ble intervjuet om de norske programansvarlige, var av den mening at de var fleksible, hyggelige, forståelsesfulle og villige til å lytte . I Finansdepartementet kom Norge best ut sammenlignet med mange andre givere når det gjaldt forholdet under forhandlinger. Dette betyr ikke at tanzanierne oppnådde alt de ønsket. Tvert imot ble alle forslag gransket etter fastlagte kriterier, og enkelte ble ikke godtatt.

Det var imidlertid to unntak og utvalget av intervjupersoner gir ikke grunnlag for å trekke generelle slutninger. Det første eksempelet kommer fra lederen for Forskningsprosjektet for universiteter i Øst-Afrika (ESAURP), en multinasjonal privat organisasjon. ESAURP pleide å motta USD 90.000 som grunnstøtte inntil 1988. Det året ble støtten plutselig avbrutt, angivelig fordi den daværende programansvarlige for utdanning mente at norsk støtte til ESAURP ikke var blitt brukt slik den burde. Lederen for ESAURP hadde inntrykk av at denne beslutningen hadde mer med hans negative vurdering av et NORAD-støttet prosjekt å gjøre, og at den var urimelig og vilkårlig.

Lederen for kjemiavdelingen uttrykte også forbehold angående den nåværende saksbehandleren . Det ble gitt ett eksempel på problemer i forbindelse med kjøp av kjemikalier fra Kenya, der saksbehandleren ved NORADs kontor i Dar es Salaam spilte en betenkelig rolle. I det store og hele mente imidlertid lederen for avdelingen at det var særdeles lett å arbeide med nordmennene. Han likte programmenes fleksibilitet når det gjaldt opplæring og undervisningsassistenter. Opplæring i utlandet var ikke begrenset til Norge, og kvalifiserte undervisningsassistenter kunne rekrutteres fra hvilket som helst sted.

Noen av de andre som arbeidet i prosjekter der de var motpart til norske prosjekter, følte at enkelte økonomiansvarlige hadde tendens til å være forholdsvis rigide og for strenge. I flere tilfeller visste ekspertene mindre enn de lokalt ansatte, og dette var opphav til en del friksjoner. Derimot hevdet i hvertfall én toppleder i RRP at han syntes de norske økonomiansvarlige var mer rettferdige i sin håndtering av den lokale toppledelsen enn den tanzaniske borgeren som hadde overtatt stillingen. Det generelle inntrykket var imidlertid at de norske var lette å samarbeide med.

5.7 Synspunkter på norsk bistands innflytelse på Tanzanias politikk⁷ ) 7

Selv om Norge er kjent for å være den mest fleksible av alle givere, og til tross for den nesten enstemmige oppfatning om at initiativet til de NORAD-støttede prosjektene og programmene blir tatt av tanzaniere, finnes det bevis for at Norge har påvirket valget av prosjekter, måten prosjektene drives på og selv politikken generelt innen en sektor⁸ ) 8 .I noen tilfeller har denne innflytelsen gjenspeilet Norges egne målsetninger for u-hjelp, og noen ganger har innflytelsen vært i strid med deres politikk.

5.7.1 Valg av sektorer for bistandsinnsatsen

Norge har en viss grad av innflytelse over valget av de sektorer som landet er villig til å støtte. I 1970-årene f.eks. var norsk utviklingshjelp konsentrert på områder hvor Norge, norsk industri og norske institusjoner hadde spesiell kompetanse. Landsprogrammet ble således hovedsakelig konsentrert på kystfart, fiske, veier, vannforsyning og vannkraft, og norske selskaper ble brukt for å gjennomføre slike prosjekter. Liknende prosjekter i andre land som var mottakere av norsk bistand, ble også støttet, hvilket underbygger påstanden om at Norge hadde klart definerte områder som de ga støtte til. Disse sektorene gikk ikke på tvers av Tanzanias behov, men nivået på den teknologi som ble brukt, ga tanzanierne et feilaktig bilde, slik at selv i dag ser tanzaniere ned på mer egnet og rimelig teknologi, som f.eks. teknologi basert på arbeidskraft i veiarbeidet, eller hånddrevne vannpumper. Det er en tendens til å ville ha det mest moderne utstyret, selv om den nødvendige ekspertise til vedlikehold og reparasjoner mangler.

Koordinatoren for skogprosjekter i Skog- og birøkt-avdelingen hadde også inntrykk av at NORAD i Dar es Salaam hadde sine egne yndlingsprosjekter når det gjaldt skogbruk: verneskog, forvaltning av mangrovetrær, miljøvern i Shinyanga og støtte til skogbruksfakultetet ved Sokoine landbruksuniversitet (SUA). Han var imidlertid av den oppfatning at slik favorisering bidro til å sette søkelyset på enkelte sider ved miljøet som ellers ikke ville ha fått så stor oppmerksomhet som de nå får. Hvem ville f.eks. ha interessert seg for en forvaltningsplan for mangrovetrær?

Det er to sider ved dette. På den ene side bidrar norske interesser i visse sektorer til å sette søkelyset på spørsmål som det bør legges vekt på, hvilket ikke hadde vært tilfelle uten slik støtte. Miljøspørsmål og sosiale spørsmål kan bli feid til side i omfattende energiprosjekter. Konflikter i forbindelse med vannrettigheter har f.eks. oppstått mellom bønder og Tanzanias elektrisitetsvesen (TANESCO) i Nyambu ya Mungu-dammen i Pangani-dalen. Liknende konflikter ser ut til å ha rammet Mtera-dammen.

Miljøhensyn må imidlertid ha et menneskelig ansikt. Vern av store skog- eller jorddistrikter uten tilsvarende bekymring for menneskene rundt disse områdene skaper ikke utvikling for folket. Med giverne, inklusive Norge, som har sine yndlingsprosjekter, og tanzanierne som lar seg blende av bistand uansett om prosjektet kun er forbeholdt de innvidde, blir det vanskelig å holde et sikkert grep om landets egne prioriteringer og strategi, i den grad at etter en tid blir det nesten umulig å si med sikkerhet hvem som tok initiativet til hvilket prosjekt. Dette er trolig grunnen til at tjenestemenn i Planleggings- og finansdepartementet lot til å tro at initiativet til alle programmene og prosjektene var tatt av dem, som representanter for Tanzania. Dette viser at en svak lokaladministrasjon gjør det mulig for giveren å ta over. Slik kunne prosjektkoordinatoren i Skog- og birøktavdelingen hevde at Norge hadde påvirket skogbrukspolitikken, men var ute av stand (eller ikke villig?) til å si på hvilken måte.

5.7.2 De enkelte programmene

Et av de områdene hvor Norge har påvirket vilkårene i programmet og til slutt hele strategien, er distriktsutviklingsprosjektet i Rukwa, i henhold til utsagn fra ett av intervjuobjektene og en forsker som har evaluert distriktsutviklingsprogrammene i Tanga og Rukwa. Ifølge den førstnevnte har det pågått en strid med NORAD omkring valg av hvilke sektorer som skal få støtte⁹ ) 9 . Mens regionen ønsket støtte for å bedre hovedveiene, utvikle kull- og vanningsprosjekter, var NORAD mer interessert i mange og mindre prosjekter. I det store og hele fikk en inntrykk av at tjenestemenn i den regionale administrasjonen og sentraladministrasjonen i Tanzania hadde lite tro på RUDEP-prosjektets filosofi om utvikling nedenfra og oppover. De mente at denne prosessen gikk for langsomt, og at den ikke ville bidra til konkrete resultater omgående. De ønsket å høste resultater raskt, mens filosofien i RUDEP og KIDEP er å utvikle en langsiktig bærekraftig utvikling der folket lærer å styre utviklingen selv.

Forskeren som evaluerte RUDEP går lenger. Han hevder at NORAD med vilje ignorerte Tanzanias målsettinger for utvikling i Rukwa, som gikk ut på en sterkere integrering i den nasjonale økonomi. NORAD på sin side gikk inn for regional utvikling nesten som en egen selvstendig enhet. Dette er grunnen til at NORAD ikke kunne støtte prosjekter som utbedring av hovedveiene, som ville føre regionen inn i hovedstrømmen av den økonomiske utviklingen og markedet. NORAD la vekt på selvberging i regionen, mens Tanzania ønsket å legge vekt på regionens bidrag til den nasjonale matvaresikkerhet.¹⁰ ) 10

Norges standpunkt var basert på deres målsetning om å hjelpe de fattigste av de fattige ved å skaffe dem primære sosiale tjenester og bedre ernæring. En annen målsetning som ligger til grunn for RUDEP-filosofien, er et bærekraftig landbruk. Derfor legger prosjektet så stor vekt på en landbruksproduksjon som er mindre avhengig av kunstgjødsel. Kan det tenkes at de statlige tjenestemenn i Tanzania ikke helt forsto filosofien bak og målsetningen for RUDEP og KIDEP? På den annen side kommer også giverlandet ofte med krav om raske resultater, og det har skjedd med RUDEP og KIDEP. Filosofene og fagfolkene i norsk bistand har ofte ulike meninger. Hvem burde opptre som mellommann?

En annen sektor hvor Norge har spilt en rolle når det gjelder å øve innflytelse på den politiske linjen er kjønnsrollespørsmål. NORADs rammeavtale i den bilaterale avtalen for Tanzania samsvarer med Norges stigende interesse for å bringe kjønnsrollespørsmålet på banen, noe som ble svært fremtredende i slutten av 1980-årene, etter at meldingen om Norges retningslinjer med tittelen Strategi for bistand til kvinner i utviklingsprosessen kom ut. Støtte til kvinnepolitikk og reform av lovverket er et annet eksempel på den rollen norsk bistand har spilt når det gjelder å ta opp spørsmål om kvinnenes stilling og større makt til kvinner i utviklingsprosessen.

Intervjuer med tjenestemenn som hadde vært involvert i norsk bistand over lang tid, som f.eks. T. Kibwana, kunne fortelle at de hadde harde kamper med nordmennene angående støtte til kvinneprosjekter i begynnelsen, hvilket antydet at disse til en viss grad var blitt pålagt. Han mente at NORADs nye begrep om å integrere kjønnsaspektet i alle prosjekter og programmer var mer akseptabelt. Doriye og andre i Planleggingskommisjonen følte at prosjekter og programmer som hadde som siktemål å skape større rettferdighet for kvinner, ville være mer akseptable dersom de tok sikte på å bedre kvinnenes kår, f.eks. redusere fattigdom (en innfallsvinkel basert på velferd i stedet for makt?).

Uten å medgi at NORAD kanskje gikk raskere fram enn de ønsket, fikk en inntrykk av at det lå sterkere kritikk av norsk bistand bak disse kommentarene enn i forbindelse med andre aspekter, bortsett kanskje fra faglig bistand.

På ingen andre områder har norsk innflytelse på Tanzanias politikk vært følt så sterkt som i forbindelse med giverlandenes press på Tanzania for å godta strukturtilpasning. Norge har alltid støttet Tanzanias politikk. For eks. var et av hovedkriteriene for å velge Tanzania som bistandsland det faktum at den politikk som ble ført på det tidspunkt var i tråd med Norges egen form for sosioøkonomisk utvikling basert på rettferdig fordeling av godene, og fordi det var i tråd med dets målsetning for utviklingen, nemlig å dekke de primære behov. Inntil midten av 1980-årene gikk Norge ikke sammen med Verdensbanken, USA og andre giverland for å legge press på regjeringen for at den skulle akseptere Verdensbankens/Det internasjonale valutafonds reformer, ved å holde bistanden tilbake. Senere har Norge imidlertid fulgt etter de andre giverne når det gjelder å øve slikt press for å tvinge igjennom endringer i retning av markedsøkonomi.

5.8 Konklusjon

5.8.1 Den norske bistandens betydning

Bistandens betydning må bedømmes etter hvorvidt den har bidratt til en generell sosioøkonomisk utvikling. Spørsmålet som reiser seg, er i hvilken grad den har medvirket til å skape et apparat for vekst og utvikling både på det nasjonale og lokale nivå. I hvilken utstrekning har den oppfylt landets og folkets mål? Det enkelte giverlands rolle i disse videre målene for støtte er vanskelig å bedømme, men det finnes nok av bevis på at Norge har spilt en betydelig rolle i så henseende.

Norge har vært en av de viktigste bistandsytere til Tanzania. Dette har gitt betydelige midler til nøkkelsektorer som f.eks. energi, transport, økonomiske reformer, utvikling på landsbygda, bevisstgjøring om kjønnsrollespørsmål og -politikk samt miljøvern. Bistanden har imidlertid hatt både sine sterke og svake sider.

En av de sterkeste sidene ved bistanden er dens fleksibilitet når det gjelder å møte landets behov. Det kommer kanskje best til uttrykk i norsk støtte til distriktsutvikling og til importstøtte. Selv om Norge som land ikke har erfaring med distriktsutvikling på den måten som det skjer på i Tanzania, har Norge støttet denne sektoren delvis som svar på Tanzanias vektlegging av utvikling av landsbygda og delvis for å møte sine egne målsetninger om bistand til de fattigste av de fattige. De to regionene Rukwa og Kigoma er de absolutt fattigste av de fattige i Tanzania. Til tross for kritikken som er fremkommet i den senere tid av de integrerte distriktsutviklingsprogrammene, levnes det ingen tvil om at uten norsk bistand ville befolkningen i disse to områdene hatt det verre, dersom en tar i betraktning disse to områdenes næringsgrunnlag og landets mangel på menneskelige og økonomiske ressurser.

På grunn av forverringen i økonomien i Tanzania i midten av 1980-årene, har norsk bistand, både på det makroøkonomiske nivå og innenfor bestemte sektorer i slutten av 1980- og 90-årene, i stor grad medvirket til å avverge en større økonomisk krise og innlede en mer markedsorientert økonomi som har større muligheter til å klare seg på egen hånd. Både importstøtten (CIS) og OGL-ordningen har hatt positive resultater i så måte. NORAD har også vist stor fleksibilitet ved at de har gått over fra å yte nesten hele sin bistand til staten og i stedet gi den til et mer blandet utvalg av institusjoner f.eks. i det private næringsliv og industrien. Den samme fleksibiliteten kommer til uttrykk på andre områder ved at bistanden kanaliseres gjennom private organisasjoner eller til og med lokale krefter.

Norsk bistand har også medvirket positivt til å øke bevisstheten om viktige aspekter som f.eks. kjønnsrollespørsmål og miljøhensyn. Støtte til formålstjenlig forskning og virksomhet på disse områdene har ført til lansering av strategier og handlingsplaner som har mulighet til å bli bærekraftige fordi en har skapt bevissthet om at noe må gjøres med disse spørsmålene. Norsk bistand har til slutt bidratt til en viss kompetansebygging, særlig innen høyere utdanning.

Bistanden har imidlertid også hatt sine svake sider. Visse fremgangsmåter i administreringen av bistanden sørget for effektive programmer med hensyn til resultater og budsjettkontroll, men førte uten at det var tilsiktet til en undergraving av den lokale administrasjonen og var lite motiverende for de kvalifiserte fagfolkene på høyere nivå. Det norsk bistand ikke har klart å få til, er å bygge opp en kompetanse som setter landet i stand til å overta prosjektene. Ingen oppmerksomhet er blitt viet landets evne til å absorbere bistand, sett på bakgrunn av dets økonomiske og menneskelige ressurser. Det en har vært opptatt av, var å bruke store summer av bistandsmidler og vise resultater. Det ble på en eller annen måte forventet at Tanzania skulle ta over prosjekter, uten at det fantes midler til overtakelsen, og dette i en situasjon hvor en urealistisk økning i investeringer i nye prosjekter hadde svekket økonomien. Tanzania må ta sin del av skylden i dette forholdet, men som en ledende forsker sa det, vi stolte på at partneren fra det utviklede landet visste bedre.

5.8.2 Mulig kursendring

Under konferanser og møter i den senere tid, hvorav enkelte ikke er blitt finansiert av noe giverland, har tanzaniere stilt seg ganske kritisk til den nåværende situasjonen. De er fremfor alt rystet over:

• landets mangel på kurs;

• mangel på politisk vilje eller besluttsomhet;

• de internasjonale finansinstitusjonenes og enkelte giveres brutale opptreden;

• korrupsjonen;

• dobbeltmoralen, også blant giverne;

• landets manglende evne til å iverksette tiltak for å rette på situasjonen;

Norsk bistand burde ta disse punktene opp til nærmere vurdering og se i hvilken grad landet kan medvirke til å motvirke denne nedslående prosessen. Mens bistand blir gitt til Tanzania fordi det er et fattig land, glemmer en at fattigdom har mange dimensjoner som f.eks. isolasjon og maktesløshet. Dersom norsk bistand virkelig skal bli et partnerskap , må begge parter utvikle en høy grad av selvrespekt før partnerskap-begrepet kan bli en realitet.

Når bistand gis til distriktene og regionene, må en gjøre en anstrengelse for å fastlegge enkelte mål, datoer for nedtrapping og kompetansebygging innenfor de lokalsamfunn/ distrikter/ regioner hvor landet skal ta over. I så henseende bør programmer som RUDEP og KIDEP konsentrere seg mer om å bedre næringsgrunnlaget i distriktene og lokalsamfunnene der, for at en bærekraftig utvikling skal kunne virkeliggjøres. Norsk bistand bør satse mer på å konsentrere virksomheten og fastlegge klart definerte mål og frister, samt ha et overordnet mål om å øke distriktenes økonomiske evne. Den store avhengigheten av norsk bistand bør trappes ned, men dette kan bare skje dersom økonomien og lederskapet i de lokale institusjonene bedres slik at disse gir en tilstrekkelig avkastning som setter dem gradvis i stand til å kunne ta over prosjekter etter prioritet. RUDEP og KIDEP bør opphøre å være isolerte øyer i utviklingen og knyttes sammen med den nasjonale økonomien.

NORAD har vist en del fleksibilitet når det gjelder å finne fram til institusjoner å samarbeide med, som i privat sektor og private organisasjoner. Enkelte private organisasjoner har også sine egne målsetninger og derfor bør en søke andre kanaler for å samarbeide med de lokale myndigheter og lokalsamfunn. På den annen side, kan norsk bistand lette samarbeidet mellom landene i sør?

Et annet område hvor det er vist fleksibilitet, er i bindingen av norsk bistand. Norsk bistand er mindre bundet enn bistanden fra mange andre givere. NORAD har vist større fleksibilitet i bruken av sine midler enn mange andre givere, som f.eks. når det gjelder støtten til Kjemiavdelingen. I denne sammenhengen bør bistand skilles fra handelsmessige og forretningsmessige hensyn som kan ivaretas gjennom andre former for bistand som f.eks. støtte til felleseide foretak osv.

Endelig har norsk bistand gjort mye for å øke bevisstheten omkring grunnleggende spørsmål. To av de viktigste er kjønnsroller og miljøet. NORAD bør arbeide videre med disse og andre internasjonale problemer. Kjønnsrollespørsmål, utdanning og opplæring burde følges opp med praktisk støtte for å bedre kvinnenes økonomiske stilling, ellers vil tilføring av mer makt til kvinnene bare bli et slagord. Når det gjelder miljøspørsmål må mennesket stå i sentrum. Det er storartet å verne ville dyr under påskudd av at det vil innbringe utenlandsk valuta, men det må ikke skje på bekostning av en utarming av lokalsamfunnene innenfor eller rundt disse områdene, eller en frarøvelse av deres landområder. Norsk bistand bør utrede muligheten for et incentivsystem som gir lokalsamfunnene direkte utbytte av vernetiltak. På dette feltet bør de satse på å samarbeide med lokalsamfunnene, på samme måte som andre givere, som DANIDA gjør det i dag.

Bistand bør ses som en prosess hvor det gjøres en konstant innsats for å utrydde alle former for fattigdom, enten den er av økonomisk, sosial, politisk eller psykologisk art.