4 Bistandens rolle og dens relevans ved slutten av 1990-årene South Centre, Genève

Den viktigste begrunnelsen for bistand til utviklingslandene har sitt utspring i det dobbelte underskuddet (finansieringsgapet) de står overfor i sine utviklingsbestrebelser. Innenlandsk sparing klarer ikke å dekke investeringsbehovene, og eksportinntektene øker ikke raskt nok til å finansiere den økende importen som er nødvendig for økonomisk vekst. Det første underskuddet er en følge av fattigdom, mens det andre gjenspeiler både fattigdom og måten verdens handelsordninger virker på. Ideelt sett burde det finnes en systemisk løsning på dette systemiske problemet. Det internasjonale finanssystemet burde gi mulighet til mobilisering, overføring og rettferdig fordeling av de ressurser som er nødvendig for å fylle handelsunderskuddet som er den naturlige følgen av et internasjonalt avtalt vekstnivå for utviklingslandene. Med andre ord bør internasjonale institusjoner eller mekanismer fungere som instrumenter for en kanalisering av ressurser fra land med kapitaloverskudd til land med kapitalmangel.

Bretton Woods som systemisk løsning

Bretton Woods-systemet oppfylte ikke dette systemiske behovet. Ved utformingen av systemet ble de første ressursene som Det internasjonale valutafond hadde til rådighet i form av kvoter, fastsatt på grunnlag av hva som trengtes for å gi kortsiktig støtte til medlemslandenes betalingsbalanse for å unngå at det ble tatt i bruk valutanedskrivning, importkontroll og andre gi blaffen i sin neste -tiltak. Det ble ikke opprettet noen tilsvarende ordning for å dekke det totale behovet for langsiktig kapital i utviklingsland med vedvarende strukturelle underskudd i kapitalbeholdningen. Det ble forventet at utviklingslandene skulle klare å skaffe så mye kapital de kunne ved å låne på internasjonale kapitalmarkeder eller ved å trekke til seg utenlandske investeringer. Verdensbanken skulle spille en birolle - ved å øke ressursene som utviklingslandene skaffet seg på denne måten, heller enn å bygge bro over hele den gjenværende kløften mellom det de trengte og det de klarte å skaffe seg. På den tiden hadde man ikke forestilt seg bilateral bistand til utviklingslandene som et ekstra middel til å bygge bro over denne kløften.

Utviklingshjelp og motivene bak den

Begrepet utviklingshjelp, som første gang ble kjent i slutten av 40-årene og begynnelsen av 50-årene i forbindelse med tiltak som president Trumans Point Four -program og Colombo-planen , var en erkjennelse av denne systemiske svakheten. Men her ble den igjen tenkt som et ytterligere bidrag til ressursene og ikke basert på noen oppfatning av samlede behov. Det er faktisk dette forholdet som ligger bak noen av de grunnleggende manglene ved bistandsbegrepet. For det første skulle utviklingshjelp være en frivillig overføring fra giver- til mottakerland. Det var opp til de enkelte land å avgjøre om bistand skulle gis, å bestemme omfanget av slik bistand og velge hvem som burde få den. Motivene som lå til grunn for bistanden, var blandet. Humanitære impulser og moralske hensyn, politiske, militære og kommersielle mål, alt dette ble vevet sammen i giverlandenes beslutningsprosess. For stormaktene var den kalde krigen og behovet for å holde kommunismen i sjakk en viktig faktor. For de mindre giverlandene hadde sannsynligvis det moralske argumentet større vekt.

Alle disse motivene spilte en rolle i både industrilands og utviklingslands erkjennelse av bistanden som et instrument i internasjonalt samarbeid om utvikling. I forbindelse med at det ble satt minimumsmål for givernes bistand, uttrykt som en brøkdel av deres BNI, ble det gjort visse forsøk på å fastsette den totale bistandsmengde som trengtes. Men denne stemte ikke nødvendigvis overens med størrelsen på underskuddet i tilgang på eksterne ressurser, det såkalte handelsunderskuddet som utviklingslandene sto overfor. Disse landene har helt siden UNCTAD I talt sterkt for at det må bygges bro over denne kløften: helst ved hjelp av tiltak innen handel, men hvis dette ikke skjer, må det gjøres ved bistand. Men i virkeligheten nådde den samlede bistandsmengden hverken de summer som målene skulle tilsi eller de beløp som kom til syne i handelsunderskuddet. Denne systemiske svakheten har derfor bestått helt til i dag.

Utviklingshjelpens muligheter og begrensninger

Flere tiår med bistandserfaring har illustrert både de positive og de negative trekkene ved prosessen. For utviklingslandene som er mottakerland, er den positive siden tydelig. Den betyr at bistanden har økt de utenlandske ressursene som de kan benytte til utvikling. Uten bistand ville ressursmangelen ha vært større, og veksten som kunne oppnås ville følgelig vært lavere. Utviklingslandene ville helst ha unngått det avhengighetsforholdet - som er like politisk som økonomisk - som ligger innebygget i bistand. Men i mangel av alternative måter å skaffe utenlandske ressurser på, er det - under ellers like forhold - en underforstått avveining mellom mottak av bistand og vekstnivå.

Det negative aspektet har mange sider. For det første er det, som allerede nevnt, ingenting som garanterer at bistandsmengden står i et rimelig forhold til behovene. Faktisk har bistandsstrømmen etter flere tiår med bistandsforbindelser ligget på et nivå langt under disse behovene, med den konsekvens at veksten i utviklingslandene sett under ett også har ligget under de oppsatte målene. Siden bistand er en frivillig handling fra givernes side, har det for det andre ikke vært noe prinsipielt grunnlag for deling av bistandsytelser mellom giverlandene. Det er en kjent sak at de rikeste landene står bak den dårligste innsatsen når det gjelder internasjonale bistandsmål. For det tredje, siden bistand i hovedsak kanaliseres gjennom offentlige budsjetter i giverlandene, konkurrerer den med andre nasjonale behov for ressurser og er derfor gjenstand for stadig skiftende holdninger med hensyn til prioritering. For det fjerde finnes det overhodet intet prinsippgrunnlag når det gjelder å velge mottakerne av bistanden og dermed heller ikke når det gjelder fordelingen av den. I giverlandene har bistandskriteriene variert fra de opportunistiske til de humanitære, fra støtte (ofte militær) til strategiske allierte til hjelp til de fattigste av de fattige. Uansett hvilket utviklingstrinn det befinner seg på, har et utviklingsland ingen garanti for at dets behov for utenlandske ressurser vil bli dekket av bistand, ikke engang delvis. Det er nødt til å trygle og be og mase så godt det kan, som en kyniker kunne ha sagt det.

Innholdet i og utnyttelsen av bistanden

Det er knyttet en rekke negative aspekter til både innholdet i og utnyttelsen av bistanden. Spørsmålet om bundet kontra ubundet bistand er velkjent. Til tross for enkelte unntak, er bundet bistand fortsatt et fremtredende kjennetegn ved bilateral bistand - i motsetning til finansiering gjennom de multilaterale finansinstitusjonene. I noen tilfeller som nylig er blitt kjent, er bistanden bundet ikke bare til innkjøp fra giveren, men til innkjøp av militært utstyr og andre uvedkommende handelstransaksjoner. Binding av bistand brukes ofte både ved lån og ved tilskudd, og dermed ødelegges i varierende grad gaveelementet i slike lån gjennom høyere innkjøpskostnader. Dessverre virker det nå som om presset internt i giverlandene for bistandsbinding øker og ikke minker. Et annet spørsmål dreier seg om hva som er formålet med bistanden. På det generelle plan har man spørsmålet om prosjektbistand kontra programbistand. Prosjektbistand egner seg bedre til binding enn programbistand som forsøker å dekke behovene for utenlandske ressurser i et helt program. Men prosjektbistand kan skape forstyrrelser og ubalanse i mottakerlandenes utviklingsprogrammer fordi tilgangen på midler blir bestemmende for hva man kan foreta seg.

Bistandskonsortiene

Noen av manglene i det bilaterale forholdet mellom giver og mottaker er blitt rettet på ved at det er dannet bistandskonsortier for enkelte utviklingsland. Disse blir i alminnelighet fremmet av Verdensbanken, selv om de av og til og i den senere tid også er organisert under UNDP når det gjelder visse minst utviklede land. Den grunnleggende logikken bak et bistandskonsortium er at det gjør det mulig for giverne av bilateral bistand å innpasse sine ytelser i et helhetlig program og derved oppnå en viss utjevning av bistanden som ytes. Det hjelper også giverlandene til å få et overblikk over mottakernes samlede utviklingsinnsats og vurdere sine ytelser i en større sammenheng. For mottakerne gir bistandskonsortiene håp om et større samlet bistandsvolum enn det som ville være mulig gjennom forbindelser med enkeltstående givere. I alminnelighet blir det på møtene i bistandsgivergruppene gitt en oversikt over mottakerlandets programmer og tiltak utarbeidet av Verdensbanken og Det internasjonale valutafond. Det gis også en vurdering av den samlede bistand som er nødvendig for å støtte utviklingsprogrammet, i den hensikt å sikre tilsagn om bistand fra giverne i samsvar med et slikt totalbehov. I praksis er vurderingen av totalbehovene imidlertid mer en gjenspeiling av garantistenes beregning av hva giverne vil kunne overtales til å yte, enn en objektiv vurdering av det økonomiske ressursbehovet som oppstår på grunn av et gitt vekstmål. Med andre ord blir behovene tilpasset tilgangen på midler.

En ytterligere svakhet ved bistandskonsortier er at bistandstilsagnene gis på årsbasis. Selv om mottakerlandene skulle kunne forvente kontinuitet, og utbetaling av bistandsmidler ofte tar flere år, har de ingen garanti om forpliktelser som omfatter et program eller en plan på mellomlang sikt. Et annet problem er forsinkelsene i bruken, samt underutnyttelse av bistand. Flaskehalser både på giver- og mottakersiden må dele på ansvaret for dette. Bistandstilsagn må følges opp ved at det undertegnes bistandsavtaler med hver giver, og ulike giverprosedyrer må følges når forpliktelsene omsettes til endelige utbetalinger. For de fleste mottakerland står det en mengde bevilgede bistandsmidler i kø og venter på utbetaling. Dette avspeiler hovedsakelig de forsinkelser og flaskehalser som er innebygget i utnyttelsen av bistanden.

Betingelsene (Kondisjonaliteten)

Et av de viktigste kjennetegnene ved bistandskonsortier er det spillerom de gir for å stille vilkår til mottakerne. Det har funnet sted en markant utvikling av omfanget og innholdet av betingelsen i årenes løp. Det har alltid vært en form for vilkår knyttet til bistand til konkrete prosjekter. Dette har dreiet seg om giverens interesse av at slike prosjekter er gjennomførbare og teknisk forsvarlige. Verdensbanken og andre internasjonale finansinstitusjoner var godt egnet til å analysere og uttale seg om slike saker i forbindelse med sin egen lånevirksomhet. Men på ett eller annet vis måtte bilaterale givere også overbevises før det ble gjort vedtak om å finansiere et prosjekt.

Men betingelsene har endret seg mye siden den gangen. De har beveget seg fra en interesse for prosjektets gjennomførbarhet til opptatthet av makro-økonomisk styring, fra makroøkonomiske til miljømessige forhold, fra miljø til sosialpolitikk og fra sosialpolitikk til demokrati og demilitarisering. Kort sagt innbefatter betingelsene nå det altomfattende spørsmålet om selve styresettet, om hvordan mottakerlandene bør styre eller bli styrt. Denne utvidelsen av vilkårsbegrepet er blitt gjort lettere ved at bistandskonsortiet har oppstått, fordi dette innebærer at et utviklingsland kan risikere å miste praktisk talt all bistand dersom resultatene og politikken betraktes som utilfredsstillende. Den er også gjort lettere av kreditorkonsortier for gjeldslettelser til debitorlandene. Pakken med strukturtilpasningstiltak utformet av Verdensbanken har for mottakerlandene blitt nøkkelen ikke bare til finansiering fra Banken, men til en strøm av utenlandske ressurser fra praktisk talt alle kilder.

Spørsmålet om betingelser (kondisjonalitet) har vært gjenstand for mye kritikk. Men det må innrømmes at i mange utviklingsland har det sine positive sider. Den disiplin som Banken og Fondet pålegger på penge- og finanspolitikkens område, har kommet vel med i mange mottakerland. Den har styrket finansdepartementenes stilling når det gjelder å motstå politisk press for mindre stramhet i utgifts- og økonomistyringen. Dersom det fantes et enhetlig syn blant givere og mottakere på de vilkår som må oppfylles for at bistanden skal gi det beste resultatet, behøvde det faktisk ikke være noen uenighet om hverken vilkårsbegrepet eller innholdet av det. Men det finnes sjelden et slikt enhetlig syn. Utviklingslandene kan nok være enig om fordelene ved penge- og finanspolitisk disiplin, og til og med være positive til kravene om disse spørsmål som ligger innebygget i vilkårspakkene. Men selv her kan det forekomme meningsforskjeller mellom giver og mottaker angående balansen mellom økonomiske behov og realitetene i landet. Budsjettdisiplin fører dessuten ofte til underutnyttelse av bistand på grunn av de nedskjæringene den pålegger lokale motverdifond som er nødvendig for å finansiere de nasjonale delene av prosjektene.

Men logikken i betingelsene blir mer tvilsom når kravene fra giverne og internasjonale finansinstitusjoner blir tilført ideologiske overtoner som ikke tar hensyn til de konkrete forholdene i mottakerlandene. De stadige kravene om liberalisering og deregulering, om devaluering og markedskrefter, om eksportorientering og åpenhet mot omverdenen, og om privatisering og reduksjon av statens styrende rolle kan gjøre vilkårspakkene til doktrinære stereotyper som hemmer mer enn de fremmer utviklingstempoet. Ikke bare rommer vilkårskravene ideologier som er fjernt fra de stedlige realiteter, de ser også helt bort fra den altoverskyggende betydningen av de eksterne økonomiske rammevilkårene. Det som er underforstått i alle disse pakkene, er at mangelen på fremskritt i mottakerlandene i hovedsak skyldes utilstrekkelige nasjonale tiltak. Det gjøres ikke noe forsøk på å påpeke overfor landene som er de suverene herskere over forholdene i den globale økonomien, at det i de fleste tilfeller er deres feilgrep som ligger til grunn for de vanskelighetene utviklingslandene opplever og at det neppe er mulig å sette ny fart i utviklingen uten et mer støttende internasjonalt økonomisk rammeverk.

Oppsvulmingen av betingelser

Men at det insisteres på ny-klassiske laissez faire-doktriner er bare en side av medaljen. I den senere tiden har man sett en sterk økning i andre elementer som giverne og forskjellige pressgrupper ønsker å legge inn i vilkårsbestemmelsene. Som allerede nevnt omfatter disse miljø, menneskerettigheter, fattigdomsbekjempelse, demokrati osv. Isolert sett er nesten alle prisverdige, men sammen utgjør de krav på praktisk talt alle viktige områder av den nasjonale politikken i utviklingslandene. Det er usannsynlig at denne oppsvulmingen av vilkårsforholdene vil vise seg å være praktisk eller virkningsfull når det gjelder å omforme slik nasjonal politikk. For det første, og paradoksalt nok, virker det som om de utvidete vilkårsforholdene, så langt fra å være ledsaget av en økning i bistanden, tvert imot står i et omvendt forhold til størrelsen på bistandsstrømmen til utviklingslandene. Det kreves for mye av for lite bistand. For det andre er de fleste nye forholdene så tett sammenvevet med konkrete nasjonale situasjoner at det neppe er sannsynlig at det er riktig eller forsvarlig å felle dom over dem utenfra. I virkelighetens verden er det uunngåelig med en avveining mellom målene, og slike avgjørelser kan vanligvis ikke bli pålagt utenfra. For det tredje kan noen av de nye målene - fordelingsmessig rettferdighet, for eksempel - komme i konflikt med den ny-klassiske økonomiske modellen, med det resultat at betingelsene kan bli et virkemiddel for å redusere bistanden til de politisk mindre favoriserte utviklingslandene, og ikke en brekkstang til å forbedre resultatene.

Det finnes enda en side ved den sterke økningen i antall anliggender og fremveksten av nye prioriteringer, nemlig at mottakerlandene kanskje vil finne det lettere å trekke til seg bistand til de formål som giverne nå går inn for, enn til de formål som er av strategisk betydning for utvikling. Helt fra begynnelsen var det vanligvis ikke mulig å få bistand til industriutvikling, f.eks. til anlegg og fabrikker, fra vestlige givere, med den begrunnelse at dette er et område for private kapitalstrømmer. For tiden er det i utviklingslandene en gryende bekymring for at den betydning som nå tillegges miljø- og sosialtiltak, kan føre til større vanskeligheter med å finansiere infrastrukturprosjekter som kraftforsyning, veier, havner og flyplasser osv. Likevel er sosial utvikling og miljøvern ikke alternativer til den økonomiske og teknologiske omformingen av utviklingsland. Forholdet mellom dem er av gjensidig forsterkende art og dette må gjenspeiles i givernes holdninger og prioriteringer. I det små begynner allerede de nye tendensene å vise seg når det gjelder midler til forskning. Forskere og forskningsinstitusjoner i utviklingslandene opplever at det er betraktelig lettere å skaffe eksterne midler til arbeid med de nye prioriterte områdene, man kan til og med si de nye motene , enn til den harde kjerne av penge-, finans- og handelsspørsmål. Men sistnevnte er fremdeles av grunnleggende strategisk betydning for utviklingsland hvis velstand påvirkes radikalt av forandringens dynamikk nettopp på disse områdene og av det påfølgende behovet for tilpasning og reaksjon.

Spørsmålene som drøftes ovenfor, får ny aktualitet i forbindelse med de nye tendensene som nå kommer til syne i de bistandsytende landene. Ja, de er delvis en gjenspeiling av slike tendenser. Stikk i strid med håpet om et fredsutbytte etter at den kalde krigen tok slutt og forventningene som ble skapt på Toppmøtet om Jordens fremtid i Rio, er tendensen i giverlandene å begrense bistandsstrømmen ytterligere. På bakgrunn av nedgangstidene hjemme, økende press som følge av arbeidsløshet og budsjettunderskudd, har oppslutningen om bistand sunket i giverlandene. De øst-europeiske landenes behov for økonomisk støtte har gjort situasjonen verre. Bistandsytelsene er fremdeles imponerende i noen giverland, særlig de mindre, men selv her er det et økende press for å begrense bistandsbudsjettene.

Samtidig, og delvis som følge av dette, blir det utformet nye kriterier med hensyn både til hva slags bistand som gis og fordelingen av den. Det finnes forslag om å redusere antall bistandsmottakere og konsentrere bistanden omkring de fattigste landene, hele tiden under den forutsetning at de tilfredsstiller forskjellige kriterier som omfattes av uttrykket godt styresett . Det foreligger forslag om å vri bistanden over mot sosial- og miljøtiltak i den hensikt å gi raskere og mer direkte fordeler for folk og fremme økologiske målsettinger. Det finnes press for å knytte bistanden nærmere til giverlandenes kommersielle interesser. Synet på hvordan givernes bistandsressurser bør fordeles mellom multilaterale organer og direkte til det enkelte land, forandrer seg. Samtidig er det også tendenser som favoriserer overføring av betydelige bistandsmidler gjennom private organisasjoner som i økende grad begynner å både påvirke og formidle givernes prioriteringer. Disse utviklingstrekkene gjenspeiler givernes oppfatning av hvordan bistandsbudsjettene, som ikke lenger er i kraftig vekst, kan gjøres mer effektive. Alt etter hvordan de påvirkes, kan mottakerne bare reagere på denne utviklingen med lettelse eller engstelse.

Behovet for systemisk reform

Alle disse tendensene understreker enda sterkere enn før den systemiske svakheten ved mobiliseringen og overføringen av ressurser til utviklingslandene. Noen utviklingsland kan overvinne de økende begrensningene i bistandsstrømmen ved å trekke til seg flere direkte utenlandske investeringer eller ved å låne fra kapitalmarkedene. Men det er bare de mest velutviklede blant dem med hensyn til infrastrukturutvikling og økonomisk potensiale, som har disse valgmulighetene. Mellom den håndfull land som nå blir industrialisert, og de fattigste av de fattige finnes det et bredt spektrum av land som vil føle at de kommer i en særlig dårlig stilling som følge av de nye tendensene. Også for disse er ressursunderskuddet en realitet, men utsiktene for fremtiden kan være usikre og dystre.

I siste instans vil den beste løsningen ligge i systemiske reformer. Svakhetene ved bilateral bistand kan oppveies ved en mer aktiv innsats fra de multilaterale finansinstitusjonene. Disse burde fullt ut kunne tilfredsstille behovene for de ekstra ressursene som trengs for å nå aksepterte vekstmål hos alle medlemmer som er utviklingsland, forutsatt at de tilfredsstiller balanserte, objektive og allment aksepterte kriterier. Men for dette kreves det en betydelig reform av slike institusjoner. Det kreves at de får myndighet og utstyr til å mobilisere ressurser fra kapitalmarkedene i nødvendig utstrekning. Det kreves også en grunnleggende forandring i de nåværende beslutningssystemene i retning av mer demokrati og deltakelse fra utviklingslandenes side. Det kreves først og fremst at industrilandene får en ny forståelse av den avgjørende interessen de har av en vellykket global utvikling og at de får en ny oppfatning av farene som i allmennhet oppstår for dem selv og for freden og stabiliteten som følge av nød og uro i den tredje verden.

Det trengs nå et nytt scenario for bistands- og ressursoverføring til utviklingslandene, og det er på tide å lansere de ideer og initiativer som vil bidra til å etablere dette.