NOU 2001: 7

Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven— Planlovutvalgets første delutredning

Til innholdsfortegnelse

5 Om planteorier

Terje Holsen og Asle Moltumyr

5.1 Hvorfor planlegging?

I utgangspunktet kan en stille seg spørsmålet; hvorfor trenger vi et system for planlegging som vi i dag har i eksisterende plan- og bygningslov? Hva er egentlig planleggingens hensikt? Hvorfor skal en opprettholde et offentlig planleggingssystem som ofte blir oppfattet som tungt og byråkratisk og som kan oppfattes som å føre til unødige forsinkelser?

Planleggingens grunnleggende formål er å legge bedre til rette for å nå de mål eller situasjoner for framtida som en ellers kanskje ikke ville ha nådd. Planlegging forutsetter innsikt i hvor en vil og kunnskap om årsak- virkning- sammenhenger slik at en kan anta at de valgene som gjøres med stor sannsynlighet gir ønskete resultater. Planlegging blir dermed en framtids- og målrettet aktivitet med utgangspunkt i ønsket eller visjonen om hva slags samfunn en vil ha. Et viktig formål med offentlig planlegging etter plan- og bygningsloven er å sikre folkevalgt innflytelse over viktige utviklingstrekk og beslutninger om ressurser og velferd.

Ideelt sett vil planlegging være et sammenhengende sett av handlinger utført av en person, organisasjon eller myndighet som har følgende kjennetegn (Aarsæther 1992):

  • har klargjort mål og verdier som ønskes realisert

  • har en bevisst orientering mot framtida

  • har evne til å se sammenhenger og til å samordne

  • gjør bruk av et solid kunnskapsgrunnlag

  • legger opp til at en planbeslutning skal være retningsgivende eller styrende for påfølgende enkelthandlinger

Planlegging bygger på kunnskap, registrering, læring, innsikt og syntese. Derfor handler planlegging også om verdier. Planlegging handler om ønsket samfunnsutvikling og syntesen av tiltak som vil ivareta flest mulige interesser og flest mulige behov for å nå spesifikke mål. Når samfunnet rundt oss endrer seg kontinuerlig, vil tradisjonelle løsninger som var gode for kort tid siden være lite egnet til å møte morgendagens utfordringer på.

Planleggingens formål kommer klart fram dersom en tenker seg planleggingssystemet sløyfet. Hvem vil tjene på en slik «nullvariant», ingen planlegging overhode? Hvilke interesser vil da bli ivaretatt? Ville det ikke være klokt å se framover og gjøre bruk av kunnskap for å finne handlingsalternativer? Dagens planlegging skal ivareta mange hensyn. Det er ikke én enkelt, konkret problemstilling som søkes løst gjennom planleggingen. Begrunnelsene for offentlig planlegging innen økonomisk teori kan oppsummeres slik (etter Klostermann 1986);

  • Planleggingen skal fremme fellesskapets interessene i samfunnet. Den skal sikre de kollektive forbruksgoder. Eksempel kan være infrastruktur, og det å ivareta bredt definerte interesser som ofte neglisjeres i konkurransen og kjøpslåingen mellom mer eller mindre snevre interessegrupper.

  • Planleggingen skal også motvirke markedets tendens til å velte kostnader over på andre, samt bidra til å løse situasjoner der individets anstrengelse for å fremme sine egne interesser ikke fører til et optimalt resultat verken for samfunnet eller de berørte individene. Effekter av kjøpslåingsprosesser på parter som ikke deltar i forhandlingene, må også ivaretas gjennom planlegging.

  • Planlegging skal bidra til bedre informasjonsgrunnlag om langsiktige konsekvenser. Planlegging skal bedre markedsaktørenes tilgang på informasjon om de langsiktige konsekvenser av valgene de foretar. Det letter dessuten forhandlingene og kjøpslåingen mellom de ulike interessegrupper der kort- og langsiktige konsekvenser av handlingsalternativene er kjente.

  • Planlegging skal bidra til en bedre fordeling av goder. Markedet alene kan ikke sikre en sosialt akseptabel fordeling av goder mellom ulike grupper. Vanskeligstilte grupper er dessuten systematisk underrepresentert i kjøpslåingsprosessene mellom ulike interessegrupper. Planlegging skal kompensere for disse forholdene.

Gjennom planlegging kan dessuten ulike sektorinteresser synliggjøres. Planlegging kan derfor være et virkemiddel for å få fram sammenhengene mellom sektorinteresser og tilrettelegge for samordning og effektive helhetsløsninger.

Offentlig planlegging skal ivareta overordnete samfunnsinteresser og legge til rette for sikring av viktige fellesverdier og fremme ulike gruppers levekår. Overordnete samfunnsinteresser kan omfatte forhold som bruk og vern av arealer og naturressurser. Det omfatter også bærekraftig økologisk -, sosial- og kulturell utvikling. Planlegging innbefatter også å sikre livskvalitet for ulike grupper mennesker, grunnlag for næringsutvikling og verdiskaping samt utforming av bærekraftige nærmiljøer o.a. Planlegging skal bedre aktørenes tilgang på informasjon om langsiktige konsekvenser og forutsigbarhet av valgene. Velstanden og utviklingen gjør at konfliktene over blant annet arealbruken blir skjerpet. Det trengs stadig mer arealer for å dekke alle «behov». Samtidig stilles det sterkere krav til kvaliteter i nærmiljøet, og langsiktige jordvern- og miljøvernhensyn setter klare grenser. En offensiv og langsiktig planlegging blir på denne bakgrunn viktigere og viktigere.

I tillegg til vektlegging av planlegging som middel til å nå bestemte mål, vil mange planleggingsteoretikere framheve planleggingsprosessen i seg selv som en begrunnelse for planlegging. Gjennom offentlig planlegging skapes en arena der ulike interesser møtes og kan veies mot hverandre. Gjennom økt vekt på medvirkning kan beslutningsprosesser åpnes opp, og det ligger en mulighet for det sivile samfunn til å bli involvert i utviklingen av eget lokalsamfunn som aktivt handlende subjekter i forhold til samfunnsutviklingen.

Samtidig preges dagens samfunn av en markeds- og privatiseringstenkning som i utgangspunktet stiller seg kritisk til offentlig styring og regulering som virkemiddel. Dette stiller store krav til planleggingens evne til å møte stadige og hurtige krav til omstillinger og nye behov.

Vi ser også tendenser til at skillet og motsetningsforholdet mellom offentlig styring og marked, er i ferd med å bli overskredet i planlegging gjennom nye samhandlingformer mellom offentlige og private. Slike samhandlingsformer gjør det mulig å realisere tiltak som ingen av partene hver for seg ville ha klart. Mulighetene for en innovativ planlegging for å skape nye muligheter for lokalsamfunnene ligger i en god planleggingsprosess der en trekker på ressurser i hele lokalsamfunnet innen offentlig sektor, innen markedet og innen det sivile samfunnet. Slike prosesser må være åpne og inkluderende og sikres folkevalgt styring.

5.2 Planleggingsbegreper

Det har vært ulike oppfatninger av begrepet samfunnsplanlegging og begrepet trenger derfor en nærmere drøfting. Begrepet er bredt og kan omfatte både økonomisk planlegging og fysisk planlegging (se for eksempel Østerud 1972, Thomassen 1997). Det kan også defineres som generell handlingsrettet aktivitet for samfunnet, både territorielt og funksjonelt sett (Amdam og Veggeland 1998). I norsk planleggingsdebatt ser det ut til å være et skille mellom en bred og en smal definisjon av begrepet. Samfunnsplanlegging i en smal definisjon handler om fysisk planlegging der en trekker inn ulike sektorer etter behov. Samfunnsplanlegging i en bred definisjon handler om ambisjoner om sosial ingeniørkunst, det å ha et helhetsgrep om samfunnsutviklingen gjennom planlegging innen alle sektorer (Holsen 2000).

Den norske debatten om planlegging og planleggingsteori har med andre ord ikke alltid vært like tydelig på hvilken planleggingstradisjon som diskuteres. Det er ikke uten betydning om vi med planlegging tenker på arealplanlegging eller fysisk planlegging, slik arkitekter, ingeniører og jordskiftekandidater har en tendens til å gjøre, eller om vi tenker på det som på engelsk gjerne kalles for comprehensive planning. Med det sistnevnte mener en at planleggingen er helhetlig og sektorovergipende.

Men begrepet comprehensive planning må også forstås i forhold til det utgangspunktet en har; samfunnsplanlegging som planlegging i og av samfunnet mer generelt er noe annet enn samfunnsplanlegging der en tar utgangspunkt i fysisk planlegging og trekker andre sektorer inn etter behov for å få samordning og helhet i planleggingen. Dette er i bunn og grunn et skille mellom to forskjellige utgangspunkt innen planleggingsverdenen. En ting er å erkjenne behovet for å trekke inn andre sektorer når arealplanleggingen skal utføres, slik at den fysiske planleggingen står i forhold til det samfunn som omgir den. En annen ting er å ha ambisjoner om planlegging av samfunnslivet. Begge deler kan altså betegnes som samfunnsplanlegging.

I Ot.prp. nr. 56 (1984-85) redegjør Miljøverndepartementet for forslaget om ny planlovgivning. Her konstateres det at oversiktsplanleggingen er ment å omfatte hele den økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling, og at innholdet i denne planleggingen har utviklet seg sterkt i tiden etter at bygningsloven ble vedtatt (s. 23). Det hevdes videre at oversiktsplanene nå blir

«sett på som det sentrale samordnende og sektorovergripende styringselement i kommunen, og da ikke avgrenset til bare areal- og naturressursforvaltning. Etter departementets forslag skal oversiktsplanleggingen ikke være begrenset til areal- og ressursforvaltning, men også omfatte hele den sosiale, kulturelle og økonomiske utvikling».

Dette kan tyde på at en oppfatter samfunnsplanlegging i en bred forstand.

Gjennom sin behandling av Ot.prp. nr. 51 (1987-88), der Miljøverndepartementet legger fram sitt forslag til enkelte endringer i plan-og bygningsloven, viser imidlertid Kommunal- og miljøvernkomiteen i Innst. O.nr. 30 (1988-89) et noe annet syn på samfunnsplanlegging:

«Det vil videre være behov for å vurdere annet lovverk av betydning for samfunnsplanleggingen med sikte på samordning og forenkling også utover den fysiske planleggingen som har vært omhandlet av Planlovutvalget» (side 4)

De ulike bemerkningene knyttet til samfunnsplanleggingens innhold gjør det vanskelig å vurdere om en her ser spor etter en utvikling i synet på hva samfunnsplanlegging etter plan- og bygningsloven skal inneholde eller ha som hensikt. Begrepene «videre ramme» og «samfunnsplanlegging utover fysisk planlegging» kan både tolkes som samfunnsplanlegging i en smal og en bred kontekst. Lovforarbeidene gir i seg selv ikke noe holdepunkter for det ene eller det andre.

5.3 Utvikling i planteoretisk tenkning

Planlegging er et ektefødt barn av opplysningstiden og troen på fornuft og vitenskap som grunnlag for handling. Planleggingens grunnleggende idé ligger i den såkalte målrasjonelle handling, der planleggingen oppgave er å finne fram til de beste virkemidlene for å nå de mål om utvikling som en setter seg. Når det for eksempel er et viktig mål å redusere risiko for skader på liv, helse og materielle verdier ved flomsituasjoner, er det planleggingens oppgave å sørge for at det foreligger et best mulig kunnskapsgrunnlag slik at risikovurderinger vil være et beslutningsgrunnlag ved for eksempel plassering av boligområder.

Planlegging tar også utgangspunkt i ideen om demokratiet, og om det frie individet som sørger for å ivareta sine egne interesser. Fysisk planlegging har i etterkrigstiden vært preget av en periode med stor grad av enighet om målene: vekst, gjenoppbygging og utviklingen av velferdsstaten i de industrialiserte vestlige landene. I den mål- middel- orienterte planleggingen skulle målene fastsettes av politikerne, mens det var opp til planleggerne å finne de mest hensiktsmessige midlene for å nå målene.

Seinere er det blitt større oppmerksomhet på pluralisme i verdier, gjennom utviklingen blant annet i miljøbevegelse og kvinnebevegelse. Planleggingen ble kritisert for å være for mye styrt av eksperter, ofte på tvers av lokalbefolkningens oppfatninger. Det ble i større grad strid om hva som skulle være målene for utviklingen. Flere teoretikere mente derfor at planlegging ikke bare kunne forstås som en rettlinjet mål-middel prosess, men som en langt mer interaktiv prosess, der også verdier diskuteres. Planlegging må også være en nedenfra og opp prosess, ikke bare en ovenfra og ned prosess. Planleggeren må ta utgangspunkt i det unike i den lokale situasjon. I planleggingsprosessen utvikles ideer og oppfatninger om hva som er verdier. Det var derfor nødvendig å utvikle plansystemet slik at medvirkning fra berørte ble et sentralt element. Det plansystemet vi har i dag har på flere områder utviklet medvirkning eller samarbeidsplanlegging.

Utviklingen av samarbeidsplanlegging

Flere planleggingsoppgaver må i framtida skje i en sterkere medvirkningskontekst, der nedenfra-og-opp-perspektivet må synliggjøres og tilrettelegges på en bedre og mer aktiv måte. I denne sammenheng har (Friedmann 1987) identifiserer fire forskjellige typer planleggingstradisjoner, med hver sine distinkte historisk-filosofiske utgangspunkt. Friedmann kaller de fire tradisjonene for henholdsvis policy analysis, social learning, social reform og social mobilization.

De to eldste av disse tradisjonene, social reform og social mobilization, kan blant annet knyttes til vitenskapelige retninger som henholdsvis positivistisk sosiologi (Saint-Simon, Comte m.fl.) og til historisk materialisme (Marx, Engels m.fl.) og Frankfurterskolen. I social reform er tradisjonen i stor grad opptatt av en effektiv offentlig styring av samfunnsutviklingen og ønskete endringer. Social mobilization fokuserer først og fremst på direkte, kollektiv innsats nedenfra. Amdam & Veggeland (1991) har til dels benyttet Friedmanns oppbygging i sin systematisering av samfunnsplanlegging. De knytter begreper som prosesstenking, representativt demokrati, sosial rettferdighet, økonomisk vekst, små skritt, m.m. til social reform og læringsorientert, mobilisering, prosessorientert, m.m. til social mobilization.

«Advokatplanlegging», eller «talsmanns-planlegging», oppstod som begrep på 60-tallet, og henter viktig inspirasjon fra jussens terminologi (Hudson 1979:389-390). Planleggerens rolle blir ikke lenger, som i rasjonalistisk planleggingsteori, sett på som nøytral og objektiv. Planleggeren bør derimot opptre som advokat for forskjellige berørte brukerinteresser, som regel interesser eller interessenter / interessegrupper som blir sett på som svake i forhold til å få sine meninger og behov presentert for myndighetene. I advokatplanlegging er det ikke rom for deltakelse i planprosessene fra de mange. I forhold til medvirkning kan en neppe hevde at denne planleggingsteoretiske retningen bidrar i særlig grad siden de berørte personer og grupper ikke selv aktivt deltar verken i planutforming eller i informasjonsutvekslingen med myndighetene.

«Transaktive» planleggingsteorier knyttes først og fremst til John Friedmann og fokuserer i stor grad på planprosessen. Dette gjøres dels fordi planprosessen innebærer læring, men også fordi befolkningens forskjellige behov settes i fokus. Folk blir ikke sett på som anonyme mottakere av et resultat - en plan, men som viktige bidragsytere i utformingen av planer. Planlegging består etter denne tradisjonen mer av dialog mellom mennesker (Hudson 1979:389). Det er ikke snakk om å forlate det representative demokratiet som utgangspunkt for planleggingen. En snur ikke opp ned på prosessen og innfører noen form for grasrotplanlegging, «bottom up approach». Denne planleggingsteorien fokuserer mer på hvordan en bør gå fram for å oppnå bedre forståelse og for å øke læringsaspektet ved planleggingen, enn den fokuserer på noe forutbestemt, spesifikt formål med planleggingen.

Denne planleggingstradisjonen kan, i hvert fall teoretisk sett, sies å stå i en viss motsetning til det representativt demokratisk system. I stedet innføres deltakerdemokratiet som styrende system. Selv om det både hos Amdam & Amdam (1990) og hos Amdam & Veggeland (1991) tas til orde for en social mobilization-orientering av planleggingen, betyr ikke dette at de tar til orde for en oppløsning av det representative demokratiet. Det understrekes i begge disse bidragene at de planleggingsmetodiske grep det oppfordres til baseres på politikerstyring. Dette kan forstås som at den brede deltakelsen ses på som et «tilleggsdemokrati» og ikke som et «erstatningsdemokrati».

De siste årene har mye oppmerksomhet innen planleggingsteorien vært rettet mot kommunikativ planlegging. Begrepet har kanskje mest vært knyttet til amerikaneren John Forester, blant annet gjennom hans bok Planning in the face of power (Forester 1989). Denne teoretiske tilnærmingen til planlegging har også fått norske bidrag, kanskje spesielt gjennom Tore Sager (se f.eks. Sager 1990 og 1994).

Den kommunikative planleggingsteorien er prosessorientert (Healey 1993:233), og bygger på en kommunikativ rasjonalitetstankegang. En viktig inspirasjonskilde for denne måten å tenke prosess på er den tyske filosofen Jürgen Habermas. Habermas argumenterer for at vi bør skifte fokus fra en individuell, subjekt-orientert forestilling av fornuft, til en tankegang formet av intersubjektiv kommunikasjon. Ut fra en kommunikativ rasjonalitet og diskusjon følger en kommunikativ handling. Hva en bestemmer seg for å gjøre, blir bestemt av den enigheten og gjensidige forståelsen en kommer fram til som følge av kommunikasjonsprosessen. Det er en forutsetning for denne type rasjonalitet at en fordomsfritt går inn i diskusjonen for å legge fram egne argumenter, lytte til andre, og forsøke komme fram til et felles handlingsprogram. Gjennom kommunikativ planlegging ønsker en å åpne opp for bred deltakelse fra flest mulig. Den kommunikative rasjonalitet innebærer at en lar argumentene bryne seg mot hverandre, og at det beste argumentet vil vinne. En beslutning er kommunikativ rasjonell når beslutningen er blitt nådd gjennom konsensus der alle involverte har deltatt, der alle deltakerne har hatt like forutsetninger og er fullt informert. En slik dialogform vil sikre at det beste argumentet vinner. I en slik dialogform blir ikke innbyggerne passive mottakere av planlegging, men aktive deltakere i en utveksling om framtidig utvikling.

Det er imidlertid blitt rettet kritikk mot denne samarbeidsplanleggingen. Kritikerne påpeker at en slik framgangsmåte for planlegging er utopisk fordi den overser etablerte maktposisjoner. Ressursene til å bedrive medvirkning eller deltakelse i planleggingsprosesser er ulikt fordelt, og medvirkning kan lett gi de sterkeste ekstra mulighet for påvirkning. Det pekes på at det er vanskelig å oversette teorien til en praksis. (Tewdwr-Jones & Allmendinger 1998)

Plansystemet må være basert på at en ønsker å oppnå spesifikke mål med planleggingsprosessen slik at viktige samfunnsmessige mål for eksempel om bærekraftig utvikling kan nås. Samtidig peker utviklingen i planlegging i retning av mer aktiv medvirkning og deltakelse i planleggingsprosessene. Satsingen på lokal Agenda 21 er et slikt eksempel. Utfordringen blir å vurdere hva lovverket kan bidra med, og hvordan praksis kan forbedres.

Referanser

Amdam, Jørgen & Roar Amdam 1990: Strategisk og mobiliserande planlegging. Oslo: Samlaget.

Amdam, Jørgen & Noralv Veggeland 1998: Teorier om samfunnsplanlegging. 2. utgave. Oslo Universitetsforlaget.

Friedmann, John 1987: Planning in the public domain: From knowledge to action. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

Kostermann, R: 1985: Arguments for and against planning. Town Planning Review 56.

Holsen, Terje (2000). Planlegging etter plan-og bygningsloven- noen begrepsmessige avveininger. Notater til Planlovutvalget, notat 1/2000. Oslo. NIBR.

Hudson, Barclay M. 1979: Comparison of current planning theories: Counterparts and contradictions. Journal of the American Planning Assosiation (JAPA), vol. 45 (4), 1979, s. 386-398).

M. Tewdwr-Jones og P. Allmendinger, 1998: Deconstructing communicative rationality: a critique of Habermasian collaborative planning. Environment and planning A.

Sager, Tore 1990: Communicate or calculate: Planning theory and social science concepts in a contigency perspective. Stockholm: Nordplan.

Sager, Tore 1994: Communicative planning theory. Aldershot: Avebury.

Aarsæther, Nils 1992: Planlegging som handlingstype. I Samfunnsplanlegging - lokal - nasjonal - global. Kommuneforlaget. Oslo.

Thomassen, Øyvind (1997): Herlige tider. Norsk fysisk planlegging ca. 1930-1965. Dr. philos. avhandling. Trondheim. NTNU.

Østerud, Øyvind (1972) Samfunnplanlegging og det politiske system. Oslo. Gyldendal.

Til dokumentets forside