NOU 2001: 7

Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven— Planlovutvalgets første delutredning

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Innledning og sammendrag

1 Innledning

1.1 Bakgrunn for oppnevningen av utvalget

Planlovutvalget legger med dette fram sin første delutredning. Utredningen drøfter prinsipielle spørsmål knyttet til utviklingen av planleggingen etter plan- og bygningslovens regler. På grunnlag av en bred høring vil utvalget legge fram forslag til konkrete lovendringer i sin endelige utredning.

I St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk ble det varslet at det skulle opprettes et lovutvalg for å gjennomgå planleggingsbestemmelsene i plan- og bygningsloven og tilstøtende lovverk med betydning for samfunnsplanlegging og arealdisponering. Stortingets energi- og miljøkomité sluttet seg i sine merknader i Innst. S. nr. 219 (1996-97) til forslaget. Planlovutvalget ble oppnevnt av Kongen i statsråd 23. oktober 1998. Mandatet for utvalget er basert på kapittel 8 i St.meld. nr. 29 (1996-97) og Innst. S. nr. 219 (1996-97).

Stortinget og regjeringen ser på denne bakgrunn et behov for en samlet gjennomgang av planleggingsbestemmelsene i plan- og bygningsloven med sikte på forbedringer basert på erfaringene som er gjort med loven siden den ble satt i verk i 1986, og for å ivareta nye behov i samfunnsplanlegging og arealforvaltning. Kjernen i utvalgets oppdrag er å utrede om loven kan forbedres som planleggingsredskap for å ivareta viktige samfunnsinteresser.

Siden 1986 har det også vært stor lovgivningsaktivitet på andre felt med betydning for planlovgivningen. Det er vedtatt en ny kommunelov, og det har vært foretatt betydelige endringer i byggesaksdelen av plan- og bygningsloven. Det har også vært en utvikling i både lovgivning og politikk innenfor en rekke sektorer og samfunnsområder som henger sammen med planleggingen og arealforvaltningen etter plan- og bygningsloven. Det er nødvendig å oppdatere og videreutvikle lovgrunnlaget for planleggingen slik at det blir en best mulig innbyrdes sammenheng i de rettslige virkemidlene på feltet.

Tendensen de senere år viser at det blir en stadig større konkurranse om arealene og at disse tas i bruk til nye formål. Dette gjelder både sjøarealer og landarealer. Eksempler er økende behov for bolig- og næringsarealer og ny bruk av kystsonen, delvis i konkurranse med tradisjonell bruk. Videre ser vi økt hyttebygging og privatisering, både i strandsonen og i fjellområder, på bekostning av allmennhetens adgang til ferdsel og opphold, og vi ser sterke ønsker om å omdisponere store landbruksarealer til bygging eller til fritidspregete formål. De reelle arealkonfliktene øker, og den økte konkurransen om arealressursene tilsier behov for et bedre plansystem for på en ryddig og effektiv måte å avveie og beslutte hvordan de forskjellige interessene skal prioriteres og få gjennomslag i den faktiske arealbruken.

Planleggingen etter plan- og bygningsloven skal være sektorovergripende og helhetlig, og skal omfatte en rekke samfunnsoppgaver og interesser. En viktig oppgave for utvalget er å vurdere hvordan loven er egnet til å løse disse, og hvordan den ivaretar og avveier forskjellige verdier, hensyn og interesser. Et hovedspørsmål i utvalgets mandat er hvordan en gjennom planlegging etter loven kan fremme en bærekraftig utvikling.

Utvalgets sammensetning er basert på fag- og interesserepresentasjon som avspeiler noen av de viktige interesser og spørsmål som knytter seg til utredningsoppgaven. Det er ikke departementsrepresentanter i utvalget. Departementenes interesser ivaretas blant annet gjennom deres deltaking i en referansegruppe sammen med representant fra Sametinget, og gjennom direkte kontakt med utvalgets sekretariat.

1.2 Mandatet

Utvalgets mandat er fastsatt ved kongelig resolusjon 23. oktober 1998 og lyder i sin helhet:

«1. Innledning

Mandatet for lovutvalget tar utgangspunkt i St. meld nr. 29 1996-97 Regional planlegging og arealpolitikk, og Innst. S. nr. 219 1996-97 Innstilling frå energi- og miljøkomiteen om regional planlegging og arealpolitikk.

2. Utvalgets arbeid

Ut fra stortingsmeldingens konklusjon om at plan- og bygningsloven i hovedsak fungerer etter hensikten, skal lovens hovedstruktur og bærende prinsipper stå fast. Særlig vektlegges hensynet til at planleggingen skal være helhetlig, demokratisk og desentralisert, og sikre informasjon, innsyn og offentlighet slik at alle som blir berørt skal kunne delta i planprosessen. I arbeidet med å sikre en bærekraftig utvikling, herunder det biologiske mangfoldet, en bærekraftig byutvikling og en effektiv og miljøvennlig bruk av energiressursene, er det imidlertid reist spørsmål om lovverket er godt nok. Videre er det ønskelig å utvikle lovgrunnlaget for planleggingen ut fra erfaringer og evalueringer som foreligger, og for å ivareta nye utfordringer og behov ellers. Siktemålet med utvalgets arbeid skal være å bringe på det rene om loven gjennom endringer kan forbedres som redskap for å ivareta viktige samfunnsinteresser.

Foruten hensynet til sikring av en bærekraftig utvikling, er samordning mellom plan- og bygningsloven og annet lovverk som vedrører arealbruk og samfunnsplanlegging, og behovet for effektivisering og tilrettelegging for verdiskapning med sikte på sysselsetting, gode levekår og gode boliger i tilstrekkelig omfang, viktige element i lovarbeidet. St. meld. nr. 29 omhandler de prioriterte mål som planleggingen skal bidra til å oppfylle.

Andre sentrale spørsmål i utformingen av et balansert og fremtidsrettet lovsystem er bedre sikring av deltakelse i planprosessene for berørte, forenkling og forbedring i lovstruktur og i praktisering. Det bør videre legges vekt på en god redaksjonell og lovteknisk utforming som også tydeliggjør hovedbestemmelsene i loven, og gjør den lett tilgjengelig for forskjellige brukere.

Utvalget skal ut fra dette, etter en samlet gjennomgang av planleggingsbestemmelsene i plan- og bygningsloven, og i andre lover som har direkte og indirekte betydning for arealbruk og planlegging, herunder i sjøen, i kystsonen og i og langs vassdrag, vurdere og fremme forslag om endringer i lov- og eventuelt forskriftsverk. Også bestemmelser i den del av plan- og bygningsloven som hører til Kommunal- og regionaldepartementets ansvarsområde, kan tas opp til vurdering i den utstrekning det har betydning for vurdering av planbestemmelsene, og en hensiktsmessig plangjennomføring i forhold til konkrete tiltak.

Nærmere utdyping av grunnlaget for utredningsarbeidet, og retningslinjer for dette, fremgår av St. meld nr. 29, og i flertallets merknader i komiteinnstillingen.

Utvalget bes legge denne til grunn for sitt arbeide.

Stortingsmeldingens kapittel 8 sammenfatter kort de mest aktuelle endringsbehov som er drøftet i meldingen, og angir at dette er momenter for utvalgets mandat. Innenfor de overordnede tema og målsettinger som omtales foran bes utvalget konkret vurdere følgende tema og problemstillinger:

Generelt - lovsystemets funksjonsmåte

  • Mulighetene for å effektivisere og forenkle selve planleggingen og evt. planbestemmelsene, men uten at det går på bekostning av styringsgrad og rettssikkerhet. Lovsystemet bør gis en slik utforming at det fanger opp og håndterer utviklings- og endringstakten i samfunnet, og at det gir aktuelle og oppdaterte planer som blir reelle og ønskede beslutningsgrunnlag og styringsredskap for å nå de mål som trekkes opp. Plansystemet skal ha fleksibilitet til både å møte utfordringene i samfunn under utbyggingspress og samfunn preget av uttynning. God samordning til kommunelovens bestemmelser om økonomiplanlegging er viktig i denne sammenheng.

    • Utforming av bestemmelsene, og mulige tiltak, slik at planleggingen baseres på godt og lett tilgjengelig kunnskapsgrunnlag, gode prosesser og klare spilleregler for medvirkning og deltakelse fra berørte private og offentlige aktører. Likeledes bør det ved utformingen av bestemmelsene legges vekt på klargjøring av rammebetingelser fra, og gode dialoger med overordnet nivå og kommunene for å oppnå forutsigbarhet og effektivitet i planarbeidet.

      Bestemmelser om saksbehandling

    • Utvalget bes også foreta en samlet gjennomgang og vurdering av saksbehandlingsbestemmelsene med vekt på bl.a. følgende forbedringspunkter:

      • klarere krav til fremdriften i planutarbeidingen

      • klarere krav til de forskjellige aktørenes deltakelse i planarbeidet

      • klarere krav til rullering og revisjon, og til det kvalitative innholdet

      • klarere og bedre formidling av nasjonale og regionale mål

Gjennomgangen skal også omfatte innsigelsesordningen, herunder økonomiske og administrative forhold for de statlige sektormyndighetene.

  • I denne forbindelse om det er hensiktsmessig å innføre systemer for dokumentasjon og kvalitetssikring i planleggingen, og hvordan slike systemer kan utformes, slik at det blir klarere og mer forutsigbare krav til innholdet i planutredninger, og mer forutsigbare krav til planløsningene i forhold til fastsatte mål og kvalitetsstandarder på forskjellige samfunns- fag- og interesseområder. Dette må vurderes nøye i forhold til behov og fleksibilitet og lokal tilpasning.

  • Forslag til bestemmelser om styrking av plikten til å rullere og oppdatere planer ut fra aktuelle nasjonale, regionale og lokale mål, og om det bør innføres mer konkrete krav til hvilke spørsmål og interesser som skal vurderes ved rulleringen.

    Arealbruksformål og bestemmelser i kommunale planer, rettsvirkninger og forholdet mellom oversiktsplan og detaljplan

  • Hvordan lovbestemmelsene om arealbrukskategorier, planformål og planbestemmelser kan forbedres med sikte på klargjøring, harmonisering og oppdatering ut fra de erfaringer og tolkningsavklaringer som er gjort, og de behov som har vist seg, etter at plan- og bygningsloven trådte i kraft. Det vises i denne forbindelse til Stortingskomiteens ønske om bedre kontroll med etablering av kjøpesentre, jfr. Innst. S. nr. 219. 1996-97. Samtidig er det behov for å vurdere visse nye planformål og bestemmelser, jfr. konkret oversikt på side 71, 2. spalte i St. meld nr. 29 1996-97, og evt. behov for bedre nyansering av forskjellige nærings- og handelsformål. I denne sammenheng er det også behov for å vurdere mulige endringer i arealbrukskategoriene i planer, og adgangen til å bruke bestemmelser, for å sikre verdiskaping og arbeid i distriktene, sikre det langsiktige ressursgrunnlaget, biologisk mangfold og øvrige natur- og friluftsinteresser. Behov og ønsker om mulighet for en større fleksibilitet og differensiering i planformål og bestemmelser når næringsutviklingen går i retning av å ta landbrukseiendommer i bruk til nye formål og bruksformer er ett element i denne vurdering, og betinger større behov for vurdering av arealbruk enn den tradisjonelle landbruksdriften som faller innenfor «LNF»-kategorien. Videre aktualiserer biologisk mangfold som et annet tema i arealplaner behovet for bedre styring med arealbruken. Det er derfor behov for å vurdere om de eksisterende virkemidlene i loven er så hensiktsmessig som ønskelig sett i lys av den betydningen de har for å ivareta denne overordnede målsettingen.

  • Forholdet mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan/bebyggelsesplan ut fra erfaringene som er gjort med kommuneplanens arealdel som grunnlag for den videre reguleringsplanleggingen, eller som grunnlag for gjennomføring av tiltak, jfr. at også Næringslovutvalget har tatt opp spørsmålet om forholdet mellom oversiktsplanen og detaljplanen som grunnlag for utbygging. Det skal legges vekt på at kommuneplanen skal være et effektivt verktøy for strategisk og rullerende samfunns- og arealplanlegging. Både arealbruksformål, arealbruksbestemmelser og rettsvirkninger må vurderes med sikte på å oppnå et mest mulig hensiktsmessig og rasjonelt system. Samtidig må det vurderes hvilke forhold og bindinger som det er hensiktsmessig å fastlegge på oversiktsplannivået, og hvilke forhold som bl.a. ut fra kravene til forsvarlig saksbehandling, medvirkning og rettssikkerhet må fastlegges på detaljplannivå.

    Lov- og virkemiddelsamordning

  • Videreføring av arbeidet med lovsamordning for å tilstrebe en enkel lovstruktur, et samfunnsmessig forsvarlig og forutsigbart system for forvaltning av landets arealer, og slik at det legger til rette for rask avklaring av enkeltsaker om utbygging eller vern. Som ledd i dette arbeidet bør det særlig legges vekt på å utrede alternativer til den såkalte samtykkemodellen, og å utrede konsekvensene av de ulike modellene, jfr. Ot. prp. 51 1988-89 Om endringer i plan- og bygningsloven og visse andre lover om arealdisponering, og komiteinnstillingen til denne der det bl.a. legges vekt på at: «- - særlovgivningen blir mest mulig tilpasset planprosessene etter plan- og bygningsloven, og at det på denne måten gis bedre grunnlag for en helhetlig styring med arealbruken.» Stortingskomiteen har i Innst. S. 219 1996-97 gitt særskilt støtte til videreføring av samordningsarbeidet. Også samspillet mellom plan- og bygningsloven og verne- og forurensingslovgivningen inngår i vurderingen med sikte på forbedringer. Utfordringene for planlegging i sjø er ikke de samme som for planlegging på land. Som grunnlag for et lovutredningsarbeid som vil få konsekvenser for planlegging i sjø, er det først nødvendig å gjennomføre evalueringer og erfaringsinnhenting som gjelder de spesielle problemstillingene som reises i forbindelse med planlegging i sjø.

  • Hvordan plan- og bygningsloven og deler av konsesjonslovgivningen kan samordnes bedre, spesielt i de tilfeller der konsesjoner er av lokal eller regional karakter. Dette kan f.eks. innebære at vedtak etter plan- og bygningsloven også utvides til å virke som konsesjon, eller slik at det blir klarere kopling mellom planvedtak og konsesjon. En forutsetning vil være at de hensyn sektorene ivaretar fortsatt vil bli ivaretatt på en tilfredsstillende måte, og at sektorenes kunnskap benyttes slik at verdiskaping og andre hensyn ivaretas.

  • Sammenhengen mellom planer på alle nivå og annen virkemiddelbruk, f.eks. plan som eventuelt grunnlag for arealrettede tilskudd av forskjellig slag. Videre bør utvalget vurdere om muligheten for å forebygge at det gis tilskudd til tiltak som evt. er uheldige ut fra målsettinger om arealbruk, eller der det gis tilskudd for tiltak i strid med/løsrevet fra det som er fastlagt i plan.

  • Bedre bestemmelser for styrket sektorsamordning i behandlingen av de enkelte plansakene for å sikre kvaliteten på de enkelte beslutninger gjennom reelt og forpliktende samarbeid fra sektorer og myndighetsorganer i den kommunale planleggingen.

  • Hvordan bestemmelsene om konsekvensutredninger kan samordnes ytterligere til saksbehandlingsbestemmelsene for planer. Siktemålet er et regelverk som sikrer at konsekvensene for miljø, naturressurser og samfunn blir tilfredsstillende klargjort og dokumentert både ved overordnet arealplanlegging, og ved planlegging av tiltak, samtidig som regelverket skal fungere mest mulig effektivt, forutsigbart og samordnet.

    Dispensasjoner

  • Hvordan bestemmelsene om saksbehandling og grunngiving i tilknytning til dispensasjoner kan forbedres slik at dispensasjoner fra arealplaner ikke undergraver helheten i planen og de hensyn den ivaretar.

    Bedre bruk av bebygde områder

  • Hvordan plan- og bygningslovens bestemmelser om planlegging, utbygging og gjennomføring av tiltak, i samvirke med andre formelle, økonomiske- og administrative virkemidler, kan utvikles som et mer målrettet verktøy for bærekraftig byutvikling, replanlegging/fortettingsplanlegging og arealomforming i allerede bebygde områder.

    Effektiv og miljøvennlig energibruk

  • Hvordan plan- og bygningsloven kan nyttes og utvikles for å følge opp nasjonale miljømål, bl.a. ved målrettet kommunal energi-, varme- og transportplanlegging, og regionale og lokale løsninger som ivaretar hensynet til en mer effektiv og miljøvennlig energibruk.

    Fylkesplaner og regional helhetsplanlegging

  • Hvordan bestemmelsene om fylkesplaner og kommunale planer kan endres med sikte på bedre regional samordning og helhetsløsninger når det gjelder bosetting, arbeidsmarked transport og investeringer m. v. Også planleggingstema som strekker seg over kommune- og/eller fylkesgrenser, f. eks. ved planlegging av lange linjefremføringer, eller ved kystsone- og vassdragsplanlegging, er aktuelle. Muligheten for styrket medvirkningsansvar og samarbeid mellom statlige etater, kommunene og fylkeskommunen om fylkesplanleggingen er viktig moment. Koplingen mellom fylkesplanlegging og bruk av økonomiske virkemidler bør bli tydeligere. I sammenheng med slike eventuelle endringer i fylkesplanbestemmelsene vil det også være behov for å vurdere om gjeldende saksbehandlingsbestemmelser er tilstrekkelige.

    Planlegging på sentralt nivå

  • Hvordan klargjøring og ivaretakelse av mål og rammer fra riks- og fylkesnivå i den kommunale planleggingen etter plan- og bygningsloven kan utvikles og nyttes for å ivareta en arealbruk som sikrer det biologiske mangfoldet, samtidig som bærekraftige byer, tettsteder og bygdesamfunn kan utvikles. I arbeidet bør også forholdet mellom kommunale planer og statlige planvedtak, som samlet plan for vassdrag og verneplaner, vurderes nærmere, herunder hvorvidt slike statlige planer bør være forpliktende for kommunene.

  • Om det vil være hensiktsmessig at andre statlige myndigheter med store utbyggingsoppgaver får samme ordning som statlig veimyndighet har etter lovens § 9-4 til, i nært samarbeid med kommunen, å utarbeide og legge forslag til egne planer ut til offentlig ettersyn før ferdigbehandling og planvedtak i kommunen.

    Lovteknisk forbedring

  • Øvrig lovteknisk forbedring og oppdatering av plan- og bygningsloven til dagens norm for lovspråk og lovteknikk, slik at den blir mer rasjonelt og pedagogisk oppbygget og utformet. Også forholdet til annen generell lovgivning om saksbehandling, f. eks. forvaltningsloven og offentlighetsloven, er et element i gjennomgangen med sikte på best mulig harmonisering.

    Utfylling av mandatet

  • Mandatet kan etter behov konkretiseres og utdypes av Miljøverndepartementet etter samråd med berørte departementer, dersom det blir nødvendig å ta opp ytterligere tema og spørsmål for å sikre en mest mulig hensiktsmessig utforming og sammenheng i lovsystemet.

3. Administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser

Utvalget bes om å utrede de økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Dersom forslagene får store miljøkonsekvenser skal dette omtales, jfr. utredningsinstruksens kap. 2.1. Jfr. også forutsetningen her om at minst ett forslag (alternativ) skal være basert på uendret eller redusert ressursbruk Det forutsettes at forslag som fremmes skal bidra til effektivisering av ressursbruken og forenkling av planleggingsbestemmelsene i loven. Det vises ellers til St. meld nr. 29 om vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser som er gjort til nå.

4. Tidsrammer

Utvalget skal ha en funksjonstid på 4 år fra opprettelsen. Det skal levere to delinnstillinger, hvorav første delinnstilling etter 2 års funksjonstid.

5. Sammensetning av utvalget

Utvalgets sammensetning er:

[ Se nedenfor i dette kapittelet.]

Miljøverndepartementet kan i samråd med berørte departementer oppnevne nye medlemmer i utvalget til erstatning for eventuelle medlemmer som fratrer i utvalgets funksjonstid. Likeledes kan Miljøverndepartementet i samråd med berørte departementer supplere representasjonen i valget ut fra behov som eventuelt måtte vise seg i utredningsarbeidet.

6. Arbeidsform - arbeidsgrupper og kontaktmøter

Arbeidet i lovutvalget må innrettes effektivt og målrettet, men samtidig åpent og koordinerende, slik at både de enkelte departementers interesser, og berørte interessegrupper ellers i samfunnet, trekkes inn og gis anledning til å gi bidrag.

I tillegg til utvalget med leder og sekretær, skal det opprettes en interdepartemental referansegruppe med representant fra hvert departement, som ut fra sine ansvarsområder deltar og gir bidrag. Det er naturlig at også Sametinget er representert i gruppen. Referansegruppen vil regelmessig ha møter med utvalget om utveksling av aktuell informasjon, og med drøftinger av aktuelle spørsmål i tilknytning til lovutredningsarbeidet. Det forutsettes at møtefrekvensen mellom referansegruppen og utvalget tilpasses møtefrekvensen i utvalget. Videre forutsettes det at utvalget etter behov kan opprette særskilte tematiske arbeidsgrupper for særlige utredninger og interesseavklaringer i tilknytning til sekretariatet.

Utvalget forutsettes videre å ha kontakt- og høringsmøter med berørte viktige interesseorganisasjoner under arbeidet.

7. Sekretariat

Miljøverndepartementet har sekretariatsansvaret, og vil stille nødvendige personellmessige og faglige ressurser til rådighet for arbeidet i utvalget

8. Økonomi og utvalgsgodtgjørelse

Utgiftene til drift av utvalget, møtegodtgjørelse, eventuelle reise- og forpleiningsutgifter m. v. dekkes over Miljøverndepartementets budsjett i tråd med statsregulativet til medlemmene på gjeldende vilkår. Reiser i forbindelse med utvalgets arbeid må bare foretas med Miljøverndepartementets samtykke.

Engasjement av sakkyndige for å bistå utvalget skal godkjennes av Miljøverndepartementet.»

Planlovutvalgets mandat er senere, i forbindelse med regjeringens avgivelse av Ot.prp. nr. 39 (1998-99) Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) 19. mars 1999, utvidet slik at utvalget også er bedt om å foreta en vurdering av:

«om konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven kan gå foran vedtak etter plan- og bygningsloven».

Videre sies som en presisering i proposisjonen:

«Planlovutvalget er i sitt mandat allerede bedt om å vurdere hvorvidt Samlet plan gjennom lovbestemmelser skal gis status som rikspolitiske retningslinjer og om statlige planvedtak (som Samlet plan for vassdrag) bør være forpliktende for kommunene».

1.3 Sammensetting

Utvalget

Utvalget ble oppnevnt 23. oktober 1998 og består av følgende medlemmer:

  • Hans Chr. Bugge, Oslo, utvalgsleder, professor dr. juris ved Universitetet i Oslo

  • Eirik Akerlie, Oslo, juridisk fagekspert, lagdommer i Borgarting lagmannsrett

  • Lise Christoffersen, Drammen, oppnevnt fra Kommunenes Sentralforbund, ordfører i Drammen kommune

  • Torfinn Evensen, Oslo, oppnevnt fra Samarbeidsrådet for naturvernsaker, fagsjef i Den Norske Turistforening (oppnevnt 3. februar 1999)

  • Gunn Karin Karlsen, Hvaler, oppnevnt fra fiskerisektoren, daglig leder i Hvaler Havprodukter (oppnevnt 9. november 1999)

  • Hadle Nevøy, Stavanger, oppnevnt fra Norges bondelag, avdelingssjef i Sola kommune

  • Inger-Lise Saglie, Oslo, planfaglig ekspert, forsker dr. ing. ved Norsk institutt for by- og regionforskning

  • Arne Slettebøe, Oslo, oppnevnt fra Næringslivets Hovedorganisasjon, avdelingsdirektør i Byggenæringens Landsforening

  • Marianne Svensli, Oslo, oppnevnt fra Landsorganisasjonen i Norge, saksbehandler samme sted

  • Margrethe Toven, Bærum, oppnevnt fra energisektoren, advokatfullmektig i Statkraft SF (oppnevnt 19. august 1999)

  • Audun Østerås, Steinkjer, oppnevnt fra Kommunenes Sentralforbund, fylkesrådmann i Nord-Trøndelag fylkeskommune

I utvalgets funksjonstid har følgende medlemmer blitt løst fra sine verv:

  • Siri Parmann, Bærum, oppnevnt fra Samarbeidsrådet for naturvernsaker, fagleder i Norges Jeger- og Fiskerforbund (1. februar 1999)

  • Inger Oline Røsvik, Trondheim, oppnevnt fra fiskerisektoren, avdelingsleder i Norske fiskeoppdretteres forening (4. november 1999)

Referansegruppe

Det er opprettet en interdepartemental referansegruppe for arbeidet i utvalget. Sametinget er også representert i denne gruppen. Når denne utredningen avgis, består referansegruppen av følgende medlemmer:

  • Gro Dikkanen, Sametinget

  • Anders Hauge, Arbeids- og administrasjonsdepartementet

  • Tove Andersen, Barne- og familiedepartementet

  • Inger Oline Røsvik, Fiskeridepartementet

  • Kjell Peder Midttun (Forsvarets bygningstjeneste), Forsvarsdepartementet

  • Mette Stangerhaugen, Justisdepartementet

  • Trond Ødegaard Christensen, Kommunal- og regionaldepartementet

  • Egil Stabell Rasmussen, Kommunal- og regionaldepartementet

  • Nina Børge-Ask, Kulturdepartementet

  • Kåre Selvik, Landbruksdepartementet

  • Tom Hoel, Miljøverndepartementet

  • Barbro Noss, Nærings- og handelsdepartementet

  • Einar Ruud, Nærings- og handelsdepartementet

  • Trond Ulven Ingvaldsen, Olje- og energidepartementet

  • Harald Solli, Olje- og energidepartementet

  • Bente Elgar, Samferdselsdepartementet

  • Siri Hole, Sosial- og helsedepartementet

1.4 Utvalgets første delutredning

Utvalgets mandat er omfattende, etter som det gjelder plan- og bygningslovens system med sektorovergripende planlegging og planleggingsredskaper på tre forvaltningsnivåer. Videre omfatter det en rekke fag- og politikkområder hvor behov, problemstillinger og praksis varierer i forskjellige deler av landet. Det har derfor vært nødvendig å bruke mye tid i den innledende fasen av utvalgets arbeid til å samle informasjon om og synspunkter på hvordan loven virker.

Utvalget har i sitt arbeid systematisk tatt for seg plantypene og planoppgavene på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Deretter har utvalget sett nærmere på en rekke interesser, temaer og sektorer for å kartlegge hvordan plan- og bygningslovens system i praksis ivaretar disse, og eventuelt hvordan forholdet er mellom plan- og bygningsloven og lovgivningen på vedkommende sektor.

Utvalget har hatt en omfattende møte- og reisevirksomhet, med i alt 26 møter over 49 møtedager. Utvalget har også mottatt en rekke skriftlige innspill fra myndigheter og private, og informasjon og synspunkter gjennom deltaking på konferanser og gjennom bidrag fra eksterne forsknings- og utredningsmiljøer. Det vises til vedlegg 1 om dette.

Det ser i framtiden ut til å være et økende behov for god og relevant planlegging som redskap for både å løse aktuelle samfunnsoppgaver og for å ivareta langsiktige hensyn. En hensiktsmessig utforming av selve regelverket er nødvendig for å oppnå god og effektiv planlegging. Men også bruken og praktiseringen av regelverket er avgjørende for planleggingens sluttresultat og måloppnåelse, og utvalget har også sett på dette.

Utvalget er i mandatet bedt om å avgi en første delutredning etter to år, men uten at det er presisert hva som ønskes behandlet i en slik delutredning. På grunn av sammenhengen i systemet fant utvalget det vanskelig å ta ut enkelte temaer til behandling. I stedet ønsker utvalget å legge fram en prinsipiell utredning av hovedspørsmål som grunnlag for bred høring før en utarbeider konkret forslag til lovtekst.

Delutredningen omhandler hvordan plansystemet virker. Den beskriver og drøfter de viktigste reformbehovene og angir i hovedtrekk hvordan utvalget mener behovene kan møtes. Utredningen er primært ment som grunnlag for refleksjon og diskusjon. Miljøverndepartementet har varslet at høringen av utredningen tenkes koplet til et bredt debattopplegg om bruken av plansystemet og om planpolitikken. Mange detaljer må drøftes og utformes i neste utredning. Forslag til lovtekst vil først komme da.

Samtidig har det vist seg ønskelig med visse endringer raskt for å møte enkelte aktuelle behov. Utvalget har etter særskilt tilføying i mandatet i forbindelse med regjeringens framlegging av Ot.prp. nr. 39 (1998-99) Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven), også vurdert om konsesjon etter vassdragsreguleringsloven kan gå foran vedtak etter plan- og bygningsloven. Noen konkrete forslag som eventuelt kan fremmes særskilt er behandlet i del VI.

Viktige temaer og utfordringer

For utvalget framtrer særlig følgende utfordringer som sentrale i forbindelse med et revisjonsarbeid:

  • Å vurdere og tydeliggjøre plansystemets formål og funksjon. Bør loven fortsatt beholdes som en felles lov for sektorovergripende samfunnsplanlegging, arealstyring og bygningskontroll? Hvordan kan samfunnsplanleggingen videreutvikles som styringsredskap for folkevalgte i lokalsamfunnet og storsamfunnet? I denne forbindelse er utformingen av en framtidsrettet formålsbestemmelse et viktig punkt.

  • Å videreutvikle loven som redskap for samordning. Forskjellige interesser skal samordnes i de planene som vedtas, og vedtatte planer skal i sin tur legges til grunn av sektormyndighetene. Det er behov for å tilpasse sektorlover til plan- og bygningsloven slik at den blir en felles arena for interesseavveining og beslutning på forskjellige nivåer og fagfelt.

  • Å utforme reglene slik at de gir relevant og fleksibel planlegging i forhold til utfordringene samfunnet står overfor til enhver tid. Det er behov for rammer og saksbehandlingsregler både for oversiktsplanlegging og mer gjennomføringsrettete detaljplaner, slik at disse blir målrettete og tilpassingsdyktige verktøy av god kvalitet. Det bør ikke planlegges i større omfang og med mer omfattende bindinger enn nødvendig. Plansystemet bør gi kommunene tilstrekkelig fleksibilitet til å møte geografiske forskjeller og ulike utfordringer i samfunn under utbyggingspress og samfunn preget av uttynning.

  • At det blir en bedre og mer presis målretting av planers virkning og gjennomføring i forhold til intensjonene med planen. De må ha et målrettet innhold og koples til virkemidler og virkninger som følges opp. Det er på denne bakgrunn behov for å vurdere tilpassinger i både saksbehandlingsreglene, rettsvirkningsreglene og i de øvrige virkemidlene for gjennomføring.

  • Å utforme mer presise regler som bidrar til gode planprosesser for de forskjellige plantypene og planoppgavene. Saksbehandlingsreglene skal bidra til både effektiv, enkel og rask saksbehandling. Det skal være høg grad av rettssikkerhet, medvirkning fra alle berørte og grundige utredninger av miljø- og samfunnsmessige konsekvenser. Det er en utfordring å finne den riktige balansen mellom disse hensynene. Det er behov for et bedre system for organisering av samspillet mellom offentlige og private aktører i planleggingen.

  • Å heve nivået når det gjelder kvalitet og kompetanse i planleggingen slik at sluttresultatet blir godt og forsvarlig. Definering av kvalitetsmål, som for eksempel konkrete miljømål i planlegging og gjennomføring, reiser komplekse spørsmål som må bearbeides videre. I denne utredningen fokuseres det på kvalitetsforbedringer i planprosesser og organisering, i tilrettelegging av kunnskaps- og dokumentasjonssystemer og i tiltak for økt kompetanse.

  • Å tilrettelegge en god lovstruktur, både i plan- og bygningsloven og i koplingen mellom denne og de forskjellige sektorlovene. Et viktig mål er å gjøre plan- og bygningsloven mer brukervennlig og forståelig både i oppbygging og språkform.

Disse hovedutfordringene er nærmere drøftet i kapittel 6, 7, 8, 9, 10, 11og 12, som også gir bakgrunn for utforming av forslagene knyttet til de enkelte plantyper som presenteres i kapittel 13, 14 og 15.

2 Sammendrag

2.1 Utvalgets mandat i hovedtrekk

Planlovutvalget legger med dette fram sin første delutredning. Utvalget er bedt om å vurdere og fremme forslag om endringer i lov- og forskriftsverk som gjelder planlegging etter plan- og bygningsloven og tilgrensende lover.

Mandatet tar utgangspunkt i at plan- og bygningsloven i hovedsak fungerer etter hensikten, og at lovens hovedstruktur og bærende prinsipper står fast. Spørsmålet er likevel om loven kan forbedres som redskap for å ivareta viktige samfunnsinteresser.

Det reises særlig spørsmål om lovverket er godt nok til å sikre bærekraftig utvikling, herunder vern av biologisk mangfold, bærekraftig byutvikling og effektiv og miljøvennlig bruk av energi, og om det legger godt til rette for sysselsetting, gode levekår og gode boliger i tilstrekkelig omfang.

Utvalget skal vurdere saksbehandlingen for planer, herunder krav til framdriften og til de forskjellige aktørenes deltaking, og til rullering og revisjon. Det er et mål å forenkle og effektivisere planleggingen, men uten at det går på bekostning av styringsgrad og rettssikkerhet.

Utvalget skal vurdere hvordan reglene om arealstyring virker, og særlig om arealbrukskategoriene og adgangen til å gi nærmere bestemmelser i forbindelse med kommuneplanens arealdel er hensiktsmessig ut fra forskjellige formål og oppgaver. Forholdet mellom kommuneplan og reguleringsplan skal vurderes.

Utvalget skal videreføre arbeidet med lovsamordning for å tilstrebe en enkel lovstruktur, et forsvarlig og forutsigbart system for arealforvaltningen, og rask avklaring av enkeltsaker. Ulike modeller for forholdet mellom planlovgivningen og sektorlovgivningen skal utredes. Utvalget skal vurdere hvordan loven kan bidra til bedre regional samordning. Det samme gjelder ivaretaking av mål og rammer fra riks- og fylkesnivå i den kommunale planleggingen, herunder innsigelsesordningen.

Utvalget er også bedt om å vurdere en lovteknisk forbedring av plan- og bygningsloven, og forholdet til annen lovgivning om saksbehandling. Mandatet knytter seg primært til planbestemmelsene, men også de deler av loven som gjelder byggesaker kan tas opp til vurdering «i den utstrekning det har betydning for vurdering av planbestemmelsene, og en hensiktsmessig plangjennomføring i forhold til konkrete tiltak».

Gjennom et tillegg til mandatet er utvalget særskilt bedt om å utrede forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven, nærmere bestemt om konsesjoner etter sistnevnte lov kan gå foran vedtak etter plan- og bygningsloven, og om Samlet plan for vassdrag bør gis status som rikspolitisk retningslinje. Det er ønske om at disse spørsmål behandles i første delutredning.

Utvalget skal utrede de økonomiske, administrative og miljømessige konsekvensene av de forslag som fremmes.

2.2 Utvalgets hovedsyn og oversikt over forslagene

Denne delutredningen behandler en del prinsipielle spørsmål som utvalget ønsker diskutert og belyst gjennom en bred høring. På grunnlag av høringen vil utvalget komme tilbake med konkrete lovforslag i sin endelige utredning, som skal framlegges ved årsskiftet 2002-2003. Høringen vil blant annet gi utvalget et sikrere grunnlag for å vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene.

Utredningen bygger på det hovedsyn at planleggingen etter plan- og bygningsloven ivaretar viktige verdier i det norske samfunn. Den gir folkevalgte organer et redskap til å utforme og iverksette politiske mål, og dermed en bedre mulighet til å tilrettelegge og styre samfunnsutviklingen. Planleggingen bidrar til rettssikkerhet ved å skape forutsigbarhet for den enkelte innbygger og gi folk flest mulighet for å påvirke utviklingen i sine lokalsamfunn.

Planleggingen er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å løse samfunnsoppgaver på en god måte. Den skal bidra til at offentlige myndigheter retter blikket framover og tenker nytt og skapende om offentlige oppgaver og hvordan de kan løses. Den skal fremme verdiskaping og næringsutvikling i alle deler av landet, og bidra til at behovet for boliger og andre viktige sosiale oppgaver dekkes på en effektiv måte. Den skal løse interessekonflikter om knappe ressurser, særlig konflikter om arealbruk. Et viktig formål er å verne grunnlaget for matproduksjon og viktige miljø- og kulturverdier i et samfunn med fortsatt økonomisk vekst, befolkningsvekst og en stadig høgere levestandard.

Det er i alles interesse at vi har et plansystem som fungerer godt. Et dårlig plansystem fører lett til uklarhet om rettigheter og plikter, uoversiktlige prosesser, forsinkelser og tilfeldige og dårlig begrunnete avgjørelser.

Behovet for reformer i plansystemet må ses i lys av de utfordringer det norske samfunnet vil stå overfor i de nærmeste tiår, og de krav disse setter til et godt plansystem. Utvalget har merket seg at forbedring av plansystemet er en prioritert oppgave også i mange andre land, og at både Sverige, Danmark og Finland nylig har gjennomført lovreformer.

Planleggingen etter plan- og bygningsloven skal være en felles arena for å avveie og avklare ulike interesser. Et bedre system for en helhetlig styring av arealbruken vil kunne gi en betydelig forenkling av mange beslutningsprosesser. Men dette krever at planleggingen ikke er mer omfattende enn nødvendig, og at den tilpasses situasjonen og behovene i ulike deler av landet. I dag tar planbehandlingen ofte unødvendig lang tid. Det er ikke minst viktig at samspillet mellom private drivkrefter og offentlig styring organiseres på en god måte. Loven må få en struktur og språkform som gjør den enkel å bruke for folk flest.

Utvalget har møtt forskjellige erfaringer og oppfatninger om plansystemet og planleggingspaksis. Vi mener at det i hovedtrekk fungerer tilfredsstillende, og at det i det vesentlige bør videreføres, men at det er klare behov for forbedringer. Svakheter kan ofte mer skyldes måten loven anvendes på enn lovens tekst. Utvalget foreslår likevel en del endringer i regelverket, særlig for å sikre bedre samordning av interesser, bedre planprosesser og mer effektiv gjennomføring av planer. Vi foreslår også endringer som gjør det mulig å ivareta en del interesser og hensyn, herunder miljøhensyn, på en bedre måte.

Uavhengig av de lovendringene utvalget måtte komme fram til, vil vi sterkt understreke betydningen av at staten, fylkeskommunene og kommunene bruker plansystemet mer aktivt for å løse sine oppgaver i tråd med lovens intensjoner.

I del II søker utvalget å beskrive noen hovedutfordringer. I del III drøftes viktige prinsipielle spørsmål som gjelder plansystemet i sin helhet. I del IV behandles de enkelte plantyper og lovens virkemidler for å ivareta nasjonale interesser i planleggingen. I del V omtales en rekke interesser og samfunnsoppgaver som skal ivaretas i planleggingen etter plan og bygningsloven. I sin endelige utredning vil utvalget gå mer detaljert inn på forholdet mellom de enkelte sektorlover og plan- og bygningsloven med sikte på bedre samordning. Utvalget vil fremme konkrete forslag til lovendringer i den endelige utredningen. Enkelte konkrete forslag legges likevel fram i del VI, på felt hvor det etter utvalgets syn foreligger et aktuelt behov for lovendring.

Utvalget legger til grunn at det pågår en diskusjon om fylkeskommunens framtid. Utfallet av denne prosessen er ikke i seg selv avgjørende for utvalgets konklusjoner. De bygger på en forutsetning om at vi får en framtidig regional struktur som gjør det mulig å drive en god, sektorovergripende regional planlegging under folkevalgt ledelse og styring.

De viktigste forslagene i denne første delutredningen oppsummeres nedenfor. Med få unntak er det enighet i utvalget om forslagene.

Utvalget mener lovens brede formål bør opprettholdes, men foreslår en utbygging av lovens formålsbestemmelse (§ 2). Utvalget mener vi fortsatt bør ha en samlet plan- og bygningslov, men at det må arbeides videre med sikte på en gjennomgripende endring av lovens struktur.

For å sikre vesentlige samfunnsinteresser og hensyn, foreslår utvalget i denne omgang blant annet:

  • at formålsparagrafen endres ved at viktige hensyn som bærekraftig utvikling, verdiskaping, gode levekår og vern av naturmiljøet og kulturverdier nevnes uttrykkelig.

  • at det utarbeides en ny bestemmelse om dispensasjon fra vedtatte arealplaner og fra byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen, som klargjør og avgrenser dispensasjonsadgangen.

  • at lovens § 17-2 om strandvern klargjøres.

  • at det åpnes for at deler av arealdel av kommuneplan kan gis lengre bindingstid enn en kommunestyreperiode.

  • at det utarbeides rikspolitiske retningslinjer om Samlet plan for vassdrag.

For å oppnå bedre samordning mellom nivåer og mellom sektorer, vil utvalget i sin neste utredning gå detaljert gjennom forholdet mellom plan- og bygningsloven og tilgrensende sektorlover med sikte på samordning, men vil allerede nå varsle et hovedprinsipp om at planlegging etter plan- og bygningsloven bør være hovedregelen.

For å oppnå bedre samordning, foreslår utvalget i denne utredningen:

  • en ny og fyldigere bestemmelse om rikspolitiske retningslinjer (RPR), som blant annet presiserer saksbehandlingen og virkningene for planer og enkeltsaker.

  • at statlig plan eller beslutning av stor betydning for arealbruken i alminnelighet gis som rikspolitisk retningslinje.

  • at det etableres bedre mekanismer sentralt og regionalt for samordning av statlige sektorinteresser i forbindelse med planleggingen.

  • at det vurderes innført en formell meklerfunksjon på regionalt nivå for mekling mellom statlige myndigheter og mellom statlige myndigheter og kommuner i forbindelse med kommunal planlegging.

  • klarere regler om bruk av innsigelse, herunder kriterier og frister for innsigelse.

  • at den regionale planleggingen styrkes, blant annet ved at flere statlige virkemidler knyttes til en vedtatt plan. Hvis planprosessen kan bli mer reelt avklarende og forpliktende for staten, kan sentral godkjenning av fylkesplanen bortfalle.

  • at fylkesplanen forbedres og styrkes som en plan for styring av arealspørsmål av regional betydning. Flertallet mener at deler av en fylkesplan (arealdelen) på nærmere vilkår kan gjøres rettslig bindende for både myndigheter og private.

  • at kommunene trekkes langt mer aktivt og forpliktende inn i fylkesplanleggingen.

  • at det utarbeides mer presise regler om interkommunalt plansamarbeid.

  • at kommuneplanen utvikles som et felles planverktøy for kommunale virksomhetsområder.

  • at det vurderes nærmere å gi særbestemmelsen om vegplanlegging i lovens § 9-4 anvending også på andre planer, for eksempel innen samferdsel, med sikte på at flere statlige fagmyndigheter finner det hensiktsmessig å benytte plansystemet i loven som planverktøy.

For å sikre relevant og fleksibel planlegging, foreslår utvalget:

  • at kommuner og fylkeskommuner tidlig i hver valgperiode utarbeider en oversikt over plan- og endringsbehov, og fastlegger et program for planarbeidet. Arbeidet må være målrettet og ikke gjøres mer omfattende enn behovet tilsier.

  • at arealdelen til kommuneplan gjøres mer fleksibel, med mulighet for nye arealkategorier og større muligheter for å gi bestemmelser og retningslinjer, blant annet i form av miljømål og funksjonskrav.

  • at muligheten for en todeling av kommuneplanens arealdel, hvor et klarere skille mellom planen som overordnet og strategisk plan med hovedvekt på å trekke grenser mellom arealbruksformål og planen som direkte grunnlag for gjennomføring og byggesaksbehandling, utredes nærmere.

  • at det gjøres endringer i arealkategorien «landbruks-, natur og friluftsområder» (LNF) i kommuneplanens arealdel. Utvalget drøfter flere alternativer og har særlig festet seg ved en løsning hvor LNF opprettholdes som en samlet kategori. Loven tilføyes nye hjemler til å gi bestemmelser som gir overordnete føringer for praktisering av de sektorlover som regulerer ulike virksomheter i LNF-områdene.

  • at det åpnes mulighet til å gi utfyllende bestemmelser om planlegging i sjø og vassdrag i tilknytning til kommuneplanens arealdel.

For å oppnå en bedre gjennomføring av planer foreslår utvalget:

  • at det søkes inngått gjensidig forpliktende avtaler mellom berørte myndigheter om tiltak og økonomisk medvirkning for å gjennomføre fylkesplaner og kommuneplaner.

  • at det regionale utviklingsprogrammet (RUP) integreres i fylkesplanens handlingsprogram.

  • at kommunenes økonomiplan og handlingsprogrammet i kommuneplanens samfunnsdel knyttes sammen.

  • at det innføres lovbestemte rammer for forhandlinger og avtaler mellom planmyndigheter og private utbyggere («utbyggingsavtaler») for å legge til rette for sikrere gjennomføring og samtidig unngå at avtaler undergraver offentlighet og medvirkning.

  • at område for omforming og fornying («fortetting») innføres som ny arealkategori i kommuneplaner og reguleringsplaner.

  • at det utvikles ordninger som gir bedre muligheter for å gjennomføre endringer i allerede utbygde områder i byer og tettsteder, etter liknende prinsipper som jordskifteordningen.

For å sikre gode planprosesser, herunder bedre beslutningsgrunnlag, rettssikkerhet og forenkling, foreslår utvalget:

  • at loven inneholder mer presise regler for planprosessene på alle nivåer. Det bør som hovedregel utarbeides et planprogram i en tidlig fase, som et felles arbeidsgrunnlag for berørte myndigheter og interesser.

  • at plikten for statlige og fylkeskommunale fagmyndigheter til å delta i planleggingen etter loven klargjøres i loven.

  • at planmyndighetenes plikt til aktivt å legge til rette for offentlig medvirkning i planleggingen klargjøres, og at den planansvarlige plikter å legge fram et nærmere opplegg for dette som del av planprogrammet.

  • at fylkes-, kommune- og reguleringsplanlegging i nødvendig utstrekning skal omfatte utredning av vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Dermed kan planprosess og nåværende konsekvensutredning (KU) for bestemte tiltak i alminnelighet slås sammen.

  • at rettsstillingen til grunneiere og andre rettighetshavere styrkes i kommuneplanen i spørsmål av stor betydning for rådigheten over eiendommen.

  • at saksbehandlingen av innsendte («private») planer presiseres for blant annet å sikre større åpenhet i tidlig fase, og at det i alminnelighet holdes forhåndskonferanse ved innledningen til planprosessen. Lovens § 29 og § 30 slås sammen.

  • at bebyggelsesplan sløyfes som planform og at reguleringsplan blir eneste detaljplan.

  • at muligheten til å klage i byggesaker og reguleringssaker begrenses når klagen gjelder spørsmål som det tidligere er klaget over, og som er endelig avgjort.

  • at det kan fastsettes visse tidsfrister for deler av saksbehandlingen som ledd i planprogrammet, og at det vurderes å innføre maksimalfrister i loven for visse ledd i planbehandlingen.

For å sikre nødvendig kvalitet og kapasitet i plansystemet foreslår utvalget:

  • at det utredes hvordan staten kan medvirke til at alle kommuner har nødvendig kapasitet for oppgavene etter loven.

  • at det utredes hvilke behov som foreligger for utdanning av kvalifiserte planleggere, og hvordan denne utdanningen bør være i framtiden.

  • en ny bestemmelse om data- og kartgrunnlag for planlegging, herunder om statens og kommunenes ansvar.

Utvalget er særlig bedt om å vurdere om konsesjon etter vassdragsreguleringsloven kan gå foran vedtak etter plan- og bygningsloven. Utvalgets flertall går imot dette og mener vassdragsreguleringssaker bør omfattes av begge lover, men at saksbehandlingen bør samordnes. Ett medlem mener vassdragsreguleringsloven bør gå foran vedtak etter plan- og bygningsloven.

2.3 Nærmere om de enkelte kapitlene

Kapittel 3 Planleggingen etter plan- og bygningsloven - oversikt og status

Det har vært viktig for utvalget å få et riktig bilde av hvordan planarbeidet går i kommuner og fylker. Utvalget har innhentet og samlet opplysninger om dette fra forskjellige kilder. Enkelte undersøkelser er foretatt spesielt for utvalget. Materialet er presentert i kapittel 3 og i vedlegg 3.

Hovedinntrykket er at planarbeidet i hovedsak er i god gjenge i de fleste fylker og kommuner. Ca. 90 % av landets kommuner har en kommuneplan med så vel en langsiktig måldel som arealdel. Av disse er 56 arealplaner eller ca. 15 % vedtatt i løpet av de siste to årene. Utvalgets inntrykk er at planene varierer med hensyn til kvalitet og aktualitet. Det er særlig små kommuner i distriktene som stadig mangler arealdel.

En stor del av reguleringsplanleggingen skjer nå i regi av private utbyggere.

Kapittel 4 Utviklingstrender og utfordringer

I kapittel 4 forsøker utvalget å beskrive noen utviklingstrekk som vi tror vil prege det norske samfunnet framover, og som det må tas hensyn til i diskusjonen om det framtidige plansystemet. Det sier seg selv at det knytter seg stor usikkerhet til denne type antakelser om framtiden. Teknologiske, økonomiske og kulturelle forhold endrer seg hurtig, og det er sannsynlig at mye av det som vil skje i første halvdel av det 21. århundre, ligger utenfor det vi i dag kan forutse.

Av aktuelle drivkrefter bak samfunnsutviklingen vil utvalget først framheve globaliseringen, det vil si den verdensomspennende utvikling i kommunikasjon, handel, kapitalbevegelser og kulturell påvirkning som bidrar til å fjerne betydningen av geografisk avstand og nasjonale grenser. Den vil medføre økt konkurranse i næringslivet og en stadig mer mobil arbeidskraft. Også informasjonsteknologien og «den nye økonomien» vil medføre betydelige og hurtige omstillinger. Dette krever et plansystem som er fleksibelt og tilpassingsdyktig. Samtidig gir teknologien nye muligheter for kommunikasjon og medvirkning i selve planleggingen.

Vi ser også en privatisering; en tendens til at mange oppgaver som tradisjonelt har vært løst av det offentlige, overlates til eller overtas av private aktører. Også selve planleggingen er etter hvert blitt sterkt preget av markedet og det private initiativ. Dette utfordrer den tradisjonelle planleggingen på flere måter. Selve planleggingens legitimitet kan komme under press dersom den ikke oppfattes som nyttig og relevant, og dersom den ikke legger til rette for et godt samspill mellom private initiativ og offentlig styring.

Begrepet risikosamfunnet er blitt sentralt i framtidsdiskusjonen. I økende grad preges samfunnet av risiko og sårbarhet for trusler, særlig miljøtrusler. Disse truslene slår tilbake på samfunnet, men er ofte usikre. Planleggingen må i større grad fokusere på mulige negative virkninger av utviklingen og hvordan de kan forhindres, og også hvordan risiko og ulemper fordeles mellom grupper i samfunnet.

Demografiske forhold vil ha betydning for planleggingsoppgavene. Befolkningen og velstanden vil trolig fortsette å øke, med det økte press det innebærer på ressursene. I Norge ser vi en stadig flytting fra utkantstrøk inn mot sentrale strøk, særlig mot Oslo-regionen. Vi må rekne med at denne sentraliseringen vil fortsette. Det stiller krav til planleggingen i distriktene for å legge til rette for at arbeidsplasser kan etableres, også på kort varsel. I pressområdene vil økende knapphet på arealer og interessekonflikter trolig forsterke behovet for en miljørettet areal- og transportplanlegging, ikke minst for å verne viktige natur- og kulturverdier. Det blir viktig å kunne utnytte allerede utbygde områder i byer og tettsteder på en bedre måte gjennom fortetting og andre endringer.

På mange saksområder står vi overfor nye utfordringer. Målet om bærekraftig utvikling stiller krav til mange sektorer og planprosesser, ikke minst på lokalplanet, slik det framgår av lokal Agenda 21. Vern av biologisk mangfold blir en viktig planleggingsoppgave. Nye energiformer må utvikles, og plansystemet må legge til rette for dette. Behovet for omstilling i næringslivet er stort, særlig etter hvert som petroleumsvirksomheten reduseres. De store mulighetene som blant annet ligger i havbruk, innebærer krav om en godt utviklet planlegging i kystområdene. Det tradisjonelle landbruket suppleres og kombineres med mange andre aktiviteter i bygdene, og dette krever et fleksibelt planverktøy for landbruksområdene. Økt fritid, rekreasjon og turisme vil gi nye muligheter for sysselsetting, men samtidig sette natur- og kulturverdier under press. Her vil det være mange vanskelige avveininger, som krever gode planprosesser.

Mange behov og hensyn som må vurderes ved en lovreform, trekker i forskjellige retninger. Planleggingen innebærer mange dilemmaer som det er viktig å være bevisst i diskusjonen om endringer.

Utfordringene framover kan gjøre behovet for planlegging større, men samtidig kan troen på slik planlegging, og planleggingens legitimitet, synes å bli mindre. En god planlegging skal være framtidsrettet, nyskapende og tilretteleggende. En økende markeds- og privatiseringstenkning stiller seg kritisk til offentlig styring og regulering, men presset på arealene og andre ressurser øker behovet for at samfunnet trekker opp langsiktige rammer og ivaretar fellesskapshensyn. Planleggingen må evne både å møte hurtige krav til omstillinger og sikre langsiktige interesser. I arbeidet med regelverket oppstår det dilemmaer når de praktiske behovene tilsier en stor grad av fleksibilitet og handlefrihet for planmyndighetene i noen situasjoner, men faste rammer og liten handlefrihet i andre situasjoner.

Loven legger hovedansvaret for planleggingen til kommuner og fylkeskommuner, samtidig som mange viktige hensyn må ivaretas av staten, og staten sitter med mange av virkemidlene for gjennomføring av planene. Plan- og bygningsloven skal samordne offentlig virksomhet både «vertikalt» og «horisontalt». Men en rekke sektormyndigheter har og bruker egne plan- og beslutningssystemer. Mange steder i landet er det et sterkt behov for god planlegging over både kommune- og fylkesgrenser, men det er samtidig skepsis til en regional planleggingsfunksjon som kan virke reelt styrende på kommunenes planlegging.

Det er et dilemma at saksbehandlingen av planer både skal være enkel og effektiv, og ikke ta for lang tid, samtidig som den skal sikre rettssikkerhet, bred medvirkning fra alle berørte og forsvarlig utredning av konsekvenser. Å finne fram til gode planprosesser kan kreve vanskelige avveininger.

Et beslektet dilemma er at kravene til kvalitet og fagkompetanse i planprosessene er de samme, mens tilgjengelige ressurser varierer betydelig fra kommune til kommune og mellom forskjellige private planleggere.

Utvalget vil også peke på det dilemmaet som ligger i ønsket om økt samordning. Jo flere interesser og hensyn som skal omfattes av plansystemet, desto mer komplisert blir prosessene og vanskeligere kan beslutningene synes. Men samtidig kan det oppnås en betydelig forenkling i beslutningssystemet som helhet.

Kapittel 5 Internasjonale planperspektiver

Det har gjennom de siste tiårene vært atskillig teoretisk diskusjon omkring samfunnsplanleggingens hensikt og metode. Det er lagt stadig større vekt på betydningen av planleggingen som en arena for medvirkning og dialog mellom interesser. Hovedmomenter fra denne diskusjonen er tatt inn som vedlegg.

Utvalget har merket seg at det også foregår en aktuell politisk diskusjon om utviklingen av den regionale og fysiske planleggingen («spatial planning») i mange europeiske land og organisasjoner. Det er et gjennomgående mål å forbedre og styrke plansystemet for å sikre bærekraftig utvikling, utvikle en balansert by- og tettstedsstruktur, og sikre befolkningen likeverdig tilgang til infrastruktur og kunnskapsressurser. Dette krever gode mekanismer for samordning mellom nivåer og sektorer.

To prinsipper står sentralt i denne diskusjonen. «Nærhetsprinsippet» («principle of subsidiarity») betyr at avgjørelser skal legges til lavest mulig nivå. «Gjensidighetsprinsippet» («principle of reciprocity») krever en utveksling av synspunkter mellom nivåene, også slik at statlige planer og vedtak må bygge på informasjon og meninger fra det lokale nivået. Debatten bør inspirere diskusjonen om plansystemets utvikling også hos oss.

Utvalget har satt seg inn i plansystemet i de øvrige nordiske landene. Både Danmark, Sverige og Finland har samlete plan- og bygningslover med bærekraftig utvikling som et hovedformål, og med plansystemer etter samme linjer som vår. Disse landene har også gjennomført lovrevisjoner i løpet av de senere år med sikte på å styrke planleggingen. Det er gitt en oversikt over noen hovedtrekk i kapittel 5. I tillegg er aktuelle punkter fra de nordiske landene trukket inn i behandlingen av de enkelte temaer.

Kapittel 6 Plansystemets formål

Utvalget mener plan- og bygningsloven fortsatt bør være den sentrale loven for en helhetlig samfunnsplanlegging i fylker og kommuner, og for styring av arealbruk og byggesaksbehandling. Vårt styringssystem har lenge vært sterkt sektorisert og fragmentert. Planleggingen etter plan- og bygningsloven er ment å være den sentrale «arena» for å se de forskjellige sektorene og interessene i sammenheng, avveie dem mot hverandre og foreta beslutninger ut fra allsidige og langsiktige vurderinger. Den skal være basert på brede prosesser, åpenhet og medvirkning. Utvalget ser det som et viktig mål å styrke denne funksjonen ved loven.

Utvalget vil understreke prinsippet om planlegging under folkevalgt kontroll, som er sentralt i plan- og bygningsloven. Det er en stor utfordring å gjøre plansystemet egnet som grunnlag og ramme for viktige politiske prosesser på de forskjellige nivåene. Dette stiller blant annet krav til planenes aktualitet, og det fordrer at politikerne er villige til å gå aktivt inn i arbeidet. Det må legges større vekt på opplæring av de folkevalgte i hvordan plansystemet fungerer og hvordan det kan brukes for å løse viktige oppgaver.

Loven er en viktig arena for samordning og avveining mellom våre tre styringsnivåer; stat, fylkeskommune og kommune, og skal sikre en riktig balanse mellom kommunalt selvstyre og behovet for overordnet styring. Det har vært sentralt for utvalget å vurdere hvordan systemet fungerer i så henseende. Utvalget ser det som viktig både at nasjonale hensyn ivaretas - og gjøres tydeligere - i forhold til den lokale planlegging, og at kommunenes mulighet til å påvirke overordnete planer og vedtak styrkes innenfor plansystemet.

Planleggingen etter loven har virkning for både offentlige og private interesser. Mens loven i hovedsak bygger på at planlegging er en offentlig oppgave, er det i dag i stor grad private interesser som står for detaljplaner og gjennomføring av utbyggingsprosjekter. Planleggingen har ofte avgjørende betydning for grunneierens mulighet for å utnytte egen eiendom, og dermed for eiendomsverdien. Det er et viktig mål med en lovreform å få bedre reglerfor samspillet mellom private interesser og offentlige myndigheter i planleggingen.

Selv om plan- og bygningslovens formål for så vidt ligger fast, foreslår flertallet i utvalget at selve formuleringen av formålsbestemmelsen bør endres, slik at den i større grad avspeiler de viktigste målene og verdiene loven skal ivareta. Dette omfatter blant annet bærekraftig utvikling, verdiskaping, gode levekår og vern av naturmiljø og kulturverdier. Andre verdier og mål som bør nevnes er åpenhet, forutsigbarhet, medvirkning og utredning av konsekvenser.

Kapittel 7 Samordning

Samordning er et hovedformål med plan- og bygningsloven. Det er en viktig oppgave for utvalget å vurdere hvordan dette formålet oppfylles. Behovet for samordning må ses på bakgrunn av det fragmenterte beslutningssystemet vi har innenfor offentlig forvaltning, med en rekke sektorlover som delvis griper inn i hverandre. Behovet for samordning gjelder generelt innenfor offentlig virksomhet, men framtrer særlig klart i arealdisponeringen, ved store utbygginger som krever medvirkning fra mange myndigheter, og ved oppgaver og tiltak som går utover kommune- og fylkesgrenser. Loven skal sikre både samordning i forbindelse med utarbeiding av planer, og samordning ved at vedtatte planer legges til grunn når det senere skal treffes vedtak.

Det er i dag svakheter som gjør at samordningen ikke blir så god som ønskelig, kanskje særlig mellom statlige sektorer og i forhold til kommunale planprosesser. Utvalget ser at det er mulig å forenkle hele beslutningssystemet i samfunnet vårt ved i enda større grad å gjøre plansystemet i plan- og bygningsloven til:

  • en felles arena for avveining og avklaring mellom sektorinteresser

  • en felles plan- og beslutningsprosess for saker som er viktige for fylker og kommuner

  • et felles planredskap for sektorer som har betydning for arealbruken

Samordning vil ofte medføre at beslutningsprosessene blir mer krevende, og både graden av samordning, og måten den skal oppnås på, må vurderes mot andre hensyn.

For sektorer hvor myndighet er lagt til statlige eller fylkeskommunale etater, er det viktig at eventuelle konflikter med kommunale interesser avklares på en ryddig måte uten unødig tidsbruk. Gjennom sine virkemidler i loven vil staten uansett ha det siste ord når slike konflikter oppstår. Staten må være mer offensiv og tydeligere overfor fylkeskommuner og kommuner i spørsmål av nasjonal betydning, samtidig som den må være lydhør for lokale synspunkter. Statlige myndigheter kommer ofte sent inn i lokale planprosesser, og gir innbyrdes sprikende signaler. Det er et sterkt behov for en bedre samordning mellom statlige myndigheter overfor kommunale planprosesser, og prosessene må organiseres slik at sektorene kommer tidlig inn med sine premisser. Det må være et klart mål at nødvendige avklaringer kan skje innenfor rammen av den ordinære planprosessen, og i mindre grad gjennom innsigelser eller klager i etterkant. Utvalget vil foreslå at planprosessene blir noe nærmere beskrevet i loven, og kommer tilbake til dette i kapittel 10.

Den regionale planleggingen skal være et bindeledd mellom staten og kommunene, og løse planleggingsoppgaver som krever samordning og samarbeid over kommunegrensene og fylkesgrensene. Det er utvalgets oppfatning at dagens system for regional planlegging ikke er godt nok. Fylkesplanleggingen har hatt en positiv utvikling i mange fylker, men betydningen er begrenset blant annet når det gjelder utbyggingsmønster og arealspørsmål, og fordi det er få statlige og fylkeskommunale virkemidler knyttet til planen. Det er også et problem at fylkesgrensene ikke alltid svarer til de geografiske områdene det er naturlig å se under ett i den regionale planleggingen. For å styrke den regionale planleggingen synes det i dag likevel å være mest nærliggende å satse offensivt på fylkesplanleggingen. Blant annet bør de mulighetene som ligger i bruk av fylkesdelplaner utnyttes bedre. Kommunene må trekkes langt mer aktivt med i fylkesplanprosessen.

Et flertall i utvalget vil også vurdere å åpne for at deler av en fylkesplan på nærmere vilkår kan gjøres rettslig bindende for arealbruken.

Her har utvalgets arbeid nær sammenheng med diskusjonen om fylkeskommunenes framtid. Utfallet av denne prosessen er ikke i seg selv avgjørende for utvalgets konklusjoner. De bygger på en forutsetning om at vi får en framtidig regional struktur som gjør det mulig å drive en god, sektorovergripende regional planlegging under folkevalgt ledelse og styring.

I mange tilfeller vil også interkommunalt plansamarbeid være hensiktsmessig. Dette er bare kort berørt i loven, og utvalget vil vurdere å bygge ut lovens regler for å legge bedre til rette for dette.

Bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivning er et viktig og vanskelig punkt i utvalgets mandat. Målet om større samordning har støtte både i regjeringen og Stortinget.

Det finnes flere samordningsmekanismer i lovverket i dag, og en del sektorlover er koplet til plan- og bygningsloven. Men mange fagmyndigheter har fortsatt egne planformer og treffer sine vedtak etter sektorlov uten at vedtatte planer etter plan- og bygningsloven virker styrende. Siden mange tiltak også krever både byggetillatelse og reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, får vi på mange områder det som kan kalles et «tosporet» system: Plan- og bygningsloven og sektorloven gjelder side ved side. Dette er den vanligste ordningen.

Andre ordninger er:

  • Noen sektorer, som vegsektoren, bruker plansystemet i plan- og bygningsloven til sin planlegging og har ikke andre plansystemer.

  • For noen sektorer er det fastsatt i særloven at kommunale planer etter plan- og bygningsloven er direkte bindende for vedkommende sektor, eventuelt innen visse rammer. Her er omdisponering av landbruksjord etter jordloven og skogbruksloven eksempler.

  • På noen områder kreves det samtykke fra planmyndigheten for at det kan gis konsesjon etter særloven. Dette er tilfellet med utslippstillatelse etter forurensningsloven.

  • For vernevedtak etter naturvernloven og kulturminneloven følger saksbehandlingen stort sett plan- og bygningslovens regler, men det er de statlige vernemyndighetene som styrer prosessen og treffer vedtaket.

I kapittel 7 er det gjort nærmere rede for disse ordningene, og for de mulighetene utvalget ser for en videre utvikling. Utvalget ser det som ønskelig at samordningen styrkes og at systemet forenkles, blant annet ved at flere sektorer benytter plansystemet i plan- og bygningsloven for sine formål, og i større grad legger vedtatte planer til grunn for sine avgjørelser og bruk av virkemidler. Behovene og mulighetene varierer imidlertid fra sektor til sektor, og det er nødvendig å vurdere spørsmålet i forhold til hver enkelt sektor for å komme fram til de beste løsningene. Utvalget vil komme tilbake med slike nærmere vurderinger i sin neste utredning, men varsler allerede nå at utvalget på prinsipielt grunnlag mener at plan- og bygningsloven bør være den sentrale planleggingsloven. Utvalget er særskilt bedt om å utrede, i første delutredning, om konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven kan gå foran planer etter plan- og bygningsloven. Dette drøftes nedenfor i kapittel 17.

Utvalget vil særlig peke på at staten pålegger kommunene å utarbeide en rekke planer for ulike oppgaver, ofte som vilkår for å gi statsstøtte. Utvalget har registrert at regjeringen mener slike særlige plankrav bør fjernes, og at kommuneplanen bør være det felles planinstrument for kommunale sektorplaner. Utvalget er enig i dette, og vil legge det til grunn i det videre arbeid. Samtidig må koplingen mellom kommuneplanleggingen etter plan- og bygningsloven og kommunenes økonomiplanlegging styrkes.

Kapittel 8 Relevant og fleksibel planlegging

Planleggingen etter plan- og bygningsloven må være målrettet og relevant i forhold til de utfordringene samfunnet står overfor til enhver tid. Det skal ikke planlegges mer enn nødvendig, og planene må ikke være mer omfattende og virke mer bindende enn det formålet tilsier. Dette gjør det nødvendig med et fleksibelt planverktøy.

De problemene og oppgavene planleggingen skal bidra til å løse varierer betydelig i ulike deler av landet, og til dels også innenfor det enkelte fylke og den enkelte kommune. Kompetansen og kapasiteten for planlegging varierer også sterkt. Behovet for fleksibilitet følger også av det forhold at det gjerne er mange forskjellige interesser som knytter seg til en plan, og det er viktig å kunne avveie disse på en optimal måte. Dette krever ofte nyanserte løsninger, hvor ikke minst lokale forhold har stor betydning.

Plan- og bygningslovens plansystem blir ofte oppfattet som stivt og tungrodd. Men utvalget vil understreke at systemet i det store og hele er meget fleksibelt og gir en stor grad av frihet og valgmuligheter for planmyndighetene. Utvalget mener loven meget langt på veg åpner for den fleksibiliteten det er behov for, og at utfordringen vel så mye ligger i å få planmyndighetene til å utnytte denne fleksibiliteten på en god måte, som å foreta endringer i loven. Utvalget vil for øvrig også understreke at enkelte hensyn trekker i retning av å ikke øke fleksibiliteten. På visse områder kan det være behov for klare minstekrav, eller langsiktige bindinger, som ikke bør fravikes. Visse saksbehandlingsregler er viktige for rettssikkerheten og bør heller ikke kunne fravikes. Innbyggerne vil ofte se det som en fordel at plansystemet er oversiktlig og forutsigbart.

Siden planbehovene kan variere sterkt i forskjellige kommuner og landsdeler, har utvalget vurdert om det fortsatt er hensiktsmessig å ha en enhetlig plan- og bygningslov som skal gjelde overalt. Et alternativ kunne være to lover med ulike krav til planers innhold, kvalitet, saksbehandling, rettsvirkninger med videre. Utvalget er imidlertid av den bestemte oppfatning at plan- og bygningsloven bør bestå som en felles planlov for hele landet, slik at vi fortsatt kan ha et enhetlig grunnmønster av planformer, prosedyrer, rettslige kategorier og rettsvirkninger. Loven har i dag stort sett den nødvendige fleksibilitet, slik at kommuner med små planbehov for tiden kan gjøre planleggingen tilsvarende enkel.

Utvalget har også vurdert de enkelte plantypene i lys av behovet for fleksibilitet. Utvalget mener det er av stor betydning at alle kommuner har en dekkende og oppdatert kommuneplan. Fleksibiliteten bør ikke innebære at noen kommuner helt unnlater å planlegge. Men utvalget mener at spesielt reglene om kommuneplanens arealdel er unødvendig stramme og begrensende for hva som kan og bør kunne reguleres gjennom kommuneplanleggingen. Utvalget foreslår endringer som kan gjøre kommuneplanen til et mer fleksibelt og hensiktsmessig verktøy for kommunenes arealstyring. Det foreslås også enkelte endringer i reglene om reguleringsplan, med samme formål. Dette er nærmere beskrevet nedenfor i kapittel 13.

Kapittel 9 Virkning og gjennomføring av planer

Utvalget er i løpet av sitt arbeid blitt stadig mer opptatt av problemer som knytter seg til planenes virkninger og gjennomføring. Dersom vedtatte planer ikke følges, faller mye av hensikten med planleggingen bort.

Vedtatte planer har flere virkninger. Hovedpoenget er at de skal være «retningsgivende» og «legges til grunn» for senere planer og vedtak innenfor det geografiske området planen omfatter.

Utvalget mener de gjeldende prinsippene for de forskjellige planenes virkninger i hovedsak er fornuftige og bør opprettholdes uendret. Utvalget mener for eksempel at arealdelen til kommuneplanen som hovedregel fortsatt bør være direkte bindende for grunneierne, med henvisning til den muligheten som ligger i loven til å unnta deler av planen fra rettsvirkningene.

Utvalgets flertall vil åpne en mulighet til å gjøre arealdeler av fylkesplanen rettslig bindende på nærmere vilkår.

Utvalget konstaterer at gjennomføringen av planene varierer sterkt, og at den sett under ett både kan og bør styrkes. Utvalget ser dette først og fremst som en svakhet ved praktiseringen av loven, og i mindre grad som et spørsmål om utformingen av reglene. Men det er også nødvendig å vurdere om selve lovbestemmelsene bør endres.

Det er flere årsaker til at planer ikke gjennomføres fullt ut. En viktig årsak er at vedtatte planer ikke alltid anses som helt aktuelle, og derfor ikke egnet som grunnlag for de vedtak som skal treffes. Planen kan oppfattes som for «stiv», eller utviklingen kan ha løpt fra planen. Det kan være slik at et nytt kommunestyre eller fylkesting ikke er helt enig i en plan som er vedtatt i forrige periode, og heller ikke føler eierskap til planen. Slike forhold fører til at planmyndighetene selv ikke følger planen.

Etter loven skal både fylkesplaner og kommuneplaner tas opp til vurdering - rulleres - minst én gang i hver valgperiode. Praksisen her varierer. En del planer blir ikke rullert regelmessig, og rullering skjer ofte først mot slutten av valgperioden. Utvalget mener det bør presiseres i loven at et nytt kommunestyre og fylkesting snarest mulig skal ta gjeldende plan opp til vurdering, klarlegge endringsbehov og legge en plan for eventuelle planendringer. I dette ligger også muligheten til å avgrense endringene til det som er nødvendig, slik at andre deler av planen ikke vil kreve politikernes oppmerksomhet.

Det er meget vanlig at det gis dispensasjoner fra vedtatte planer etter lovens § 7. I en del tilfeller er dette både akseptabelt og nødvendig for å komme fram til rimelige løsninger i enkeltsaker. Men i mange tilfeller er dispensasjonspraksisen unødvendig omfattende, og i verste fall undergraver den helt de hensyn og interesser som er søkt ivaretatt gjennom den helhetlige planleggingen. Utvalget mener noe av årsaken ligger i at den generelle dispensasjonsbestemmelsen i § 7 er uklart formulert. Vi konstaterer også at den til dels forstås og praktiseres ulikt i forskjellige kommuner og fylker. På denne bakgrunn foreslår utvalget en ny dispensasjonsbestemmelse som skal gjelde spesielt for dispensasjon fra vedtatte planer, og fra byggeforbudet i 100-metersbeltet.

Utvalget konstaterer at vedtatte planer heller ikke alltid håndheves overfor de myndigheter de skal være retningsgivende for. Vi har særlig festet oss ved at kommunene i liten grad anser seg bundet av fylkesplanen, og at det fra fylkeskommunenes side gjøres lite for å få kommunene til å følge planen i sin egen planlegging, selv om fylkesplanen etter loven er ment å være retningsgivende for kommunenes planlegging. Det er enighet i utvalget om at det regionale plansamarbeidet bør styrkes, både ved at kommunene trekkes mer aktivt inn i fylkesplanarbeidet, og ved at fylkeskommunen engasjerer seg sterkere som samarbeidspartner i kommunal planlegging.

Utvalget ser det som en betydelig svakhet ved dagens system at det i for liten grad er knyttet virkemidler direkte til vedtatte planer. Det er nødvendig med en tettere kopling mellom fylkes- og kommuneplaner og den økonomiske planleggingen i fylkeskommuner og kommuner. Det er også nødvendig at flere sektormyndigheter knytter sine vedtak og økonomiske virkemidler direkte til vedtatte planer. Dette har sammenheng med spørsmålet om samordning som er behandlet ovenfor. Det er for eksempel flere sektorplaner og virkemidler på fylkesnivå som utarbeides og forvaltes uavhengig av fylkesplanen. Utvalget ser dette som meget uheldig. Vi vil særlig peke på at de regionale utviklingsprogrammene (RUP) bør integreres i handlingsprogrammet i fylkesplanen. Disse spørsmålene vil bli nærmere vurdert av utvalget i forbindelse med gjennomgangen av de forskjellige sektorene.

Utvalget har diskutert bruken av avtaler som et virkemiddel for å få gjennomført planer; både avtaler mellom myndigheter, og mellom myndigheter og private utbyggere. Vi ser positivt på de muligheter som ligger her, og mener avtaleformen bør utvikles videre. Vi vil anbefale at det ved utarbeiding både av kommuneplaner og fylkesplaner vurderes om berørte myndigheter kan forplikte seg til å benytte sine lovhjemler, økonomiske ordninger med videre for å sikre en effektiv gjennomføring. En særlig avtaleform er «utbyggingsavtaler», som gjerne inngås mellom kommuner og private utbyggere i tilknytting til byggesaker og reguleringsplaner. Også slike avtaler kan være nyttige, og utvalget ser positivt på bruken av dem. Det er imidlertid viktig at det er klare formelle rammer om denne type avtaler, slik at ikke framgangsmåten undergraver planprosessene etter loven, og dermed den nødvendige åpenhet og medvirkning. Utvalget antar at det vil være hensiktsmessig med visse regler om avtaler i selve loven, og vil komme tilbake med konkrete forslag i neste utredning.

Utvalget går også inn for andre virkemidler for gjennomføring, herunder jordskifteliknende ordninger for endret utnyttelse av allerede utbygde områder, og vil komme tilbake til disse.

Kapittel 10 Gode planprosesser

Kvaliteten i planleggingen er avhengig av at selve planprosessen er god. Men hva menes med en «god» planprosess? Her er det flere mål og hensyn som til dels kan trekke i forskjellige retninger: effektiv, enkel og rask saksbehandling, rettssikkerhet, høg grad av medvirkning fra alle berørte interesser og grundige utredninger av miljø- og samfunnsmessige konsekvenser av planer. I utformingen av saksbehandlingsregler kan det være vanskelig å finne den riktige balansen mellom disse forskjellige hensynene. I internasjonalt samarbeid understrekes betydningen av at befolkningen får informasjon om miljøforhold og adgang til å medvirke i miljøsaker. Dagens informasjons- og kommunikasjonsteknologi gir nye muligheter på dette feltet.

Lovens regler om utarbeiding av planer er kortfattete, og planprosessene varierer. Det er et gjennomgående problem at ikke alle relevante myndigheter og interesser deltar i planarbeidet fra begynnelsen. Det er også usikkerhet om hva som bør utredes i planarbeidet og hvordan medvirkning fra befolkningen skal organiseres. Videre kan det kan ta lang tid å få avklart interessekonflikter. Det er viktig at det settes krefter inn i starten av et planarbeid, at alle parter trekkes tidlig inn og at det utarbeides et omforenet program for planarbeidet. Utvalget vil vurdere å lovfeste et slikt planprogram som et element i mer presise saksbehandlingsregler. Planprogrammet skal blant annet klargjøre hva som skal utredes, hvem som skal delta i arbeidet, hvordan medvirkningen skal organiseres med videre.

I en del fylker er det innført rutiner med at de viktigste regionale myndighetene, i regi av fylkesmannen eller fylkeskommunen, møtes i et planforum for å drøfte viktige planspørsmål i sitt område. Noen steder brukes dette forumet til å presentere eller diskutere planarbeid i kommuner i en tidlig fase. Utvalget har vurdert om bruken av planforum bør formaliseres i loven, og vil ha synspunkter på dette i høringsrunden.

Utvalget har også vurdert om det kan være en løsning å kople ordningen med planforum sammen med en eventuell formalisering av en meklingsfunksjon på regionalt nivå. Fylkesmannen har i flere fylker tatt på seg en slik funksjon, både mellom statlige myndigheter, og mellom staten og kommunene. Utvalget vil vurdere nærmere om det bør være klare regler om mekling i loven som blant annet fastlegger når mekling skal foretas, og av hvem, og hvilken myndighet som ligger til meklingsfunksjonen.

Dagens regler legger opp til at det skal være bred offentlig medvirkning i planleggingen. I praksis varierer medvirkningen fra organisasjoner og befolkningen en god del. Dette beror nok mer på kommunenes bruk av loven enn på selve regelverket. Utvalget vil likevel foreslå at enkelte saksbehandlingsregler skjerpes slik at det kommer klarere fram at planmyndighetene har plikt til å legge til rette for medvirkning, og at den som har ansvaret for planutarbeidingen skal legge fram en nærmere plan for dette, som en del av planprogrammet.

Rettssikkerhet er en sentral verdi som må sikres i planleggingen, særlig ved planer som har direkte betydning for grunneiernes mulighet til å bruke egen eiendom. I hovedsak er dette hensynet godt ivaretatt. Men utvalget mener det er nødvendig å styrke rettsstillingen til grunneierne og andre berørte når en kommuneplan detaljregulerer eiendomsutnyttelsen med direkte virkning for eksempel for byggesaksbehandling.

Utvalget foreslår at fylkes-, kommune- og reguleringsplanlegging i nødvendig utstrekning skal omfatte utredning av vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Dette vil si at kravet om konsekvensutredning integreres i planprosessen, noe som vil være i samsvar med et varslet EU-direktiv om konsekvensutredning av planer og programmer. Dette vil delvis kunne erstatte gjeldende krav om konsekvensutredninger for tiltak, og dermed innebære en forenkling. Det er viktig at konsekvensutredninger av planer ikke gjøres mer omfattende enn det som er strengt nødvendig for formålet, og utvalget vil legge vekt på å finne fram til regler som er lettfattelige og kan gjennomføres i alle typer kommuner.

Utvalget er kjent med at planprosessene etter loven av og til kan ta meget lang tid. Generelt ser utvalget dette som uheldig, men vil samtidig understreke at mange plansaker er kompliserte og bør behandles grundig. Vi har vurdert om det bør innføres flere tidsfrister for planbehandlingen. Etter som sakene varierer så sterkt i omfang og kompleksitet er det vanskelig å lovfeste generelle maksimalfrister i plansaker. Utvalget antar imidlertid at det kan og bør innføres frister for mindre plansaker, og vil arbeide videre med dette. Dessuten bør det i alminnelighet legges inn frister i de planprogrammene som utvalget foreslår fastsatt ved starten av planprosesser.

Utvalget går inn for å begrense adgangen til å klage i byggesaker og reguleringssaker når klagen gjelder spørsmål som det tidligere er klaget over, og som er endelig avgjort.

Kapittel 11 Kvalitet og kompetanse

Mandatet framhever forbedring av kvaliteten på planleggingen som et sentralt formål med lovrevisjonen. Kravet til kvalitet gjelder både planenes innhold og løsninger, saksbehandlingen og mer tekniske forhold knyttet til presentasjon av planer, kart- og datagrunnlag med videre. Dette er ikke først og fremst et spørsmål om lovregler, men utvalget har vurdert enkelte sider av dette.

For å sikre at planene rent innholdsmessig oppfyller visse kvalitative krav, kan det tas inn regler om dette i selve loven. Dette kan for eksempel være minimumsnormer for miljøkvalitet, klarere grenser for utbygging i områder som er utsatt for ras eller flom, regler om energi- eller transportløsninger i visse typer av utbyggingsområder og så videre. Både Sverige og Finland har i sin tilsvarende lovgivning tatt inn generelle mål, særlig på miljøområdet. Utvalget er likevel i tvil om i hvilken grad slike bestemmelser bør tas inn i selve loven, eller i stedet ivaretas gjennom forskrifter til loven og eventuelle andre lover. Dette er en del av diskusjonen om forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlover, og utvalget vil komme mer konkret tilbake til disse spørsmålene i den avsluttende utredningen.

Utvalget konstaterer at mange planer som tas opp til behandling ikke oppfyller minstekrav til kvalitet, verken innholdsmessig eller teknisk. Dårlige private planforslag medfører et betydelig merarbeid for mange kommuner. Utvalget har stilt seg spørsmålet om det bør stilles bestemte formelle krav til de som utarbeider planer, enten det skjer i privat eller offentlig regi. De nye reglene i lovens byggesakskapittel om «ansvarlig utførende» og godkjenning av disse kunne være en modell. Det kan hevdes at behovet for kvalifikasjonskrav er minst like store i forbindelse med større reguleringsplaner som i en enkelt byggesak. De nye reglene for ansvarlige i byggesaker er omstridte, og en utvidelse av prinsippet til også å omfatte planer vil kunne føre til ytterligere byråkratisering. Det kan også være vanskelig å finne gode kriterier for kvalifikasjonskrav på dette feltet. Utvalget er derfor i tvil om en slik veg vil være hensiktsmessig, men er interessert i synspunkter i høringsrunden.

Utvalget antar imidlertid at det bør utdannes flere med en egnet tverrfaglig plankompetanse, og mener det bør foretas en samlet vurdering av behov, innhold og kapasitet i det eksisterende undervisningstilbudet i relevante planfag i lys av framtidige behov. En styrket etterutdanning på feltet synes ønskelig.

Utvalget konstaterer med bekymring at mange kommuner og fylkeskommuner har for liten kapasitet til å drive egen planlegging og behandle planforslag som kommer inn fra private på en forsvarlig måte. Utvalget mener generelt at dette er uheldig, og at vi her står overfor et betydelig problem som vil forsterkes hvis det ikke treffes tiltak. Utvalget er klar over at mange kommuner har trange budsjetter, og at det også mange steder er svært vanskelig å få rekruttert kvalifiserte fagfolk selv om det finnes budsjettmidler. For mange kommuner gjør disse forholdene det svært vanskelig å oppfylle lovens intensjoner og krav. Dette skaper i neste omgang problemer for andre myndigheter, og ikke minst for private utbyggere og andre private interesser ved at planer og tiltak forsinkes unødig.

Utvalget er kjent med at blant annet Finland har de samme problemene i mange små kommuner, og at staten der bidrar økonomisk slik at også små kommuner kan gjennomføre en forsvarlig planlegging, eventuelt ved å innhente faglig bistand. En løsning kan være at kommuner går sammen om å etablere interkommunale plankontor og liknende, eventuelt med statlig støtte. Utvalget er klar over at en generelt søker å begrense øremerking av statlig støtte til kommunene. Det er derfor nødvendig å utrede nærmere hvordan behovet for plankapasitet i kommunene kan dekkes bedre enn det som er situasjonen mange steder i dag.

Det er viktig at planleggingen skjer på et godt kart- og datagrunnlag. Den nye teknologien åpner nye muligheter her. Loven har i dag ingen regler om ansvar for at kart- og datagrunnlaget er godt og oppdatert til enhver tid. Utvalget mener det er et sterkt behov for dette og foreslår en ny lovbestemmelse som klarlegger statens og kommunenes ansvar og rolle på dette feltet. Siktemålet er å styrke og standardisere data- og kartgrunnlaget for planleggingen til beste for både myndigheter, utbyggere og publikum.

Kapittel 12 Lovens struktur og utforming

Plan- og bygningsloven dekker både en bred samfunnsplanlegging, styring med arealbruken og byggesaksbehandling. Selv om den er vidtfavnende, mener utvalget den bør bestå som en samlet lov på grunn av den sammenhengen det er mellom de forskjellige sider av loven. Loven er imidlertid uoversiktlig og komplisert. Det gjelder særlig forholdet mellom planbestemmelsene og byggesaksdelen. Dessuten er språket til dels tungt. Utvalget mener lovens struktur og redigering bør endres for å gjøre den enklere å bruke. Dette er en omfattende oppgave, som delvis ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil arbeide videre med dette spørsmålet i sin neste utredning i nær kontakt med de ansvarlige departementer, og er interessert i synspunkter i høringsrunden.

Kapittel 13 Kommunal planlegging

Plan- og bygningsloven gir kommunene en viktig rolle som planmyndighet. Kommunen skal drive en sektorovergripende samfunnsplanlegging og arealplanlegging gjennom kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan. Planene skal legges til grunn for planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen. De har ikke bare virkning for kommunen selv, men også for statlig og fylkeskommunal virksomhet innenfor kommunens område. Arealplanene er rettslig bindende for arealutnyttelsen. Det er nær sammenheng mellom planformene, og forholdet mellom dem er blant de viktige spørsmål utvalget har drøftet.

Kommuneplanen

Utvalget legger til grunn at plan- og bygningsloven fortsatt skal være den sentrale loven for langsiktig og sektorovergripende planlegging i kommunene. Kommuneplanleggingen skal omfatte både utviklingen i kommunen i sin helhet, de enkelte sektorer og virksomhetsområder og bruken av arealer i kommunen. Den skal være den sentrale arena for avveining av og prioritering mellom sektorer og interesser, og et felles verktøy som gir myndighetene og kommunens innbyggere oversikt over kommunens virksomhet, og hvordan arealene kan benyttes. For å fylle sin funksjon må kommuneplanen omfatte alle relevante sektorer.

Nær 90 % av landets kommuner har en vedtatt kommuneplan, og i de fleste tilfellene består kommuneplanen både av en samfunnsdel og en arealdel. Ajourføringen av planer gjennom rullering varierer, og en del planer begynner å bli gamle. Det er utvalgets hovedinntrykk at arealdelen er godt etablert, men at mange kommuner nå bør sette i gang arbeid med ajourføring. For samfunnsdelen er bildet blandet.

Utvalget vil understreke betydningen av at alle kommuner har gode kommuneplanprosesser, og at det er bred deltaking fra berørte sektorer og interesser. Kommuneplanleggingen skal ikke drives for sin egen skyld, men er et redskap for å løse viktige oppgaver. Planleggingen må ikke være mer omfattende og krevende enn behov og formål tilsier.

Mange kommunale etater utarbeider i dag egne sektorplaner, delvis etter pålegg fra statlige fagmyndigheter. Det er regjeringens ønske at slike særlige plankrav skal falle bort, og at kommuneplanen, eventuelt kommunedelplan, blir et felles planverktøy. Utvalget er enig i dette, og vil arbeide videre ut fra dette. Det er nødvendig å vurdere hver sektor for seg. Det kan være aktuelt å tilpasse reglene om kommuneplanen til behovene for saksbehandling og rettsvirkning på de forskjellige sektorområdene.

Utvalget mener kommuneplanens samfunnsdel bør styrkes, særlig den langsiktige delen. Utvalget ser det som ønskelig at handlingsprogrammet kan koples til kommunens økonomiplan. Også koplingen mellom samfunnsdelen og arealdelen må bli bedre i mange kommuner, slik at det blir bedre samsvar mellom de mål som settes for kommunens utvikling, og arealdisponeringen.

Arealdelen reiser flere vanskelige spørsmål som utvalget vil arbeide videre med. Hovedpunktet er at bestemmelsene om arealdelen bør bygges ut, slik at planen kan bli enda bedre egnet til å ivareta og avveie de forskjellige typer av oppgaver og interesser i kommunen. Det er forskjellige syn blant kommunene på hva kommuneplanen bør være. Noen mener den primært bør utvikles som en overordnet og strategisk plan, som først og fremst trekker opp langsiktige grenser mellom de forskjellige arealbruksformålene. Andre mener den i enda større grad enn i dag bør kunne detaljregulere utbygging og legge direkte grunnlag for gjennomføring og byggesaksbehandling.

Utvalget vil understreke at det er en betydelig fleksibilitet i dagens regler. Kommunene kan velge å gjøre arealdelen enkel og oversiktlig, og kan også unnta deler av planen fra bindende rettsvirkninger. Kommunen kan også benytte de hjemler som finnes til å gi ganske presise regler om hvordan utbyggingen skal skje i byggeområdene. Disse hjemlene kom inn i loven i 1989, og formålet var forenkling. Erfaringer viser imidlertid at en del viktige detaljspørsmål og hensyn ikke ivaretas eller finner sin naturlige avklaring gjennom kommuneplanprosessen, og at denne heller ikke alltid ivaretar rimelige rettssikkerhetshensyn for grunneierne.

Utvalget har drøftet inngående hvordan disse spørsmålene kan løses på en bedre måte. En mulighet kan være å foreta en todeling av arealdelen med hensyn til saksbehandling og rettsvirkning. Tanken er at kommunen skal kunne bruke arealdelen til begge de nevnte formål, men at saksbehandlingen kan være noe enklere for de deler av planen som ikke er ment å legges direkte til grunn for byggesaksbehandlingen. Her forutsettes det enten en senere reguleringsplan eller en videre planprosess innenfor kommuneplanens ramme, som gir grunneierne varsel og rett til å uttale seg. Eventuelt kan også spørsmålet om klagerett vurderes. En slik grundigere prosess vil kunne gjøre planen bedre egnet som grunnlag for gjennomføring. Utvalget ser for seg at dette kan skje innenfor deler av kommunen, det vil si gjennom kommunedelplaner. En slik todeling vil kunne gi bedre mulighet til å tilpasse kommuneplanens arealdel til ulike kommunetyper.

Utvalget er klar over at slike gjennomføringsrettete kommunedelplaner vil ligge nært opp til reguleringsplaner i saksbehandling og rettsvirkning. Utvalget tror det kan være fordelaktig å kunne trekke opp detaljerte retningslinjer for arealbruken også som del av kommuneplanprosessen, men vil vurdere spørsmålet i sammenheng med mulige endringer i reguleringsplanleggingen.

Hovedregelen om arealdelens bindende virkning, og kommunens plikt til å rullere planen i hver valgperiode, bør bestå. Men på begge punkter ser utvalget behov for økt fleksibilitet. Når planen er klart overordnet og strategisk vil det kunne være aktuelt å unnta deler av den fra rettsvirkningene, unntaksvis også hele planen. På den andre siden ser en behov for at arealbruken kan bindes rettslig for lengre tid enn en valgperiode for å sikre nødvendig forutsigbarhet og unngå at for eksempel jordvern eller andre viktige vernehensyn stadig kan tas opp til ny vurdering. Dette vil trolig kreve statlig medvirkning. Utvalget vil utrede dette nærmere.

Målet er at samtlige kommuner får en kommuneplan. Utvalget vil vurdere nærmere om det, i påvente av at planen blir fullført, bør innføres en enkel, generell hjemmel for kommunene til å kreve plan eller samtykke som grunnlag for utbygging. Dette for å gi kommuner uten vedtatt arealdel en styringsmulighet.

Utvalget ser at det kan være behov for enkelte nye arealbrukskategorier i kommuneplanens arealdel, blant annet for områder for omforming og fornyelse. Det er også behov for avklaring av innholdet av visse kategorier, særlig hva som inngår i landbruk innenfor LNF-områdene. Det er også aktuelt å utvide rammen for hva som kan gis av bestemmelser i kommuneplanens arealdel. Dels bør det kunne åpnes adgang til å gi retningslinjer for videre detaljplanlegging i form av miljømål, funksjonskrav med videre. Dels bør det kunne åpnes adgang til å gi andre bestemmelser om utbygging, og også bestemmelser om drift av virksomhet som har betydning for omgivelsene og som dermed bør vurderes i arealplansammenheng. Noe av dette forutsetter imidlertid den grundigere saksbehandlingen som er beskrevet ovenfor for gjennomføringsrettete planer.

Utvalget har drøftet arealbrukskategorien «landbruks-, natur- og friluftsområder» (LNF), som i dag dekker nær 80 % av landets areal. Etter dagens regler skal dette være en samlet kategori (flerbruk). Det er bare tiltak i landbruket som er i samsvar med dette formålet, samtidig som det ikke kan gis utfyllende bestemmelser om landbruksvirksomheten. Utvalget ser fordelene ved dagens system. I store deler av landets utmarksområder er flerbruk på landbrukets premisser naturlig, og interessekonfliktene små. Men noen steder er bildet annerledes, og det er utvalgets syn at dagens regler i unødvendig grad begrenser kommunens mulighet til å styre arealbruken i de store områdene det her er snakk om. Det er behov for at kommunen i større grad kan ivareta ulike hensyn, herunder hensyn til biologisk mangfold og annet naturvern, friluftsliv og kulturvern. Utvalget ser dette som særlig viktig for å kunne ivareta hensynet til biologisk mangfold gjennom plan- og bygningsloven.

Utvalget har særlig vurdert fire alternative løsninger:

  • at LNF opprettholdes som en samlet kategori, men at loven tilføyes nye hjemler for å gjøre det mulig å innføre bestemmelser som gir overordnete føringer for praktiseringen av sektorlovene

  • mulighet for kommunen til å splitte LNF-områdene i områder for henholdsvis landbruk, naturvern og friluftsliv

  • innføring av helt nye arealkategorier som gir prioritet til visse hensyn, for eksempel biologisk mangfold

  • en kombinasjon av flere alternativer

Utvalget har foreløpig festet seg ved det førstnevnte alternativet, men er klar over at det her er ulike oppfatninger og vil avvente høringsrunden. Vi vil understreke at ingen av alternativene i seg selv fjerner de reelle interessekonfliktene som kan gjøre seg gjeldende i LNF-områdene, og at det særlig er muligheten til å gi utfyllende bestemmelser som er avgjørende for hvilken reell forskjell det er mellom alternativene.

Utvalget mener kommuneplanprosessen bør forbedres. For å gi nyvalgte politikere mulighet til tidlig å sette preg på utviklingen i kommunen, bør kommunestyret tidlig i hver valgperiode foreta en vurdering av planbehovet framover, med særlig vekt på hva som nå krever ny eller mer detaljert plan. Her bør kommunen være målrettet. Det bør settes inn større innsats i en tidlig fase av planarbeidet, og utarbeides et planprogram som blant annet klargjør sektormyndighetenes deltaking, legger til rette for gode medvirkningsprosesser og fastlegger opplegget for konsekvensutredninger.

Reguleringsplan

Utvalget legger til grunn at reguleringsplanen som plantype bør beholdes. Den har vært utviklet og brukt gjennom mange tiår og fungerer i det vesentlige slik intensjonene med planformen er etter loven. Dagens regler gir kommunen og private forslagsstillere et betydelig spillerom ved utformingen og gjennomføring av reguleringsplaner. Utvalget mener derfor at hovedtrekkene i reguleringsplanens funksjon og plass i det samlete lovsystemet bør bestå slik de er i dag. Det er imidlertid enkelte forbedringsmuligheter.

Utvalget tar sikte på å styrke reguleringsplanens rolle som en plan for gjennomføring. Dette vil innebære tilpassinger både i reglene om reguleringsformål, bestemmelser og rettsvirkninger, og vurdering av et utvidet sett av gjennomføringsrettete virkemidler. Utvalget vil se nærmere på sammenhengen mellom plansak og byggesak med sikte på en mulig kopling i mindre saker. Utvalget drøfter i denne omgang særlig å bedre planen som grunnlag for fortetting og endringer innenfor allerede utbygde områder.

Utvalget vil vurdere de regler som i dag gjelder om plikten til å utarbeide reguleringsplan, spesielt om det bør gis klarere kriterier for når reguleringsplan kreves ved større bygge- og anleggsarbeider.

Videre er det behov for å utvikle saksbehandlingsreglene på en del punkter, både for at det skal bli bedre samhandling mellom private forslagsstillere, sektormyndigheter, andre berørte og planmyndighetene med sikte på en mer effektiv og påreknelig planprosess, og for å sikre en bedre kvalitet både i saksbehandlingen og i planens innhold. For planer som kan medføre vesentlige konsekvenser, må disse klargjøres gjennom planprosessen. Utvalget mener det bør utarbeides planprogram for større reguleringsplaner. For enkle planer som fremmes av private, bør arbeidet starte med en forhåndskonferanse mellom utbygger og berørte myndigheter.

Også problemet med gamle og uaktuelle/utdaterte planer må forebygges og løses bedre enn tilfellet er innenfor nåværende system etter som slike planer medfører en rekke ulemper og merkostnader både for samfunnet, tiltakshavere og andre berørte.

Utvalget vil videre vurdere om det er hensiktsmessig å finne en felles definisjon for de tre reguleringsplantypene i lovens kap. VII, slik at den forenklete reguleringsplanen og bebyggelsesplanen for så vidt bortfaller som egne planformer. Dette ser utvalget både som en regelforenkling og som en reell forenkling for brukerne av plansystemet. Som forutsetning for å sløyfe bebyggelsesplanen bør det åpnes for en viss delegasjon av reguleringsmyndighet til det faste utvalget for plansaker, slik at det kan vedta enklere utfyllende planer og planendringer når de holder seg innenfor rammene av kommuneplanens arealdel, eller ikke betinger vesentlige endringer av reguleringsplanen.

Kapittel 14 Regional planlegging

Regional planlegging omfatter interkommunalt plansamarbeid, planlegging på fylkesnivå og planlegging på tvers av fylkesgrenser.

Regional planlegging er nødvendig for å løse oppgaver og ivareta interesser som går ut over kommunenivået, og for å «oversette» og tilpasse nasjonale retningslinjer til lokale forhold rundt i landet. Gjennom regional planlegging mottar også sentrale myndigheter ønsker og synspunkter fra kommunene til bruk i videre utforming av statlig politikk. Forbedring av det regionale plansystemet står høgt på dagsorden i mange europeiske land og samarbeidsorganisasjoner.

Utvalget mener vi i Norge i dag ikke har et godt nok system for planlegging mellom det kommunale og statlige nivået, og at den regionale planleggingen må styrkes. Løsningen av viktige samfunnsoppgaver krever i økende grad samarbeid over kommunegrenser og delvis også over fylkesgrenser. Regional planlegging er av klart politisk natur og må knyttes til folkevalgte regionale organer. Systemet må ha legitimitet og oppslutning fra både statlige og regionale myndigheter, og også fra kommunene.

Debatten om oppgavefordelingsutvalgets utredning pågår. Dette utvalget tar ikke standpunkt til dets anbefalinger, verken når det gjelder antall regioner eller framtidig valgordning. Det avgjørende er at vi har en regional struktur som gjør det mulig å drive en god, sektorovergripende regional planlegging under folkevalgt ledelse og styring. Dette utvalgets anbefalinger er uavhengig av antall regioner. Inntil Stortinget har fattet endelig vedtak i denne saken, legger utvalget derfor dagens system for regional planlegging gjennom fylkesplanen til grunn.

I dag er fylkesplanleggingen det viktigste verktøy for regional planlegging. Fylkesplanleggingen er inne i en positiv utvikling mange steder, men sett under ett fyller den fortsatt ikke behovet på en fullt tilfredsstillende måte.

Ut fra situasjonen i dag mener utvalgets flertall at en videre styrking av fylkesplanen er aktuelt. Statlige sektormyndigheter må i større grad bruke fylkesplanen som ramme for egen planlegging og samordning. Kommunene må trekkes inn i fylkesplanleggingen i langt sterkere grad enn tilfellet stort sett er i dag. Dialogen mellom fylkestinget og det sentrale politiske nivået bør også styrkes.

Fylkesplanleggingen skal være et fleksibelt hjelpemiddel for å løse oppgaver i fylket. Det må legges stor vekt på at den skal være målrettet og relevant, og ikke mer omfattende enn formålet og behovet tilsier. Utvalget antar at dette blant annet oppnås gjennom økt bruk av fylkesdelplaner for bestemte samfunnsoppgaver eller geografiske områder.

Fylkesplanen bør bli sentral for avklaring av spørsmål knyttet til arealdisponering og utbyggingsmønster over kommunegrensene. Det er lovens system i dag at fylkesplanen skal være retningsgivende for kommunenes planlegging, også arealplanleggingen, og også for statlige investeringer og myndighetsutøvelse som har betydning for arealbruken. Hele utvalget mener at det er behov for bedre prosesser slik at denne funksjonen ved fylkesplanen kan styrkes.

Et flertall i utvalget vil også på visse betingelser vurdere å åpne for at deler av en fylkesplan kan gjøres rettslig bindende for arealbruken.

Skal fylkesplanen i større grad gjøres forpliktende for kommunene, og for arealdelens vedkommende eventuelt også bindende, må kommunenes medvirkning og medbestemmelse styrkes. Utvalget har her vurdert flere muligheter. En mulighet er at kommunene deltar ved utformingen av planprogram, og i den forbindelse selv er med på å bestemme graden av forpliktelse i gjennomføringen av den ferdige planen. En annen mulighet er å utforme den endelige regionale planen som en avtale basert på en «forhandlingsprosess» der avtalepartene stat, fylke og kommuner selv binder opp sin framtidige handlefrihet gjennom gjensidig forpliktende vedtak i sine respektive vedtaksorganer. En tredje mulighet er at det innføres en adgang for kommunen til å gjøre gjeldende innsigelse mot deler av en fylkesplan den ikke er enig i.

Utvalget har også vurdert om statlige og regionale myndigheters adgang til å gjøre gjeldende innsigelse mot kommuneplan bør avskjæres når kommuneplanen er i samsvar med vedtatt fylkesplan. Utvalget vil vurdere disse spørsmålene nærmere i lys av høringsuttalelsene.

Fylkesplanprosessen bør kunne forbedres også ved at det utarbeides et planprogram som klargjør prosessens organisering og framdrift samt behovet for konsekvensutredninger.

Utvalget mener at det i en del tilfeller vil være hensiktsmessig med interkommunalt plansamarbeid. Dette gjelder særlig der kommunene selv er innstilt på dette slik at det kan være frivillig, og når det stort sett er sammenfallende interesser kommunene imellom, og mellom kommunene og regionale og statlige myndigheter. Utvalget mener det er behov for klarere regler om interkommunalt plansamarbeid i loven, herunder koplingen til fylkesplanleggingen, og vil arbeide videre med dette på grunnlag av høringsrunden.

Den sentrale godkjenningen av fylkesplan fungerer ikke tilfredsstillende. Dels tar godkjenningsbehandlingen for lang tid, dels er arbeidet med fylkesplanene prioritert for lavt i departementene og disse opptrer lite samordnet. Planene utnyttes heller ikke som innspill til statlig politikk. Det er skapt forventninger om mer konkrete tilbakemeldinger fra staten, noe som også krever lengre behandlingstid. Dersom det i selve planprosessen i tilstrekkelig grad gjennomføres forpliktende politiske avklaringer mellom aktørene, herunder staten, mener utvalget at dagens form for statlig godkjenning kan vurderes nærmere, eventuelt oppheves. Dette forutsetter at statlige myndigheter i større grad forplikter seg i forhold til de mål og strategier som vedtas i fylkesplanen, og at fylkeskommunen har gode nok virkemidler for gjennomføring.

Det er viktig at flere virkemidler koples til en vedtatt fylkesplan. Blant annet bør handlingsprogrammet i større grad være førende for kommunen, staten og fylkeskommunen, og det bør rulleres årlig. Økonomiske virkemidler bør også knyttes sterkere til regionale planer. Dette skjer allerede i en viss utstrekning, for eksempel gjennom regionale utviklingsprogram, men sammenhengen mellom de regionale planene og myndighetenes interne ressursstyring kan gjøres enda tydeligere. De gode erfaringene med regionale utviklingsprogram (RUP) må videreutvikles, og utvalget ser her for seg flere mulige forbedringstiltak.

Kapittel 15 Statlige virkemidler

Utvalget har vurdert om de statlige virkemidlene i plan- og bygningsloven bør utvikles og eventuelt styrkes. Utvalget vil understreke at dette ikke er ment å skulle svekke kommunens stilling og myndighet. Situasjonen i dag er at staten har betydelig innflytelse på den kommunale planleggingen gjennom sine forskjellige virkemidler, og gjennom bruk av sektorlover. Disse er ikke alltid koplet til plan- og bygningsloven, og de kan, som tidligere nevnt, være dårlig samordnet. Et formål med å styrke statens virkemidler innenfor plan- og bygningsloven er å knytte viktige statlige beslutninger sterkere til plansystemet, og dermed til lokale planprosesser. En slik styring skal ikke svekke planenes fleksibilitet, da de ulike statlige interesser har ulik tyngde og viktighet i forskjellige deler av landet.

Det er en viktig sammenheng mellom statlige virkemidler og samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivning. Forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivning, og spesielt i hvilken utstrekning plan- og bygningsloven kan og bør benyttes av statlige sektormyndigheter, er blant annet avhengig av hvordan statlige interesser kan ivaretas i plansystemet.

Loven legger opp til en ansvarsdeling mellom stat, fylkeskommune og kommune i planleggingen. Staten skal ivareta nasjonale interesser og hensyn i planleggingen. Selv om kommunene er tillagt oppgaven med å utføre planleggingen etter plan- og bygningsloven, har staten det siste ordet hvis det blir konflikt mellom stat og kommune i plansammenheng. Staten disponerer en rekke virkemidler innenfor lovens ramme: rikspolitiske retningslinjer (RPR) og bestemmelser (RPB), innsigelse, klageadgang på visse planer og vedtak, og mulighet til selv å vedta reguleringsplan og kommuneplan. Realiteten er at kommunale planvedtak i strid med høgere myndigheters uttalte interesser alltid kan omgjøres av staten gjennom behandling sentralt.

Utvalget mener det kan være behov for å endre både enkelte regler om statlige virkemidler og anvendelsen av dem. Viktige statlige premisser for fylkesplanlegging og kommuneplanlegging må utformes og kommuniseres klarere og på en mer samordnet måte overfor fylkeskommuner og kommuner som planmyndigheter. Samtidig er det viktig at slike føringer bygger på brede prosesser hvor også kommuner og fylker har hatt mulighet til å delta.

Utvalget mener at rikspolitiske retningslinjer bør styrkes som instrument. Viktige føringer for planleggingen, som ikke følger direkte av lov eller forskrift, bør som hovedregel gis som RPR. Utvalget foreslår at § 17-1 første ledd om rikspolitiske retningslinjer bygges ut, blant annet med regler om saksbehandling og om retningslinjenes betydning for planlegging og enkeltsaker. Samordningen mellom sektorene må styrkes sentralt, slik at de rikspolitiske retningslinjene kan være realistiske og reelt avklarende.

Hjemmelen for staten til gjennom rikspolitiske bestemmelser å binde arealbruken midlertidig i et område, bør opprettholdes i hovedsak uendret.

Systemet med innsigelse bør opprettholdes, men det er et klart mål å begrense anvendelsen av det. Dette kan oppnås ved å presisere vilkårene for å kunne fremme innsigelse og klargjøre selve planprosessen. En slik presisering bør innebære at de forskjellige sektorer og interesser kommer på banen tidlig, at det utarbeides et felles planprogram, og at det legges opp til meklingprosesser med videre undervegs slik at de aller fleste spørsmål er avklart før planen vedtas. Utvalget foreslår at det vurderes å innføre en frist for å varsle innsigelse og gjøre innsigelse gjeldende.

Utvalget mener utbygginger i regi av offentlige myndigheter som hovedregel bør følge plan- og bygningslovens plansystem, det vil si ved bruk av kommuneplan, kommunedelplan og reguleringsplan. Lovens § 30 om «private planer» foreslås gjort generelt gjeldende til å omfatte innsendte planer, også slike som utarbeides av det offentlige som byggherre, som nå omtales i § 29. § 29 benyttes ikke i dag, og kan strykes. Unntaksvis, særlig for spesielle statlige utbyggingsoppgaver, kan prinsippet i plan- og bygningsloven § 9-4 gis anvendelse. Her vil vedkommende myndighet ha et større ansvar for sakens framdrift, det vil si en noe sterkere stilling i forhold til kommunen som planmyndighet enn det som følger av § 29 og § 30. I dag er dette en særregel for vegbygging. Det kan, etter en nærmere vurdering, være aktuelt å gi den anvendelse på andre planer for eksempel innen samferdsel.

Utvalget mener statens mulighet til å utarbeide reguleringsplan og kommuneplan (§ 18) bør bestå, selv om den bare benyttes - og bare bør benyttes - i unntakstilfeller. Det samme gjelder muligheten for departementet til å «innkalle» kommuneplaner og reguleringsplaner og foreta endringer av eget tiltak, selv om det verken er klaget eller fremmet innsigelse, jf. § 20-5 sjuende ledd og § 27-2 nr. 3 andre ledd. Denne adgangen benyttes fra tid til annen. Utvalget ser ingen avgjørende grunn til å fjerne denne muligheten.

Kapittel 16 Viktige samfunnsoppgaver og interesser

Utvalget har i kapittel 16 gjennomgått en rekke samfunnsoppgaver og interesser som er viktige i forbindelse med planleggingen etter plan- og bygningsloven. Formålet er å vise viktige utviklingstrekk, hvordan vedkommende oppgave eller interesse ivaretas etter dagens lovgivning, og hvordan plan- og bygningslovens plansystem kommer inn. En rekke fagmyndigheter og interesser har gitt uttrykk for behov, ønsker og konkrete forslag om endringer i loven. Utvalget har forsøkt å redegjøre for disse.

Det har i denne omgang ikke vært mulig for utvalget å gå inn på en nærmere vurdering av dette omfattende materialet og de forslag som er fremmet. Utvalget vil i sin endelige utredning gjennomgå alle viktige sektorer og samfunnsoppgaver med sikte på å oppnå en bedre samordning mellom sektorlovgivningen og plan- og bygningslovens plansystem. For å få et bedre grunnlag for dette arbeidet ønsker utvalget synspunkter i høringsrunden på de tanker som fremmes i forbindelse med de forskjellige samfunnsoppgaver og interesser i kapittel 16.

Kapittel 17 Aktuelle spørsmål, lovforslag og konsekvenser

Kapittel 17 omhandler enkelte konkrete forslag som det er ønskelig å fremme allerede nå.

Utvalget foreslår en ny og fyldigere bestemmelse om rikspolitiske retningslinjer, som blant annet presiserer saksbehandlingen og virkningene for planer og enkeltsaker.

I mange kommuner gis det i utstrakt grad dispensasjoner med hjemmel i lovens § 7, både fra planer og fra lovens bestemmelser blant annet om byggeforbud i 100-metersbeltet. Lovens vilkår for å gi dispensasjon - «særlige grunner» - er uklart. Bestemmelsen forstås og praktiseres ulikt i kommunene og fylkene, og gjennomgående er terskelen lagt lavere enn det som var intensjonen. Utvalget mener dispensasjon fra vedtatte planer, som alternativ til planendring, bare bør skje unntaksvis, og at det er nødvendig med en egen og mer presis bestemmelse om dispensasjon fra planer, og fra lovens § 17-2 om byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen.

Utvalget foreslår endringer i lovens § 17-2 om byggeforbud i strandsonen (100-metersbeltet). Regelen er i dag uklar og skaper usikkerhet på flere punkter. Formuleringen i første ledd er upresis i dagens situasjon, og det bør i stedet henvises til tiltakene som krever byggetillatelse etter § 93, som vedtatte planer har rettsvirkninger for. Et annet punkt gjelder forholdet mellom unntaksbestemmelsene i § 17-2 andre og tredje ledd. Det er i dag slik at de aller fleste strandområder i landet er omfattet av kommuneplan eller reguleringsplan, i alle fall i de områdene som har press i strandsonen. Tredje ledd har dermed mistet mye av sin betydning, og skaper i stedet misforståelser. Utvalget vil derfor foreslå enten at § 17-2 tredje ledd oppheves, eller at forholdet mellom annet og tredje ledd klargjøres.

Det er et klart og akutt behov for en hjemmel i lovgivningen for å stille krav til kartgrunnlag og til å klargjøre utbyggerens, kommunens og statens ansvar for et adekvat kartgrunnlag i forbindelse med planleggingen. Utvalget foreslår en særskilt bestemmelse om dette inntatt i plan- og bygningsloven.

Utvalget er særskilt bedt om, i sin første delutredning, å utrede om konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven kan gå foran planer etter plan- og bygningsloven, slik at det enten ikke er nødvendig å utarbeide slik plan, eller at en eksisterende plan settes til side. Dette spørsmålet har vært drøftet i flere omganger tidligere, blant annet i forbindelse med ny vannressurslov. I dag antas det at vassdragsreguleringsloven og plan- og bygningsloven gjelder side om side, men saksbehandlingen etter de to lovene både bør og kan samordnes og forenkles, blant annet med felles konsekvensutredning.

Flertallet i utvalget finner ikke at det foreligger tilstrekkelige grunner til å fravike hovedregelen om at større tiltak som krever konsesjon skal behandles også etter plan- og bygningsloven. Flertallet kan ikke se at det foreligger slike spesielle forhold i vassdragsreguleringssaker at det alminnelige prinsippet om planbehandling både etter plan- og bygningsloven og konsesjonsloven bør settes til side. Det er viktig at disse sakene, som kan innebære betydelige naturinngrep og andre konsekvenser for lokalsamfunnet, behandles etter plan- og bygningslovens regler med den lokalpolitiske forankring det innebærer.

Et mindretall på tre medlemmer mener at konsesjon etter vassdragsreguleringsloven også bør utgjøre og få form som planvedtak etter plan- og bygningsloven § 18.

Ett medlem mener at det er behov for en særordning for vassdragsreguleringsloven som innebærer at konsesjoner behandlet etter vassdragsreguleringsloven går foran vedtak etter plan- og bygningsloven. Mindretallet legger særlig vekt på at det er sterke nasjonale interesser, som for eksempel ansvaret for kraftoppdekningen i Norge, som tilsier at avgjørelsesmyndigheten i disse sakene bør legges på statlig nivå. Det legges også vekt på at konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven ivaretar de samme hensyn som i en planprosess etter plan- og bygningsloven. KU er inkorporert i konsesjonsbehandlingen, og medvirkningsaspektet er forsvarlig ivaretatt. Mindretallet kan derfor ikke se at en planprosess i tillegg til konsesjonsbehandling kan tilføre noe nytt. Det legges videre vekt på at det vil være urimelig om en kommune skal kunne sette til side et konsesjonsvedtak fattet ved kongelig resolusjon, og som i mange tilfeller er behandlet i Stortinget.

Kapittel 18 Administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser

I utvalgets drøftinger har også økonomiske og administrative konsekvenser vært fremme, men utvalget har valgt å ikke gjøre en detaljert og grundig vurdering av disse i denne omgang. Det antas imidlertid at høringen vil gi et sikrere grunnlag for vurderingen av slike konsekvenser, herunder grunnlag for kvalifiserte anslag på økonomiske konsekvenser av forskjellige forslag som ligger til rette for kostnadsberekning.

Det må skilles mellom de samfunnsmessige konsekvensene av at det utarbeides gode planer på den ene siden, og konsekvensene for planmyndighetene selv på den andre. Generelt gjelder det at et system for arealplanlegging som evner å avveie de forskjellige behov og utnytte arealene til ulike formål på en optimal måte, vil kunne gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Det er viktig å minne om at den arealdisponeringen som vedtas er bindende for lang tid framover. De økonomiske virkningene av et godt plansystem må vurderes i et langsiktig perspektiv.

De tanker og forslag som fremmes av utvalget vil ha forskjellige økonomiske og administrative konsekvenser. Intensjonen bak mange av forslagene er å oppnå en forenkling, både innenfor plansystemet i plan- og bygningsloven og i lov- og beslutningssystemet samlet sett. Det har likevel vært vanskelig for utvalget å vurdere disse i detalj før de er nærmere vurdert av de som berøres sterkest i forbindelse med en høringsrunde. Utvalget vil generelt understreke at det vil dreie seg om både direkte og indirekte konsekvenser. Visse økte krav til planleggingen vil for eksempel direkte innebære at kommunene må sette inn større ressurser i planarbeidet. På den andre siden vil en god og hensiktsmessig plan kunne medføre betydelige indirekte besparelser både for kommunen selv, for grunneiere og andre berørte, og for samfunnet totalt.

Oppdaterte planer vil også gi en bedre forutbereknelighet, og grunnlag for raskere avklaring og behandling av enkeltsaker.

Forslagene vil i sum, og når en ser forventet virkning av dem over tid, kunne ha klare positive miljømessige konsekvenser når det gjelder areal- og ressursvern, forurensing, fysiske miljøkvaliteter og godt nærmiljø, estetikk med mer. Den positive økonomiske betydningen av et godt og rent fysisk miljø er meget stor, men også slike virkninger er vanskelig å anslå i tall.

Når det gjelder de konkrete lovforslagene i kapittel 17, antas disse generelt å innebære at systemet blir enklere å praktisere. Særlig vil bedre kartgrunnlag i digital form kunne bety stor rasjonalisering og forenkling både i saksbehandling og samhandling mellom de forskjellige deltakere og myndigheter i planleggingen, og i den senere planoppfølgningen i kommunene.

Til dokumentets forside