NOU 2001: 7

Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven— Planlovutvalgets første delutredning

Til innholdsfortegnelse

Del 4
Nærmere om de enkelte plantypene

13 Kommunale planer

Kommunal virksomhet kan inndeles i tre hovedfunksjoner: forvaltning (myndighetsutøvelse), tjenesteproduksjon og samfunnsutvikling 1

. Som myndighetsutøver pålegger kommunen plikter og tildeler rettigheter, innenfor de rammer som lover og statlige retningslinjer trekker opp. I rollen som tjenesteprodusent yter kommunen lovpålagte og ikke-lovpålagte tjenester til sine innbyggere. Rollen som samfunnsutvikler innebærer et allsidig arbeid for å utvikle næringslivet og skape gode levekår for befolkningen i vid forstand, herunder ivareta og fremme viktige miljø- og kulturverdier. Når kommunen opptrer som samfunnsutvikler, er de statlige føringene begrensete, og den lokale friheten stor.

Plan- og bygningsloven gir kommunene en viktig rolle, særlig i arbeidet med å utvikle lokalsamfunnene. Kommunene har både plikt og rett til å drive en sektorovergripende samfunnsplanlegging og arealplanlegging. Kommunestyret har ansvaret for og ledelsen av både oversiktsplanlegging i form av kommuneplan med arealdel, og detaljplanlegging i form av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner. Samtidig er den kommunale planleggingen del av et samlet plansystem; den både påvirker og påvirkes av planer på fylkesnivå og statlige planer og vedtak. Utvalget viser til kapittel 3.2 for en noe mer utfyllende framstilling av dagens kommunale plansystem, og samspillet mellom kommunale planer og andre planer.

I det følgende gir utvalget en oversikt over sitt prinsipielle syn på de tre kommunale planformene, deres virkemåte og mulige måter å foreta forbedringer på. Det er en nær sammenheng mellom kommuneplan og reguleringsplan. Forholdet mellom dem, og de rollene de to planene skal spille, er blant de mest sentrale spørsmålene.

13.1 Kommuneplan

13.1.1 Status for kommuneplanleggingen

Foran i kapittel 3.4 og i vedlegg 3 er det gitt en oversikt over status og framdrift i kommuneplanleggingen.

Utvalget vil særlig framheve følgende punkter av betydning for revisjonsarbeidet. Det foreligger lite statistikk over praksis i kommunene med hensyn til langsiktig kommuneplanlegging - samfunnsdelen 2

. Interessen for denne typen planlegging er sannsynligvis varierende. I Arena-prosjektet er det gjennomført en begrenset spørreundersøkelse som viste at den langsiktige strategiske kommuneplanleggingen i mange tilfeller ikke fungerer etter hensikten. 3

Blant annet rulleres den langsiktige samfunnsdelen til dels uavhengig av arealdelen, og forholdet mellom dem kan dermed bli uklart.

Erfaringer viser også at det kortsiktige handlingsprogrammet i kommuneplanen til dels kan være mangelfullt. I de fleste kommunene er økonomiplanen, som består av rullerende 4-årsbudsjett og årsbudsjett, ofte det viktigste styringsinstrumentet, ikke kommuneplanen. Alle kommuner har økonomiplan, og de fleste kommuner har en form for handlingsprogram. I Norsk institutt for by- og regionplanlegging (NIBR) erfarer en at de fleste kommuner legger størst vekt på «det lille kretsløpet» (økonomiplan, årsbudsjett og handlingsprogram) og kommuneplanens arealdel, og i mindre grad knytter politiske avklaringer til kommuneplanens samfunnsdel. Arena-undersøkelsen viste at kommuneplanens fireårige handlingsprogram i de fleste kommuner er knyttet til kommunens økonomiplan.

En undersøkelse foretatt av Norges Byggforskningsinstitutt på oppdrag fra Miljøverndepartementet (1997) over praktiseringen av aktiv deltaking i planleggingen viser at knapt halvparten av kommunene reviderer mål-/samfunnsdelen relativt jevnlig. Av disse er det kun en fjerdedel som kan sies å legge til rette for aktiv medvirkning. Det er imidlertid grunn til å merke seg at et godt flertall av kommunene ønsker mer aktiv deltaking ved denne plantypen.

Selv om koplingen mellom samfunnsdelen og arealdelen kan forbedres mange steder, er hovedinntrykket at selve arealdelen i kommuneplanleggingen stort sett er i god gjenge og jevnt over har funnet en form tilpasset den enkelte kommune. Det vises til vedlegg 3.

Utvalget har inntrykk av at det er styringsproblemer i flere kommuner som ikke har arealdel, blant annet i forhold til overordnete rammer og mål, men også når det gjelder å gjennomføre kommunenes egne prioriteringer. Samme situasjon kan en ha i flere kommuner som bare har delplaner for enkelte områder. I andre områder uten arealdel kan det etter hvert foreligge styringsbehov ut fra viktige sektorinteresser og kommunale prioriteringer. Dessuten er en stor del av planene ganske grovmaskete og ikke rullert ut fra nye behov og prioriteringer. Resultatet av dette blir som regel styring av arealbruken gjennom behandling av enkeltsaker og dispensasjoner.

For utbyggingsformål kan det etter dagens plan- og bygningslov gis svært detaljerte bestemmelser, noe som ofte benyttes i kommunedelplaner. Slike planer kan langt på veg forveksles med eller blir oppfattet som reguleringsplan, uten at denne plantypens saksbehandlingsregler er fulgt. I mange kommuner er det usikkerhet om hva som kan vedtas av utfyllende bestemmelser.

Av andre mangler som det ofte pekes på ved dagens system er de begrensninger som ligger i at det ikke kan gis bestemmelser om virksomhet og driftsforhold. Slike bestemmelser kan være nødvendige blant annet for å ivareta miljøhensyn i enkelte tilfelle. Det har vist seg behov for å kunne gi slike bestemmelser for eksempel i forbindelse drift av steinbrudd og pukkverk.

Det er også behov for å vurdere nærmere om kommuneplanen kan gis større fleksibilitet for å kunne ivareta ulike sektorhensyn og verneformål som nødvendigvis har et lengre tidsperspektiv enn den 4-års-perioden som det politiske vedtaket i utgangspunktet gjelder. Dette vil innebære at kravet om langsiktighet får en sterkere binding for visse arealbruksformål. Slike spørsmål er reist fra landbruks-, naturvern- og kulturminnemyndigheter. Ikke minst gjelder kravet om langsiktighet den rolle planlegging har som sentralt virkemiddel for å ivareta internasjonale og nasjonale målsettinger om sikring av biologisk mangfold og tilrettelegging for bærekraftig utvikling.

Kommunene er forskjellige og har ulike behov både når det gjelder temaer og områder, og ikke minst varierer behovet for arealstyring. Dette tilsier at lovreglene er fleksible med hensyn til innhold, bestemmelser og rettsvirkninger slik at den enkelte kommune kan tilpasse sin planlegging til egne behov.

13.1.2 Utvalgets prinsipielle syn på kommuneplanleggingen

Utvalget legger til grunn at plan- og bygningsloven fortsatt skal være den sentrale lov om sektorovergripende planlegging i kommunene. Kommuneplanleggingen skal både være en planlegging for utviklingen i kommunen i sin helhet, og for enkelte sektorer og virksomhetsområder. Den skal være den sentrale arena for avveining av og prioritering mellom sektorer og interesser. For både kommunens innbyggere og for myndigheter skal kommuneplanen gi en samlet oversikt over kommunens virksomhet, og særlig over hvordan kommunens arealer kan benyttes eller ikke benyttes i framtiden.

Kommunene må i sin planlegging også se kommunens plass og rolle i forhold til regionale og nasjonale behov og interesser. Mange bykommuner har for eksempel regionale funksjoner, og må ta hensyn til dette i planleggingen. Andre forvalter natur og kultur av nasjonal og internasjonal verdi.

Utvalget vil understreke betydningen av at alle kommuner driver en løpende kommuneplanlegging. Kommuneplanen er et redskap til å løse oppgaver og eventuelle interessekonflikter på en bedre måte. Kommuneplanen må være et fleksibelt planverktøy, som kommuner i forskjellige situasjoner kan tilpasse til sine spesielle behov. Planleggingen må være målrettet, og den må ikke gjøres mer omfattende og krevende enn behov og formål tilsier.

Kommuneplanen bør utvikles videre som et felles planredskap for fagetatene i kommunen. Regjeringen Stoltenberg har uttalt som et politisk mål 4

at de mange forskjellige sektorplaner på kommunenivå bør falle bort eller inngå som deler av kommuneplanleggingen etter plan- og bygningsloven. Utvalget vil i samråd med berørte departementer vurdere nærmere hvor langt det her er fornuftig å gå, og hvordan loven eventuelt bør endres for å gjøre kommuneplanen bedre egnet som planredskap for de forskjellige sektormyndigheter.

Kommuneplanens samfunnsdel bør styrkes, og kravet om at planleggingen skal være langsiktig bør skjerpes. En direkte kopling mellom kommuneplanens handlingsprogram og kommunens økonomiplan vil som regel kunne være hensiktsmessig, og loven må åpne for dette på en klarere måte.

Forholdet mellom kommuneplanens samfunnsdel og arealdelen må også styrkes slik at det blir bedre samsvar mellom de overordnete mål som settes for kommunens utvikling, og arealdisponeringen. De overordnete målene må også være retningsgivende og legges til grunn for bedre sektorsamordning.

Arealdelen reiser flere vanskelige spørsmål som utvalget vil drøfte nærmere nedenfor. Hovedpunktet er at bestemmelsene om arealdelen bør gi større grad av fleksibilitet enn i dag, både når det gjelder planers innhold, muligheten for å gi bestemmelser i tilknytning til planen, og rettsvirkninger av planen. Forholdet mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan må vurderes nærmere.

I kapittel 10 omtales behovet for å forbedre planprosessene, blant annet når det gjelder innbyggernes og andre myndigheters medvirkning, og utredning av konsekvenser. Dette gjelder ikke minst kommuneplanprosessen. Vi kommer tilbake til dette nedenfor. Utvalget ser dilemmaet mellom et høgere ambisjonsnivå for kvaliteten i kommuneplanleggingen og behovet for forenkling og fleksibilitet, men mener at gode og kanskje noe mer tidkrevende prosesser tidlig i planfasen i seg selv vil gi effektivitetsgevinst. Utvalget vil også vise til prinsippene om styrket lokal deltaking etter prinsippene for lokalt Agenda 21-arbeid for en bærekraftig lokal utvikling, se kapittel 4.2.2og kapittel 4.2.213.1.3, og til behovet for en bedre og mer systematisk rullering av planene, se utvalgets omtale av dette i kapittel 9.2.

13.1.3 Kommuneplanens samfunnsdel

Kommuneplanens langsiktige del omfatter mål for utvikling av kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltning av arealer og andre naturressurser. Den kortsiktige delen omfatter et fireårig handlingsprogram; som klargjør forutsetningene for gjennomføring med hensyn til økonomi og andre ressurser.

Ofte blir handlingprogrammet og den langsiktige delen, unntatt arealdelen, kalt for kommuneplanens samfunnsdel. En hører også at uttrykk som «kommuneplanens generelle del» eller «kommuneplanens strategiske del» benyttes for å beskrive de delene av kommuneplanen som ikke har direkte rettsvirkning overfor private.

Kommuneplanens samfunnsdel skal trekke opp visjoner og mål for kommunen både som samfunn og som myndighet. Den skal vise trender og konsekvenser av alternative utviklingsveger, behov på de forskjellige samfunnsområder og hvordan behovene kan dekkes. Den skal skissere strategier og legge grunnlag for viktige prioriteringer og bruk av virkemidler. Et viktig tema vil være hvordan ressursene i kommunen i vid forstand skal brukes best mulig.

Ofte forutsetter gjennomføringen en samordnet sektorinnsats. Samfunnsdelen vil være et nyttig og nødvendig virkemiddel for gode tverrsektorielle løsninger. Samfunnsdelen må knyttes sammen med kommunens økonomiplan.

I praksis kan det være vanskelig, og gi liten mening, å lage en arealplan for kommunen uten først å foreta avveining av de politiske og samfunnsmessige hensynene i en samfunnsdel. Her fastlegges mål for befolkningsutvikling, boligbygging, næringsutvikling, ressursbruk og -vern og så videre, som er bestemmende for arealbehov og arealutnytting i kommunen. Arealdelen bør framstå som en konsekvens av den planleggingen som kommer til uttrykk i kommuneplanens samfunnsdel. Dette gjør det viktig også å samordne sektorplaner gjennom samfunnsdelen. Loven gir muligheter for dette som den er i dag, slik at det først og fremst er opp til politikerne å bruke den.

Kommuneplanens samfunnsdel skal «legges til grunn» ved planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen, først og fremst av kommunen selv, men også av statlige og fylkeskommunale organer, og av private aktører. 5

Selv om det ikke foreligger grundig dokumentasjon er det mye som tyder på (Arena, Byggforsk) at kommuneplanens mål- eller samfunnsdel ikke fungerer etter intensjonene i lovverket. Det gjelder også samordningspotensialet knyttet til målene i kommunesamfunnet på områder som økologi, helse- og sosialsektoren, utdanning og kulturelle forhold. Et hovedspørsmål for utvalget blir hvordan kommuneplanenes samfunnsdel kan utvikles slik at det blir et mer hensiktsmessig og betydningsfullt planredskap for kommunen selv, ikke minst for de forskjellige kommunale etater som i dag i stor grad har sine egne planformer med egne beslutningsprosesser og virkninger. I dag er det et vesentlig problem at samordningen mellom alle disse sektorplanene ikke er så god som ønskelig. Utvalget viser til drøfting av dette ovenfor i kapittel 7.

En hovedutfordring synes å være operasjonaliseringen av kommuneplanens samfunnsdel og å synliggjøre hvordan sektorene aktivt kan bruke samfunnsdelen i sin planlegging. Det er også aktuelt å utforme lovens § 16 klarere, slik at det i utvikling og rullering av kommuneplanens samfunnsdel legges til rette for medvirkning. Prinsipper fra LA 21 bør kunne virke stimulerende på denne planprosessen.

I Danmark har en i planloven inntatt bestemmelser om at kommunestyret og amtsrådet (fylkestinget) i første halvdel av hver valgperiode skal utarbeide en LA 21-redegjørelse. Redegjørelsen kan innarbeides som del av kommuneplanen. Redegjørelsen skal inneholde opplysninger om hvordan en skal arbeide helhetsorientert, tverrfaglig og langsiktig og hvordan befolkningen, virksomheter, organisasjoner og foreninger vil bli inndratt i dette arbeidet. Strategien skal inneholde amtets eller kommunens politiske mål for arbeidet med følgende innsatsområder:

  • redusert miljøbelastning

  • bærekraftig byutvikling og bydannelse

  • biologisk mangfold

  • medvirkning fra befolkningen og næringslivet

  • samordning av beslutninger med virkning for miljø, transport, næringsliv, sosiale, helsemessige, kulturelle og økonomiske forhold og utdanning

Utvalget ser den danske modellen som interessant. Modellen fanger opp i seg både den horisontale og vertikale samordningen som er nødvendig for å utvikle og gjennomføre et godt LA 21-arbeid. Det kan være aktuelt å vurdere liknende bestemmelser ved revisjon av vår § 16.

Det bør vurderes nærmere hvordan samfunnsdelen kan gjøres mer forpliktende. Det kan være aktuelt å utrede hvorvidt temaer i den generelle delen bør gi sterkere føringer for kommunen selv eller andre offentlige myndigheter. En tydeligere kopling mellom samfunnsdelen og arealdelen, framstår også som et viktig tema i den videre utvikling av kommuneplansystemet.

13.1.4 Kommuneplanens arealdel

13.1.4.1 Arealdelens funksjon og rettsvirkning

Kommuneplanens arealdel er en del av kommuneplanens langsiktige del og skal avspeile de arealmessige konsekvensene av kommunens planlagte satsingsområder og tiltak. Arealdelen skal være forankret i kommuneplanens samfunnsdel, og lovens forutsetning er at sektorenes virksomhet og andre interesser av betydning for arealbruken skal være behandlet. Alle kommuner har plikt til å utarbeide kommuneplan med arealdel, og den forutsettes rullert hver valgperiode.

Arealdelen er som hovedregel direkte rettslig bindende for framtidig arealbruk, for såvel offentlige som private grunneiere og andre rettighetshavere. Det kan ikke settes i verk tiltak som er i strid med en vedtatt plan eller planbestemmelser. Dette kontrolleres gjennom byggesaksbehandlingen. Planen ligger fast til kommunestyret finner grunn til å fatte nytt planvedtak med et annet innhold. Dette kan enten skje ved endring av arealdelen, gjerne i forbindelse med rulleringen, eller ved at det vedtas en reguleringsplan med et annet innhold enn kommuneplanen. For områder som er båndlagt eller skal båndlegges etter annet lovgrunnlag, begrenser loven rettsvirkningen til maksimalt 4 år, eventuelt med 2 års forlengelse, fra planen er vedtatt av kommunestyret.

13.1.4.2 Ulike syn på hvilken funksjon kommuneplanens arealdel bør ha

Utvalget har i løpet av sitt arbeid mottatt mange og til dels motstridende syn på kommuneplanens virkemåte og hvordan den bør utvikles videre.

Et viktig utgangspunkt er her erfaringer med mer detaljerte kommuneplaner som har blitt vedtatt etter at loven i 1989 6

åpnet for større grad av avklaring og detaljstyring gjennom utfyllende bestemmelser i byggeområder. Dette gjør det mulig for kommunene å fastsette relativt detaljerte regler for hvor og hvordan utbyggingen skal skje i områder som legges ut som byggeområder: lokalisering, grad av utnytting, bygningers størrelse og form med videre. Dette innebærer at planen kan brukes som direkte grunnlag for avgjørelse av byggesøknader.

Hensikten med å få inn slike hjemler var å forenkle systemet, og i en del tilfeller har det nok også virket slik. Erfaringer viser imidlertid at det lett oppstår en del problemer når kommunene bruker kommuneplanen eller kommunedelplan til å detaljregulere utbygging. Kommuneplanprosessen er riktignok åpen, men den gir ikke grunneierne og andre noen særlige rettigheter under utarbeidingen av planen, slik som rett til særskilt varsel og rett til å klage på vedtaket. Dette reiser for det første grunnleggende rettssikkerhetsspørsmål. For det andre medfører det at mange praktiske problemer, interessekonflikter og økonomiske forhold ikke alltid kommer klart fram og blitt løst i planen, men dukker opp som problemer når planen skal gjennomføres og i forbindelse med de konkrete byggesakene. Det er som regel ikke mulig - og neppe heller hensiktsmessig - å løse alle detaljspørsmål ved utbygging i forbindelse med en kommuneplanprosess.

Noen mener at dette ikke er vegen å gå, og at kommuneplanens rolle som en overordnet og strategisk plan heller bør rendyrkes i større grad enn tilfellet er i dag. Arealdelen bør etter dette synet fortrinnsvis brukes til å trekke opp grensene mellom de arealer som kan utbygges, og de som bør ligge som landbruks- og naturområder, og til å trekke opp viktige utbyggingsretninger. Dette innebærer et klarer skille mellom kommuneplan og reguleringsplan. Kommuneplanen blir en plan for langsiktige rammer og grenser mellom forskjellige formål, og reguleringsplanen blir et grunnlag for gjennomføring.

På den andre siden er det kommuner som mener at kommuneplanene, og i praksis kanskje særlig kommunedelplanene, bør kunne gjøres enda mer avklarende, detaljerte og rettet mot gjennomføring enn tilfellet er i dag. Noen ser behov for i enda større grad enn det er mulig i dag å kunne avgjøre byggesaker og gjennomføre tiltak med direkte grunnlag i kommuneplanen, for blant annet å unngå arbeidet med reguleringsplan.

Det store spennet i synet på kommuneplanens virkemåte og behov for endringer gjenspeiler trolig et tilsvarende stort spenn i kommunenes planleggingsbehov, blant annet mellom typiske utkantkommuner og presskommuner i sentrale strøk.

13.1.4.3 Utvalgets vurdering av arealdelens funksjon og struktur (inndeling)

De forskjellige synspunktene innebærer at kommuneplanen «legges på strekk». Det er ønskelig både å gjøre den bedre egnet som overordnet planinstrument, og bedre egnet som detaljert styringsinstrument, som kan legges direkte til grunn for byggesaksbehandling og utbygging. Vi står her overfor klare dilemmaer.

For det første kan det synes noe problematisk å opprettholde kommuneplanen som én enkelt plantype, med ett sett av rettsvirkninger og saksbehandlingsregler, dersom den skal ivareta alt fra overordnete, strategiske styringsbehov til behovet for å kunne detaljstyre arealbruken i kommunen uten bruk av reguleringsplan.

For det andre står en i fare for å utviske skillet mellom kommuneplaner og reguleringsplaner dersom en utvider mulighetene for å fastlegge flere detaljer med sikte på gjennomføring. Som vi har vært inne på i kapittel 10.6 om rettssikkerhet, er forskjellene mellom de ulike plantypene i stor grad et spørsmål om forholdet mellom planenes rettsvirkninger og de saksbehandlingsreglene som skal følges ved utarbeidingen av planene.

Utvalget har drøftet om, og eventuelt hvordan, de tilsynelatende noe motstridende målene kan kombineres. En mulighet er å opprettholde spennvidden, men å knytte bestemmelsene om rettsvirkning og saksbehandling mer direkte til de enkelte elementene i planen. Jo mer detaljert innholdet i en del av kommuneplanen er fastlagt, og jo mer bindende dette er for den enkelte grunneier, desto grundigere kan saksbehandlingsreglene gjøres, særlig i forhold til grunneiere. Dette innebærer at en oppgir utgangspunktet om at kommuneplanens innhold så å si «plukkes» fra én lovbestemt liste av innholdselementer (§ 20-4 i dag), og at saksbehandling og rettsvirkninger er gitt for hele planen under ett (se særlig § 20-5 og § 20-6).

En slik modell, som knytter rettsvirknings- og saksbehandlingsbestemmelsene direkte til hvert enkelt innholdselement i planen, ville trolig føre til et relativt komplisert, og derfor arbeidskrevende system med svak forutsigbarhet.

Utvalget mener derfor at det er mer realistisk å tenke seg en to-deling av arealdelen, mellom en strategisk og oversiktspreget arealplan på den ene siden, og en mer gjennomføringsrettet og detaljert arealplan på den andre. Tanken er da at den første typen i alminnelighet forutsetter å bli fulgt opp av mer detaljert planlegging, for eksempel i form av reguleringsplan, eller ved en detaljert kommunedelplan, før det kan gis byggetillatelse. Den andre typen kan derimot gi direkte grunnlag for byggesaksbehandlingen.

Utgangspunktet bør være at arealdelen - også en overordnet og strategisk - bør ha rettsvirkninger som dagens arealdel av kommuneplanen. Men når planen er klart overordnet og har preg av politiske retningslinjer, kan det være aktuelt å unnta hele eller deler av planen fra rettsvirkningene. Her kan det være aktuelt å vedta retningslinjer for senere detaljplanlegging.

De gjennomføringsrettete arealplanene vil måtte begrense seg til visse deler av kommunens areal, og altså utarbeides som kommunedelplaner. De bør være bindende for grunneierne og andre rettighetshavere på samme måte som arealdelen er i dag. Her er unntak fra rettsvirkningene lite aktuelt. I slike områder kan det gis detaljerte regler om utbygging med videre slik ordningen er generelt i dag, men utvalget ser for seg at adgangen til gi bestemmelser bør utvides ytterligere bl.a. med forskjellige typer av funksjonskrav og regler om virksomhet, jf. nedenfor. Hovedpoenget er at planen skal kunne legges direkte til grunn for byggesaksbehandlingen, og gjøre reguleringsplan overflødig. For disse planene bør saksbehandlingsreglene ligge tett opp mot det som i dag gjelder for reguleringsplaner. Grunneiere og andre rettighetshavere må ha rett til særskilt varsel om de delene av planen de selv er direkte berørt av. Spørsmålet om de også bør ha klagerett, vil utvalget vurdere nærmere.

Utvalget ser problemet med en slik todeling. En todeling av saksbehandlingen kan virke kompliserende ved at det må utformes separate saksbehandlingsregler avhengig av hvem planen skal binde. Utvalget er også klar over problemet med at skillet mellom detaljerte kommunedelplaner og reguleringsplaner ved denne løsningen kan utviskes ytterligere i forhold til det som er situasjonen i dag. Men mange kommuner vil nok fortsatt se det som en klar fordel å kunne trekke opp et klart grunnlag for byggesaksbehandlingen i deler av kommunen gjennom den brede og helhetlige kommuneplanprosessen i stedet for gjennom særskilte, mer begrensete reguleringsplanprosesser.

Som følge av at reguleringsplanleggingen i stor grad er privatisert, vil kommunal planlegging med en økt grad av detaljering og avklaring øke mulighetene for at kommunen selv har kontroll med arealutnyttingen i kommunen. Et forsvarlig alternativ kan likevel være å gjøre reguleringsplanen så fleksibel at den kan dekke behovet.

Utvalget understreker at dette er foreløpige tanker som vi ønsker synspunkter på før vi går videre. Det gjenstår uansett å avklare en rekke detaljspørsmål før en kan ta stilling til om noen av disse er gjennomførbare og gir svar på de utfordringene som er beskrevet ovenfor.

13.1.4.4 Generelt om rettsvirkningene av arealdelen

Utvalget mener at prinsippet om at arealdelen er direkte bindende både for private grunneieres og offentlige myndigheters framtidige grunnutnytting, må opprettholdes.

Minst en gang i løpet av hver valgperiode skal kommunestyret vurdere kommuneplanen samlet og ta stilling til om det er behov for å foreta endringer i den (se § 20-1 femte ledd). For en del interesser som har behov for å planlegge på lengre sikt enn fire år av gangen kan det være et problem at arealbindingen i kommuneplanen ikke skjer med en lengre tidshorisont. Her kan det være viktig at beslutninger ligger fast over et lengre tidsrom, blant annet fordi forskjellige fagmyndigheter og private interessenter skal delta i gjennomføringen av planen og trenger sikkerhet for at det ikke blir endringer. Planlegging og prosjektering av nye utbygginger kan ofte ta flere år. I praksis vil derfor muligheten for endringer av kommuneplanens arealdel kunne framstå som et risikoelement. «Fortettingsprosjektet» har vist at forutbereknelighet når det gjelder kommunens arealplaner kan være en avgjørende faktor for å kunne lykkes med fortetting.

Risikoen for omdisponering er størst på arealer som foreløpig ikke er utbygget, som for eksempel LNF-områdene. Områder som er bestemt brukt til landbruk i kommuneplanen, eller som ønskes bevart ubebygd i hovedsak ut fra frilufts- eller naturverninteresser, vil med jevne mellomrom kunne bli vurdert som mulige utbyggingsområder. Det rettslige vernet av slike områder i kommuneplanen er svakt, i og med at kommunen når som helst kan endre planen eller dispensere fra den.

For om mulig å bøte på dette problemet har utvalget vurdert om det er mulig og ønskelig å innføre regler som setter kommunene i stand til å binde opp arealdisponeringen for mer enn fire år av gangen. Typisk kan dette gjelde for viktige jordbruksarealer eller naturområder, men også for utbyggingsområder som krever langsiktig planlegging.

Slike regler reiser prinsipielle spørsmål med rekkevidde ut over plan- og bygningslovens virkeområde. Demokratiet i kommunene, og dermed kommunalretten, er basert på at hvert kommunestyre står fritt til å foreta sine egne vurderinger. Utgangspunktet er derfor at ett kommunestyre ikke kan binde det neste gjennom interne vedtak i kommunen. Dette kunne en i noen utstrekning kanskje bøte på ved at kommunen inngår forpliktende avtaler med berørte myndigheter og private som binder kommunen til å holde fast ved en vedtatt arealplan i et visst antall år. Men det er rettslig usikkerhet om kommunens adgang til å binde seg for et lengre tidsrom ved å forplikte seg i form av avtaler.

Eventuelt kan en også vurdere å legge inn andre mekanismer i regelverket for at det skal bli en høgere terskel for å endre arealbruken i slike situasjoner. En mulig løsning er å innføre en ordning hvor staten må godkjenne slike planbestemmelser for at de skal binde kommunen ut over 4 år. En slik ordning vil i realiteten ha visse fellestrekk med dagens rikspolitiske bestemmelser (RPB) etter § 17-1 andre ledd, men forutsettes i større grad knyttet til kommuneplanprosessen og gjelde for mer avgrensete områder. Spørsmålet kan også ses i sammenheng med utviklingen av arealdelen i fylkesplanleggingen, jf. nedenfor i kapittel 14.

Utvalget ser at slike ordninger reiser en del spørsmål av både rettslig og politisk natur, knyttet blant annet til saksbehandlingen ved slike vedtak, kompetansefordelingen mellom stat og kommune, om bindingen skal være tidsbestemt eller bare gjelde inntil videre og så videre. Utvalget ønsker å få synspunkter på en slik ordning.

I motsatt retning har utvalget vurdert om det er ønskelig å øke kommunenes frihet til å utforme kommuneplaner som ikke er rettslig bindende.

For kommuner som ønsker en overordnet, strategisk arealdel med få detaljer, åpner dagens lov for en viss fleksibilitet gjennom bestemmelsen i § 20-4 andre ledd bokstav h) som gir kommunen mulighet til å unnta «nærmere angitte områder» fra de mest inngripende rettsvirkningene etter § 20-6.

Spørsmålet om å kunne unnta hele arealdelen fra rettsvirkninger er behandlet av næringslovutvalget (30. juni 1993) som tok opp forslag om at det skulle gis hjemmel til å gjøre slikt unntak. Forslaget fikk liten tilslutning i høringen. Forslaget ble bearbeidet videre i en egen utredning (29. august 1995) av lagdommer Gunvald Gussgard som konkluderte med at: «<...>det ikke synes å være reelt behov for å la kommunene få lovlig hjemmel til å vedta at kommuneplanens arealdel i sin helhet, dvs. for kommunens hele område, skal være unntatt fra rettsvirkning <...>». Også den fornyete høringen ga i hovedsak støtte for å beholde hovedregelen om at arealdelen skal ha rettsvirkning.

Bakgrunnen for forslaget om unntak var at enkelte større byer ikke så det hensiktsmessig å la arealdelen få rettsvirkning for hele kommunen. Ett viktig moment i denne forbindelse er at byene for en stor del har arealstyring gjennom reguleringsplaner og gjennom kommunedelplaner. Videre er forslaget dels begrunnet i ønsket om en fleksibel plansituasjon. Av momenter som i høringen ble anført mot unntak, var behovet for å ha en forsvarlig kontroll med arealbruken, og det at en kommuneplan ville ha liten betydning hvis det ikke var knyttet rettsvirkninger til den. Videre gir allerede dagens § 20-4 andre ledd bokstav h) hjemmel til å unnta deler av kommuneplanens arealdel fra rettsvirkninger en ganske vid fleksibilitet og mulighet til å gjøre unntak.

Som eksempel på en noe annen situasjon kan nevnes at Oslo kommune har valgt å utarbeide en overordnet og strategisk arealplan for sin byggesone. Det er imidlertid ikke knyttet rettsvirkninger til planen ut over at den gir uttrykk for en politisk vurdering av hvordan den framtidige arealbruksutviklingen bør være. Denne planen er ment å være retningsgivende for det videre planarbeidet gjennom kommunedelplaner og reguleringsplaner med videre.

Med utgangspunkt i utfallet av disse utredningene, og høringen av dem, går utvalget inn for å videreføre muligheten til å unnta deler av kommuneplanens arealdel fra de fleste rettsvirkninger slik § 20-4 andre ledd bokstav h) gir hjemmel til. Utvalget ser imidlertid også at en del kommuner kan ha behov for en mer strategisk og retningsgivende planlegging som utgangspunkt for arbeidet med de bindende planene, men dette behovet kan etter utvalgets vurdering ivaretas gjennom dagens kommuneplansystem. Utvalget ønsker likevel å foreslå en særskilt lovhjemmel for retningslinjer som et element i kommuneplanen. Slike retningslinjer vil da få en posisjon i kommuneplandokumentene, og de vil inngå i kommuneplanprosessen og bli gjenstand for medvirkning under planutarbeidingen.

En del kommuner har fortsatt ikke en vedtatt arealdel til kommuneplanen. Dette må nødvendigvis skape problemer for styringen av arealbruken når det oppstår interessemotsetninger. Planmyndigheten vil i utgangspunktet måtte godta de tiltak det søkes om hvis det ikke foreligger hjemmel i loven eller i en vedtatt plan for å stanse det. Dermed vil kommunen ofte ikke kunne ivareta viktige overordnete hensyn og mål. Det kan være et spørsmål om det for de kommuner som fortsatt ikke har bindende arealdel til kommuneplanen, bør åpnes for bestemmelser som gjør det mulig å kontrollere arealbruken.

En mulighet er at loven gir hjemmel for at kommunen treffer bestemmelse om at visse typer tiltak, eventuelt i visse områder av kommunen, ikke kan gjennomføres uten at det foreligger reguleringsplan eller særskilt samtykke til tiltaket. En slik hjemmel må eventuelt bare brukes unntaksvis, og ikke bli en sovepute som utsetter kommunenes utarbeiding av en aktuell og avklarende arealdel av kommuneplan.

13.1.4.5 Generelt om arealbrukskategorier og bestemmelser

Plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd inneholder en uttømmende liste over tillatte arealbrukskategorier i kommuneplanens arealdel. I prinsippet skal hele kommunens areal fordeles til en av disse arealkategoriene. Til forskjell fra reglene for reguleringsplaner er det ikke tillatt å kombinere arealbrukskategorier i kommuneplanens arealdel. Et lite unntak gjelder for områder i sjø (se § 20-4 første ledd nr. 5). Rent praktisk skjer fordelingen mellom arealbrukskategoriene ved at det foretas grenseoppdragninger på selve plankartet.

Lovens § 20-4 andre ledd gir kommunene mulighet til å supplere kartdelen av planen med utfyllende bestemmelser. I motsetning til hva som er tilfellet for reguleringsplanene (se § 26) finnes det ikke en generelt utformet hjemmel til å gi utfyllende bestemmelser. En har her valgt å trekke klare grenser for kommunens kompetanse til å gi utfyllende bestemmelser knyttet til hver enkelt arealkategori.

Utvalget ønsker å opprettholde prinsippet om at hele kommunens areal som hovedregel settes av til bestemte formål i kommuneplanens arealdel. Vi mener også at det nåværende systemet med arealkategorier bør opprettholdes i hovedsak slik det er.

I praksis har det oppstått en del tvil om forståelsen av grensen mellom de ulike arealkategoriene, og dermed også om grensen for hjemlene til å gi supplerende bestemmelser i medhold av § 20-4 andre ledd. Det kan være behov for å se nærmere på innholdet i og grensene for enkelte av kategoriene. Eksempler på dette er forståelsen av uttrykket «landbruk» og dermed avgrensingen av hva som omfattes av LNF-område, og anvendelsen av blant annet § 20-4 andre ledd bokstav c). Vi vil komme tilbake til noen av disse spørsmålene, som til dels er av nokså teknisk karakter, i vår endelige utredning.

Det kan også være behov for helt nye arealbrukskategorier. Erfaringer har vist at enkelte planleggingsbehov vanskelig kan ivaretas innenfor de arealkategoriene dagens lov foreskriver. Da arealkategoriene ble utformet hadde en først og fremst utnytting av ikke bebygde områder i tankene. Etter hvert som utbyggingspolitikken dreies mer i retning av bedre utnytting av de arealene som allerede er tatt i bruk, har fortetting med kvalitet blitt en sentral målsetning. For å møte noen av de behov som melder seg i den sammenheng har utvalget kommet til at det kan være ønskelig å føye til omforming og fornyelse som et eget arealbruksformål i kommuneplanen. Begrunnelsen for den nye regelen og utformingen av den, er behandlet nærmere i kapittel 14.1.6. nedenfor.

Enkelte statlige myndigheter har overfor utvalget antydet behov for særskilte kategorier for sine formål. For eksempel har Forsvaret reist spørsmål om en egen kategori for Forsvarets skyte- og øvingsfelt, med henvisning til at dette kan skape et ryddigere system for avklaring av arealbruksinteressene der. Utvalget er åpent for å vurdere slike behov, og vil komme tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med gjennomgangen av de enkelte sektorer i neste utredning. Ut fra erfaringsmateriale som foreligger, se blant annet omtale i vedlegg 3 om praktiseringen av bestemmelsene, og ut fra tilbakemeldinger som er kommet under utvalgets arbeid, er det behov for å vurdere hver enkelt av arealbrukskategoriene mer i detalj i neste fase av utvalgets arbeid. For eksempel vil det være behov for å vurdere båndleggingskategorien i forbindelse med gjennomgangen av hver enkelt sektor. Videre viser omtalen av de enkelte interesser og sektorer i kapittel 16 at det reiser seg flere spørsmål av betydning for utformingen av arealbrukskategoriene i § 20-4, se blant annet omtalen av samferdselsanlegg, planlegging i sjø, planlegging i og langs vassdrag med videre.

Når det gjelder utfyllende bestemmelser til kommuneplanen, gir § 20-4 andre ledd en detaljert og uttømmende liste over hva som kan bestemmes med rettslig virkning i en arealdel. Undersøkelser har vist at det råder betydelig usikkerhet i kommunene om adgangen til å gi bestemmelser til kommuneplanen. Mange kommuner vedtar forskjellige typer av politiske mål, «retningslinjer» med videre i forbindelse med planen, eller bestemmelser som nok er ment å ligge innenfor lovens hjemler, men som ved en nærmere vurdering viser seg å falle utenfor. Disse har ikke direkte rettsvirkning for hva som kan tillates av arealbruk eller ikke, men vil i noen grad kunne ha betydning som intern instruks til forvaltningen, for eksempel for senere reguleringsplaner eller for behandling av dispensasjonssaker i kommunen. De rettslige svakhetene ved slike retningslinjer med videre melder seg gjerne først i forbindelse med byggesaker. Den manglende rettslige status vil ofte kunne komme som en ubehagelig overraskelse på innbyggere som har innrettet seg i den tro at de var bindende. Det skaper også betydelig usikkerhet at det finnes en rekke hjemler for bestemmelser i andre deler av loven, som også får betydning ved siden av kommuneplanbestemmelsene. For eksempel kan kommunene ha vedtekter om visse forhold knyttet til arealbruken.

Utvalget mener den nåværende situasjonen er uheldig, men at vi også her står overfor et dilemma. Det er sterkt ønskelig å gjøre arealdelen mer fleksibel. I den forbindelse er det ønskelig å utvide adgangen til å gi utfyllende bestemmelser til kommuneplanen i betydelig grad, blant annet til å fastsette miljømål, gi retningslinjer for senere reguleringsplanlegging - særlig private reguleringsforslag, fastsette funksjonskrav til bygninger og virksomhet og gi regler om hvordan visse typer virksomhet skal drives, i form av støygrenser, trafikkbegrensninger og liknende. Et særlig behov som er påpekt overfor utvalget er mulighet til å gi regler om avgrensing av planområdet for reguleringsplaner, særlig med tanke på private planer.

Det er her nærliggende å sammenlikne med den meget vide adgangen kommunen har til å gi reguleringsbestemmelser, se nedenfor. Også hjemmelen for reguleringsbestemmelser var opprinnelig presis og kasuistisk, men er nå svært generelt formet (§ 26). Dette har vist seg å være hensiktsmessig, selv om det kan reise seg spørsmål om hvor langt hjemmelen rekker.

På den andre siden kan det være betenkelig å åpne adgangen til å gi detaljerte og til dels inngripende bestemmelser på basis av den planprosessen vi har i dag, særlig med tanke på de problemer i forbindelse med gjennomføring som det er pekt på ovenfor, og den forholdsvis svake rettsstillingen til grunneiere og andre direkte berørte.

En del av løsningen kan her ligge i den todeling av kommuneplanen som er skissert ovenfor. Det synes naturlig at det som del av en mer overordnet, strategisk kommuneplan kan vedtas politiske mål og retningslinjer som skal legges til grunn for videre planlegging, herunder reguleringsplaner. Det er neppe nødvendig at det er bestemte rettslige grenser for dette. Mer detaljerte bestemmelser, som også skal være direkte rettslig bindende for byggesaksbehandlingen, fordrer på den andre siden en grundigere prosess enn nåværende kommuneplanprosess, med sterkere rettigheter og medvirkning for de som er direkte berørt. Den mer gjennomføringsrettete planbehandling som er skissert ovenfor kan være svaret på dette.

Også i forhold til bestemmelsene til kommuneplanens arealdel vil det som omtalt i vedlegg 2 bak og i utredningens del V, være behov for å vurdere en rekke mer detaljerte spørsmål og behov i forhold til utforming av de enkelte hjemlene til å gi kommuneplanbestemmelser.

Utvalget vil arbeide videre med disse spørsmålene på grunnlag av reaksjonene i høringsrunden. Utvalget vil her også se på forholdet til andre hjemler for bestemmelser i loven med sikte på en viss opprydding.

13.1.4.6 Omforming og fornyelse som ny arealbrukskategori

Oppdelt eiendomsstruktur, mange involverte parter og interessekonflikter, høg arealverdi, vanskelige finansieringsforhold og problemer med organisasjon gjør at omforming og fornyelse i allerede bebygde områder i mange tilfeller krever andre, og mer sammensatte planleggingsvirkemidler enn de som er mulig å hjemle i gjeldende regler om kommuneplanens arealdel.

«Fortettingsprosjektet» har foretatt en grundig gjennomgang av både rettslige, organisatoriske og økonomiske sider ved fortetting innenfor eksisterende bebyggelse. Prosjektet har lagt til grunn en vid definisjon av fortetting som omfatter innfylling og komplettering av eksisterende bebyggelse, omforming og gjenbruk, for eksempel ved at et tidligere industriområde tas i bruk som boligområde, og nybygging på arealer som ennå ikke er tatt i bruk innenfor byggesonen. Utvalget legger denne vide definisjonen til grunn.

Basert på det omfattende materialet som foreligger fra Fortettingsprosjektet, har utvalget vurdert om det er ønskelig og nødvendig å føye til fortetting - eventuelt omforming og fornyelse - som en ny arealbrukskategori i kommuneplanens arealdel.

Allerede i dag finnes det en rekke virkemidler av rettslig og annen art som kan brukes ved gjennomføring av utbygging innenfor byggesonen. Kvaliteten på fortettingen forutsetter at kommunen har tenkt gjennom sin strategi for gjennomføring og har kunnskap om både juridiske, organisatoriske og økonomiske virkemidler og samspillet dem imellom. Kompleksiteten i fortettingssituasjonen og en økende privatisering av gjennomføring av byggeprosjekter gjør at nye hovedgrep på fortettingsspørsmålene må omfatte mer enn endringer i plan- og bygningsloven.

Slik utvalget ser det, krever fortetting i mange tilfeller virkemidler knyttet til både oversiktsplan og detaljplan. Planleggerne må ha klart for seg om den planen de utarbeider bare skal ta stilling til rammene for senere fortettingsarbeid eller om planen skal være en del av selve gjennomføringsprosessen. En del av de allerede realiserte fortettingsprosjektene viser at det er behov for å sette mange av prosjektene inn i overordnete rammer som tar stilling til problemstillinger som er felles for flere eller alle enkeltprosjektene innenfor et definert fortettingsområde. Dette er oppgaver som hører hjemme på kommuneplannivå.

Eksempler på slike rammebetingelser kan være bestemmelser om veg, vann, parkering og så videre, som er nødvendige for å sikre gode fellesskapsløsninger for fortettingsområdet sett under ett, tilrettelegging for tilstrekkelige friområder og mer generelle kostnads- og inntektsfordelingsspørsmål og organisasjonsspørsmål av betydning for flere av enkeltprosjektene innenfor fortettingsområdet. Avklaring av slike spørsmål i arealdelen vil kunne skape økt forutbereknelighet, og dermed være en viktig forutsetning for privat initiativ og forpliktelse i detalj- og gjennomføringsplaner.

Dersom det skal ha noen hensikt å definere egne fortettingsområder i arealdelen (og for så vidt også i reguleringsplanene) må det knyttes hjemler til særlige bestemmelser samt gjennomføringsrettete virkemidler til denne arealbrukskategorien. Fortettingsprosjektet har vært inne på en del økonomiske og rettslige virkemidler. Det vises til kapittel 16 nedenfor.

Fortettingsprosjektet foreslår blant annet å utvikle jordskiftelovens regler slik at disse i større grad enn i dag kan brukes til å legge til rette for en eiendomsstruktur som gjør det lettere å foreta fortetting. Utvalget ser positivt på dette, og viser til drøftingen foran i kapittel 10.

I kapittel 13.2 vil utvalget si noe mer om bruk av reguleringsplan ved fortetting.

13.1.5 Særlig om Landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF)

13.1.5.1 Situasjonsbeskrivelse

Arealkategorien «landbruks-, natur- og friluftsområder» (LNF-områder) er en praktisk sett meget viktig kategori i kommuneplanens arealdel. Den omfatter landbruks- og utmarksarealer og utgjør nær 80 % av landets samlete areal. Det foregår jord- og skogbruksmessig næringsaktivitet på om lag 25 % av dette arealet, mens hele 75 % er utmarksarealer hvor natur og friluftsliv, ved siden av noe beiting, alene står for bruken. I tillegg er det avsatt ytterligere arealer utenom LNF til natur og friluftsliv gjennom reguleringsplan og gjennom særlover.

Tradisjonelt har flerbruk stått sterkt i forvaltningen av landbruks- og utmarksarealene i Norge. Bakgrunnen for dette er at det samtidig knytter seg flere interesser til arealene. Følgelig vil det være både næringsmessige interesser og interesser knyttet til miljø og friluftsliv på de samme arealene til en hver tid. Det har derfor vært hensiktsmessig å kombinere de tre viktige underkategoriene; landbruksområder (jordbruk, skogbruk og reindrift), naturområder og friluftsområder.

I de fleste av disse områdene er interessemotsetningene små, og flerbruk naturlig og uproblematisk. I en geografisk sett liten del vil det imidlertid kunne oppstå konflikter mellom de ulike interesser. Dette vil særlig gjelde i naturområder som har stor verneverdi, og i områder som brukes som nærfriluftsområder rundt de større tettstedene («bymarker). Siden befolkningskonsentrasjonen her kan være høg, vil slike interessekonflikter kunne ha betydning for relativt store grupper.

LNF-formålet er å forstå slik at ordinær landbruksvirksomhet er i samsvar med formålet, med de reguleringer og krav som følger landbrukslovgivningen, også for å ivareta andre interesser enn landbruk. Tilsvarende gjelder at ordinær friluftsvirksomhet etter friluftsloven også er i samsvar med formålet. Anlegg for friluftsaktiviteter og hyttebygging er imidlertid i strid med formålet.

I LNF-områder er det hjemmel for å gi utfyllende bestemmelser om omfang og lokalisering av spredt bolig- og hyttebygging, og næringsbygg, og i den forbindelse kan det stilles visse nærmere areal- og funksjonskrav. I kommuner med begrensete utbyggingsbehov har denne bestemmelsen vært mye brukt til å styre hyttebygging og boligbygging, selv om bestemmelsen også har vist seg å reise visse spørsmål.

Det følger av dette at kommuneplanens arealdel ikke kan brukes til å foreta avveininger av landbrukstiltak i forhold til natur- og friluftsinteresser, kulturverninteresser eller andre interesser. Arealdelen kan derfor heller ikke brukes til å fremme rene naturverninteresser som vil innebære begrensninger eller restriksjoner på landbruket. Det er lovens forutsetning at det er sektorlovgivningen som skal trekke opp de nærmere rammer for hvordan de ulike hensyn skal avveies. Innenfor et LNF-område vil jord- og skogbruket derfor reguleres av henholdsvis jordloven og skogbruksloven. Vernehensyn må ivaretas enten ved at det utarbeides en reguleringsplan med disse formålene, eller gjennom statlige vernevedtak etter naturvernloven eller kulturminneloven.

Mange kommuner har likevel sett et behov for å markere at én av de tre interessene skal ha særlig vekt i forhold til andre. Dette har blant annet blitt gjort ved at LNF-områder er blitt delt inn i soner hvor det for eksempel kan være angitt at hensynet landbruk, naturvern eller friluftsliv skal veie særlig tungt. Siden disse bestemmelsene går lenger enn § 20-4 tillater, er de uten direkte rettsvirkning. Men de vil ofte være avklart med landbruksmyndighetene, og vil kunne få en viktig indirekte virkning ved at de legges til grunn av de kommunale myndigheter i forbindelse med detaljplanlegging, avgjørelse av dispensasjonssaker og så videre.

I de senere årene har sektorlovgivningen og tilhørende forskrifter innenfor landbruket gjennomgått en viss revisjon slik at disse er bedre egnet for å vareta behovet for avveining og avklaring mellom landbruk og andre interesser. Et viktig eksempel på dette er de nye reglene for bygging av landbruksveger hjemlet i skogbruksloven og jordloven med tilhørende forskrift av 1. januar 1997. Etter forskriften legges det nå opp til en bredere saksbehandling som skal ta både landbruksfaglige og miljømessige hensyn. Det dreier seg likevel ikke om en bred prosess hvor alle relevante interesser kommer til ordet og avveies mot hverandre. Et annet eksempel er den såkalte dyrkingsforskriften, som er hjemlet i jordloven. Her er det, både i formålsparagrafen og i en egen bestemmelse (§ 5) om forhold av betydning for vedtak etter forskriften, angitt at miljøhensyn og vern av biologisk mangfold skal ivaretas ved praktiseringen av forskriften. Det er også grunn til å peke på at kommunen nå er landbruksmyndighet og forvalter både jordloven og skogbruksloven med de reguleringshjemler disse gir.

Miljøhensynene er gradvis tillagt økt vekt i landbruket. Innenfor skognæringen er det for eksempel inngått enighet mellom bl.a. næringen, myndigheter, forbrukerorganisasjoner og miljø- og friluftsorganisasjoner om standarder for et bærekraftig skogbruk. Dette har skjedd i regi av bransjeprosjektet Levende Skog. Disse standardene legges til grunn ved sertifisering av skog, noe som innebærer at om lag 80-90 % av årlig hogstkvantum kommer fra sertifisert skogbruk. Det er ulike oppfatninger om hvor «miljøvennlig» det moderne skogbruket er.

Et særlig forhold gjør seg gjeldende mellom arealplaner for sjøområder og vassdrag og for de områder på land som grenser til sjø og vassdrag. I lovens § 20-4 første ledd er det en særskilt arealkategori for områder i sjø og vassdrag. Denne kategorien kan deles inn i underformål, herunder til ferdsel, fiske, akvakultur, naturvern og friluftsliv. Det er en svakhet at det ikke er mulig å foreta en tilsvarende nyansering for de arealer som grenser ned mot sjø og vassdrag, fordi det ofte er naturlig og nødvendig sammenheng mellom utnyttelsen - eventuelt vernet - i sjø og vassdrag og det som skjer i strandområdene og innenfor. Behov for avklaringer forutsettes her løst gjennom bruk av sektorlovgivning i arbeidet med konkrete saker, men selve planen er lite egnet til å fastsette helhetlige planløsninger sjø/land.

LNF-områdene reiser også særskilte problemer uavhengig av skillene mellom de enkelte arealbrukskategoriene. Det er ikke til å komme bort fra at LNF-områdene i enkelte kommuner fungerer som en restkategori for store arealer som ikke er tenkt nyttet til noen av de øvrige arealbrukskategoriene i loven. Ved å legge ut arealene til LNF oppnår en en viss styring med store områder, ved at alle andre tiltak enn landbruk i utgangspunktet er i strid med planen og kan stanses. Nye tiltak styres eventuelt gjennom dispensasjoner.

Utvalget er kjent med at flere sentrale naturvernorganisasjoner har foreslått en egen lov som skal gi bymarkene og de større nærfriluftsområdene et sterkere rettslig vern enn tilfellet er i dag. Bymarkene er gjerne små områder som brukes intensivt, og som stadig utsettes for utbyggingspress og tekniske inngrep fordi de ligger nær byer og tettsteder. Organisasjonene mener lovforslaget er nødvendig for å hindre en videre oppstykking av bymarkene og forringelse av frilufts- og naturopplevelser blant annet som følge av delt forvaltningsansvar og et regelverk som ikke er rettet inn mot de særskilte utfordringene som knytter seg til disse områdene.

Det er utvalgets intensjon at de forslagene som fremmes i det følgende samlet skal gjøre det mulig å verne bymarkene like godt i medhold av en revidert plan- og bygningslov. En slik løsning vil være bedre i tråd med utvalgets og mandatets generelle målsetning om samordning av planlovgivningen, jf. kapittel 7.

13.1.5.2 Utvalgets syn på endringsbehov

Utvalget mener det er behov for å vurdere endringer i LNF-kategorien. Det dreier seg om ca. 80 % landets samlete areal - stort sett all innmark og utmark som ikke allerede er bebygd. Med de rettslige rammer som gjelder for kategorien i dag, innebærer den etter utvalgets mening for sterke begrensninger på hva kommunen kan bestemme som planmyndighet om hvordan disse områdene skal forvaltes, og særlig hvordan hensynene bør avveies mellom landbruksnæringen og hensyn til friluftsliv og vern av biologisk mangfold i de tilfeller hvor det er interessekonflikt. Det gjelder ikke minst i bymarker. Selv om mange detaljspørsmål innen landbruksnæringen fortsatt må reguleres gjennom landbrukslovgivningen, mener utvalget det bør være mulig for kommunene å gi visse generelle føringer for denne forvaltningen gjennom kommuneplanens arealdel.

Også utviklingen innenfor landbruket tilsier et mer fleksibelt planverktøy. Det kan være behov for å foreta visse overordnete avveininger mellom aktiviteter innenfor landbruket, som for eksempel mellom reindrift og jordbruk. Videre er det behov for retningslinjer knyttet til nye næringer i landbruket. I de siste årene har det skjedd en positiv næringsutvikling i bygdene hvor det er tilført nye arbeidsplasser gjennom satsing på virksomheter i tilknytting til tradisjonelt landbruk og som har bidratt til å gjøre distriktene mer robuste. Det er derfor naturlig at det gjøres vurderinger knyttet til definisjonene av landbruksbasert næringsvirksomhet. Dersom det ikke skal være opp til den enkelte kommune å selv definere landbruksbegrepet, bør det fra sentralt hold gjøres en nyvurdering av hvilke typer byggetiltak og næringsaktiviteter som må defineres å være i tråd med LNF-formålet.

Utviklingen i landbruksnæringen og i landbruksdistriktene generelt gjør det viktigere enn før å ha klart for seg hva som legges i LNF-begrepet, og om det er behov for å foreta endringer i dagens regler. I den grad «nye næringer» kommersielt og arealmessig har mange fellestrekk med næringer som ikke er omfattet av landbruksbegrepet, kan det være naturlig å vurdere om de bør likestilles med disse ved kommuneplanleggingen. Her kan det tenkes flere næringsformer som utvalget i sitt videre arbeid vil søke å identifisere og gruppere for å kunne ta stilling til om de bør likestilles med «landbruk» eller med andre arealbrukskategorier. Et overordnet mål er her at plansystemet kan bidra til å skape levedyktige bygdesamfunn, hvor landbruket danner utgangspunkt for andre næringer, og hvor viktige miljø- og kulturverdier sikres.

Det er flere mulige veger å gå for å bøte på de behovene som her er beskrevet.

13.1.5.3 Alternative løsninger

Utvalget vil understreke at det trolig bare er i en liten del av landets utmarksområder, hvor det er behov for å gi overordnete føringer for avveininger mellom ulike interesser. Det kan nok på slike områder foreligge både tunge næringsinteresser, naturverninteresser og friluftsinteresser for store befolkningsgrupper. Men i og med at flerbruk etter dagens mønster er naturlig og uproblematisk i de fleste områder, er det etter utvalgets vurdering ikke hensiktsmessig å splitte LNF-kategorien generelt i særlige kategorier for henholdsvis landbruk, friluftsliv og naturvern.

Behovet for langsiktig vern av jordressurser er viktig. Styrking av jordvernet er derfor også en uttalt målsetting. Utvalget har kommet til at dette best kan skje gjennom klare og tydelige nasjonale føringer som kommunene og fylkene må innarbeide i sine planer. Rikspolitiske retningslinjer for jordvern er et tiltak utvalget mener bør vurderes nærmere. Vi viser også til drøftingen foran av muligheten for en langsiktig arealbinding ved særskilt vedtak. Det er viktig med synliggjøring og dokumentasjon av arealenes kvalitet ved behandling av konkrete tiltak.

Ut fra dette har utvalget særlig drøftet følgende alternativer til dagens ordning:

  1. LNF opprettholdes som en samlet kategori, men loven tilføyes nye hjemler som gjør det mulig å innføre bestemmelser som gir overordnete føringer for praktisering av de sektorlover som regulerer ulike virksomheter i LNF-områdene.

  2. Kommunen får mulighet til å splitte LNF-områder i henholdsvis landbruks-, natur- og friluftsområder. Valg av underkategori vil markere hvilket hensyn/interesse som skal ha prioritet i området, og det knyttes hjemler til å gi utfyllende bestemmelser til hver av kategoriene.

  3. Loven tilføyes nye arealkategorier i tillegg til landbruk, natur og friluftsliv - for eksempel vern av biologisk mangfold.

  4. En kombinasjon av flere alternativer; særlig synes en kombinasjon av alternativene 1 og 2 aktuelt.

Det første alternativet viderefører flerbrukstradisjonen innen LNF-kategorien, samtidig som det imøtekommer det praktiske behov mange kommuner har for en nyansering i visse områder.

I praksis vil ordningen først og fremst bety at det blir mulig i større grad å gi retningslinjer for landbruksbygg og virksomhet innenfor landbruket ut fra andre interesser og hensyn, som for eksempel annen næringsvirksomhet, friluftsinteresser eller kulturvernhensyn. Det kan også tenkes mulighet til å nyansere mellom ulike former for landbruksvirksomhet. Videre kan det være aktuelt med restriksjoner for eksempel på friluftslivet av hensyn til landbruket. Ordningen vil med andre ord også kunne gi landbruket et sterkere vern i visse områder dersom det er ønskelig.

Det andre alternativet gjør det mulig å bruke kommuneplanen til å gi en av interessene klar prioritet i forhold til andre hensyn. Dette vil innebære at en del av de interessene som i dag ivaretas ved anvendelsen av sektorlovgivningen, trekkes inn i kommuneplanleggingen. Prioriteringene mellom landbruks-, natur- og friluftsinteresser blir gjenstand for vurdering etter plan- og bygningslovens prosessregler, herunder vedtak av kommunestyret. Ved å samordne dette i en samlet planprosess, vil en trolig kunne unngå parallelle prosesser i sektorlover og andre former for dobbeltbehandling. Samtidig er det mulig å opprettholde et system hvor den løpende forvaltningen av hver enkelt områdekategori forblir hos de respektive fagmyndighetene innenfor rammen av den vedtatte planen.

Et problem med en slik løsning ligger i at det ofte kan være både unaturlig og vanskelig å plassere alle arealer i slike entydige kategorier og trekke grenser mellom dem. At det så klart må tas standpunkt til om det ene eller andre formål skal ha prioritet, vil kunne gjøre planleggingen ekstra krevende både faglig og politisk. I praksis vil likevel slike problemer kunne avbøtes gjennom mulighetene for å gi supplerende bestemmelser. Utvalget vil imidlertid understreke at det dreier seg om å gi kommunene en mulighet, og at det er opp til kommunene selv å vurdere nytte og kostnader ved å benytte seg av en slik adgang.

Kommuner som har behov for å skille mellom de enkelte underformålene i LNF-områder kan ivareta dette i dag gjennom bruk av reguleringsplaner, men dette har hittil vært lite benyttet.

Det tredje alternativet kan gjennomføres som tilføyelse av en eller flere nye arealkategorier. Det kan for eksempel være aktuelt å tilføye kategorier for vern av biologisk mangfold, vern av kulturmiljø, og bymark eller nærfriluftsliv. Utvalget ser det som ønskelig å kunne vareta kulturmiljøet bedre enn i dag, og i så måte vil denne løsningen ha fordeler sammenliknet med de to andre alternativene. For kategorier som biologisk mangfold og friluftsliv vil nok noen av de samme problemene melde seg som ved foregående alternativ.

Dersom loven legger til rette også for å kombinere flere alternativer, vil kommunene få et enda mer fleksibelt virkemiddel.

Utvalget har foreløpig konkludert med at det første alternativet best kan ivareta de forskjellige hensynene som gjør seg gjeldende, og ser også fordelen ved å gi kommunene handlefrihet ved å kunne kombinere første og andre alternativ. Vi er klar over at det er delte meninger om disse spørsmålene, og vil avvente reaksjonene i høringsrunden. Vi vil også understreke at ingen av modellene i seg selv vil kunne fjerne noen av interessekonfliktene som kan gjøre seg gjeldende innenfor LNF-områdene.

Det er særlig muligheten for å gi supplerende bestemmelser som er avgjørende for hva forskjellen mellom alternativene vil bestå i. Utvalget har ikke drøftet i detalj hvilke bestemmelser som eventuelt skal kunne gis under de forskjellige alternativene, og vil komme tilbake til dette i den endelige utredningen.

Utvalget legger vekt på at kommunen i dag er både jordbruks- og skogbruksmyndighet. Den skal dermed ha grunnlag for de landbruksfaglige vurderinger som her kreves, mens tilsvarende kompetanse innenfor naturforvaltning og friluftsliv ikke alltid er tilstede. For kommuner som på et gitt tidspunkt ikke har kapasitet eller nødvendig kompetanse til å ta arbeidet med å nyansere innenfor LNF-områdene, vil ikke et slikt nytt regelverk innebære en ny og nødvendig arbeidsbyrde. Det er også viktig at den videre diskusjonen om disse spørsmålene baseres på en forståelse av at de argumentene som anføres ikke har relevans for det aller meste av de områder i landet som i dag er lagt ut til LNF-område.

13.1.6 Krav til god planprosess og vurdering av konsekvenser

Som det framgår av kapittel 10 foreslår utvalget at dagens planprosess styrkes på flere punkter. Hovedpunkter er innføring av planprogram, og at dagens regler om konsekvensutredninger i kap. VII-a i plan- og bygningsloven innarbeides i de alminnelige planbestemmelsene. Likeledes forutsetter utvalget at de krav som framgår av forslaget til EU-direktiv om konsekvensutredning av planer og programmer i nødvendig utstrekning innarbeides i planbestemmelsene. Kravet om konsekvensutredninger gjelder planer med vesentlige miljøvirkninger. I alminnelighet vil dette være tilfellet for kommuneplaner. Utvalget er opptatt av at utredningene ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig for formålet.

For kommuneplaner foreslås en innledende programfase (se kapittel 10.2) med samråd og avklaring av rammene for det videre planarbeidet gjennom et program for det videre planarbeidet. Ansvaret for å utarbeide planprogrammet vil påhvile forslagsstiller av plan. For kommuneplanene vil dette alltid være kommunen selv (med unntak av kommuneplaner etter § 9-4).

Planprogrammet skal klargjøre viktige premisser og overordnete føringer for gjennomføringen av planarbeidet, hovedspørsmål planarbeidet reiser, behov for vurdering av alternativer og nødvendige utredninger med sikte på å klargjøre konsekvensene av planforslaget. Planprogrammet kan også benyttes til å klargjøre organiseringen og framdriften i planprosessen.

For kommuneplanens arealdel, som i utgangspunktet er en overordnet, helhetlig og rullerende plan, vil det ved rullering være nyttig at programmet blant annet inneholder en redegjørelse for hvordan gjeldende plan har virket.

Planarbeidet bør kunngjøres som i dag, men i tillegg vil det være uttrykkelig krav om at planprogrammet skal sendes på høring til berørte myndigheter, interesseorganisasjoner og andre berørte. Fylkeskommunale og statlige myndigheter vil i sin høringsuttalelse til programmet kunne redegjøre for om planarbeidet reiser spørsmål som berører nasjonale og regionale mål og interesser. For arealplaner bør det redegjøres for om interessene er av en slik karakter at de kan gi grunnlag for senere innsigelse.

Planprogrammet bearbeides til slutt på grunnlag av uttalelser til høringsutkastet, og behandles i det politiske organ kommunen finner hensiktsmessig.

Selve behandlingen av planforslaget med beslutningsunderlag vil deretter følge det innholdsmessige, prosessuelle og organisatoriske forløpet som er nedfelt i planprogrammet, med eventuelle korreksjoner for forhold som ikke var kjente på det tidspunkt da programmet ble fastlagt.

Ved utlegging av det ferdige planforslaget til offentlig ettersyn skal det redegjøres for de konsekvensene som er klarlagt under planarbeidet og hvordan viktige hensyn fra programmet er fulgt opp. For å ivareta kravene i forslaget til EU-direktiv om miljøvurderinger av planer og programmer, vil det være behov for i forskrift å stille nærmere krav til innhold i denne redegjørelsen for de kommuneplaner som legger føringer for senere vedtak om utbygging av prosjekter.

Utleggingen av planen med redegjørelse for konsekvenser vil skje på samme måte som tidligere. Andre gangs behandling vil også være som tidligere, med den forskjell at kommentarene til redegjørelsen også skal vurderes, og eventuelt innarbeides som endringer. Den endelige planen bør kunne stille krav om oppfølging av viktige hensyn ved gjennomføring av planen. Det foreslås også at planvedtaket og viktige elementer i planen kunngjøres og gjøres tilgjengelig for interesserte.

13.2 Reguleringsplaner

Som det framgår av oversikten i kapittel 3.2, har reguleringsplanen gjennom en relativt lang historie utviklet seg fra å være en rammeplan for gatenett, bygningsparseller og bebyggelse i byer og tettsteder til å få en rekke funksjoner som redskap for utformingen av det ytre miljøet, og for disponeringen av arealer og naturressurser til forskjellige bruks- eller verneformål. Selv om vi ikke har helt sikre tall, tyder tall fra Riksarkivet på at det årlig vedtas mellom 1 500 og 2 000 reguleringsplaner i Norge, og at mellom 50% og 60 % av disse er forslått av private. I dette kapittelet vil utvalget drøfte hvordan bestemmelsene om reguleringsplaner kan utvikles videre, slik at planen styrkes ytterligere som et av de sentrale virkemidlene ved gjennomføring av arealrettete tiltak.

13.2.1 Utvalgets prinsipielle syn på reguleringsplanleggingen

Utvalget legger til grunn at reguleringsplanen som plantype bør beholdes. Den har vært utviklet og brukt gjennom mange tiår og fungerer i det vesentlige slik intensjonene med planformen er etter loven. Dagens regler gir kommunen et betydelig spillerom ved utforming og gjennomføring av reguleringsplaner. Utvalget mener derfor at hovedtrekkene i reguleringsplanens funksjon og plass i det samlete lovsystemet, utforming og rettsvirkninger bør bestå slik de er i dag.

Det er imidlertid en del forbedringsmuligheter. Først og fremst er det behov for å styrke reguleringsplanen som planredskap både for arealavklaring, for gjennomføring av vern og langsiktige arealbruksmønstre og som godt og effektivt grunnlag for gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter. Dernest er det et faktum at behandlingen av reguleringsplaner mange ganger tar for lang tid. For å bøte på dette er det nødvendig å vurdere om endrete lovregler kan bidra til å påskynde behandlingen av reguleringsplaner.

Når det gjelder det innholdsmessige tar utvalget særlig sikte på å styrke reguleringsplanens gjennomføringsmuligheter generelt og dens rolle som en plan for (prosjekt)gjennomføring. Dette vil innebære tilpassinger både i reglene om reguleringsformål, utfyllende bestemmelser, rettsvirkninger og behovet for et utvidet sett av gjennomføringsrettete virkemidler (fortetting som eget reguleringsformål, avtaler, urbant jordskifte eventuelt med mer).

Videre er det behov for å utvikle saksbehandlingsreglene på en del punkter både for at det skal bli bedre samhandling mellom private forslagsstillere, sektormyndigheter, andre berørte og planmyndighetene med sikte på en mer effektiv og påreknelig planprosess, og for å sikre en bedre kvalitet både i saksbehandlingen og i planens innhold.

Også problemet med gamle og uaktuelle/utdaterte planer må forebygges og løses bedre enn tilfellet er innenfor nåværende system siden slike planer medfører en rekke ulemper og merkostander både for samfunnet, tiltakshavere og andre berørte, jf. kapittel 9.2. Utvalget har i kapittel 13.2.4 drøftet flere alternative rettslige måter å håndtere disse problemene på.

Det er også en utfordring å finne hensiktsmessige metoder for planutformingen, riktig detaljeringsgrad, fleksibilitet, restriksjonsnivå, samt å få koplet enkeltplaner inn i en større planmessig og geografisk sammenheng.

Utvalget mener det er tilstrekkelig med reguleringsplanen som én felles detaljplanform. Forenklet reguleringsplan (§ 21) og bebyggelsesplan (§ 28-2) kan strykes som egne planformer. Dette ser utvalget både som en regelforenkling og som en reell forenkling for brukerne av plansystemet. Som forutsetning for å sløyfe bebyggelsesplanen bør det åpnes for en viss delegasjon av reguleringsmyndighet til det faste utvalget for plansaker slik at det kan vedta kurante/enklere utfyllende planer og planendringer når de holder seg innenfor rammene av kommuneplanens arealdel eller ikke betinger vesentlige endringer av reguleringsplanen.

For å gjøre reguleringsplaner mer gjennomføringsorientert kan det i visse situasjoner være riktig å se plan og byggesak som ett prosjekt. For enkle planer bør det kunne åpnes for å fatte planvedtak og rammetillatelse samtidig. Innføringen av forhåndskonferanse for plan gjør det mer naturlig å se prosjektet under ett. Utvalget vil vurdere å lage en felles saksbehandlingsforskrift for plan- og byggesak der planen er prosjektrettet. For øvrig vises til omtale nedenfor i kapittel 14.2.6.

13.2.2 Private planinitiativ

Etter plan- og bygningsloven er det bare kommunene som har myndighet til å vedta reguleringsplaner. I større grad enn i dag bør loven gjenspeile den faktiske arbeidsfordelingen mellom kommunen og private forslagsstillere ved utarbeidingen av reguleringsplaner. I enkelte presskommuner er situasjonen i dag at 80-90 % av alle reguleringsplaner blir utformet av private forslagsstillere. Dette er en tilstand som trolig vil fortsette og muligens også forsterkes.

Privat utarbeiding av forslag til reguleringsplaner innledes normalt enten ved at en utbygger eller annen privat initiativtaker henvender seg til plankontoret i kommunen, eller ved at et forslag som starter som byggesak går over til å bli en plansak. Av den første gruppen består en vesentlig del av relativt store feltutbygginger. De øvrige planene innenfor denne kategorien gjelder mindre utvidelser av grensene for eksisterende boligfelt, omdisponering av større eiendommer i by og tettbebyggelse eller omregulering fra dispensasjon til permanent regulering.

For den andre gruppen er det viktig at byggesaksavdelingene i kommunene normalt starter behandlingen av henvendelser med en vurdering av hva gjeldende reguleringsplan sier om eiendommen og området. I en del tilfeller munner denne vurderingen ut i en anbefaling om at reguleringsplanen for området bør endres før rammetillatelse gis. Årsakene til dette kan være flere. Det kan for eksempel være at kommunen ønsker å omregulere et større område for å unngå et stort antall dispensasjoner, at tiltaket påvirker naboeiendommer eller at ny utnytting gjør det nødvendig å endre infrastruktur i form av ledningsnett, veger og liknende.

Det store omfanget av privat planlegging er en utfordring til kommuneplanleggingen. Gode kommuneplaner bør gi klare rammer for utarbeidingen av reguleringsplaner. I tillegg er det viktig at planens innhold formidles til private utbyggere enten gjennom materiale som er lett tilgjengelig til enhver tid eller i form av informasjon i forbindelse med en forhåndskonferanse, programfase eller liknende. Vi viser til kapittel 10.2 og 10.3.

Erfaringer viser at private planforslag i en del tilfeller er basert på en planavgrensing som ikke i ønskelig grad ivaretar planfaglige behov for å se tiltaket i en større sammenheng. Behovet for grunninvesteringer som for eksempel veg, vann, kloakk og parkeringsplasser tilsier ofte et noe videre perspektiv enn enkelte private forslag er basert på. Utvalget vil derfor vurdere å forslå en hjemmel som gjør at planmyndighetene kan avgrense også private planforslag ut fra planfaglige kriterier. Samtidig er det viktig at planmyndighetenes kompetanse må avgrenses på en måte som ikke pålegger forslagsstillerne urimelige kostnader på grunn av svak tilknytning til tiltaket.

I denne forbindelse er også det som er sagt i kapittel 11.6 om standarden og kvaliteten på de kartene som legges til grunn for private planforslag viktig.

Sannsynligheten for at kommunen har kunnet forutse de utnyttingsmulighetene som private senere bringer på banen er begrenset. Dette fører til at foreliggende reguleringsplaner, som ofte er utarbeidet av kommunen lang tid tilbake, ikke nødvendigvis er et egnet redskap til å styre utforming og gjennomføring av det nye private initiativet. Samtidig er det på det rene at kommunen ofte ønsker å være imøtekommende overfor det private initiativet, som i mange tilfeller er svar på noen av kommunens målsetninger. Svaret på denne utfordringen er etter utvalgets syn å gi klarere spilleregler for samspillet mellom privat forslagsrett og kommunal utredningsplikt og beslutningsmyndighet. Dette omtales nærmere i kapittel 13.2.7 nedenfor.

Videre vil bedre og standardiserte kartgrunnlag, bruk av digitale format og verktøy og standardiserte rutiner og krav for planframstilling, som SOSI-format er eksempel på, kunne bidra til effektivisering og kvalitetsheving i samhandlingen mellom private forslagsstillere og kommunen som planmyndighet. SOSI står for «samordnet opplegg for stedfestet informasjon» og er en strukturert standard for å stedfeste og framstille geografisk informasjon, herunder planinformasjon i et digitalt format.

13.2.3 Planplikt

Mens det etter bygningsloven var krav om at det skulle foreligge reguleringsplaner for hele kommunens areal i byene og tettstedene, er det etter plan- og bygningsloven § 23 nr. 1 bestemt at det skal utarbeides slik plan hvor det er bestemt i arealdel av kommuneplan og hvor det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider. Kommunene kan ellers utarbeide reguleringsplaner når den ser behov for det for å løse de forskjellige arealspørsmål.

Begrepet «større bygge- og anleggsarbeider» står sentralt i dagens lov. Som følge av at uttrykket er utpreget skjønnsmessig, har det fra tid til annen vært en viss tvil om forståelsen av begrepet i forvaltningspraksis. I forarbeidene til bestemmelsen er det gitt en relativt omfattende redegjørelse for hvordan begrepet er å forstå uten at dette har gitt noen sikker praktisering av bestemmelsen. Slik utvalget ser det er bestemmelsens kjerne at det skal foretas en vesentlighetsvurdering, og ifølge forarbeidene vil denne vurderingen dels kunne knytte seg til tiltakets omfang og utforming isolert sett, og dels henspeile på hvilke virkninger tiltaket vil ha for omgivelsene.

Næringslovutvalget foreslo i sin tid at den lovbestemte planplikten skulle oppheves, og erstattes med en bestemmelse som ga kommunen mulighet til å bestemme i kommuneplanens arealdel at utbygging bare kan skje etter at det er utarbeidet reguleringsplan for tiltaket. 7

Subsidiært ble det forslått at § 93 blir supplert med en bestemmelse som slår fast at byggetillatelse for større bygge- og anleggsarbeider ikke kan gis før det foreligger kommuneplan eller reguleringsplan.

I sin begrunnelse sa Næringslovutvalget blant annet at«Behandlingsprosessen for kommunedelplan er så lik den behandlingsprosedyre som gjelder for reguleringsplan, at så fremt detaljeringsnivået i planen i tilstrekkelig grad fastlegger grenser for tiltak og arealbruk, vil publikum og berørte parter få fullgodt grunnlag for vurderinger av konsekvenser for sitt vedkommende». Videre ble det anført at det ofte kreves planavklaring i unødig mange trinn før gjennomføring av tiltak, og at det begrenset kommunenes adgang til en mer fleksibel bruk av plansystemet.

Spørsmålet om planplikt har senere også vært gjenstand for andre utredninger (utredning av 29. august 1995 fra Gunvald Gussgard) som har vært på høring, men hovedinntrykket fra høringsuttalelsene den gangen tilsier at den lovbestemte planplikten bør beholdes.

Planlovutvalget ser de utfordringene Næringslovutvalget har framhevet, men mener at hensynet til å sikre en forsvarlig planprosess og planvurdering er grunnleggende og må stå fast slik flertallet av høringsuttalelsene gir uttrykk for, samtidig som en kan få til en ønsket fleksibilitet gjennom de nye grep som nå foreslås med en mer fleksibel arealdel av kommuneplan, kriterier for hva som er større tiltak, og med sløyfing av bebyggelsesplanen.

Utvalget vil arbeide videre med å finne kriterier som gir klarere holdepunkter for praktiseringen av bestemmelsen, og det legges opp til at kommuneplanen innenfor disse rammene bør brukes for å utforme retningslinjer ut fra de lokale forhold. Det vises i denne forbindelse til de kriterier utvalget nå foreslår som ramme for dispensasjon fra plan etter ny bestemmelse i § 7, og at tilsvarende kriterier for reguleringsplikten må ta utgangspunkt i behovet for bred prosess og planavklaring ut fra tiltakets art, størrelse og virkninger både rent lokalt og i en større plansammenheng. Det vil her være naturlig å se om større tiltak etter § 23 samsvarer med de tiltak som faller inn under reglene om konsekvensvurderinger. Kriteriet er der at tiltaket får vesentlige virkninger. Dette må i tilfelle vurderes nærmere i neste fase av utvalgsarbeidet, men det er behov for at høringsinstansene bidrar med synspunkter og erfaringer når det gjelder avgrensingen av hva som bør anses som større tiltak i forskjellige situasjoner.

Etter dagens lov er det etter § 7 adgang til å dispensere fra reguleringsplankravet. Utvalget ser en del betenkeligheter ved dette og vil vurdere om det i stedet for dispensasjon er mulig å utforme kriteriene for plankravet slik at det likevel oppnås tilstrekkelig fleksibilitet i praktiseringen. Å dispensere fra reguleringsplankravet innebærer at viktige arealspørsmål avgjøres uten den brede prosess og helhetsavveining som loven legger opp til gjennom reguleringsplanbehandlingen. Ut over de interne forhold i kommunen selv vil dispensasjon kunne innebære at viktige planvurderinger og utredninger utelates, og at avklaring i forhold til andre myndigheter/sektorer og berørte private interesser ellers kan bli til dels svært mangelfull. Dette innebærer store betenkeligheter både av rettssikkerhetsgrunner og av hensyn til en forsvarlig planbehandling og interesseavklaring.

Flere virkemidler er i dag knyttet til reguleringsplanvedtaket. I den grad gjennomføringen av et tiltak er avhengig av et slikt virkemiddel, kan en derfor si at det foreligger plan-«plikt» eller behov for reguleringsplan. Det kanskje viktigste eksemplet på dette er hjemmelen til å ekspropriere til gjennomføring av planen, jf. § 35. Som det vil framgå nedenfor, vil utvalget vurdere å knytte flere virkemidler til vedtak av reguleringsplan, og i den grad gjennomføringen av et tiltak er avhengig av et slikt nytt virkemiddel, vil planbehovet utvides tilsvarende. Utvalget vil understreke at en med dette først og fremst ønsker å åpne for mer effektive gjennomføringsmekanismer enn loven i dag legger opp til. Eksempler på slike virkemidler er avtaler, skifte- og fordelingsordninger, fortetting som eget formål med tilknyttete virkemidler med videre, jf. kapittel 9.5.

13.2.4 Problemet med planer som er uaktuelle

Som vi har vært inn på i kapittel 9.2 har reguleringsplanene virkning etter sitt innhold helt til de blir endret, opphevet, erstattet av en ny reguleringsplan eller settes til side av en nyere arealdel av kommuneplanen som er i strid med den, jf. § 20-6 tredje ledd og § 28-1 nr.1. Men dersom en reguleringsplan ikke settes til side på noen av disse måtene, har den i prinsippet virkning uten tidsbegrensning. Fra dette utgangspunktet gjelder det imidlertid viktige unntak for enkelte rettsvirkninger. De viktigste er kanskje at reguleringsplanen bare kan brukes som grunnlag for ekspropriasjon de første 10 årene etter at planen er vedtatt (§ 31 nr. 2) og at krav om erstatning på grunnlag av reguleringsplan må framsettes innen 3 år etter at planen ble kunngjort.

Med den raske utviklingstakten i dagens samfunn er det en utfordring å utforme reguleringsplaner som fanger opp de nye muligheter og behov som oppstår, og samtidig sørge for at disse gjenspeiler de overordnete avveininger som er foretatt ved utarbeidingen av kommuneplanen. Selv om en reguleringsplan er gammel og det ikke er mulig å gjennomføre et nytt tiltak uten å oppheve eller endre den, er det ikke dermed sagt at den ikke er et egnet middel til å styre utviklingen for det aktuelle området. Arealplanleggingens oppgave er blant annet å ivareta behovet for langsiktighet, og i noen tilfeller vil dette innebære at forslag til nye tiltak vil måtte vike.

I en del tilfeller er det ikke tvilsomt at reguleringsplanene er uaktuelle, og dette har i sin tur medvirket til at dispensasjonspraksis har fått et større omfang enn ønskelig og tilsiktet ut fra loven system. Bruk av dispensasjoner gjør i en del tilfeller at fokus forskyves bort fra den helhetstenkning som skal dominere et planarbeid over mot faktum i den enkelte sak.

Dersom reguleringsplanen for et område er uaktuell eller på andre måter mangelfull når en privat initiativtager ønsker å sette i gang et byggetiltak, har kommunen alltid mulighet til å nedlegge bygge- og deleforbud etter § 33 i påvente av at det utarbeides ny reguleringsplan eller at den gamle planen revideres. Dersom kommunen selv ikke er fornøyd med eksisterende planer, gir altså dagens regelverk gode muligheter for nødvendig oppdatering av reguleringsplaner.

Men hva dersom kommunen selv ikke ivaretar nødvendige krav til oppdatering av reguleringsplaner - er det i så fall nødvendig at loven selv inneholder visse standarder for oppdatering av planer? Denne problemstillingen er nært beslektet med de spørsmålene som er behandlet i kapittel 11.2.

Eventuelle lovbestemmelser om oppdatering av planer kan være mer eller mindre absolutte. Utvalget har vært inne på flere modeller, som enten kan rendyrkes eller kombineres på ulike måter:

  1. Bestemmelser som slår fast at hele reguleringsplanen med alle eller visse av dens rettsvirkninger faller bort etter nærmere angitt antall år.

  2. Krav om at reguleringsplanene skal revideres etter fastsatte tidsintervaller på for eksempel 10 eller 15 år.

  3. Kommunen pålegges å utarbeide et program som blant annet skal redegjøre for behovet for å revidere eksisterende reguleringsplaner eller utarbeide nye.

  4. Vurdering og eventuell revisjon av eksisterende reguleringsplaner gjøres til et vilkår for at planen skal kunne gjennomføres dersom den er eldre enn et nærmere angitt antall år.

  5. Spekteret av tidsbestemte rettsvirkninger utvides i forhold til det som er tilfellet i dag, men uten at de omfatter alle rettsvirkningene (modell 1 ovenfor).

Prinsippet om at nyere plan går foran eldre plan gjør at kommunene allerede i dag har en viss mulighet for å rydde opp i eldre reguleringsplaner i forbindelse med behandling og vedtak av arealdelen til kommuneplanen. Men presisjonsnivået på slike «oppryddinger» vil lett bli såvidt lave at det kan være ønskelig å vurdere regelendringer som i større grad legger til rette for det.

Dersom utvalget i neste fase foreslår nye regler om rullering av planer, er det av stor betydning å ta stilling til hvilke overgangsregler som skal gjelde for planer som er vedtatt før lovendringene trer i kraft.

13.2.5 Reguleringsformålene

Lovens § 25 første ledd inneholder en utfyllende liste med åtte ulike hovedformål det kan reguleres til. Hvert av hovedformålene er i sin tur delt inn i underformål som er ment å være uttømmende for kategori nr. 3, 4, 5, 7 og 8. For de øvrige hovedformålenes del (1, 2 og 6) er underformålene ikke uttømmende angitt, jf. det innledende ordet «herunder». Det er verken ulovlig eller uvanlig at samme tiltak kan omfattes av flere underkategorier, og sågar flere hovedkategorier, men her gjelder det visse begrensninger jf. § 25 andre ledd som vi skal komme tilbake til.

Utvalget ønsker å opprettholde grunntrekkene i dette systemet, og de hovedformålene som finnes i § 25 i dag.

For å styrke reguleringsplanen som gjennomføringsplan, har utvalget vurdert å føye til omforming og fornyelse som nytt hovedformål. Dagens lov ble til i et tidsrom da fokus først og fremst var rettet mot utnytting av nye arealressurser. De senere årene har arealpolitikken dreid mer i retning av å utnytte arealene innenfor de eksisterende byggegrensene bedre i stedet for å ta i bruk stadig flere jomfruelige arealer. Utvalget vil i det følgende benevne dette som fortetting.

Utvalget mener fortettingsoppgavene må løses både på et oversiktsnivå og på et detaljnivå, jf. omtale under kapittel 13.1.4.6. For reguleringsplannivået foreslås det at § 25 også får tilføyet «Fortettingsområde» som et eget hovedformål, og at det så knyttes et sett av særskilte virkemidler til det å definere et område som fortettingsområde. Disse virkemidlene kan dels tas inn i plan- og bygningsloven selv, og dels i form av henvisninger til eller fra andre lover. Mulige nye virkemidler kan være jordskifteliknende mekanismer, endrete refusjonsbestemmelser og kommunal forkjøpsrett dersom dette fjernes fra den alminnelige konsesjonsloven.

I arbeidet har det kommet inn synspunkter fra noen kommuner som mener det bør gis anledning til en mer åpen og fleksibel formålsangivelse i byområder, samtidig som det er behov for en del oppdateringer og forbedringer i forskjellige formålsangivelser. Blant annet er det en del av formålene som nå ikke samsvarer med dagens realiteter og begrepsbruk samtidig som nye bruksformer og begreper har oppstått og bør få sin plass i loven.

Fra andre hold er det pekt på behov for å kunne skille bedre mellom forskjellige typer handels- og næringsformål - da særlig mellom detaljhandel og andre typer forretning, blant annet for å kunne følge opp kjøpesenterstoppen, og for å kunne planlegge ut fra «ABC-prinsippene» om rett lokalisering av virksomheter ut fra en hensiktsmessig transporttilgjengelighet. ABC-modellen som er utviklet i Nederland, innebærer at det utarbeides retningslinjer for lokalisering av næringsvirksomhet.

«Bakgrunnen for dette systemet er miljøproblemene knyttet til samferdsel og fremkommelighetsproblemer på vegnettet. Gjennom en plan for lokalisering av næringsvirksomhet i forhold til kollektivnett og vegnett er målet både å redusere bruken av personbil og å tilfredsstille tilgjengelighetsbehovene med utnyttelse av de samlede areal- og transportressursene»

(Stortingsmelding 29 1996-97 Regional planlegging og arealpolitikk). Utvalget vil arbeide videre med disse spørsmålene i neste fase, men ønsker tilbakespill fra høringsinstansene når det gjelder behov for tilpassinger og videre utvikling av systemet med reguleringsformål ut fra de nye behov og forhold som foreligger.

Ved reguleringsplan er det etter § 25 adgang til å legge ut særskilt landbruksområde, særskilt naturvernområde og særskilt friluftsområde i den grad en av disse interessene er dominerende innefor et område. Av § 25 andre ledd andre setning framgår det at reguleringsformålene friluftsområde og naturvernområde ikke kan kombineres med reguleringsformålet landbruksområde. Dermed vil det i et område som er regulert til rene landbruksformål ikke være adgang til å gi reguleringsbestemmelser som fremmer friluftsinteresser eller naturverninteresser. Det er i det hele tatt ikke adgang til å gi bestemmelser til reguleringsplan som fastsetter forholdet mellom de ulike bruksinteressene. Dette fører til at reguleringsplanen ikke kan brukes som en kombinert bruks- og verneplan i områder med landbruksinteresser.

Utvalget mener en slik kombinasjonsmulighet bør innføres som ledd i arbeidet med å utvikle en mer fleksibel og flerfunksjonell reguleringsplanlegging.

13.2.6 Reguleringsbestemmelsene

Lovens § 26 inneholder hjemmel for reguleringsbestemmelser. Til forskjell fra bygningsloven av 1965 har bestemmelsen fått en generell utforming. Ifølge forarbeidene er dette for å unngå at en opprekning av hva som kan tas med i reguleringsbestemmelsene, blir omfattet som uttømmende. Loven har samtidig en generell hjemmel for vedtekter i § 3. Forholdet mellom måten disse to regelsettene er tenkt brukt er til nå lite problematisert, og utvalget ønsker derfor å se nærmere på dette fram mot sin endelige utredning.

Utvalget mener det er ønskelig å videreføre grunnstrukturen med en generelt formulert hjemmel for reguleringsbestemmelser.

Ut over dette ser utvalget for seg to hovedproblemstillinger knyttet til reguleringsbestemmelsene: For det første tilsier utvalgets målsetting om å gjøre plan- og bygningsloven til et mer effektivt styringsverktøy, at spekteret av virkemidler knyttet til loven utvides. I praksis betyr det at det på enkelte områder bør kunne gis en videre adgang til bruk av reguleringsbestemmelser enn tilfellet antas å være i dag. For det andre mener utvalget at det er ønskelig å gjøre § 26 klarere, uten å foreta opplistinger slik tilfellet var i forgjengerne til bestemmelsen.

Ifølge tradisjonell oppfatning har plan- og bygningsloven først og fremst vært en lov for regulering av landets fysiske ressurser. Regulering av aktiviteter og virksomheter som finner sted innenfor planområdet er derfor noe som ifølge denne oppfatningen, ikke kan hjemles i plan- og bygningsloven.

I tråd med nyere juridisk teori har Justisdepartementets lovavdeling i brev av 10. juli 2000 gitt uttrykk for at § 26 gir en vid hjemmel til å regulere virksomhet ut fra hensynet til støyforhold når det har betydning for omgivelsene og folk i strøket. Med utgangspunkt i lovens formålsparagraf anføres det at alle reguleringsbestemmelser som bidrar til å fremme formålet med loven, og som samtidig ligger innenfor formålet med det aktuelle reguleringsområdet, har hjemmel i loven. Denne rettsoppfatningen er også basert på Høgsteretts dommer om Gaulosen av 17. mars 1993 (Rt. 1993 side 278) og om Lunner Pukkverk av 5. mai 1993 (Rt. 1993 side 528).

Skillet mellom regulering av fysisk utforming og virksomhet er på mange måter et kunstig skille. Hvis en tar støy fra en bedrift som eksempel vil den ene oppfatningen innebære at reguleringsbestemmelsene må nøye seg å si noe om utformingen av støymurer og bygninger, mens den andre oppfatningen innebærer at selve utslippsnivået fra virksomhetene kan reguleres, f.eks. ved at det gis strengere restriksjoner på støy nattestid. Som i foregående avsnitt om planlegging etter ABC-prinsipper ut fra transportsystemet, kan det for eksempel også være grunn til å vurdere tilsvarende metode for lokalisering av virksomheter ut fra støyforhold og omgivelsenes tåleevne. Reguleringsbestemmelser kan utvikles som verktøy for å ivareta slike løsninger.

Eksempelet viser at dette i stor grad dreier seg om oppgavefordelingen mellom plan- og bygningsloven og planmyndighetene på den ene siden, og ulike konsesjonsordninger i særlovgivningen tilhørende sektormyndigheter på den andre, som for eksempel forurensningsloven.

Hvilke forhold som skal reguleres av plan- og bygningsloven, og hvilke som skal reguleres av for eksempel forurensingsmyndighetene vil bli vurdert av utvalget i neste fase.

Utvalgsmedlem Toven vil allerede nå tilkjennegi at:

«Det vil være svært uheldig om kommunene gjennom plan- og bygningsloven skal kunne overprøve eller sette til side faglige vurderinger foretatt av sektormyndigheter, som for eksempel konsesjonsbetingelser fastsatt i en konsesjon etter sektorlov. En endring av disse kan få store miljømessige, biologiske og økonomiske konsekvenser. Når sektormyndigheten har foretatt grundige vurderinger av disse forhold kan det vanskelig aksepteres at kommunene kan gripe inn i disse ved bruk av plan- og bygningsloven.»

Regjeringen har gjennom de rikspolitiske bestemmelsene om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder vist at det ut fra behovet for en samordnet areal- og transportplanlegging er nødvendig å kunne styre lokaliseringen og utformingen av visse former for handelsvirksomhet. Når dette regelverket etterhvert innarbeides i fylkesplaner vil det etterhvert også oppstå behov for gjennomføringsplaner som knytter et større spekter av virkemidler til de generelle målsettingene som i dag er nedfelt i de rikspolitiske bestemmelsene og andre retningslinjer av betydning for lokalisering og utforming av handelsnæringen.

Som utvalget har vært inne på i tilknytning til kommuneplanens arealdel, er det ønskelig å utvide bruken av såkalte funksjonskrav i bestemmelser knyttet til plan. Det vil bli arbeidet videre med dette temaet som krever en grundig metodisk tilnærming.

Funksjonskrav i tilknytning til reguleringsplaner bør utfylle funksjonskrav i tilknytning til kommuneplanens arealdel. Med den vidt formulerte bestemmelsen som finnes i § 26 allerede i dag, antar utvalget at det ikke er nødvendig å utvide hjemmelsgrunnlaget i særlig grad for å muliggjøre en effektiv bruk av funksjonskrav. I stedet bør det i vegledningsmateriell til loven vises hvordan dette kan gjøres på en måte som gir god vegledning i gjennomføringsfasen.

Generelt vil utvalget i neste delutredning legge mye arbeid i å utrede gode koplinger mellom den planmessige tilretteleggingen av arealbruk og tiltak gjennom plansystemet, og behandlingen av prosjekt- og tiltakssaker gjennom byggesakssystemet. Spørsmål om koplingen av plansystemet og byggesaksreglene har vært vurdert i flere omganger av lovutvalg på 1980-tallet («Byggesaksutvalget» og «Holt-utvalget»), og på 1990-tallet av Næringslovutvalget og gjennom arbeidet med nye byggesaksregler. Også gjennom arbeidet i det interdepartementale prosjektet om virkemidler for mer effektiv arealutnytting (fortettingsprosjektet), er det gjort forholdsvis grundige vurderinger av en del spørsmål i forholdet mellom plansak og byggesak. I kapittel 16 nedenfor er disse aspektene nevnt under omtalen av flere temaene og sektorene, for eksempel i forhold til avsnittene om vegplanlegging, ønsker fra byggenæringen, i omtalen av tilgjengelighet for alle med flere.

Det er ønskelig å finne fram til en samordnet modell for plan-/prosjektbehandling som innebærer både planavklaring og rammetillatelse i sakstyper der dette er hensiktsmessig. Utvalget mener at reglene må innebære samordning og parallellkjøring av (prosjekt-)plansaken og byggesøknaden i disse sakene slik at innsending og behandling av byggesak skjer parallelt med den avsluttende fasen av plansaken. De kan da behandles felles fram til vedtak. Det bør i det videre arbeidet vurderes en saksbehandlingsforskrift om gjennomføringsrettete tiltak.

For utformingen av byggesaken og som grunnlag for det kostnadskrevende prosjekteringsarbeidet er det blant annet viktig å ha oversikt over de planrammene som vil gjelde for tomten og for tiltaket i saken. Videre er det sentralt å innrette plansystemet slik at planrammene som settes er behovstilpasset slik at de ikke er mer omfattende og detaljerte enn det de samfunnsmessige behovene tilsier.

13.2.7 Saksbehandling - private planforslag (§ 30)

Offentlig og privat initiativ til reguleringsplaner

I mange av landets kommuner er reguleringsplaner på det nærmeste synonymt med private planer. Ved behandlingen av saksbehandlingsregler for reguleringsplaner er det derfor naturlig at de privat initierte planene står i fokus. Men også reguleringsplaner som utarbeides av statlige og fylkeskommunale myndigheter, utgjør en viktig gruppe av reguleringsplaner. Vi kommer tilbake til disse i neste kapittel. I dette kapittelet vil vi konsentrere oss om de private planforslagene, og til en viss grad også om kommunens egne forslag.

Gjeldende rett

Hovedlinjene i saksbehandlingen for reguleringsplaner er i dag regulert i § 27-1 og § 27-2. Kort fortalt består denne av en innledende fase hvor det utarbeides et planforslag, en fase med høring og offentlig ettersyn av planen og en endelig vedtaksfase. Som følge av reguleringsplanens funksjon og rettsvirkninger skiller prosessen seg fra kommuneplanprosessen på noen punkter. De viktigste forskjellene er at medvirkningsreglene er noe mer utbygde i reguleringsplanprosessen, ved at berørte grunneiere har krav på å bli underrettet om igangsetting av planarbeidet og frist til å uttale seg, og at det er klagerett på vedtaket.

Sammenlikner vi med prosessen for bebyggelsesplaner er den viktigste forskjellen at det faste utvalget for plansaker har myndighet til å fatte endelig vedtak om bebyggelsesplaner, mens vedtak om reguleringsplan bare kan fattes av kommunestyret selv.

For reguleringsplaner og bebyggelsesplaner som foreslås av det offentlige gir § 27-1 og § 27-2 et noenlunde fullstendig bilde av rettssituasjonen. For reguleringsplaner som foreslås av private suppleres disse bestemmelsene av § 30. Bestemmelsen gir private initiativtakere rett til å sende inn forslag til reguleringsplan, og å få forslaget realitetsbehandlet av de kommunale planmyndighetene. Men bestemmelsen endrer ikke på utgangspunktet om at det er planmyndighetene som avgjør om et område skal reguleres, når dette eventuelt skal gjøres og hvilken arealutnytting området skal reguleres til.

Bestemmelsen erstatter tidligere § 27 nr. 2 i bygningsloven av 1965, med noen unntak. For det første er det kommet til en ny bestemmelse om at de som ønsker å utarbeide reguleringsplan bør forelegge reguleringsspørsmålet for det faste utvalget for plansaker før planleggingen settes i gang. For det andre har ikke lenger den private initiativtakeren alltid krav på at det innsendte reguleringsforslaget behandles av kommunestyret etter at det faste utvalget for plansaker (tidligere bygningsrådet) har behandlet det. Etter § 30 har innsenderen bare krav på det i den grad det faste utvalget ikke selv ser noen grunn til å fremme reguleringsforslaget, og det heller ikke dreier seg om mindre vesentlige endringer av en eksisterende reguleringsplan. Etter den nye regelen er det heller ikke slik at forslaget til plan i enkelte tilfeller automatisk skal legges fram for kommunestyret uten at noen har krevet det. I praksis har det også blitt innfortolket et krav om at forslagsstilleren ikke har krav på å få brakt saken inn for kommunestyret når spørsmålet nylig har vært til avgjørelse i kommunestyret.

Selv om det ikke er sagt uttrykkelig i bestemmelsen, reknes beslutningen om å nekte å fremme reguleringsforslaget ikke som et enkeltvedtak, og følgelig er det heller ikke mulig å påklage det, jf. § 15.

Private har også adgang til å foreslå bebyggelsesplaner. Behandlingen av slike forslag er regulert i § 28-2 tredje ledd.

Nærmere om oppgave- og ansvarsfordelingen etter gjeldende rett

Kommunen selv skal foreta den overordnete styringen gjennom sine kommuneplaner. Utgangspunktet er derfor at det private initiativet skal tilpasses de prioriteringer og rammer som følger av overordnet planlegging, jf. plan- og bygningslovens § 23 nr. 3.

Loven (§ 30) bygger formelt sett på et relativt skarpt skille mellom den private og den offentlige fasen av reguleringssakene. Men i og med at den samtidig åpner for forhåndskontakt mellom myndighetene og forslagsstilleren, har det vært reist tvil om hvordan oppgavefordelingen etter loven er å forstå.

Med det store antallet planer som i dag sendes inn, og med det generelle ønsket om å avklare interesser og konflikter tidlig i planarbeidet, er det viktig at loven foreskriver en klar oppgavefordeling mellom private forslagsstillere og offentlige planmyndigheter. Dagens lov er ikke så god som den bør være på dette punktet, og i det følgende vil vi derfor skissere noen forslag til forbedringer.

Styrking av oppstartsfasen - programfase og forhåndskonferanse

I tråd med drøftingen og forslagene i kapittel 10.2 vil utvalget foreslå å konsentrere mer innsats om den innledende fasen av reguleringsprosessen. Forhåndskonferanse eller samrådingsplikt vil være et viktig element i dette for å sikre et tidlig møtepunkt mellom planmyndigheten og tiltakshaver for planen. I prinsippet gjelder dette enten det dreier seg om en liten plan eller en stor plan. Samtidig er det på det rene at reguleringsplanene er av svært forskjellig karakter, omfang og kompleksitet. Det betyr at målsettingen om å styrke den innledende fasen av planarbeidet krever en fleksibel utforming av regelverket for å imøtekomme hver enkelt saks konkrete behov.

For en mindre gruppe av reguleringsplaner som vil kunne få vesentlige virkninger for miljø, naturressurser og samfunn vil utvalget forslå at arbeidet med reguleringsplaner alltid skal innledes med en programfase som blant annet omfatter en formalisert samrådsplikt. Samrådsplikten vil i praksis kunne skje i form av møter arrangert av kommunen, hvor forslagsstilleren, kommunen, statlige og fylkeskommunale myndigheter kommer sammen for å klarlegge hovedspørsmålene og premissene for det videre planarbeidet. For disse større prosjektene skal samrådet i programfasen blant annet brukes til å utarbeide et formelt program for det videre planarbeidet. Reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger, vil i hovedsak følge de samme saksbehandlingsreglene som kommuneplanens arealdel, jf. det som er sagt i kapittel 13.1.6.

Også for det store antallet (anslagsvis 90 %) av mindre plansaker bør planarbeidet innledes med en samrådsfase, men utvalget ser for seg at det for disse planenes del kan skje i form av en enkelt forhåndskonferanse som tilpasses behovene i den enkelte saken. Skal et slikt system oppnå den nødvendige tillit blant brukerne er det helt avgjørende at det ikke er for mange obligatoriske elementer som skaper en følelse av pliktløp uten relevans.

Både forhåndskonferanse for det store antall mindre reguleringsplaner og samråd som en del av en formell programfase for reguleringsplaner med vesentlige virkninger, vil kunne være en mulig måte å forene fire viktige hensyn på:

For det første vil de kunne bidra til å skape forutbereknelighet både for den private initiativtageren og for planmyndighetene. Behovet for forutbereknelighet gjelder både de offentlige rammene for prosjektet (lov, retningslinjer, økonomiske og organisatoriske virkemidler), framdriftsplanen for planbehandling og gjennomføring av tiltaket og selve prosjektets innhold.

For det andre muliggjør disse ordningene at forutberekneligheten forenes med fleksibilitet. Meningen er at faktum og dermed behovene i den enkelte sak skal være bestemmende for konferansens innhold. Utvalget ser for seg at forhåndskonferansen kan være alt fra en helt summarisk samtale mellom utbygger og planetat, til et større møteopplegg. I enkelte saker vil det være behov for at flere offentlige organer er representert i møtet, mens det i andre tilfeller er nok at bare kommunen og utbyggeren er til stede. Hvis vi ser for oss at oppstartsfasen i stedet skulle reguleres gjennom faste regler, ville systemet trolig bli langt «stivere» uten at en har noen garanti for et like godt resultat.

For det tredje vil den innledende kontakten mellom utbygger og plan- og bygningsmyndigheter gjøre det lettere for myndighetene å klargjøre forventningene til materialet i planforslaget ved å påse at det tas nødvendige hensyn til fellesskapsinteresser gjennom godt planfaglig arbeid. En helt sentral oppgave for kommunen under forhåndskonferansen vil være å formidle lokal, regional og nasjonal politikk innenfor arealforvaltning. Kommuneplanens arealdel, fylkesplanen, rikspolitiske retningslinjer og stortingsmeldinger er sentrale stikkord i denne forbindelse. Skal dette fungere er det helt sentralt at forhåndskonferansen avvikles så tidlig at det er mulig å konsentrere seg om rammene for prosjektet.

For det fjerde vil forhåndskonferansen kunne være med på å skape økt gjensidig forståelse mellom initiativtager og myndigheter. I de tilfellene hvor en privat initiativtager har overlatt planleggingsarbeidet til et planleggingsfirma, er det viktig for forståelsen at initiativtageren selv er til stede i forhåndskonferansen, slik at kontakten mellom initiativtager og kommunen kan skje direkte, og at spørsmål, uklarheter og forventinger avklares på stedet.

Med en såvidt fleksibel ordning som vi har antydet her, mener vi at forhåndskonferansen bør kunne gjøres obligatorisk. Så snart kommunen får melding eller kunnskap om planen på annen måte, bør det være kommunens oppgave å ta initiativ til og arrangere forhåndskonferansen.

En modell med forhåndskonferanse har allerede blitt utprøvet gjennom det såkalte Grenlandsprosjektet, og utvalget har kunnet hente ideer og erfaringer fra blant annet dette prosjektet.

Boks 13.1 Grenlandsmodellen

For å effektivisere og for å skape en mer lik og forutbereknelig saksbehandling av private planforslag tok næringslivet i Grenland i 1995 kontakt med offentlige myndigheter. Som følge av dette ble Grenlandsprosjektet etablert, med kommunene Bamble, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien, fylkesmannen i Telemark, Telemark vegkontor, Telemark fylkeskommune, NHO Telemark og Norges forskningsråd som deltakere. Prosjektet har identifisert behovet for en del felles rutiner som er nedfelt i den såkalte «Grenlandsmodellen».

Forhåndskonferanse for private reguleringsforslag ble innført for å sikre at privat planlegging bygger på riktige forutsetninger. I samarbeid med planmyndighetene i fylkeskommunen, vegkontoret i Telemark og fylkesmannens avdelinger har det blitt utviklet en felles liste over plankrav og rutiner for forhåndskonferansen. Referatet fra forhåndskonferansen og skjerpete krav til informasjon i varslingsfasen skal danne grunnlag for de statlige regionale myndighetenes tidlige medvirkning i planprosessen.

Tidlig høsten 2000 var bruken av forhåndskonferanse godt innarbeidet i Grenlandsområdet, mens regionale statlige myndigheter ennå ikke hadde tatt i bruk referat som grunnlag for tidlig tilbakemelding. Forhåndskonferansen oppfattes som nyttig både for kommunen og for forslagsstilleren. Enkelte planleggere har understreket behovet for to forhåndskonferanser; før varsling - for å legge grunnlag for den, og etter varsling - for å diskutere løsninger på basis av innkomne merknader. For å skape tillit bør bestilleren av planoppdraget selv delta på konferansen. De private partene forventer at kommunen gir tydelige, holdbare og situasjonstilpassete opplysninger som er konsistente over tid selv om saksbehandler byttes ut og at saksbehandler er tilgjengelig. Alle kommunene som deltar mener forhåndskonferansen bør være et regelfestet første trinn i planprosessen, mens de private planleggerne er noe mer reserverte. Selv om erfaringene foreløpig er sparsomme, gir de visse indikasjoner om at modellen også har ført til en bedre arbeidsdeling mellom kommunale og regionale myndigheter.

Figur 13.1 Grenlandsmodellen

Figur 13.1 Grenlandsmodellen

Klargjøring av oppgave- og ansvarsfordelingen

Gjennom en slik modell for oppstartsfasen som er beskrevet ovenfor vil oppgavefordelingen mellom forslagsstiller, kommune og andre offentlige myndigheter kunne klargjøres i betydelig grad. Utvalget vil likevel framheve at klargjøring av disse temaene er en viktig selvstendig oppgave ved siden av å styrke planprosessens innledende fase.

Vi bør få klarere regler for hvordan kunngjøring skal skje og hvilket innhold den skal ha, når planinitiativet kommer fra private. Vi bør få regler som sikrer at medvirkning blir en realitet også når planinitiativet kommer fra private. Vi bør få klarere regler om hvem som skal motta innspill fra berørte til kunngjøringen om planoppstart. Vi bør få regler som sier noe om hvem som har ansvaret for å gjennomgå de samme innspillene, og sørge for at de blir tatt i betraktning ved utarbeidingen av planforslaget. Dessuten bør det i lov eller forskrift sies klarere hvem som skal bære kostnadene for de enkelte arbeidsoperasjonene - forslagsstilleren eller kommunen? Vi viser til kapittel 13.2.8.

Frister og enklere behandling av enkle planer?

Som det framgår av kapittel 10.7 er det nødvendig å gjøre framdriften i en del plansaker bedre enn den er i dag. Dette gjelder kanskje særlig reguleringssaker hvor planen ofte er knyttet til en parallell byggesak, og et prosjekt som er avhengig av framdrift og forutbereknelighet. Samtidig har vi understreket at frister først og fremst er egnet til å påskynde saksbehandlingen i når sakene er ensartete, har et klart definert omfang og innhold og ikke er av politisk avveiende eller utredende karakter.

Mange reguleringssaker er av såvidt enkel karakter at det med fordel kunne ha vært fastsatt klare fristregler for de enkelte fasene av saken. Men siden sakene er svært forskjellige kan en oppleve at faste frister i enkelte tilfeller blir en sovepute for de involverte. I Nederland har en et fristsystem for rettslig bindende detaljplaner, men erfaringene derfra ser ut til å være blandete blant annet på grunn av sakenes innbyrdes ulikhet.

I reguleringssaker som antas å kunne få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn foreslår utvalget at planarbeidet skal innledes med en programfase som blant annet skal brukes til å utarbeide et planprogram. Fastsetting av tidsfrister og en framdriftsplan for hele planarbeidet kan inngå som en obligatorisk og integrert del av planprogrammet. For det store antallet av mindre reguleringssaker er det en mulighet å bruke forhåndskonferansen til å fastsette frister og framdriftsplan.

Dersom framdriftsplanen for plansaken skal fastsettes i tilknytning til hver enkelt sak, er det av avgjørende betydning at fristene både er realistiske og tilstrekkelig korte til å ha en reell påskyndende virkning. Samtidig må de være innholdsmessig klare, slik at det ikke oppstår tolkningstvil, som i seg selv er tid- og ressurskrevende og som leder oppmerksomhet og innsats bort fra produktiv virksomhet.

Særlig om reguleringsplan og KU

Som omtalt i del III foreslår utvalget at hovedelementene i dagens KU-bestemmelser innarbeides i de ordinære planbestemmelsene. Dette betyr at det ikke lengre vil være krav til en egen konsekvensutredningsprosess for reguleringsplaner som omhandler tiltak etter KU-bestemmelsene.

I forhold til forslagene til endringer i saksbehandlingsbestemmelsene for reguleringsplaner nevnt ovenfor, innebærer innarbeiding av hovedelementene i KU-bestemmelsen og forpliktelsene i forhold til EUs forslag til plandirektiv at det må stilles visse utvidete krav til reguleringsplaner som kan få vesentlige konsekvenser.

For reguleringsplaner med vesentlig virkninger foreslås det bruk av plan- og utredningsprogram for å avklare hvilke spørsmål som skal belyses i planarbeidet. Videre vil det av hensyn til EU-direktivene være behov for (i forskrift) å liste opp hvilke innholdselementer redegjørelsen for konsekvensene av planforslaget kan omfatte. Som for øvrige reguleringsplaner vil det være behov for at det endelige planvedtaket gis et innhold og offentliggjøres på en måte som sikrer at berørte og interesserte får kunnskap om planvedtaket og oppfølging av viktige hensyn i forbindelse med gjennomføring av planen.

Et spørsmål som må avklares nærmere er hvilke mekanismer og kriterier som skal anvendes for å peke ut reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger. Utvalget legger til grunn at kommunen må få stor frihet, innenfor visse grunnkriterier (fastsatt i forskrift) til å avgjøre om en reguleringsplan anses å kunne få vesentlig virkninger eller ikke.

Avvikling av en egen behandling etter KU-bestemmelsene for reguleringsplaner vil innebære en åpenbar forenkling sett i forhold til dagens situasjon i det tiltakshaver, planmyndigheten og andre aktører slipper å forholde seg til to regelverk med delvis overlappende saksbehandlingsregler. I forhold til de relativt få reguleringsplaner som kan sies å ha vesentlige virkninger, men som ikke omfattes av dagens KU-bestemmelser, vil de foreslåtte endringene medføre begrensete merkostnader (ECON 22/1999).

Klage på avslag om å ta reguleringsplan under behandling?

Miljøverndepartementet har i sin praksis lagt til grunn at et forslag til reguleringsplan ikke er å anse som en «søknad» som en forslagsstiller har rettskrav på å få «innvilget» eller «avslått» som en byggesøknad. Av dette følger det at avgjørelsen om å ikke fremme en innsendt reguleringsplan i medhold av plan- og bygningslovens § 30, ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningslovens § 2. Følgelig er det heller ikke adgang til å påklage vedtaket i medhold av samme lovs § 28. I stedet gir § 30 innsenderen rett til å kreve at et avslag blir brakt inn for kommunestyret for ny prøving.

Tanken bak regelen er at beslutningen om hvorvidt et geografisk område innen kommunen skal tas opp til planbehandling er et politisk, og ikke et rettslig spørsmål. Avgjørelsen beror derfor på rent politisk skjønn, og det vil være galt om fylkesmannen som klageinstans skulle kunne komme til motsatt resultat ved en eventuell klagebehandling.

Utvalget antar at formelle forhåndskonferanser bør kunne redusere muligheten for at unødvendige ressurser brukes på prosjekter som ikke får politisk tilslutning. Utvalget mener samtidig at det er gode grunner til å vurdere nærmere om § 30 bør tilføyes en bestemmelse som gir utbyggeren klagerett på avslag om å ta reguleringsplaner som er en del av et byggeprosjekt under behandling. Ofte dreier det seg om betydelige interesser for utbygger eller grunneier, og skillet mellom plansak og byggesak kan i mange tilfeller være både uklart og noe tilfeldig.

13.2.8 Kostnader og gebyrer

Planlegging, byggesaksbehandling og utarbeiding av kart koster penger. Utgangspunktet er at kommunen selv skal betale for de pliktene den er pålagt i medhold av plan- og bygningsloven, offentlighetsloven og forvaltningsloven, men fra dette utgangspunktet gjelder det vesentlige unntak.

Plan- og bygningslovens § 109 har i administrativ praksis blitt tolket slik at kommunen som hovedregel kan kreve gebyr opp til selvkost for arbeid som utføres for en privat parti medhold av plan- og bygningsloven. Motsetningsvis skal kommunen selv bære kostnader som er forbundet med generelt planarbeid, uten tilknytning til private initiativ.

I praksis betyr dette at kommunen kan kreve vederlag for byggesaksbehandling, og behandlingen av private planforslag fram til kommunen overtar planen, og fører den videre som en ordinær plansak. Fordeling av kostnadene ved utarbeiding av kart har fått særlig stor praktisk betydning etter at private har overtatt store deler av reguleringsplanleggingen. Administrativ praksis har lagt til grunn at ansvaret for kartgrunnlaget er en nødvendig forutsetning for kommunens eget planarbeid, og derfor også noe kommunen selv må bære kostnadene for. Men dersom en privat utbygger ber kommunen om å utarbeide et kart som er spesielt tilpasset et utbyggingsprosjekt, vil kommunen ta gebyr for kostnadene forbundet med tilpassingsarbeidet.

Konsekvensutredninger skal som hovedregel finansieres av tiltakshaveren selv, jf. § 33-11.

Med den gradvise økningen i privatiseringen av planleggingen, og med de økende kravene til kart med bestemt standard og god kvalitet, blir det stadig viktigere å ha klare regler om hvem som skal bære kostnadene ved planleggingen. Flere av de grensegangene som er gjengitt ovenfor framgår ikke klart verken av plan- og bygningsloven selv, forarbeider eller forskrifter. Når utvalget har tatt stilling til hvordan den underliggende ansvars- og oppgavefordelingen mellom kommunen og private utbyggere skal være, vil det gjennomgå gebyrreglene med tanke på å foreta nødvendige justeringer og presiseringer av grensen for hva en kan pålegge private å betale for ut fra et selvkostprinsipp, jf. byggesaksreglene. I denne forbindelse må det tas særskilt stilling til hvordan reglene om kostnader for konsekvensutredninger skal tilpasses gebyrreglene for den planprosessen de innarbeides i, jf. forrige kapittel.

13.2.9 Forholdet mellom § 29 og § 30 - sammenslåing?

Både § 29 og § 30 har det felles at de gjelder myndighets- og ansvarsfordelingen mellom kommuner og andre tiltakshavere. For § 29's del dreier det seg om offentlige tiltakshavere, og for § 30's del dreier det seg om private tiltakshavere. Disse to bestemmelsene har for så vidt dette til felles med § 9-4 også, men denne paragrafen gjelder bare for én bestemt offentlig etat (Statens vegvesen) i tillegg til at den gjelder både for oversiktsplaner og detaljplaner. Vi vil derfor ikke trekke inn § 9-4 i den følgende behandlingen.

Formålet med § 30 framgår av kapittel 13.2.7. Formålet med § 29 er å gjøre det enklere å samordne den offentlige sektorplanleggingen med planleggingen etter plan- og bygningsloven. Under forberedelsen av tiltak som krever regulering skal derfor statlige og fylkeskommunale myndigheter søke samarbeid med vedkommende kommune med sikte på utarbeiding av plan.

Etter det utvalget er kjent med har § 29 ikke vært brukt som en selvstendig prosess- og gjennomføringsbestemmelse siden den ble innført i loven av 1985. Det har vært vanskelig å få statlige myndigheter til å gå til utarbeiding av reguleringsforslag for sine tiltak. Statlige myndigheters alternativ er som regel å arealplanlegge etter eget regelverk, og ofte kombineres dette med behandling av tillatelse til selve virksomheten og omfattende kommunikasjon med vedkommende kommune for å få denne til å planlegge etter statens opplegg. Ved bruk av denne bestemmelsen kunne en ha unngått to vedtak om arealdisponering som gjelder ved siden av hverandre.

Foruten at de gjelder henholdsvis for offentlige og private initiativ er den viktigste forskjellen mellom de to bestemmelsene at § 29, i motsetning til § 30, forutsetter at kommunen tar uttrykkelig stilling til om initiativtageren eller kommunen selv skal utarbeide planforslaget og foreta kunngjøring. Det er bare liten reell forskjell når en tar i betraktning de praktiske erfaringene som er referert i foregående avsnitt. Dersom det innføres en obligatorisk forhåndskonferanse for private planforslag, vil forskjellene mellom de to paragrafene reduseres ytterligere.

Utvalget er etter dette kommet til at § 29 bør kunne oppheves som selvstendig paragraf, og at § 30 i stedet utvides til å omfatte alle innsendte planer. Dermed blir det også nødvendig å vurdere forholdet mellom en ny § 30 og § 18 om statlige reguleringsplaner og arealdel av kommuneplanen. Det naturlige da er å la § 30 være en rent prosessuell bestemmelse, som fordeler ansvaret for saksbehandlingen mellom innsenderen og kommunen, mens § 18 blir en bestemmelse som angir kriteriene for at staten selv kan vedta en bestemt planløsning.

13.2.10 Rettsvirkninger - § 31

Reguleringsplanens viktigste virkning er at den legger restriksjoner på arealdisponeringen både overfor grunneierne og myndighetene.

Rettsvirkningene av en plan vil følge av den arealbruk og de bestemmelser som blir fastsatt for vedkommende område. Reguleringsplanen gir grunneierne adgang til å utnytte eiendommen i samsvar med planene. Rettsvirkningene er først og fremst relatert til oppføring av bygninger og plassering av anlegg. Eksempel på tiltak «som kan vanskeliggjøre <...>gjennomføringen av planen» kan f.eks. være terrengarbeider eller felling av trær i bevaringsområde.

Rettsvirkningene av planen er begrenset til den områdeavgrensing som er vist på plankartet, og gjelder både for private såvel som for kommunen og statlige myndigheter.

Planen i seg selv griper ikke inn i eksisterende lovlige forhold, men gjelder ny og endret arealbruk.

En viktig rettsvirkning av reguleringsplan er imidlertid at den gir grunnlag for å gripe inn i eksisterende rettsforhold gjennom ekspropriasjon - bortsett fra i område som er regulert til landbruk. Planen som ekspropriasjonsvedtak foreldes etter 10 år, men arealbruksvirkningene av planen står ved lag inntil planen endres, oppheves eller settes til side av ny plan.

Utvalget ser ikke behov for prinsipielle endringer i bestemmelsene om rettsvirkning av reguleringsplaner, men utvalget vil for det første forslå å gi bestemmelsen en bedre og klarere form. Eksempel i denne forbindelse er behovet for å klargjøre hva som kan skje på et område i påvente av at planens formål gjennomføres, jf. kriteriet «vanskeliggjøre <...>gjennomføringen av planen.» Videre vil det som en følge av at det tas sikte på å knytte flere gjennomføringsrettete virkemidler til denne plantypen bli et tilsvarende behov for klargjøring og utvikling av rettsvirkningene av disse, jf. forslag om områder for fortetting (omforming og fornyelse), jordskifte, avtaler og gjennomføringsprogram med mer. Videre vil nye planhensyn og oppgaver som skal ivaretas, for eksempel i forhold til miljøkvalitet, biologisk mangfold og liknende kunne betinge behov for tilpassinger. Også spørsmålet om å tidsbegrense enkelte av planens rettsvirkninger for å redusere problemet med gamle planer vil bli vurdert nærmere, jf. modellene som er nevnt i kapittel 13.2.4.

Forholdet til kommuneplanens arealdel og rettsvirkningsbestemmelsen i § 20-6 reiser en del spørsmål som det er behov for å klargjøre og eventuelt justere. For det første kan det være behov for å finne en mest mulig felles form og begrepsbruk i § 31 og 20-6. Videre er det behov for å se på rangordningsbestemmelsen i § 20-6 andre ledd i forhold til § 31 som i dag innebærer at ny arealdel setter til side gjeldende reguleringsplan i den grad planene er innholdmessig og rettslig forskjellige. Det må klargjøres hvilke prosesskrav som må gjelde for å sette til side og oppheve gjeldende reguleringsplaner. Utvalget ser et behov for å sikre at det gjennom kommuneplanprosessen i tilfelle gjennomføres en utvidet eller samtidig prosess som oppfyller kravene til reguleringsbehandling i lovens kap. VII.

Når det gjelder rettsvirkninger og samspillet med rettsvirkningene etter annet lovverk vil dette bli vurdert av utvalget i neste fase - sammen med gjennomgangen av de enkelte særlovene med sikte på samordning i tråd med prinsippene utvalgets flertall går inn for i kapittel 7.

Utvalget ser også et behov for å vurdere mulighetene for klargjøringer i rettsvirkningsbestemmelsene i forhold til prosjektgjennomføringen, og i forhold til samspillet med reglene om melding, søknad og unntak m.m i lovens kap. XIV-XVI.

Utvalget ser for øvrig ikke behov for å foreta vesentlige endringer i bestemmelsen om bygge- og deleforbud i § 33, men den kan klargjøres på noen punkter og gis en bedre form.

13.2.11 Reguleringsplaner og avtalebinding (utbyggingsavtaler)

Som det framgår flere steder i framstillingen foran er det typisk for reguleringsplaner som utarbeides av private at de ofte inngår som ett av flere virkemidler i en større sammenheng som ofte omfatter en eller flere private parter og en rekke kommersielle hensyn. Det kan for eksempel være at to eller flere private selskaper ønsker å bygge ut et område, og konkurrerer om det beste konseptet, eller det kan være at en eiendom skal selges fra ett privat selskap til et annet som ønsker å bygge på den. I begge disse tilfellene vil reguleringsplaner kunne inngå som ett av flere elementer i en helhet som også omfatter avtaler mellom kommunen og de(n) private og avtaler mellom de private innbyrdes. På samme måte vil kommunen ofte være avhengig av å inngå avtaler for å kunne sikre seg at utbyggingsprosjekter på private eller kommunale tomter, i helt eller delvis privat regi, får en utforming som bidrar til gjennomføring av kommunens boligpolitikk eller andre planlagte satsningsområder.

Gjeldende plan- og bygningslov inneholder ingen regler som sier noe direkte om forholdet mellom utbyggingsavtaler (eller andre avtaler) og reguleringsplaner. Så lenge det ikke er gitt formelle regler om dette forholdet er alle involverte sikret stor frihet til å bruke avtaleinstrumentet på den måten som anses mest hensiktsmessig i det enkelte tilfellet. Utvalget ser samtidig faren for at denne friheten legger press på det viktige skillet mellom offentlig myndighetsutøvelse i medhold av plan- og bygningsloven eller andre lover, og avtaleforhandlinger, som først og fremst styres av kommersielle hensyn. Særlig viktig er det at kommunens myndighet etter plan- og bygningsloven ikke bindes opp gjennom avtaleforhandlinger eller på annen måte gjennom forhåndskontakt, uten at de foreskrevne prosessene etter plan- og bygningsloven har vært fulgt.

Utvalget vil i sitt videre arbeid ta stilling til om det bør innføres lovbestemte rammer for forhandlinger og avtaler mellom planmyndigheter og private utbyggere («utbyggingsavtaler»), for å legge til rette for sikrere gjennomføring og samtidig unngå at avtaler undergraver prosessen.

13.2.12 «Omkamp»

Fra flere hold, blant annet Næringslovutvalget, er det uttrykt ønske om at når et spørsmål er avgjort tidligere i en prosess bør avgjørelsen følges opp i beslutninger på senere tidspunkt eller lavere trinn i beslutningskjeden, og det bør ikke være adgang til å påklage en avgjørelse i flere omganger. Hensikten er å unngå tidkrevende omkamper slik at det skaper usikkerhet og merkostnader i forbindelse med gjennomføringen av tiltak.

Utvalget er enig i at det ikke bør være en utilsiktet adgang til gjentatte klagerunder i samme sak. Utvalget går derfor inn for å vurdere mulighetene for å gi regler som begrenser adgangen til å klage i byggesaker og reguleringssaker når klagen gjelder spørsmål som det tidligere er klaget over, og som er endelig avgjort. For øvrig viser utvalget til sine forslag om mer presise bestemmelser om behandlingen av plansaker med forhåndskonferanse, planprogram, frister, en eventuell meklingsfunksjon i planprosessen og presisering av kriteriene for bruk av innsigelse. Utvalget antar at i sum vil disse forslagene kunne redusere de problemer som betegnes som «omkamp»-problemer i planleggingen.

13.3 Bebyggelsesplaner

Bebyggelsesplanen er som tidligere nevnt en detaljplan for blant annet enkle utbyggingssituasjoner etter kommuneplanens arealdel, eller for ytterligere detaljering av en reguleringsplan, jf. § 28-2. Bebyggelsesplan kan med andre ord utarbeides både med grunnlag i kommuneplan og i reguleringsplan, men plikt til å utarbeide bebyggelsesplan følger aldri av plan- og bygningslovens selv. Saksbehandlingsmessig skiller bebyggelsesplanen seg fra reguleringsplanen ved at den vedtas med endelig virkning av det faste utvalg for plansaker. Men det vil alltid være slik at kommunestyret har tatt stilling til om det skal utarbeides, og om plankompetansen derfor skal delegeres.

I bebyggelsesplanen er det adgang til å utfylle og i en viss utstrekning endre den arealbruk som er fastlagt i arealdelen av kommuneplanen eller i reguleringsplanen, men endringene må holde seg innenfor rammen av den arealbruk som er fastlagt i overordnet plan. Bakgrunnen for dette er at det spesielt i kommuneplanens arealdel, men også i forenklete reguleringsplaner (flatereguleringsplaner) kan være vanskelig å ta stilling til mer detaljerte arealbruksspørsmål. Det kan gjelde atkomst til de enkelte tomtene, hvordan fellesarealer for lek og parkering skal lokaliseres og så videre.

Som nevnt i avsnittet om saksbehandling ovenfor, vil utvalget foreslå å åpne for delegasjon av beslutningsmyndighet for reguleringsplaner som har et innhold som ligger nær opp mot det som er kravene til innhold i bebyggelsesplaner etter gjeldende rett, men muligens slik at innholdskravene gjøres noe mer generelle.

Dersom det er behov for reguleringsplaner på to eller flere detaljeringsnivåer er det ikke noe til hinder for å utforme planene slik at de får flere detaljeringsnivåer. Dette kan også skje ved at gjeldende reguleringplaner utdypes gjennom endringer eller plantillegg. Ved å benytte seg av denne muligheten antar utvalget at en ivaretar de behovene som i dag ivaretas av en overordnet reguleringsplan og en underordnet bebyggelsesplan.

På denne bakgrunn vil utvalget foreslå å oppheve bebyggelsesplanen som egen plantype.

14 Regional planlegging

14.1 Innledning

Med regional planlegging forstås planlegging for deler av landet over kommunegrensene. Begrepet omfatter interkommunal planlegging, planlegging på fylkesnivå og planlegging på tvers av fylkesgrenser.

Regional planlegging er nødvendig for å løse oppgaver og ivareta interesser som går ut over kommunenivået, og for å «oversette» og tillempe nasjonale retningslinjer til ulike forhold lokalt. Gjennom de regionale planprosessene mottar også sentrale myndigheter ønsker og synspunkter fra kommunene, til bruk ved utforming av framtidig politikk.

Viktige oppgaver knyttet blant annet til samferdsel og infrastruktur, kystsone-, og vassdragsforvaltning, lokalisering av kjøpesentre og bolig- og næringsstrukturen, og viktige miljøvernoppgaver lar seg ikke løse i kommunen alene. Planleggingen på slike områder hører hjemme på en regional arena.

Det er utvalgets syn at vi i Norge ikke har et godt nok system for planlegging mellom det kommunale og statlige nivået, og at det må arbeides for å styrke den regionale planleggingen. Samordnet regional planlegging er av klart politisk natur og må knyttes til folkevalgte regionale organer. Systemet må ha legitimitet og oppslutning fra både statlige og regionale myndigheter og ikke minst fra kommunene. Utvalget har merket seg at forbedring av den regionale planleggingen står høgt på dagsorden i mange europeiske land og samarbeidsorganisasjoner.

14.2 Dagens regionale planlegging

Innenfor plan- og bygningsloven er planlegging på det regionale nivået i dag først og fremst fylkesplanleggingen. Dessuten åpner loven for interkommunalt plansamarbeid. Med hjemmel i annen lovgivning er det flere typer av planer på fylkeskommunalt eller annet regionalt nivå.

I kapittel 3 er det redegjort for fylkesplanleggingen slik den er lagt opp i plan- og bygningsloven. Vi viser til denne framstillingen.

Med interkommunalt plansamarbeid forstås samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner, i den hensikt å komme fram til planer som vedtas etter plan- og bygningsloven i den enkelte kommune eller fylkeskommune, og som harmoniserer med hverandre slik at grenseoverskridende planspørsmål løses.

Plan- og bygningsloven gir departementet adgang til å pålegge interkommunalt plansamarbeid mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, se loven § 20-3 og § 19-2. Slike pålegg har så langt ikke vært gitt. I praksis bygger interkommunalt samarbeid på frivillighet.

Frivillig plansamarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner har størst mulighet for å lykkes i de tilfellene der alle deltakerne tjener på samarbeidet. Så snart en kommune eller fylkeskommune ikke lenger ser seg tjent med å delta i planleggingen, vil det være en tendens til at denne trekker seg. Flere planspørsmål er av en slik art at ikke alle kan tilgodeses.

Fordi løsninger som er framforhandlet mellom flere kommuner og fylkeskommuner kan være vanskelige å endre, er det en fare for at det enkelte kommunestyre eller fylkesting vil oppleve forhandlingsresultatet som en urimelig binding av dets skjønnsutøvelse som planmyndighet. Det er viktig at det sikres rutiner for avklaring av hovedspørsmål i kommunestyrene og fylkestingene undervegs i et interkommunalt plansamarbeid, slik at en får tilstrekkelig forankring i hele planprosessen.

Eksempler på plansamarbeid over kommunegrenser

På Nord-Jæren i Rogaland har det lenge vært behov for å avklare hvor videre boligutbygging bør skje. Stavanger, Time og Klepp kommuner mangler tilstrekkelig areal for å dekke boligetterspørselen innen egen kommune, og nabokommunene har vegret seg mot å tilrettelegge for så omfattende boligbygging. Interkommunalt samarbeid viste seg vanskelig, fordi det ikke var mulig å komme til enighet om hvor i regionen videre utvikling skal skje. Løsningen ble her en fylkesdelplanprosess, der kommunene gjennom deltaking i prosessen forpliktet seg til å godta utfallet.

I Tønsberg-regionen så en at mulighetene til å få til en bærekraftig utvikling ble større ved å planlegge regionalt enn ved å planlegge lokalt. Andebu, Nøtterøy, Ramnes, Stokke, Tjøme, Tønsberg og Våle kommuner gikk derfor sammen om et regionalt planprosjekt for å sikre jevne levekår såvel i kystsonen som i innlandet. Samarbeidet ble organisert med arbeidsgrupper, en egen styringsgruppe og en «generalforsamling». Ulike statsetater og fylkeskommunen deltok også. Plansamarbeidet ga kommunene verdifulle innspill direkte til egne planprosesser, det regionale utviklingssamarbeidet ble styrket og en klarte å utvikle felles styringsredskaper. Gjennom samarbeidet kunne kommunene også lettere opptre samlet utad i saker der de hadde sammenfallende interesser.

Et annet eksempel er Vestregionsamarbeidet. Det er et langsiktig, formelt samarbeid mellom kommunene Asker, Bærum, Lier, Drammen, Røyken, Hurum og Nedre Eiker, samt fylkeskommunene Akershus og Buskerud. Samarbeidet startet i 1992. Hovedhensikten med samarbeidet er at kommunene i fellesskap skal kunne løse viktige oppgaver av regional interesse, der den enkelte kommunen alene vil ha vanskelig for å greie oppgaven på en god måte. Den utløsende faktor for samarbeidet var prosessen rundt lokalisering av ny hovedflyplass. Samarbeidet er konsentrert om temaene IKT, samferdsel, næringsutvikling, areal og kompetanseutvikling. Utvikling av samarbeidet er tenkt i tre trinn. Trinn 1 er innhenting av informasjon for å få et felles kunnskapsnivå innen innsatsområdene, trinn 2 er å finne de områder der en har felles utviklingsinteresser som ikke er konfliktfylte og som krever felles innsats. Trinn 3 er muligheten for samordnet styring gjennom et koordinert beslutningsgrunnlag og gjennom samordning av ressurser og arbeid for å styrke regionen. Beslutningsgrunnlaget vil ta utgangspunkt i kommunenes og fylkeskommunenes vedtak.

I Vesterålen har kommunene Andøy, Bø, Hadsel, Sortland og Øksnes fått statstilskudd for å utrede nye samarbeids- og kommunemodeller. Kommunene skal utrede to alternative modeller. Et alternativ er å drive de fem kommunene som én kommune med de folkevalgte kommunestyrene som lokalstyrer, og et indirekte valgt regionstyre som øverste organ. Et annet alternativ er at kommunene inngår avtaler om arbeidsdeling, for eksempel slik at én kommune utfører planarbeidet for samtlige. Utredningen vil foreligge i august 2002.

Plansamarbeid mellom fylkeskommuner

Utfordringene knyttet til plansamarbeid mellom fylkeskommuner er spesielt synlige i hovedstadsområdet, der det har vist seg vanskelig å få til gode generelle planprosesser over fylkesgrensen mellom Oslo og Akershus. Hovedstadsutvalget 8

kom til at

«[ f]orsøkene med samarbeid om arealplanlegging i Oslo og Akershus [ . . .]må kunne karakteriseres som lite effektivt ved at intensjonene med samarbeidet i liten grad har latt seg realisere. [ . . .]I sum er hovedinntrykket at de mange forsøkene med samarbeid om samfunnsutbyggingsoppgavene ikke har innfridd de forventningene som var stilt til og kunne oppnås gjennom samarbeidet.»

Miljøverndepartementet har i 2000 samkjørt prosessene knyttet til godkjenningen av fylkesplan for Akershus og kommuneplan for Oslo. Hensikten har vært å se felles planutfordringer i sammenheng i regjeringens godkjenning av disse planarbeidene. Det er fra både Akershus og Oslo meldt inn at det er felles utfordringer i hovedstadsområdet, særlig innen transport-, areal- og boligplanlegging. Det vil derfor være gevinster knyttet til at Oslo og Akershus får en mer samordnet behandling av sine planer på disse områdene.

Fylkesdelplanprosesser knyttet til samferdselsplanlegging i sørkorridoren og vestkorridoren har også vært samkjørt på tvers av fylkesgrensen mellom Oslo og Akershus. Samkjøringen avdekker sannsynligvis et praktisk behov for sterkere integrerte planprosesser i dette området.

Strategisk overordnet planlegging skjer også gjennom frivillige samarbeidsorganer. For eksempel er de åtte fylkeskommunene i Østlandssamarbeidet i ferd med å utarbeide et handlingsprogram for Østlandet, der det tas opp spørsmål knyttet til by- og tettstedsutvikling, kompetanseutvikling, samferdsel, havnestruktur i Oslofjordregionen, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, og styrking av små og mellomstore bedrifter. Tilsvarende samarbeidsorgan finnes også for seks fylker på Vest- og Sørlandet (Samarbeidsrådet for Vest- og Sørlandet) og i det nordlige Norge (Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag). Samarbeidsorganene har egne sekretariater og ledes av politiske organer sammensatt av fylkesordførere og politikere oppnevnt av fylkeskommunene. Kommunene er ikke direkte representert.

Eksempler på annen regional planlegging

Det utarbeides flere planer på regionalt nivå med hjemmel i andre lover enn plan- og bygningsloven, eller uten særskilt lovhjemmel. Behovet for dette kan i noen grad ses som en konsekvens av at fylkesplanleggingen ikke har virket godt nok. Dette gjelder blant annet fylkeskommunens årsbudsjett og økonomiplan, de regionale utviklingsprogrammene og sektormyndighetenes egne planer. Nedenfor skal nevnes noen eksempler på slik planlegging. En må være oppmerksom på at planleggingen praktiseres ulikt i forskjellige deler av landet.

Fylkeskommunens årsbudsjett og økonomiplan etter kommuneloven

Fylkeskommunens økonomiplan omfatter minst de fire neste budsjettårene, og gir en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventete utgifter og prioriterte oppgaver i denne perioden (kommuneloven § 44). Årsbudsjettet er en bindende plan for fylkeskommunens inntekter i budsjettåret og anvendelsen av disse (§ 45). Årsbudsjettet og økonomiplanen gir en konkret plan for fylkeskommunens bruk av egne ressurser. De er viktige regionale planer i seg selv, og samtidig sentrale virkemidler for gjennomføring av fylkesplan i fylkeskommunens egen virksomhet.

Strategisk næringsplan

Strategisk næringsplan (SNP) er en ikke lovhjemlet regional plan for næringsutvikling. Planprosessen knyttet til SNP har vist seg å være en nyttig arena for det offentliges samarbeid med næringslivet. Ved oppfølging av mål og strategier fungerer imidlertid ikke SNP like godt. Dette gjelder særlig i arbeidet med de regionale utviklingsprogrammene og tilgrensende tiltak innen utdanning og samferdsel. 9

Det er viktig at samarbeidet mellom det offentlige og næringslivet ikke begrenser seg til selve plan- og strategiprosessen, men at det også i oppfølgingsarbeidet legges opp til samarbeid, for eksempel gjennom regionale partnerskapsmodeller eller andre samarbeidsarenaer.

Regionale utviklingsprogram

Regionale utviklingsprogram (RUP) 10

er et virkemiddel for å kople de ulike planene i fylket med de regionale virkemidlene. RUP baseres særlig på fylkesplan og strategisk næringsplan, og inkluderer statlige midler avsatt for satsing regionalt, blant annet gjennom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). Programmene har form av årlige framlegg fra fylkeskommunen om hvordan fylket vil bruke de virkemidlene som står til disposisjon til regionalpolitiske formål.

Kommunal- og regionaldepartementet har fra 2000, gjennom tildelingsbrev til fylkeskommunene datert 26. januar 2000, åpnet for egengodkjenning av de årlige framleggene til regionale utviklingsprogram. En forutsetning for dette er at fylkene har godkjente strategiske næringsplaner (fireårige nærings- og sysselsettingsstrategier) og at de årlige framleggene har forankring i fylkesplanen. Derved har fylkestinget også mulighet til å styre og samordne statlige økonomiske ressurser. Sammen med virkemidlene i eget budsjett, gir dette fylkestinget grunnlag for å foreta regionale prioriteringer og å styrke de regionale fellesavtalene både i og utenfor egen organisasjon. I St.meld. nr. 31 (1996-97) nevner regjeringen også regionale utviklingsprogram som et instrument som også skal gjøre det mulig å se innsatsen i flere sektorer i sammenheng.

Regional helseplan

Landets fylkeskommuner er inndelt i fem helseregioner. Hensikten er å få til hensiktsmessig oppgavefordeling og samarbeid mellom sykehusene i regionen. Samarbeidet ledes av politisk sammensatte utvalg med representanter fra fylkeskommunene. Helseregionene er pålagt å utarbeide regional helseplan, se psykisk helsevernloven § 2a, sykehusloven § 2a, spesialisthelsetjenesteloven § 5-2 og § 5-3. Selv om disse planene forutsettes utarbeidet i et utvidet regionalt partnerskap som beskrevet over, er det viktig at de enkelte fylkesplaner blir gjenspeilet i regional helseplan. Sykehusreformen kan imidlertid medføre endringer her. 11

14.3 Historisk utvikling

Fylkesplanen kom inn i bygningsloven ved en lovendring i 1973. Bakgrunnen for lovendringen var blant annet at planleggingen i forskjellige sektorer og i forskjellige områder i fylket ikke var tilstrekkelig samordnet. Det hadde dessuten vist seg vanskelig å få til et nødvendig frivillig regionalt samarbeid mellom kommunene. 12

Bestemmelsene fra 1973 ble i hovedtrekk videreført i dagens plan- og bygningslov.

Inntil 1986 hadde en et system med fylkesplanvedtekt. Ved egen vedtekt kunne fylkesutvalget (med departementets stadfesting) forby nærmere angitt arealbruk i vesentlig motstrid med den utnytting som var forutsatt i fylkesplan. Fylkesplanvedtekt ble i 1986 avløst av nåværende regler om rikspolitiske bestemmelser i § 17-1 andre ledd.

Ved slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, viste flere utredninger at fylkesplanleggingen ikke fungerte etter intensjonen. Hiim-utvalget13

(1988) kom til at «fylkesplanleggingen til nå ikke [ har]fungert som formidler/samordner mellom stat og kommune. Planene har hatt liten innflytelse på kommunenes planlegging og den generelle utvikling i fylkene. [ . . .]Fylkesplanleggingen har heller ikke maktet å fylle rollen som samordningsinstrument for utbyggingsmønsteret i regionale fellesskap.» Christensen-utvalget14

(1992) mente at «[ p]lanene har hatt liten innflytelse på kommunenes planlegging og den generelle utviklingen i fylket.»

På bakgrunn av disse erkjennelsene ble det gjennomført utviklingsarbeid for å bygge opp fylkesplanleggingen som et forpliktende samordningsinstrument. «Sammen om fylkesplanleggingen», «Kommunene og fylkesplanleggingen» og ulike utviklingsringer i regi av Kommunenes Sentralforbund, er eksempler på tiltak som er benyttet for å styrke fylkesplanleggingen.

Norsk institutt for by- og regionforskning evaluerte i 1996 fylkesplanene for perioden 1996-1999 15

. Ifølge rapporten, hadde fylkesplanen liten samordnings- eller avklaringseffekt når det gjelder reelle mål- og interessekonflikter. Fylkesplanleggingen var derimot en viktig politisk og faglig arena for kontaktskaping, informasjonsutveksling og nettverksbygging mellom ulike myndigheter i regionen.

Hovedstadsutvalget 16

(1997) fant at det innenfor flere regionale oppgaver er potensiale for forbedringer, og at de tydeligste forbedringsmulighetene er knyttet til blant annet arealdisponering, utbyggingspolitikk og en samordnet areal- og transportpolitikk.

Oppgavefordelingsutvalget 17

(2000) pekte på fire viktige områder som på ulike måter legger begrensninger på fylkeskommunens mulighet til å fylle rollen som regional utviklingsaktør:

  • fylkesplanen er i praksis lite forpliktende

  • fylkeskommunen har lite inngrep med de næringspolitiske virkemidlene

  • staten ved vegkontorene disponerer det meste av virkemidler knyttet til samferdselsinfrastrukturen

  • staten og ikke fylkeskommunene har hovedansvaret for å løse kommuneoverskridende areal- og miljøspørsmål

Utvalget gikk inn for å styrke den regionale planleggingen, underlagt folkevalgt styring, og det anbefalte at fylkesplan gis en forpliktende virkning og bindende status overfor offentlige organer når det gjelder arealforvaltning.

Ifølge Miljøverndepartementet, har det de siste årene vært en tendens til at fylkesplanene nå er program- og temaorienterte framfor sektororienterte. Strategisk næringsplan (SNP) og regionale utviklingsprogram (RUP) er dels integrert i planene, dels mer samordnet i prosess enn før. Det kan se ut til at arealpolitikk tas opp i den regionale planleggingen i økende grad, og at fylkesdelplaner brukes i økende grad.

Utvalget har funnet at det er stor variasjon i de temaene som behandles i den regionale planleggingen. Blant fylkesdelplanene er det tematiske mangfoldet særlig stort.

Rikspolitiske retningslinjer

Nye rikspolitiske retningslinjer (RPR) har ført til økt oppmerksomhet om arealrelaterte temaer i regional planlegging. En gjennomgang av et utvalg fylkesplaner og kommuneplaner viser at RPR kan ha hatt forholdsvis stor gjennomslagskraft i formulerte målsettinger og strategier. 18

Fylkeskommunen bruker RPR aktivt som premiss i egne planprosesser.

Vi viser til kapittel 15.2 for en nærmere beskrivelse av bestemmelsen om rikspolitiske retningslinjer (RPR).

Kjøpesenterstoppen

«Kjøpesenterstoppen» 19

(1999) innførte, med enkelte unntak, forbud mot å etablere kjøpesentre utenfor senterområder før lokaliseringsspørsmålet er avklart ved reguleringsplan i tråd med ny, godkjent fylkesplan (eller fylkesdelplan) 20

. Derved oppsto en ny virkning av fylkesplan: Innenfor bestemmelsens saksfelt og gyldighetstid, vil nye fylkesplaner i praksis ha direkte virkning overfor grunneiere i spørsmålet om etablering av kjøpesentre.

Ny fylkesplan vil innebære et etableringsforbud i de områdene der den ikke godtar kjøpesentre, uavhengig av om gjeldende regulering åpner for det eller ikke. «Kjøpesenterstoppen» har mye til felles med tidligere fylkesplanvedtekt.

14.4 Utvalgets prinsipielle syn på den regionale planleggingen

For å løse viktige samfunnsoppgaver kreves det i økende grad samarbeid over kommunegrenser og delvis også over fylkesgrenser. Skal vi oppnå en effektiv arealbruk og et hensiktsmessig utbyggingsmønster, som også tar hensyn til viktige vernehensyn og miljøverdier, er det i mange tilfeller nødvendig å se flere kommuner under ett. Offentlige investeringer i infrastruktur og institusjoner krever ofte planlegging over kommunegrensene. Det er også viktig at statlig politikk gjennomføres på en slik måte at den tar hensyn til forholdene i de ulike deler av landet.

Utvalget legger til grunn at det pågår en diskusjon om fylkeskommunens framtid. Utfallet av denne prosessen er ikke i seg selv avgjørende for utvalgets konklusjoner. De bygger på en forutsetning om at vi får en framtidig regional struktur som gjør det mulig å drive en god, sektorovergripende regional planlegging under folkevalgt ledelse og styring.

I dag er fylkesplan det viktigste verktøyet for regional planlegging. Utvalget konstaterer at fylkesplanleggingen mange steder er inne i en positiv utvikling, men at den fortsatt står for svakt til at den kan fylle behovet på en god måte. Ut fra situasjonen i dag, mener utvalget at det er nødvendig å styrke fylkesplanleggingen. Kommunene må trekkes inn i fylkesplanleggingen i langt sterkere grad enn tilfellet stort sett er i dag, slik at de føler eierskap til planen og i større grad anser den for forpliktende for seg. Også statlige sektormyndigheter må i større grad bruke fylkesplanen som ramme for egen planlegging og samordning.

Fylkesplanleggingen skal være et fleksibelt hjelpemiddel for å løse oppgaver i fylket. Det må legges stor vekt på at den skal være målrettet og relevant, og ikke mer omfattende enn formålet og behovet tilsier. Utvalget antar at dette blant annet oppnås gjennom økt bruk av fylkesdelplaner for bestemte samfunnsoppgaver eller geografiske områder. Fylkesdelplanene må imidlertid være koplet til den helhetlige fylkesplanen, ellers kan de lett bli en ny form for sektorplaner.

Mange viktige samfunnsoppgaver og hensyn må løses og ivaretas over fylkesgrenser. For eksempel kan et naturlig bolig- og arbeidsmarked gå over både kommune- og fylkesgrenser slik tilfellet er i Osloregionen og flere andre større byregioner. Utbygging av viktige deler av transportnettet, forvaltning av våre større vassdrag, og store naturvernområder er andre eksempler på dette. Det enkelte fylket er rent geografisk ikke alltid en naturlig enhet for den regionale planleggingen. Dette betyr at det også må utvikles plansamarbeid over fylkesgrenser, og at lovens regler må legge til rette for dette i sterkere grad enn i dag.

Utvalget mener det må knyttes flere virkemidler til fylkesplanen. Planen må forplikte staten i sterkere grad enn tilfellet er i dag. Statlige sektormyndigheter bør i større grad bruke fylkesplanen som planinstrument og knytte økonomiske virkemidler og saksbehandling til vedtatt fylkesplan. Dialogen mellom fylkestinget og det sentrale politiske nivået bør styrkes.

Fylkesplanen bør bli sentral for avklaring av spørsmål knyttet til arealdisponering og utbyggingsmønster over kommunegrensene. Det er lovens system i dag at fylkesplanen skal være retningsgivende for kommunenes arealplanlegging, og også for statlige investeringer og myndighetsutøvelse som har betydning for arealbruken. Hele utvalget mener at det er behov for bedre prosesser slik at denne funksjonen ved fylkesplanen kan styrkes.

Hensynet til det kommunale selvstyret står sterkt i plansystemet, og arealplanleggingen skal i hovedsak ivaretas av kommunene, basert på lokale forhold og styringssignaler fra overordnete myndigheter. Mange viktige arealspørsmål går imidlertid over kommunegrensene og krever behandling og avklaring på et regionalt nivå.

Utvalgets flertall mener at arealdelen må styrkes i fylkesplanen og virke forpliktende for planmyndighetene i sterkere grad enn det som ofte er tilfellet i dag. Et flertall i utvalget mener også at avgrensete deler av en fylkesplan bør kunne gjøres direkte rettslig bindende for grunneiere med videre ved særskilt vedtak. Dette forutsetter at det utvikles regler som sikrer god prosess og kommunal rett til medbestemmelse. Utvalget vil nedenfor drøfte noen mulige mekanismer for dette.

Mindretallet mener at enhver form for rettslig binding bryter for sterkt med prinsippet om likeverdighet mellom partene i den regionale planleggingen.

Utvalget mener at det i en del tilfeller vil være hensiktsmessig med interkommunalt plansamarbeid i tillegg til fylkesplanleggingen. Dette gjelder særlig der kommunene selv er innstilt på dette slik at det kan være frivillig, og når det stort sett er sammenfallende interesser kommunene imellom, og mellom kommunene og regionale og statlige myndigheter. Utvalget mener det er behov for klarere regler om interkommunalt plansamarbeid i loven og om forholdet til fylkesplanleggingen, og vil arbeide videre med dette på grunnlag av høringsrunden.

I det følgende vil utvalget utdype noen av disse synspunktene.

Utvalget har fått presentert fylkesplaner, fylkesdelplaner og planprosess i Akershus, Finnmark, Nord-Trøndelag, Nordland, Rogaland og Telemark. Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet og Nærings- og handelsdepartementet har formidlet erfaringer med fylkesplanlegging og sentral godkjenning av fylkesplan og fylkesdelplan.

Den regionale planleggingens funksjon som arena for dialog og samordning behandles i kapittel 14.5.1, og utfordringer knyttet til oppfølging og gjennomføring behandles i kapittel 14.5.2. Arealstyring behandles i kapittel 14.5.3.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Toven

Jeg er imot en generell styrking av fylkesplan. I den grad fylkesplan er benyttet til å planlegge innen vassdrags- og energisektoren, kan jeg vanskelig se at dette har ført til optimale løsninger. Jeg antar også at dette vil være forholdet framover. Jeg kan derfor ikke se noen sterke reelle grunner for å styrke fylkesplanen. Hovedutfordringen må derimot være å få til en god samordning mellom kommunalt og statlig nivå. Der det er behov for planlegging på tvers av kommune og fylkesgrenser, kan dette i mange tilfeller løses langt mer effektivt gjennom interkommunalt plansamarbeid.

Jeg vil under enhver omstendighet gå imot at fylkesplanen gis status som rettslig bindende, dette være seg overfor kommunene, enkeltindivider eller staten. Jeg vil gå i mot både en rettslig binding i form av at fylkesplanen generelt gis status som rettslig bindende, gis binding gjennom fylkesplanvedtak eller at fylkesdelplaner gis status som rettslig bindende.

Innen arealplanlegging er utfordringen på vassdrags- og energiområdet i første rekke å få til en god samordning mellom kommunalt og statlig nivå. Å gi fylkesplanen rettslig bindende status vil stride mot prinsippet om kommunalt selvstyre, og på nytt innføre en ordning med overkommuner. Rettslig binding av fylkesplaner forutsetter at fylkeskommunen tilføres mer makt, som må tas fra kommunalt og statlig nivå, og vil svekke det lokale selvstyre. Det antas at kommunene ønsker frihet i størst mulig grad til å disponere over egne arealer og ressurser, og ikke ønsker overstyring i form av rettslig bindende fylkesplaner.

At fylkesplanen skal binde staten vil ut fra nasjonale interesser være svært uheldig. Dette vil ikke bare innføre en ny overkommune, men også sette en stopper for hele samordningsdiskusjonen. På noen områder kan det være fornuftig at en gjennom fylkesplanen samordner statlige interesser, men å gå så langt at en binder staten vil være svært uheldig. Spesielt når det gjelder viktige nasjonale interesser er det behov for å legge myndigheten opp på sentralt nivå. Statens planmyndighet bør begrenses til nærmere definerte tema. Disse plantemaene bør kun omfatte temaer som er av nasjonal betydning og som ikke kan optimaliseres uten at en ser på landet (eller store regioner) som en enhet. Dette vil gjelde for eksempel gjennomføring av en helhetlig vernepolitikk med kvalitet som viktigste stikkord, som ikke bør være avhengig av den enkelte kommunes økonomiske situasjon eller utbyggingspress eller skiftende lokalpolitiske situasjoner. Andre arealtemaer her vil være tema hvor det kreves konsesjon fra sentrale myndigheter. Om slik arealbruk skal fastsettes gjennom fylkesplan, må det skje ved at fylkeskommunen er pålagt en plikt til gjennomføring av statlige tiltak. Dette vil imidlertid bare bli et ekstra, unødvendig og tungvint mellomledd mellom statlig myndighet og kommunene, som fratar disse muligheten for direkte samordnende kommunikasjon. Ordningen vil, hvis den skal fungere også kvalitetsmessig, forutsette at staten må kunne gripe inn og justere planarbeid som ikke går i riktig retning ut fra nasjonale og internasjonale mål. Dette vil i stor grad forutsette en vesentlig oppbygging og forsterkning av statsforvaltningen.

Vern av arealer bør som i dag forankres i en ryddig og omfattende prosess tilknyttet avgrensete arealer og eksplisitte verneformål. Bindende fylkesplaner for store arealer vil i hovedsak stadfeste dagens arealbruk og dermed fungere som verneplaner uten en eksplisitt verneprosess.

Samfunnet kjennetegnes ved stor kompleksitet og behov for raske endringer. Innføring av en bindende fylkesplan, som krever at enhver endring må behandles av fylkestinget og godkjennes av regjeringen, vil gi et altfor rigid system, som ikke vil ivareta behovet for fleksibilitet.

Å tilstrebe forenkling er et viktig mål i utvalgets mandat. Innføring av et nytt bindende plannivå er et skritt i motsatt retning.

Det påpekes også at planlovutvalget burde avvente behandlingen av dette temaet inntil oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune er behandlet i Stortinget. Ønsket om å opprettholde fylkeskommunen kan ikke være et selvstendig grunnlag for å styrke fylkesplanen.

Jeg ser således ingen reelle grunner for å styrke fylkesplanleggingen, og at fylkesplanleggingen skal styrkes som et samordnende mellomledd mellom stat og kommune. Det vil være langt mer hensiktsmessig og effektivt at kommunikasjonen styrkes direkte mellom stat og kommune.

14.5 Utfordringer og vurderinger

14.5.1 Arena for dialog og samordning

Dagens regionale planlegging har hittil ikke vært et felles politisk utviklingsverktøy i like stor grad som opprinnelig forutsatt. Det er generelt svak oppslutning om regional planlegging, og antallet planprosesser og samarbeidsarenaer er stort, både internt på regionalt nivå og i sum på alle tre nivåer.

Utvalget er kjent med at det i flere fylker gjøres et arbeid for bedre medvirkning fra staten og kommunene. Til tross for en del gode initiativ, vil utvalget likevel se om det er grunnlag for å gjøre grep i loven for å bedre samhandlingen.

14.5.1.1 Statlig sektorsamordning og deltaking

Utvalget mener at staten må vise en sterkere vilje til å støtte og bruke de regionale planprosessene.

Det er et klart behov for bedre samordning mellom statlige myndigheter i planleggingen, se kapittel 7. Likevel benytter sektormyndigheter seg i liten grad av regionale planer som styringsmiddel. Statlige tildelingsbrev til regionale etater viser for eksempel sjelden til fylkesplan. Tilpassinger og koplinger mellom nasjonale sektorplaner og regionale planer fungerer også stort sett på sektorenes premisser.

Statens manglende engasjement i fylkesplanleggingen er sannsynligvis en hovedårsak til at fylkesplanen i dag ikke fungerer tilfredsstillende som samordningsinstrument.

Det bør være et mål på sikt å samordne fylkesplan og de nasjonale planene, som Nasjonal transportplan og regionale helseplaner. Bare slik kan en få integrert regional og statlig planlegging på hovedområdene og oppnå bedre utnytting av de forskjellige myndighetenes virkemidler.

Spesielt innen areal- og transportplanleggingen er det behov for bedre samordning. Kollektivtilbudet er ofte av vesentlig betydning ved planlegging av boliger eller næringsutvikling, og driften på en banestrekning kan ha stor betydning for om et areal er egnet eller ikke til bestemte former for arealutnytting. Mye kan tale for at planmyndigheten burde ha anledning til å avklare driftsrammer, rutefrekvens, kapasitet, finansiering eller investeringer i infrastruktur og kollektivmatriell hos andre myndigheter i planprosessene og med forpliktende virkning. Hvorvidt slike avklaringer er praktisk gjennomførbare, bør vurderes nærmere.

Ett eksempel på et slikt kollektivsamarbeid er prosjektet Ny Giv for kollektivtrafikk i Drammensregionen, der 11 aktører har deltatt (Drammen, Lier, Nedre Eiker og Øvre Eiker kommuner, Buskerud fylkeskommune, Statens vegvesen Buskerud, Jernbaneverket region sør, NSB BA Kortdistanse, NSB Biltrafikk AS, Drammen og Omegn Busslinjer AS, Drammen Taxi BA). Prosjektet er finansiert som et spleiselag, der også Samferdselsdepartementet har bidratt. Målsettingen var å øke antallet kollektivreiser med 30 % i perioden 1992 til 1999. Antallet økte med 22 %. Samarbeidet er på grunn av positive resultater vedtatt videreført.

14.5.1.2 Kommunenes deltaking

God regional planlegging er avhengig av deltaking fra alle kommunene i regionen. Det må derfor tilrettelegges slik at kommunene ikke kan forholde seg passive til den regionale planleggingen. Egennytten av å samarbeide regionalt, bør synliggjøres bedre, og det bør innføres virkemidler som forplikter og motiverer kommunene til samarbeid.

Utvalget ser det som vesentlig at kommunene trekkes langt mer aktivt inn i fylkesplanleggingen enn tilfellet ofte er i dag.

Geografisk fylkesdelplanlegging, der berørte kommuner selv i stor grad styrer planprosessen, er en planform som har vist seg å fungere i enkelte tilfeller. Utvalget har kjennskap til et slikt samarbeid i Nord-Trøndelag, der hele sekretariatet for planleggingen var lagt til de berørte kommunene selv istedenfor fylkeskommunen. Denne planleggingsformen kombinerer den lokale forankring og frihet som et interkommunalt samarbeid gir, med muligheten til å løfte kontroversielle problemstillinger inn i fylkestinget når det er nødvendig å foreta prioriteringer mellom kommunene, og kommunene selv er enige om at fylkestinget bør avgjøre spørsmålet.

Det vil fortsatt være hensiktsmessig med interkommunalt plansamarbeid for visse oppgaver. Dersom det interkommunale plansamarbeidet skal fungere, er en forutsetning at planprosessene i de ulike kommunene samkjøres bedre i tid. Dette er nødvendig for å oppnå samtidig medvirkning i alle berørte kommuner. Dessuten vil en samkjøring i tid gjøre det enklere å komme fram til samvirkende planer som i sum løser felles grenseoverskridende spørsmål. For å styrke den interkommunale planleggingen vil utvalget vurdere å foreslå mer presise bestemmelser om dette i loven, herunder krav om større grad av samtidighet i planprosessene i den enkelte kommune. Interkommunalt samarbeid kan også være gunstig i planoppgaver som berører flere fylker. Dette kan gi et bedre sammenfall mellom planoppgaver og organer for planleggingen.

14.5.1.3 Politisk kontakt og samordning mellom forvaltningsnivåene

Den regionale planleggingen er i hovedsak et politisk instrument for å styre ulike offentlige administrasjoner slik at de kan arbeide for omforente mål. God politisk kontakt mellom kommunen, fylkeskommunen og staten er nødvendig dersom den regionale planleggingen skal oppfylle sin funksjon.

Det er i dag gode muligheter for direkte politisk dialog mellom kommunepolitikere og politisk nivå i fylkeskommunen. Kontakten mellom fylkestinget og regjeringen går i større grad gjennom embetsverket. Fylkespolitikere ser det ofte som et problem at statens politiske rolle i dag i hovedsak ivaretas av det statlige regionale embetsverket.

Flertallet i utvalget mener at det bør etableres bedre ordninger for direkte kontakt mellom det folkevalgte regionale nivået og regjeringsapparatet.

Bedre koordinert rullering av langtidsplaner på alle nivåer er nødvendig for å bedre samordningen mellom forvaltningsnivåene og oppnå mer effektiv bruk av virkemidler. Det bør vurderes om rulleringen av nasjonale langtidsplaner kan forankres bedre til plan- og bygningslovens system. Nasjonale sektorplaner, som verneplaner og transportplaner, må koordineres og tilpasses lokale forhold. Utarbeiding av grunnlagsdokumenter til de statlige planprosessene bør ligge inne som faste oppgaver i den regionale planleggingen.

God vertikal samordning krever en aktiv stat, som er villig til å satse på nasjonalt programarbeid over nivåer og departementer. Felles regional planlegging og utviklingsarbeid må styrkes ved å kople de statlige regionale virkemidler tettere til dette arbeidet. Fylkeskommunen må også gis ressurser og virkemidler som gjør den bedre i stand til å opptre som likeverdig samarbeidspartner i den regionale planleggingen. Det er viktig å etablere og stimulere prosesser for gjensidig læring på og mellom nivåene.

14.5.1.4 Sentral godkjenning av fylkesplan

Den sentrale godkjenningen av fylkesplan er i dag det eneste formelle kontaktpunktet mellom politikere på regionalt og sentralt nivå i planprosessen. Sentral godkjenning av fylkesplaner har som formål å avklare eventuelle regionale konflikter og sikre at planen er i tråd med sentral politikk. Sett som del av dialogen mellom regionalt nivå og sentral stat er godkjenningsordningen en spesiell mulighet for staten til å holde seg orientert om regionale utfordringer, med tanke på å tilpasse statlig politikk til regionale utfordringer og å melde tilbake til fylket om slike tilpassinger. Forventningen til godkjenningen er at fylkene gjennom dette får bekreftet sine strategivalg og de forutsetninger som er gjort i planen om eventuell statlig medvirkning til gjennomføringen.

Den sentrale godkjenningen av fylkesplan fungerer ikke tilfredsstillende. Dels tar godkjenningsbehandlingen for lang tid, dels er arbeidet med fylkesplanene prioritert for lavt i departementene og disse opptrer lite samordnet. Planene utnyttes heller ikke som innspill til statlig politikk. Det er skapt forventninger om mer konkrete tilbakemeldinger fra staten, noe som også krever lengre behandlingstid. Samtidig er staten lite villig til å forplikte seg økonomisk for mer enn én budsjettperiode, noe som gjør oppfølging av fylkesplan vanskelig. Utvalget viser til Statskonsults evaluering av den sentrale godkjenningen i rapport 2000:13 Godkjenning av fylkesplaner?

Utvalget mener at fylkesplanen i sterkere grad bør forplikte aktørene, også på sentralt statlig nivå. Dersom det i selve planprosessen i tilstrekkelig grad gjennomføres forpliktende politiske avklaringer mellom aktørene, herunder staten, mener utvalget at dagens form for statlig godkjenning kan vurderes nærmere, eventuelt oppheves. Dette forutsetter at statlige myndigheter i større grad forplikter seg i forhold til de mål og strategier som vedtas i fylkesplanen, og at fylkeskommunen har gode nok virkemidler for gjennomføring.

Dersom den sentrale godkjenningen oppheves, kan det være aktuelt å innføre innsigelsesrett til deler av fylkesplanen for berørte statlige myndigheter, tilgrensende fylkeskommuner og de kommuner den omfatter.

14.5.2 Oppfølging og gjennomføring

Regional planlegging kan vanskelig få en sentral posisjon uten at planen danner utgangspunkt for bruk av de regionale virkemidlene. En må blant annet sikre at helhetlige strategier og vurderinger følges opp gjennom sektorenes enkeltvedtak og i deres ressursbruk.

Arealplanleggingen er behandlet samlet i kapittel 14.5.1. I dette kapittelet ser utvalget nærmere på koplingen mellom regional plan og kommunenes og sektorenes ressursbruk og øvrig samfunnsplanlegging.

14.5.2.1 Fylkesplanens handlingsprogram

Fylkesplan godkjennes av Kongen i statsråd. I teorien skulle dette gi god statlig oppfølging av fylkesplan, og blant annet av denne grunn har ikke fylkeskommunen sanksjonsmuligheter overfor statlige etater som unnlater å følge planen.

Fylkesplanens handlingsprogram skal samordne fylkesplanens mål og langsiktige retningslinjer og sektorenes egne planer, strategisk næringsplan, regionale utviklingsprogram og andre regionale planer. Handlingsprogrammet er egnet til å definere prinsipper og rammer for ressursinnsats og oppfølging, og det kan angi hvordan ansvaret for planens samarbeidsprosjekter skal fordeles.

Handlingsprogrammet er i dag ofte lite konkret, og det fungerer ikke godt nok som forpliktende avtale mellom sektormyndigheter, kommunene og fylkeskommunen. Utvalget er kommet til at handlingsprogrammet i større grad bør være førende for kommunen, staten og fylkeskommunen, og det bør rulleres årlig.

14.5.2.2 Økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler bør også knyttes sterkere til regionale planer. Dette skjer allerede i en viss utstrekning, for eksempel gjennom regionale utviklingsprogram, men sammenhengen mellom de regionale planene og myndighetenes interne ressursstyring kan gjøres enda tydeligere.

Offentlige ressurser fordeles i dag ved hjelp av:

  • økonomiplan og årsbudsjett i fylkeskommunen og kommunen

  • departementenes oppgavelister og tildelingsbrev til underliggende etater

  • virksomhetsplan og budsjett hos fylkesmannen og andre statsetater i fylket

Det bør vurderes om disse systemene for ressursstyring kan koples bedre til regionale planer, og særlig til fylkesplanens handlingsprogram.

Det er også viktig å etablere virkemidler og samarbeidsmuligheter på tvers av sektorgrenser og forvaltningsnivåer, for eksempel gjennom egne prosjekter med felles økonomi. Fylkeskommunen, kommunene, fylkesmannen og øvrige statsetater bør ta i bruk forpliktende utviklingskontrakter, partnerskapsmodeller og kontraktsmessig samarbeid med private krefter.

14.5.2.3 Regionale utviklingsprogram

For å sikre og videreutvikle de gode erfaringene med regionale utviklingsprogram (RUP), ser utvalget for seg flere mulige forbedringstiltak:

  • RUP bør integreres i fylkesplanens handlingsprogram.

  • En kan inkludere også andre temaer i det regionale utviklingsprogrammet.

  • Gjennom fylkesplanens handlingsprogram kan det etableres kontrakter om å realisere de ulike tiltakspunktene i fylkesplanen.

  • Det kan legges flere ressurser inn i handlingsprogrammet.

14.5.2.4 Rapporteringsordninger

Å kartlegge, vurdere og rapportere resultater bør være en integrert del av den regionale planleggingen. Årsmeldinger eller «Kommune-Stat-Rapportering» (KOSTRA) kan her være egnete virkemidler.

For hvert mål og tiltak som foreslås i regional plan bør en samtidig klargjøre:

  • hvilke resultater som skal registreres

  • hvordan de skal måles og vurderes

  • hvem som skal rapportere hvilke resultater og til hvem.

Det bør være mulig å registrere fortløpende om tiltak er gjennomført og om regionale resultatmål er nådd, og de ulike regionale myndighetene bør på en enkel måte kunne framskaffe rapporter som grunnlag for meldinger til fylkestinget, kommunestyret, regjeringen og Stortinget.

14.5.3 Særlig om arealspørsmål i fylkesplanen

14.5.3.1 Behovet for regional arealstyring og dagens situasjon

Kommunenes primære ansvar for arealplanleggingen er et hovedprinsipp i plan- og bygningsloven. De senere årene er behovet for arealavklaringer også på regionalt nivå tatt opp ved flere anledninger. Utvalget vil vise til St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk og rundskriv T-2/98 Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen.

Behovet for regional arealstyring er framtredende der bruk av arealer og naturressurser må ses i sammenheng for flere kommuner, eller der det er behov for klarere fortolkning av nasjonale interesser mot kommunenivået. I senere tid er også behovet for samarbeid på tvers av fylkesgrensene blitt mer aktuelt. Lovverket hindrer ikke fylkeskommunen i å engasjere seg sterkere i regional arealplanlegging, noe utviklingen også har vist.

I de senere årene har en sett at arealpolitikk i sterkere grad kommer inn som tema i fylkesplanleggingen, både i overordnete fylkesplaner og gjennom mer arealrettete fylkesdelplaner. Rikspolitiske retningslinjer (RPR) synes i stor grad å være utgangspunkt for behandling av arealspørsmål i fylkesplanleggingen. Fylkesplanverktøyet er i økende grad brukt både for å fastlegge traseer innen samferdsel, og for å løse utbyggingsbehov i områder der bolig- og næringsutviklingen har innvirkning på flere kommuner - oftest i bynære områder. I tillegg har en sett flere eksempler på arealrettete fylkesdelplaner i kystområder og i større sammenhengende naturområder. Planene er ikke evaluert, men hovedinntrykket er at konkrete arealplaner oppfattes som legitime både i kommunene og staten.

Det sies klart i loven i dag at en fylkesplan skal omfatte arealspørsmål. I § 19-1 femte ledd sies det at det i fylkesplanen også fastlegges «retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket når det gjelder spørsmål som får vesentlige virkninger ut over grensene for en kommune eller som den enkelte kommune ikke kan løse innenfor sitt område og som må ses i sammenheng for flere kommuner i fylket». Dette innebærer rent formelt at det i fylkesplanen kan trekkes opp retningslinjer for arealbruk over kommunegrenser som de berørte kommunene ikke nødvendigvis er enige i. Også her gjelder den generelle regel om fylkesplanens virkninger: Den skal være retningsgivende for kommunal planlegging. Men den arealbruken som fylkesplanen trekker opp er ikke rettslig bindende for innbyggerne, og det er heller ikke, som tidligere, mulig å gjøre den bindende ved særskilt vedtak (jf. tidligere ordning med fylkeplanvedtekt). Det er opp til kommunen å «omsette» fylkesplanen til en rettslig bindende plan; arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan.

Dersom en kommune utarbeider planer eller treffer vedtak i strid med fylkesplanen kan fylkeskommunen fremme innsigelse 21

. Fylkeskommunen har også adgang til å klage over enkeltvedtak etter loven, når vedtaket direkte berører dens saksområde. 22

Fylkeskommunen kan for eksempel påklage enkeltvedtak som undergraver fylkesplanen. Innsigelse og klage fra fylkeskommunen i forhold til en kommunal plan innebærer at endelig beslutningsmyndighet i plansaken legges til statlige organer: Miljøverndepartementet eller fylkesmannen. Fylkeskommunen avgjør ikke selv om kommunens plan eller vedtak må vike for fylkesplan. I så henseende er fylkeskommunen og kommunen likestilt.

Som vi også er inne på foran i kapittel 9, er det utvalgets inntrykk at fylkeskommunene er tilbakeholdne med å anvende innsigelse eller klage overfor kommunale planer, selv om de måtte være i strid med fylkesplanen.

14.5.3.2 Utvalgets generelle syn på fylkesplanens rolle i arealplanleggingen

Utvalget er opptatt av at lovverket skal være tjenlig som redskap for det økende behovet for arealplanlegging over kommune- og fylkesgrenser. Særlig har utvalget vurdert om fylkesplan kan bli et mer sentralt verktøy for planlegging av utbyggingsmønster og transportsystemer, i den regionale boligpolitikken, i vannressursplanleggingen, i energiplanleggingen, og i forbindelse med vern av landbruksområder, fastsettelse av markagrenser og andre vernespørsmål. Utvalget viser til at lovens system legger opp til dette, men at fylkesplanen hittil ikke har spilt den rolle for overordnet arealforvaltning som trolig var tanken.

Utvalget mener at enkelte arealspørsmål av regional betydning fortrinnsvis bør avklares i fylkesplan. Slik kan fylkesplanen bli et viktig redskap for større forutsigbarhet i den kommunale planleggingen, og for å sikre at nasjonale og fylkeskommunale interesser blir ivaretatt. Dette vil trolig kreve at fylkesplanens arealdel gjennomgående blir mer presis enn tilfellet ofte er i dag.

Skal fylkesplanen i større grad virke styrende på kommunenes planlegging, antar utvalget at det vil være avgjørende at kommunene på sin side deltar aktivt under arbeidet med fylkesplanen. Kommunen må sikres reell innflytelse over innholdet i fylkesplanen og få et eierforhold til den. I dag er kommunenes deltaking for svak. Vi kommer nærmere tilbake til dette nedenfor. I oppfølging av fylkesplanen, er det viktig at fylkeskommunen bidrar aktivt gjennom deltaking i kommuneplanprosessene. Siden arealdelen i en vedtatt fylkesplan delvis vil bygge på statlige sektormyndigheters innspill og være godtatt av de samme myndigheter, har også disse myndighetene mulighet til å bidra til at fylkesplanen følges.

En fordel med en slik utvikling av fylkesplanen, sett fra kommunenes side, er at planene i større grad kan virke avklarende i forhold til statlige interesser enn tilfellet er i dag, og altså samordne statlige sektorinteresser inn mot kommuneplanen. I denne sammenheng ser utvalget for seg at vedtatte fylkesplaner bør ha den følge at mulighetene til å fremme innsigelser, særlig fra statlige myndigheters side, til kommuneplan eller reguleringsplan innskrenkes. Det bør ikke lenger være mulig å fremme innsigelse til kommunal plan når denne er i tråd med bindende fylkesplan. En slik ordning vil sannsynligvis motivere alle aktører til større deltaking i den regionale planleggingen, og samtidig gi god forutsigbarhet og bedre effektivitet i den etterfølgende kommunale oppfølgingen.

14.5.3.3 Spørsmålet om å gjøre arealdelen til fylkesplanen rettslig bindende

Det neste spørsmålet utvalget har diskutert, er om en arealdel til en fylkesplan bør være, eller kunne gjøres, direkte bindende også for innbyggerne. Konsekvensen vil være at en grunneier ikke kan sette iverk tiltak på sin eiendom som er i strid med planen. Dette vil innebære at også kommunen blir bundet til planen i sin behandling av byggesøknader med videre, bortsett fra at myndigheten til å dispensere fra planen etter lovens § 7 i utgangspunktet fortsatt vil ligge hos kommunen. Det blir større grad av sikkerhet for at fylkesplanen faktisk følges. På den andre side mister kommunen den mulighet de ellers ville ha til å få prøvet en annen planløsning enn det som følger av fylkesplanen.

Utvalget har vurdert forskjellige måter et slikt prinsipp kan gjennomføres.

Fylkesplanvedtekt

Inntil 1986 hadde en et system med fylkesplanvedtekt. Ved egen vedtekt kunne fylkesutvalget, med departementets stadfesting, forby nærmere angitt arealbruk i vesentlig motstrid med den utnytting som var forutsatt i fylkesplan. Fylkesplanen var altså ikke rettslig bindende i seg selv, bindingen oppsto først ved vedtekten. Vedtekten hadde direkte rettsvirkning overfor grunneiere og andre rettighetshavere.

Fylkesplanvedtekt ble i 1986 avløst av nåværende regler om rikspolitiske bestemmelser i § 17-1 andre ledd.

Utvalgets flertall ser for seg at reglene om rikspolitiske bestemmelser kan bestå ved siden av nye regler om fylkesplanvedtekt, men det kan også tenkes at behovet for rikspolitiske bestemmelser ikke lenger vil være til stede dersom fylkesplanvedtekt gjeninnføres.

Fylkesplan i kombinasjon med rikspolitisk bestemmelse

Rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre har gitt dagens fylkesplan en ny rolle. I de 5 årene bestemmelsen gjelder, vil den indirekte gi nye fylkesplaner rettsvirkning innenfor ett tema - etablering av kjøpesentre. Bestemmelsen fastslår blant annet at kjøpesentre ikke kan etableres før lokaliseringsspørsmålet er avklart ved reguleringsplan i tråd med ny, godkjent fylkesplan 23

. Det vil derfor gjelde et etableringsforbud i de områdene der fylkesplanen ikke godtar nye kjøpesentre.

Bestemmelsen har mye til felles med fylkesplanvedtekt, med den forskjell at det her er regjeringen som har valgt ut det temaet rettsvirkningen knytter seg til.

Den kombinasjonen vi her ser av fylkesplan og rikspolitiske bestemmelser, kan tenkes videreutviklet til også å gjelde andre temaer. En kan for eksempel tenke seg at rettsvirkningene avgrenses til de delene av fylkesplanen som omhandler bestemte arealspørsmål, så som utbygging av infrastruktur eller ulike typer vern. En slik modell vil gi den til enhver tid sittende regjering myndighet til å bestemme hvilke temaer i fylkesplan som skal gis en styrket betydning.

Rettsvirkninger knyttet til tema

En kan også tenke seg at rettsvirkningene av arealdelen av fylkesplan avklares direkte i plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven kan for eksempel positivt angi arealtyper eller kriterier for når fylkesplanens arealdisponeringer skal ha gjennomslag overfor kommunal eller statlig planmyndighet. Derved blir det Stortinget som tar stilling til de temaer som skal ha rettsvirkning.

Danmark har et slikt system. Der vedtas regionplan av amtet (fylkeskommunen), og den gir bindende retningslinjer for blant annet arealutlegg til bysoner og sommerhusområder, for lokalisering av større offentlige institusjoner, større trafikkanlegg og andre større tekniske anlegg, for plassering av forurensende virksomhet, for den samlete detaljhandelsstrukturen og for avsetting av nærmere angitte typer arealer med bevaringsverdi eller til friluftsformål. Kommuneplan og lokalplan vedtas av kommunen innenfor de rammer som er satt i regionplanen, se kapittel 5.2.

På samme måte kunne en tenke seg at fylkesplanen med bindende virkning kunne benyttes til å avsette områder for spesielle formål, for eksempel viktige verneformål som må ivaretas over kommunegrensene.

Utvalgets syn

Utvalget vil ikke fremme forslag om at en fylkesplan automatisk skal være rettslig bindende for arealbruken.

Et flertall i utvalget mener imidlertid at loven bør åpne en mulighet for å gjøre deler av planen rettslig bindende, og vil peke på de forskjellige måtene å løse dette på som er beskrevet ovenfor. Flertallet tar ikke standpunkt til hvilken av disse mulighetene som bør prøves, og er også åpent for andre løsninger. Uansett vil nok en mulighet for rettslig binding av arealdeler av fylkesplanen kreve et noe mer presist regelverk, for eksempel etter samme linjer som kommuneplanens arealdel. Utvalget ser fram til å få synspunkter på dette spørsmålet under høringsrunden.

14.5.3.4 Nærmere om kommunal medbestemmelse i fylkesplanleggingen

Det er utvalgets klare syn at kommunens rett til medbestemmelse må sikres bedre gjennom fylkesplanprosessen enn det som er tilfellet i dag. Derved gir en også bedre muligheter for å ivareta lovens intensjon om befolkningens medvirkning i planleggingen. Utvalget har diskutert forskjellige måter å sikre kommunenes medbestemmelse.

Planprogram

Én løsning kan være å gi bestemmelser som gir kommunene anledning til selv å bestemme hvor langt de skal være forpliktet av det plandokumentet en til sist kommer fram til, for eksempel ved planprosessens oppstart. Utvalget ser for seg at aktørene tidlig kan komme fram til et felles planprogram, som blant annet spesifiserer de rettsvirkningene den aktuelle planen skal ha for videre arealplanlegging i kommunene. Når kommunene har forpliktet seg til planprogrammet, må de også akseptere løsningene som blir vedtatt i den endelige planen.

Kommunal innsigelse mot bindende fylkesplan

Dersom den statlige godkjenningen av fylkesplan opphører, kan det være aktuelt å innføre kommunal innsigelsesrett mot de delene av fylkesplanen som eventuelt får bindende virkning. Kommunen vil på den måten gis mulighet til å løfte en eventuell uenighet opp til sentrale statlige myndigheter, noe som kan sikre enhetlig praksis over hele landet og være en sikkerhetsventil mot vilkårlighet. Det er imidlertid delte meninger i utvalget om dette er riktig veg å gå.

14.6 Styrking av fylkesplanprosessen og krav til vurdering av konsekvenser

Som det framgår av kapittel 10, foreslår utvalget at dagens planprosess styrkes på flere punkter og at dagens regler om konsekvensutredninger i kap. VII-a i plan- og bygningsloven innarbeides i de alminnelige planbestemmelsene. Likeledes foreslås det at kravene som framgår av forslaget til EU-direktiv om planer og programmer innarbeides i planbestemmelsene. Utvalget ser dette som et grunnlag for bedre planprosesser. Samtidig er det viktig å unngå at prosessene blir for kompliserte.

Den innledende delen av fylkesplanprosessen foreslås styrket ved bruk av planprogram. Planprogrammet skal klargjøre viktige premisser og overordnete føringer for gjennomføringen av planarbeidet, hovedspørsmål planarbeidet reiser, behov for vurdering av alternativer og nødvendige utredninger med sikte på å klargjøre konsekvensene av planforslaget. Planprogrammet kan også benyttes til å klargjøre organiseringen og framdriften i planprosessen.

I programfasen skal fylkeskommunen, på bakgrunn av samråd med berørte myndigheter, utarbeide et forslag til planprogram som kunngjøres og høres slik at berørte myndigheter og interesseorganisasjoner kan komme med synspunkter på planarbeidet og utredningsbehov knyttet til dette. Berørte kommuner og statlige myndigheter skal i programfasen klargjøre om planarbeidet reiser spørsmål som berører nasjonale og regionale mål og interesser. For arealplaner skal det redegjøres for om interessene er av en slik karakter at de kan gi grunnlag for senere innsigelse.

For de fireårige fylkesplanene vil det ved rullering være nyttig at programmet blant annet inneholder en redegjørelse for hvordan gjeldende plan har virket.

Ved utlegging av planforslaget til offentlig ettersyn skal det redegjøres for de konsekvensene som er klarlagt under planarbeidet og hvordan viktige hensyn fra programmet er fulgt opp. For fylkesplaner som kan sies å legge føringer for senere vedtak om utbygging av tiltak, vil det av hensyn til forslaget til EU-direktiv om miljøvurderinger av visse planer og programmer, være behov for å stille nærmere krav til innhold i denne redegjørelsen. For fylkesplaner som ikke er areal- eller utbyggingsorienterte, bør det gis en redegjørelse for føringer og prioriteringer og eventuelle konsekvenser som følger av disse.

Forslag til fylkesplan legges ut til offentlig ettersyn på samme måte som tidligere.

I den endelige planen bør det klargjøres hvordan viktige hensyn, slik de framkommer gjennom høringen, skal følge opp i det videre mer detaljerte planarbeidet. Det foreslås også at planvedtaket og viktige elementer i planen kunngjøres og gjøres tilgjengelig for interesserte.

15 Statlige virkemidler

Utvalget har i kapittel 3.3 gitt en noe mer utførlig oversikt over status for så vidt gjelder statlige virkemidler.

15.1 Innledning

Som en sektorovergripende lov, er plan- og bygningsloven ett av de viktigste virkemidlene staten har til å øve innflytelse på samfunnsutviklingen generelt, og areal- og ressursutnyttingen mer spesielt.

Utvalget har vurdert om de statlige virkemidlene i plan- og bygningsloven bør utvikles og eventuelt styrkes. I dette arbeidet har utvalget hele tiden hatt som utgangspunkt at en styrking av statlige virkemidler ikke må svekke kommunenes og fylkeskommunenes rolle og myndighet i plansystemet. Målet må være å finne fram til en balanse mellom statlig og kommunal innflytelse som begge parter ser seg tjent med, og som setter begge parter i stand til å håndtere nye behov som oppstår. Dette er ingen lett oppgave, og utvalget har derfor brukt mye tid på å diskutere denne balansegangen.

Ved evalueringen av dagens system er det viktig å skille mellom svakheter som skyldes selve regelverket og svakheter som skyldes at regelverket ikke brukes slik det er ment. Plan- og bygningsloven etablerer bare en ramme for kommunenes planarbeid. Loven i seg selv er ingen garanti for at kommunenes og fylkeskommunenes planer får et innhold som ivaretar den enkeltes interesser i planleggingen, behovet for et minimum av likebehandling av innbyggerne i kommunene, nødvendig vern av naturressurser av hensyn til innbyggerne i vedkommende kommune og andre kommuner, planlegging over kommunegrensene og samordning av planlegging etter plan- og bygningsloven med planlegging etter andre sektorlover.

Gjeldende lov gir staten anledning til å anvende et vidt spekter av både lovfestete og ulovfestete virkemidler for å sikre at hensynene i foregående avsnitt blir ivaretatt. De vanligste er politiske signaler som nedfelles i stortingsmeldinger, ulovfestete nasjonale planer vedtatt av Storting eller Regjering, retningslinjer, rundskriv og andre uttalelser. Videre har vi rikspolitiske bestemmelser og rikspolitiske retningslinjer vedtatt med hjemmel i lovens § 17-1. Det er primært gjennom statens deltaking i den kommunale planleggingen og fylkesplanleggingen at disse skal ivaretas. I tillegg hjemler plan- og bygningsloven en del virkemidler som bare brukes dersom kommunene ikke følger de signalene som er angitt foran. De viktigste her er innsigelse, klage, innkalling og endring av plan, og statlig plan. Som en fjerde kategori har vi statlige vedtak og planlegging som skjer i medhold av sektorlovgivning, og som har berøringspunkter med planleggingen etter plan- og bygningsloven. Endelig har vi statlige bevilgningsvedtak og avgiftsvedtak av betydning for gjennomføringen av kommunale og fylkeskommunale planer.

Mange kommuner opplever i dag frustrasjon over at statens ulike virkemidler er samordnet for dårlig. Som følge av at mesteparten av planleggingen skjer på kommunalt nivå, blir det ofte kommunenes oppgave å ta stilling til hva som ligger i de enkelte statlige signalene og hvordan de skal samordnes og anvendes i konkrete tilfeller hvor de faktiske omstendighetene er kjent. På grunn av manglende samordning på nasjonalt og regionalt nivå hender det at kommunene opplever seg selv som en slags «mekler» mellom motstridende statlige interesser. Det er forståelig at dette fører til manglende forutsigbarhet og uheldig ressursbruk for kommunene.

Dagens lov har en innebygget dobbelthet. På den ene siden legger den til grunn at kommunen er den primære planmyndighet, som tar initiativ til planlegging, har ansvar for planprosessen, bestemmer hvilket innhold planen skal ha og til slutt vedtar planen. På den andre siden er den rettslige realiteten at staten alltid kan tvinge igjennom en løsning i strid med en kommunes ønske. Det dreier seg om et spekter av stadig mer inngripende virkemidler, fra statlige organers alminnelige deltaking i planarbeid, innsigelse, klage, innkalling og endring av plan og til slutt, statlig plan.

For å unngå bruk av disse, i utgangspunktet, uønskete virkemidlene, er det viktig at de signalene som kommer fra statlig hold er klare og entydige. Dersom signalene ikke er klare og entydige vil de aldri få den virkningen de er ment å ha, og dette er i seg selv et problem uavhengig av hvor omfattende en mener den statlige påvirkningen bør være. Langt på veg er dette synspunktet uavhengig av den rettslige status virkemidlet har. Selv en rikspolitisk retningslinje vil kunne ha begrenset gjennomslagskraft dersom en ikke har vært seg bevisst hvilken status bestemmelsen skal ha og den har fått en form som er uegnet til å gi vegledning i konkrete tilfeller.

Det vil alltid være en politisk vurdering om staten bør og vil bruke de mest inngripende virkemidlene. Lovens system har også en viss funksjon som «ris bak speilet». Det vil også ofte være slik at det i konkrete saker vil være rom for forhandlinger om alternative løsninger og tilpassinger, og dermed mulighet for kompromisser.

Samordning av virkemidler er kanskje den viktigste forutsetningen for å klargjøre innholdet i de statlige virkemidlene. Her nøyer vi oss med å vise til det som er sagt i kapittel 7.

Utvalget er klar over at det bak en del av uklarhetene skjuler seg reell politisk uenighet, og at lovgivningen og gode prosesser i seg selv ikke kan oppheve disse. Derfor er det meget viktig at adressatene for statlige virkemidler får anledning til å komme til orde under utarbeidingen av nye virkemidler. Brede prosesser, hvor kommuner, fylkeskommuner og også andre berørte deltar, øker mulighetene for at innholdet i virkemidlene er tilpasset de reelle behovene og at de som er berørt av virkemidlene får et eierforhold til dem.

Utvalget vil i det følgende redegjøre for sitt syn på endringsbehovene på noen sentrale punkter.

15.2 Rikspolitiske retningslinjer og rikspolitiske bestemmelser

Kap. IV i dagens lov heter «Planlegging på riksnivå». Overskriften kunne tyde på at loven har regler for statens planlegging av egen virksomhet på riksnivå, men det er ikke tilfellet. I stedet hjemler lovens § 17-1 at regjeringen kan gi både retningslinjer og bindende bestemmelser som setter skranker for kommunenes og fylkeskommunens planlegging eller pålegger dem å omhandle bestemte temaer i planene.

I overskriften til § 17-1 er «Rikspolitiske bestemmelser» brukt som en fellesbetegnelse på det som etterhvert har blitt hetende rikspolitiske retningslinjer (RPR) og rikspolitiske bestemmelser (RPB). Vi skal komme tilbake til hva forskjellen består i nedenfor.

Per 1. januar 2001 er det vedtatt og trådt i kraft til sammen fem rikspolitiske retningslinjer:

  1. Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen, 1989

  2. Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen, Østfold, Akershus, Oslo, Buskerud, Vestfold og Telemark, 1993

  3. Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, 1993

  4. Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i forbindelse med hovedflyplass Gardermoen, Akershus, 1994

  5. Forskrift 24 om rikspolitiske retningslinjer for vernete vassdrag, 1994

I tillegg er det vedtatt og trådt i kraft to rikspolitiske bestemmelser:

  1. Forskrift om rikspolitiske reglar i medhald av plan- og bygningslova, Sunndalen, Erdalen og Bødalen, Stryn kommune, Sogn og Fjordane, 1991

  2. Rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder, 1999

15.2.1 Nærmere om rikspolitiske retningslinjer

Bestemmelsene om rikspolitiske retningslinjer var nye da de ble tatt inn i loven av 1985, og hensikten var å skape et klarere rammeverk for statlige retningslinjer med betydning for regional planlegging. Det forrige planlovutvalget mente at lovbestemmelsen ville bedre samordningen av de ulike sektorenes retningslinjer, og gi dem en fastere forankring i det regionale planleggingssystemet.

Loven angir en meget vid ramme for hva rikspolitiske retningslinjer kan omhandle. Ifølge § 17-1 første ledd kan regjeringen «stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utviklingen i fylker og kommuner.»

Ifølge loven skal rikspolitiske retningslinjer «legges til grunn» for planleggingen etter denne loven. Men hva betyr egentlig det? Vi kjenner igjen ordlyden fra § 19-6 og § 20-6. Verken forarbeider eller juridisk teori er helt entydig på dette punktet. Vi legger til grunn at de rikspolitiske retningslinjene kan angi hensyn og målbeskrivelser som kommuner og fylkeskommuner plikter å ta i betraktning i sin planleggingsvirksomhet. I tillegg kan retningslinjene angi hvor stor vekt et hensyn skal tillegges, både absolutt og i forhold til andre hensyn.

Uansett disse prinsipielle betraktningene vil virkningene av en rikspolitisk retningslinje i stor grad avhenge av hvilken form og hvilket innhold den har. Bare dersom den etter sitt eget innhold er en pliktbestemmelse vil den kunne pålegge kommunene og fylkene plikter.

Uansett dreier det seg om retningslinjer, og den naturlige forståelsen av det er at rikspolitiske retningslinjer ikke direkte kan angi hvilket innhold den enkelte plan skal ha. De kan kun angi hva som er relevante, og eventuelt pliktige hensyn i de vurderingene som ligger til grunn for det endelige planvedtaket. Dette stemmer også godt med at rikspolitiske retningslinjer skal være «generelle».

Erfaringene med bruken av rikspolitiske retningslinjer har så langt vært noe blandete. En interdepartemental evaluering som ble foretatt i 1994-96 kom til at rikspolitiske retningslinjer kan være et hensiktsmessig virkemiddel i visse situasjoner. Det ble pekt på at rikspolitiske retningslinjer bør være tilstrekkelig konkrete til at kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter har klart for seg hvilke hensyn som skal trekkes inn under planleggingen. Samtidig bør de ikke være mer detaljerte enn at de etterlater et rom for god lokal tilpassing.

Gjeldende rikspolitiske retningslinjer er alle gitt innenfor Miljøverndepartementets ansvarsområde. Det kan se ut som om det i andre deler av statlig forvaltning er noe vegring mot å benytte virkemiddelet. Den samordningsgevinst som det forrige planlovutvalget så for seg at RPR ville gi, er derfor uteblitt. At det ikke er vedtatt noen rikspolitiske retningslinjer etter 1994, kan også tyde på at statsforvaltningen selv har vanskeligheter med å anvende dette virkemidlet.

Selv om erfaringene så langt ikke har vært entydig positive, mener utvalget at det er ønskelig å opprettholde et særskilt hjemmelsgrunnlag for retningslinjer nasjonale myndigheter ønsker å gi en særskilt status. Vi mener også at dette virkemidlet bør benyttes mer aktivt av staten. Det saklige virkeområdet og virkningene av de rikspolitiske retningslinjene bør i hovedsak være slik de er i dag.

Plan- og bygningsloven § 17-1 første ledd regulerer ikke saksbehandlingen ved utarbeiding av rikspolitiske retningslinjer. Tatt i betraktning at de rikspolitiske retningslinjene et stykke på veg vil kunne virke bestemmende for innholdet i kommunale og fylkeskommunale planer, kan dette synes som et paradoks. For all annen planlegging etter loven er det gitt til dels ganske omfattende og detaljerte saksbehandlingsregler.

Tilsier dette at loven bør inneholde uttrykkelige saksbehandlingsregler også for rikspolitiske retningslinjer?

I praksis trenger ikke forskjellen være så stor. I dag forberedes rikspolitiske retningslinjer på en grundig måte, som blant annet omfatter høring i alle berørte departementer og direktorater. Ved geografisk avgrensete retningslinjer foretas det også høring i de berørte fylker og kommuner. Likevel antar utvalget at en formalisering av saksbehandlingsreglene vil kunne bidra til å styrke selve ordningen med rikspolitiske retningslinjer.

Selv om rikspolitiske retningslinjer ikke er bindende for privatpersoner, mener utvalget at en ny lovbestemmelse om rikspolitiske retningslinjer bør følge saksbehandlingsreglen for utarbeiding av forskrifter i forvaltningslovens kapittel VII. Vi viser til forslaget om ny § 17-1 med kommentarer som er behandlet i kapittel 17.1.

Bør enkelte stortingsvedtak gis virkning som rikspolitisk retningslinje?

Mange saker av stor betydning for kommunal og fylkeskommunal planlegging etter plan- og bygningsloven fremmes for Stortinget enten i form av meldinger eller proposisjoner, uten at disse er gitt noen forankring i eller kopling til plan- og bygningsloven. Eksempler på dette er Samlet plan for vassdrag, 25

verneplaner for vassdrag og Nasjonal transportplan. Det er tatt til orde for å kople disse planvedtakene tettere opp mot plan- og bygningslovens prosessregler.

Stortingsvedtak - eventuelt føringer som gis i stortingsmeldinger med påfølgende stortingsdebatt - har en noe uklar status i forhold til kommunal og fylkeskommunal planlegging. Årsaken til dette er at vedtak som treffes - eller føringer som gis - av Stortinget, ikke har noen direkte bindende virkning overfor kommunene eller fylkeskommunene. En direkte kopling opp mot plan- og bygningsloven, for eksempel slik at visse vedtak Stortinget treffer skal ha virkning som rikspolitiske retningslinjer, kan avhjelpe dette. Det vil imidlertid i alminnelighet være nødvendig at regjeringen «omsetter» og konkretiserer Stortingets synspunkter til en rikspolitisk retningslinje, som fortsatt som hovedregel bør gis som kongelig resolusjon.

15.2.2 Nærmere om rikspolitiske bestemmelser

Rikspolitiske bestemmelser skiller seg fra rikspolitiske retningslinjer først og fremst ved at de kan inneholde forbud som er direkte bindende for privatpersoner. Dersom de etter sitt eget innhold pålegger privatpersoner rettigheter eller plikter, er de forskrifter i forvaltningslovens forstand. Til gjengjeld er hjemmelen for de rikspolitiske bestemmelsene avgrenset på flere måter, jf. § 17-1 andre ledd. For det første kan de bare ha virkning i maksimalt 10 år, med mulighet til forlengelse i ytterligere 5 år. For det andre kan bestemmelsene bare gjelde for avgrensete geografiske områder. 26

For det tredje kan forbudet bare gjelde særskilt angitte bygge- og anleggstiltak. Forbudet må med andre ord ha et visst presisjonsnivå.

Rikspolitiske bestemmelser vil ofte ha et visst preg av «pusteromsbestemmelser.» Tiltak som i utgangspunktet er forbudt etter bestemmelsen kan gjennomføres dersom departementet samtykker, eller dersom det er tillatt i nyere reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan. På denne måten vil fylker og kommuner få litt tid på seg til å gjennomgå eksisterende planer med tanke på endringer og utforming av nye planer som fanger opp de behov og hensyn som lå til grunn for det opprinnelige forbudet.

Loven stiller visse krav til saksbehandling ved utarbeiding av rikspolitiske bestemmelser, ved at Regjeringen skal samrå seg med berørte kommuner og fylkeskommuner før den fastsetter bestemmelsens innhold, og foreta utlegging i samsvar med reglene som gjelder for reguleringsplaner, jf. § 27-1.

Utvalget har i kapittel 14.5.3.3 presentert forskjellige modeller som kan benyttes dersom en går inn for at fylkesplanen i større grad skal binde arealanvendelsen. Som det framgår der er en av mulighetene å innføre en fylkesplanvedtekt etter modell av den ordningen en hadde før 1986. I såfall er det nødvendig å vurdere samspillet mellom et slikt regelsett og eventuelle rikspolitiske bestemmelser. Er det behov for begge regelsettene; skal de i såfall kunne benyttes ved siden av hverandre, eller skal de benyttes på hvert sitt område?

Spørsmålene er vanskelige å besvare før en har tatt stilling til hvilket innhold en eventuell ordning med fylkesplanvedtekt skal ha. Fylkesplanvedtekter vil vanligvis springe ut av fylkesplanprosessen og være et virkemiddel fylkeskommunen selv kan bruke ved disponeringen av arealene i fylket, mens statens innflytelse i stor grad vil avhenge av hvilken myndighet den tildeles ved utarbeidingen av vedtektene. Jo større innflytelse staten har ved utarbeiding av vedtektene, desto mindre vil behovet for rikspolitiske bestemmelser være. Motsatt vil også behovet for fylkesplanvedtekter reduseres dersom fylkeskommunene og kommunene gis tilstrekkelig innflytelse ved utarbeidingen av de rikspolitiske bestemmelsene.

Det kan også være hensiktsmessig å bruke rikspolitiske bestemmelser for reguleringsbehov som går ut over ett enkelt fylke, selv om det også er fullt mulig å sikre dette gjennom vedtekt i flere fylker.

Dersom rikspolitiske bestemmelser opprettholdes som en regelform med bindende virkning for privatpersoner, forutsettes det at saksbehandlingskravene som i dag framgår av § 17-1 andre og tredje ledd videreføres.

For å gjøre skillet mellom rikspolitiske retningslinjer og rikspolitiske bestemmelser klarere, bør dagens § 17-1 deles, slik at rikspolitiske retningslinjer og rikspolitiske bestemmelser behandles i atskilte paragrafer. For detaljene her viser vi til kapittel 17.1, hvor utvalget har redegjort for sitt forslag til ny paragrafinndeling i tilknytning til forslaget om ny bestemmelse om rikspolitiske retningslinjer.

15.3 Innsigelse

Innsigelsesordningen er sentral for forståelsen av oppgave- og myndighetsfordelingen etter gjeldende plan- og bygningslov. Dersom staten mener en kommunes planlegging er i strid med nasjonale interesser, har den alltid mulighet til å tvinge gjennom statens standpunkt. Ved siden av innflytelse gjennom statlige organers deltaking i den ordinære planprosessen, er trolig innsigelsesordningen det praktisk viktigste utslaget av dette prinsippet.

Innsigelse innebærer at kommunen mister myndigheten til å vedta kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan selv (egengodkjenning). Selv om mange innsigelsessaker løses gjennom forhandlinger eller mekling mellom berørte parter, medfører innsigelse rettslig sett at sentrale myndigheter ved Miljøverndepartementet overtar myndigheten til å vedta planen med endelig virkning.

Innsigelse må ikke forveksles med klage, som først kan nyttes når kommunene har fattet planvedtak med endelig virkning.

Selv om innsigelse er et helt vanlig fenomen, er det grunn til å tro at ordningen har sin største betydning som «ris bak speilet». Som eksempel kan det nevnes at innsigelsesmyndighetene i et betydelig antall saker varsler om at det vil bli fremmet formell innsigelse dersom planforslaget ikke gjøres om, og dette fører ikke sjelden til at forslaget endres 27

. Den mest pålitelige undersøkelsen utvalget har hatt til disposisjon 28

viser at av alle de undersøkte innsigelsene 29

ble så mye som 75 % av dem avgjort før saken kom så langt som til mekling hos fylkesmannen. Av de resterende sakene ble omtrent like mange (12 % på hver) løst ved mekling eller i Miljøverndepartementet. Undersøkelsen viser også at det er betydelige forskjeller mellom de ulike innsigelsesmyndighetene med tanke på hvordan og av hvem en innsigelse avgjøres. Vi viser til nevnte undersøkelse.

På initiativ fra Akershus fylkeskommune pågår det nå et 3-årig forsøk i Akershus, som innebærer at fylkeskommunen har overtatt Miljøverndepartements myndighet til å avgjøre innsigelser til reguleringsplaner og kommune(del)planer i fylket. Formålet med forsøket har vært ønsket om en mer effektiv planbehandling, og at avveiningen av konflikter mellom kommunale og overordnete hensyn skal løses på lavest mulig nivå. Fylkeskommunen har bestemt at fylkestinget skal avgjøre innsigelsessakene, mens det er fylkesutvalget som fremmer innsigelse under den kommunale planbehandlingen. Innsigelssmyndigheten eller kommunen kan bringe fylkestingets avgjørelse inn for Miljøverndepartementet dersom vesentlige nasjonale eller kommunale interesser er berørt. Fylkesmannens meklingsfunksjon er opprettholdt.

Erfaringen så langt har vært at ordningen kan bidra til raskere behandlingstid generelt. Praktiseringen av «ankemuligheten» har imidlertid ført til at en relativt stor andel av planene er brakt inn for departementet. Dette har ført til lengre behandlingstid enn normalt for disse sakene. Fylkesmannens mekling har ført til få resultater.

Utvalget går inn for at ordningen med innsigelse bør opprettholdes.

Samtidig bør regelverket for øvrig endres, slik at behovet for innsigelser reduseres. Som det framgår av kapittel 7 og kapittel 10 (særlig kapittel 10.2) er utvalget opptatt av at selve planprosessen utformes på en måte som sikrer en høg grad av konfliktavklaring gjennom samordning. Det kanskje viktigste enkeltgrepet for å oppnå dette er å konsentrere mer av innsatsen mot planarbeidets innledende fase og fastlegge planprogram. Ved å sørge for at både kommunale, fylkeskommunale, statlige og private interesser blir trukket inn når planens rammer defineres og vegen for det videre planarbeidet legges, bør det være mulig å redusere behovet for innsigelser. Erfaringer fra det såkalte Grenlandsprosjektet ser ut til å underbygge denne antakelsen, jf. kapittel 13.2.1.7.

Tatt i betraktning innsigelsesordningens betydning for forståelsen av myndighetsfordelingen i plansystemet, er det uheldig at den ikke framgår klarere av loven, jf. § 20-5 femte ledd, § 27-2 nr. 2 og § 28-2 fjerde ledd. I forarbeidene til loven, av stortingsmeldinger og rundskriv framgår det at innsigelse bare skal fremmes dersom det dreier seg om interesser av en viss betydning. Sammenligningsgrunnlaget ved denne vurderingen vil være stortingsmeldinger, rikspolitiske retningslinjer og bestemmelser, rundskriv og retningslinjer. Både rettslige betraktninger om begrensninger av kommunenes myndighet og faren for at ønskelige innsigelser ikke blir fremmet på grunn av uklart grunnlag eller av rent pedagogiske grunner, tilsier at dette bør gjøres noe klarere i selve loven.

For å støtte opp om nødvendigheten av tidlig deltaking i planarbeidet, har utvalget også vært inne på muligheten for å gi bestemmelser som avskjærer retten til å varsle eller gjøre en innsigelse gjeldende når planprosessen har nådd et visst punkt. En slik regel vil kunne virke streng, og derfor er det viktig at utvalget bruker noe tid på å tenke gjennom hvilke konsekvenser den kan få i ulike typer tilfeller før det går inn for den.

Det er ønskelig at selve grunnlaget for innsigelse presiseres i loven og at muligheten for å gjøre innsigelse gjeldende begrenses uttrykkelig. Dette kan gjøres i form av et skjønnsmessig kriterium som tas inn i selve loven, og som er felles for alle planformene. Det kan også gjøres ved at det tas inn skjønnsmessige kriterier som er spesielt tilpasset hver enkelt plantype. Det kan også overlates til departementet (Kongen) å gi utfyllende forskrifter om når innsigelse kan og skal fremmes.

Når det gjelder selve kriteriets innhold, er det enighet i utvalget om at innsigelse ikke bør fremmes ved mindre vesentlige uoverensstemmelser mellom stat og kommune. Det bør som utgangspunkt dreie seg om viktige nasjonale hensyn og saker av prinsipiell betydning.

Som nevnt innledningsvis har Miljøverndepartementet lagt opp til et system med mekling i innsigelsessaker, for at plankonflikter skal kunne løses i en fortsatt prosess mellom kommunen og vedkommende organ. Meklingen foretas av fylkesmannen med nødvendig planfaglig bistand fra fylkeskommunen. En stor andel av det totale antallet innsigelsessaker finner på denne måten sin løsning før de kommer til departementet.

Utvalget mener meklingsordningen har fungert såvidt godt at det er ønskelig å videreføre den. Vi vil også vurdere å gi nærmere regler om dette i loven selv. Samtidig er vi klar over at fylkesmannens dobbeltrolle som både innsigelsesmyndighet og meklingsmann kan være et problem for omgivelsenes tiltro til fylkesmannens evne til å opptre upartisk, og dermed også for fylkesmannens evne til å ivareta de to oppgavene. Etter vårt skjønn vil noen av disse problemene kunne avbøtes ved at det gis uttrykkelige regler om meklingsordningen.

De positive erfaringene fra prøveprosjektet i Akershus bør vurderes innarbeidet som en ordinær del av plansystemet.

Undersøkelser viser at behandlingstiden for innsigelssaker kan være et problem både for kommuner og andre berørte som har behov for å vite hvilket planinnhold de skal innrette seg etter. I kapittel 10.7 har utvalget redegjort for sitt prinsipielle syn på regelfesting og bruk av frister i planprosesser. Som det framgår der mener vi at frister egner seg best til å påskynde framdriften i sakene uten utilsiktete virkninger dersom sakens innhold og omfang er forholdsvis klart definert og avgrenset. Etter vårt skjønn er mange innsigelsessaker av en slik karakter at frister vil kunne være et egnet virkemiddel. Fristregler for innsigelsessaker vil kunne knyttes til hele prosessen under ett, eller bare utvalgte deler av prosessen.

For å synliggjøre innsigelsesordningen i loven, for å klargjøre når innsigelse kan fremmes og for å regelfeste meklingsordningen og nye fristregler, mener utvalget det bør gis mer utfyllende regler om innsigelse i loven, eller i forskrift i medhold av loven. Rent teknisk kan dette gis som fellesregler for alle planformer eller som særskilte regler knyttet til hver enkelt planform.

Statlige myndigheter har i dag mulighet til å påklage enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven, jf. § 15 andre ledd. I praksis betyr det at blant annet reguleringsplaner, bebyggelsesplaner og dispensasjonsvedtak kan påklages av myndigheter som har rettslig klageinteresse (forvaltningsloven § 28). Skal plansystemet være konsistent og effektivt er det viktig at klagereglene ikke brukes av statlige organer til å fremme synspunkter som allerede har vært påberopt i tilknytning til en innsigelse, eller som burde har vært det.

Utvalget vil fram mot sin endelige utredning se nærmere på forholdet mellom innsigelsesreglene og klagereglene. Av samme grunn kan det også være ønskelig å se nærmere på forholdet mellom reglene om innsigelse og reglene om innkalling av plan, jf. § 20-5 sjuende ledd og § 27-2 nr. 3 andre ledd.

15.4 Utbygging i offentlig regi - § 9-4, § 29 og § 30

Som det framgår av kapittel 13.2.9 har alle disse paragrafene det felles at de regulerer saksbehandlingen ved utarbeidingen av planer som ikke er initiert av kommunen selv, men av statlige eller fylkeskommunale myndigheter i forbindelse med offentlige bygg og anlegg eller private. For så vidt gjelder utarbeiding av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner generelt viser vi til det som er sagt der. I dette kapittelet vil utbygging i regi av statlige myndigheter stå i fokus.

Utvalget mener i utgangspunktet at utbygging i offentlig regi som hovedregel bør følge plan- og bygningslovens regler om bruk av kommuneplan, kommunedelplan og reguleringsplan. Som utvalget allerede har vært inne på i kapittel 13.2.1.11, bør alle innsendte reguleringsplaner, herunder også reguleringsplaner utarbeidet av staten, følge reglene i § 30 etter at § 29 oppheves som selvstendig bestemmelse og innarbeides i § 30. Dermed må forholdet til § 18 avklares, jf. neste kapittel.

§ 9-4 ble vedtatt i 1989, i forbindelse med at statlig vegplanlegging ble innarbeidet i den ordinære planleggingen etter plan- og bygningsloven. Bestemmelsen gir Statens vegvesen mulighet til å utarbeide og fremme utkast til alle kommunale planformer, samt å beslutte at planen skal legges ut til offentlig ettersyn. Parallellene til private planforslag etter § 30 er åpenbare, selv om Statens vegvesens myndighet etter § 9-4 går noe lenger. En rekke detaljspørsmål er ikke avklart i § 9-4, så departementet er i andre ledd gitt myndighet til å gi utfyllende bestemmelser.

Utvalgets arbeid med å bedre samordningen mellom plan- og bygningsloven og sektorlover som ofte forvaltes av statlige sektororgan, gjør det naturlig å vurdere om andre statlige etater enn Statens vegvesen bør få en tilsvarende sterk posisjon ved planlegging etter plan- og bygningsloven. Det har vært ytret ønske om å utvide § 9-4 til å omfatte planlegging av andre infrastrukturanlegg i tillegg til veger. En slik regel vil kunne gjøre det enklere, og dermed med attraktivt for andre etater å følge plan- og bygninglovens planprosesser. Samtidig mener utvalget at dette bare bør innføres i klare unntakstilfeller. Utvalget mener derfor at det bør fastsettes i selve loven hvilke tilfeller som er aktuelle.

15.5 Statlig plan

Utvalget mener statens muligheter til å utarbeide reguleringsplan og kommuneplan i medhold av § 18 bør bestå, selv om den bare benyttes - og bare bør benyttes - i unntakstilfeller. Det samme gjelder departementets mulighet til å «innkalle» kommuneplaner og reguleringsplaner og foreta endringer av eget tiltak, selv om det verken er klaget eller fremmet innsigelse, jf. § 20-5 sjuende ledd og § 27-2 nr. 3 andre ledd. Denne adgangen benyttes fra tid til annen. Utvalget ser ingen grunn til å fjerne denne muligheten.

Som vi allerede har vært inne på i kapittel 13.2.9 vil en sammenslåing av § 29 og § 30 kreve at forholdet mellom § 18 og § 30 klargjøres. Slik vi ser det er det naturlig å la § 30 være en rent prosessuell bestemmelse som regulerer samspillet mellom staten og kommunen, mens § 18 blir en bestemmelse som angir kriterier for når staten kan tvinge gjennom en bestemt løsning.

Fotnoter

1.

Oversikten over kommunens tre hovedfunksjoner er basert på innspill fra Arena-prosjektets samling nr. 2.

2.

Miljøverndepartementets statistikk over kommuneplanstatus gjelder bare arealdelen.

3.

Innspill fra Arena-prosjektets samling nr. 2.

4.

Se St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v.

5.

Plan- og bygningsloven § 20-6 første ledd, sammenholdt med Ot. prp. nr. 56 (1984-85) del 4, merknad til § 20-6.

6.

Lov 21. april 1989 nr.17, se Ot. prp. nr. 51 (1987-88).

7.

Næringslovutvalgets forslag til effektivisering av plan- og bygningsloven av 30. juni 1993.

8.

NOU 1997:12 Grenser til besvær - Lokaldemokrati og forvaltning i hovedstadsområdet, kapittel 6.7.

9.

Rundskriv T 3/98 fra Miljøverndepartementet.

10.

Se St.meld. nr. 31 (1996-97).

11.

Se høringsnotat fra Sosial- og helsedepartementet 18. januar 2001 om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten.

12.

Se Ot.prp. nr. 56 (1984-85) kapittel 2.6.1.

13.

NOU 1988:34 Gode langsiktige utbyggingsmønstre.

14.

NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i Norge i forandring.

15.

Falleth, E. og Johnsen, V.: Samordning eller retorikk?: evaluering av fylkesplanene 1996-1999, NIBR-rapport 1996:20.

16.

NOU 1997:12 Grenser til besvær - lokaldemokrati og forvaltning i hovedstadsområdet.

17.

NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.

18.

NIBR-rapport 1996:9 Du må'kke komme her og bygge der, Johnsen, Klausen, Røed.

19.

Rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder, fastsatt av Kongen i statsråd 8. januar 1999 med hjemmel i plan- og bygningsloven § 17-1andre ledd.

20.

Bestemmelsen § 4 romertall IV.

21.

Plan- og bygningsloven § 26-5 femte ledd (kommuneplanens arealdel) og § 27-2 nr. 2 (reguleringsplan).

22.

Plan- og bygningsloven § 15 andre ledd.

23.

Bestemmelsen § 4 romertall IV.

24.

Betegnelsen «forskrift» kan sies å være symptomatisk for den usikkerhet som har rådet rundt retningslinjenes rettslige karakter og status.

25.

Se vassdragsreguleringsloven § 7

26.

Henvisning til kjøpesenterstoppen og den vide tolkningen som ligger til grunn for denne ut fra ordlyden.

27.

Innsigelse som virkemiddel i arealplanleggingen.

28.

Som foregående note.

29.

Her er ikke varslete innsigelser tatt med.

Til dokumentets forside