NOU 2001: 7

Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven— Planlovutvalgets første delutredning

Til innholdsfortegnelse

Del 2
Status og utfordringer

3 Planleggingen etter plan- og bygningsloven - oversikt og status

3.1 Mål og prinsipper i plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven legger opp til et system for helhetlig planlegging for statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, der bruken av arealer og andre naturressurser vurderes sammen med sektorenes planlegging og økonomiske forutsetninger. Loven omfatter mange former for planlegging, fra teknisk orientert og detaljert reguleringsplanlegging i skjæringspunktet mot byggesak, til overordnet samfunnsplanlegging av prinsipiell og strategisk natur. Arealbruken som fastsettes med rettsvirkninger i den kommunale planleggingen blir bestemmende for hvilke bygge- og anleggstiltak og hvilken virksomhet som er tillatt på de forskjellige arealene.

Loven legger til rette for samordning, og den gir grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging. Gjennom planlegging og ved særskilte krav til det enkelte byggetiltak skal det legges til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet. Det er særskilt nevnt i formålsparagrafen at planlegging etter loven skal sikre estetiske hensyn og gode oppvekstvilkår for barn.

Det er som hovedregel de folkevalgte organene i kommuner og fylkeskommuner som har ansvar for planleggingen og vedtar planene. Planleggingen er et redskap for folkevalgte organer til å utforme og virkeliggjøre politiske mål. Det er et viktig prinsipp at planleggingen skal skje mest mulig desentralt og nærmest mulig de som berøres av beslutningene. Planprosessene skal sikre åpenhet, informasjon og deltaking fra direkte berørte og andre interesserte.

Kompetansen til å gjøre planvedtak som binder arealdisponeringen er i utgangspunktet lagt til kommunene. Staten (Kongen) er planleggingsmyndighet på riksnivå, og har det administrative hovedansvaret for at vedtak som treffes sentralt blir fulgt opp av planmyndighetene i den fylkeskommunale og kommunale planleggingen.

Loven har to hoveddeler; en plandel med bestemmelser om oversiktsplanlegging, bindende arealplanlegging og konsekvensutredninger, og en bygningsdel med bestemmelser om søknadsplikt, kontroll og godkjenning av bygge- og anleggsarbeider med videre. Ansvarlige departementer for de to delene er henholdsvis Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.

Et av hovedformålene med planleggingen er å legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet. Mange mål og oppgaver er av nasjonal karakter, defineres av statlige organer og krever statlige midler eller annen statlig innsats for gjennomføring. Plansystemet har en viktig funksjon som verktøy for å organisere det kompliserte samspillet mellom statlige og kommunale myndigheter om oppfølgingen av deres mål, oppgaver og virkemidler, og til å løse de konflikter som oppstår mellom motstridene interesser og hensyn på ulike nivåer.

Også samordningen mellom sektorer på samme nivå er en viktig funksjon i planleggingen. Lovens system forutsetter at sektorene deltar i den kommunale planleggingen på en forpliktende måte, og gir kommunene nødvendig hjelp og bistand i planarbeidet. Sektormyndighetenes medvirkning er avgjørende for at plansystemet skal fungere etter hensikten. Det er et mål å kople avgjørelser etter sektorlovgivningen, særlig de som har stor betydning for arealbruken, til plan- og bygningsloven.

Bygninger og de fleste (varige) konstruksjoner og anlegg, samt endringer av slike, omfattes av lovens krav om byggetillatelse. For enkelte tiltak er det innført unntaksordninger i forskrift når tiltakene behandles på tilsvarende måte som byggesak i medhold av særlover, og ellers er fullt ut i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. Hovedregelen er imidlertid at krav om tillatelse etter annen lovgivning ikke innebærer begrensninger i plan- og bygningslovens virkeområde. De respektive lover og vedtak vil da gjelde side om side for det samme tiltaket, slik at tiltaket må være i samsvar med bestemmelsene i eller i medhold av begge (eller flere) lover.

Når det gjelder de overordnete målene for planpolitikken, framhever den siste stortingsmeldingen om planleggingen (St.meld nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk) at følgende hensyn skal ivaretas i planleggingen med sikte på å:

  • sikre samfunnet arealer til utbyggingsformål

  • finne løsninger som sikrer kostnadseffektivitet

  • ivareta hensynet til helse, trivsel og levekår

  • sikre økologisk bærekraftig utvikling

  • ivareta biologisk mangfold

  • redusere behovet for bilbruk i dagliglivet

  • integrere estetiske hensyn, landskaps- og kulturminner

  • legge til rette for rekreasjon og friluftsliv

  • ivareta behovene til grupper med spesielle arealbehov

Følgende hensyn er spesielt framhevet:

  • hensynet til biologisk mangfold

  • hensynet til utbyggingspolitikk og transportsystem

  • hensynet til jordvern

  • hensynet til estetikk og landskapsbilde

  • hensynet til funksjonshemmete

Siden areal- og naturressursene er begrensete ressurser med grunnleggende samfunnsmessig betydning, er det nødvendig med en langsiktig planlegging og forvaltning av disse. Loven er i denne sammenheng også viktig som virkemiddel for utformingen og organiseringen av de fysiske omgivelsene, og for å ivareta kvaliteter i nærmiljøet. Dette av hensyn til gode levekår, framkommelighet, helse, rekreasjon, trivsel, sikkerhet, en velfungerende infrastruktur, og ut fra næringslivets behov for funksjonelle og attraktive omgivelser for å være konkurransedyktige.

3.2 Historisk perspektiv

Plan- og bygningslovgivningen skal ivareta et vidt spekter av hensyn og oppgaver, og som en refleks av samfunnsutviklingen har den hele tiden vært i endring eller under påvirkning av endringer. Gjeldende lov har sin forløper i bygningsloven av 1965, som igjen bygget på tidligere bygningslovgivning. Viktige prinsipper og hovedstrukturen i bygningsloven av 1965 er videreført i dagens lov. Tidligere lovgivning gir en forståelsesbakgrunn for det plansystemet vi har i dag. Før 1965 gjaldt lov om byplanlegging av 1924, som igjen hadde røtter tilbake til de første bygningslovene for de største byene, som kom allerede på første halvdel av 1800-tallet.

Da det i slutten av 1950-årene ble tatt opp arbeid med ny bygningslov, ble dette begrunnet med et økende behov for styring for å gi støtte til prioritering av viktige nye fellesoppgaver i samfunnet. Den overordnete historiske målsettingen med planleggingen har blant annet vært å gi myndighetene kontroll med arealbruken, og å kunne legge fysiske rammer for en hensiktsmessig utforming av byer, tettsteder, bygningsmiljøer og det fysiske rom. Aktuelle hensyn som skulle ivaretas var blant annet framkommelighet, brannsikkerhet, hygiene, og estetikk.

Planleggingen etter krigen har også hatt som intensjon å bidra til å utjevne levekårene for befolkningen i alle deler av landet og sikre forsvarlig forvaltning av naturressurser og miljø. Viktige mål med den fysiske planleggingen har vært å sikre en samordnet grunnutnytting for å tilgodese utvikling av trivelige og funksjonsdyktige byer og tettsteder og vern av produktiv jord, skog og naturlandskapsverdier. Det har også vært et mål å sikre forsvarlig standard for bebyggelsen med hensyn til byggeteknikk, brannsikkerhet, sunnhet og trivsel, og legge til rette for fellesløsninger med hensyn til veg, vann og kloakk og god miljøutforming.

Etter hvert oppsto også et behov for samordning av den fysiske og økonomiske planleggingen i sammenheng med distriktsutbyggingen. Bygningsloven av 1965 innførte et system for en integrert helhetsplanlegging på kommunalt og regionalt nivå, og dette prinsippet er videreført og videreutviklet i 1985-loven.

I bygningsloven av 1965 var reguleringsplanen den sentrale plantypen for å fastlegge arealbruken, men loven hadde også regler om oversiktsplanlegging i form av fylkesplaner, regionplaner og generalplaner. Det kunne knyttes vedtekter til disse planene for å binde opp arealbruken i en viss utstrekning.

Utviklingen i bredden av hensyn, temaer og funksjoner som skal ivaretas i planleggingen de siste 20-30 årene gjenspeiles ikke fullt ut i de virkemidler loven har for å ivareta og gjennomføre planleggingen. Disse er fortsatt i stor grad konsentrert om fysisk planlegging, arealbruksstyring og kontroll med byggetiltak.

I 1981 ble en ny Lov om lokal og regional planlegging (Planleggingsloven) vedtatt av Stortinget (Ot.prp. nr. 22 (1980-81)), men denne ble senere trukket tilbake. Loven innbefattet et generelt plankrav, det såkalte «speilvendingsprinsippet», som innebærer at det ikke er tillatt å iverksette byggetiltak eller anlegg før dette er hjemlet i godkjent plan.

Det ble deretter satt igang en ny utredning av planlovgivningen. I 1983 kom NOU 1983:15 Planlov, som ble fulgt opp med Ot.prp. nr. 56 (1984-85) Ny plan- og bygningslov. Denne innførte systemet med bindende arealdel av kommuneplan som hovedgrunnlaget for arealdisponering i stedet for et generelt plankrav.

Plan- og bygningslovens planbestemmelser er senere endret flere ganger. De viktigste endringene kom i forbindelse med Ot.prp. nr. 51 (1987-88), som særlig gjaldt forholdet til en del sektorlover, og Ot.prp. nr. 75 (1988-89), som innførte systemet med konsekvensutredninger.

3.3 Planbestemmelsene i hovedtrekk

Generelt - plansystemets oppbygging

Plansystemets oppbygging kan illustreres slik figur 3.1viser.

Figur 3.1 Plansystemets oppbygging

Figur 3.1 Plansystemets oppbygging

Kommunale planer - lovens kap. VI og VII

Kommuneplanen etter § 20-1 er den obligatoriske samordnende planen for virksomhet innenfor kommunen. Kommunene skal utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utviklingen innenfor sine områder. Kommuneplanen skal være et grunnlag for kommunens virksomhet både som myndighetsutøver, tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Den skal være langsiktig og sektorovergripende, den skal avveie bruk og vern av arealer og ressurser, og den skal involvere befolkningen og ulike interessegrupper. Det kan utarbeides kommunedelplaner for kommunale virksomhetsområder eller bestemte geografiske områder i kommunen. Arealdelen varierer fra svært enkle, grovmaskete oversiktsplaner til forholdsvis detaljerte kommunedelplaner med tilknyttete bestemmelser, som kan benyttes direkte som grunnlag for byggemelding og utbygging.

Kommuneplanens langsiktige del, gjerne med en tidshorisont på 10-12 år, omfatter mål for utvikling av kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltning av arealer og andre naturressurser. Den kortsiktige delen omfatter fireårig handlingsprogram; som klargjør forutsetningene for gjennomføring med hensyn til økonomi og andre ressurser. Handlingsprogrammet kan ofte være sammenfallende med kommunens økonomiplan (etter kommuneloven).

Ofte blir handlingprogrammet og den langsiktige delen, unntatt arealdelen, kalt for kommuneplanens samfunnsdel. En hører også at uttrykk som «kommuneplanens generelle del» eller «kommuneplanens strategiske del» benyttes for å beskrive de delene av kommuneplanen som ikke har direkte rettsvirkning overfor private. Ingen av uttrykkene er juridiske begreper, og de har derved heller ikke et klart innhold, men de benyttes ofte som samlebetegnelser.

En god kommuneplan vil være et viktig grunnlag for den løpende planleggingen innenfor de enkelte sektorer, for mer detaljert arealplanlegging, og for avgjørelser av enkeltsaker om bygging og annen utvikling i kommunen. Det forutsettes at kommuneplanen er realistisk, idet den skal bygge på de økonomiske og øvrige ressursmessige forutsetninger for gjennomføring (§ 20-1 fjerde ledd). Kommuneplanen skal blant annet bygge på kommunens økonomiplan og en realistisk vurdering av forventet utvikling i kommunen (kommuneloven § 5 nr. 2). Kommuneplanen vil kunne bestå av flere delplaner og komme til uttrykk i flere forskjellige dokumenter, og gjennom flere planprosesser.

Kommunestyret skal minst én gang i løpet av hver valgperiode vurdere kommuneplanen, og om det er behov for å foreta endringer i den.

Når det gjelder lovregulering av innholdet i kommuneplanen er det stor forskjell mellom arealdelen og de øvrige delene. § 20-4 setter en ramme for hva arealdelen kan inneholde, men det er i stor grad opp til kommunen selv å fastlegge innholdet innenfor rammen. Når det gjelder de øvrige delene av planen gir ikke loven anvisning om innholdet utover de generelle formuleringene i § 20-1. Årsaken til denne forskjellen i detaljeringsnivå mellom bestemmelsene om arealdelen og de øvrige delene av kommuneplanen, er at en gyldig arealdel er et juridisk dokument som binder arealbruken i forhold til grunneierne. Det har vært sett som nødvendig at loven setter klare rammer for hvilken regulering som kan gjøres av eierrådigheten gjennom kommuneplanen.

Hovedreglene om kommuneplanens arealdel finnes i lovens § 20-4 og § 20-6. Arealdelen fastlegger arealbruken med sikte på ressursforvaltning, vern og utbygging med videre, og er i utgangspunktet rettslig bindende overfor private såvel som overfor de forskjellige myndigheter. Det vises til nærmere omtale av kommuneplanens arealdel i kapittel 13.1.4.

Regelen er at alle deler av kommuneplanen skal «legges til grunn» for planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen, jf. § 20-6 første ledd. Ifølge forarbeidene betyr dette at kommuneplanen skal være et sentralt styringsredskap for de besluttende organene i kommunen, men også for statlige og fylkeskommunale organer som har oppgaver innenfor arealforvaltningen i den enkelte kommune. Kommuneplanen skal i tillegg gi grunnlag for utarbeiding av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner. Det som er sagt her gjelder bare kommuneplanens virkninger overfor offentlige myndigheter som driver planlegging, forvaltning eller skal foreta utbygging i kommunen.

Arealdelen derimot, har også virkning overfor den enkelte grunneier i kommunen. Av § 20-6 andre ledd første punktum framgår det at bygge- og anleggstiltak som nevnt i § 81, § 86a, § 86b og § 93 ikke må være i strid med arealbruk eller bestemmelser fastlagt i endelig arealplan, så lenge annet ikke er uttrykkelig fastlagt. I praksis omfatter dette de aller fleste bygge- og anleggstiltak. For å være på den sikre siden er det i andre punktum føyet til at «andre tiltak som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføringen av planen» heller ikke er tillatt. Dette regelsettet er det en har i tankene når en sier at arealdelen av kommuneplanen er «bindende» for grunneierne.

For å legge et visst press på kommunen, er det i § 20-6 andre ledd tredje og fjerde punktum bestemt at de rene båndleggelsene i arealdelen ikke har virkning ut over fire år, med mulighet for to års forlengelse etter departementets samtykke.

I § 20-6 siste ledd er det bestemt at ny arealdel til kommuneplanen går foran alle eldre planer i samme kommune, samt eldre rikspolitiske retningslinjer. Det vil si at den nyeste planen gjelder.

Reguleringsplan og bebyggelsesplan er arealplaner på et mer detaljert nivå. De er innrettet og legger til rette for nærmere plassering, utforming og gjennomføring av bygninger og anlegg, og for vern av områder ut fra natur- og kulturverdier. Disse planene har derfor stor betydning for kvaliteten i nærmiljøet. Som hovedregel skal de være i samsvar med vedtatt kommuneplan, men kommunen har også adgang til å fravike en kommuneplan gjennom en senere reguleringsplan. Reguleringsplanen har ofte sterke arealbindinger, og den er også ekspropriasjonsgrunnlag. Det er derfor mer detaljerte krav til planprosessen for disse plantypene enn for kommuneplanen.

Fra å være en rammeplan for gatenett, bygningsparseller og bebyggelse i byer og tettsteder, har reguleringsplaner nå fått en rekke funksjoner som redskap for utformingen av det ytre miljøet, og for disponeringen av arealer og naturressurser til forskjellige bruks- eller verneformål. Reguleringsplanen avklarer og fastlegger grunneiernes muligheter for bygging og annen utnytting, samtidig som myndighetene må bruke denne planformen for å sikre arealer til offentlige behov eller for å fastlegge og gjennomføre vern eller bevaring av natur eller bebyggelse.

Saksbehandlingsreglene for reguleringsplanene sikrer at både grunneiere, naboer og andre berørte private får delta i planleggingen og gjøre sine interesser gjeldende der. Når planen foreligger, vil den være et sterkt og viktig rettsgrunnlag som gir grunneiere og andre berørte avklaring og påreknelighet om framtidige utnyttingsmuligheter og arealverdier. Den virker styrende inntil den måtte bli endret eller satt til side av en nyere plan.

Reguleringsplanen har en viktig plass i det samlete plansystemet ved at den skal forankres i og følge opp overordnete planer og retningslinjer som kommuneplan, fylkesplan, rikspolitiske retningslinjer og liknende, og samtidig være grunnlag for gjennomføring ved enkelttillatelser som godkjenning av bygge- og delesøknader, ekspropriasjonssøknader, opparbeidelseskrav og ved refusjon, innløsning og erstatning med mer.

Lovens kap. VII angir tre typer detaljplaner. I § 22 sies det at reguleringsplan er en detaljplan med bestemmelser som regulerer utnytting og vern av grunn, vassdrag, sjøområder, bebyggelse og det ytre miljøet i bestemte områder i en kommune. De rettslige elementene i planen utgjøres av plankartet supplert med bestemmelser. Reguleringsformålene som vises på kartet og planbestemmelsene må holde seg innenfor de rammene som følger av § 25 og § 26, og de generelle rammene i bestemmelsene om virkeområde og formål i § 1 og § 2. For bestemte byggeområder er det i tillegg hjemmel for å utforme en forenkletreguleringsplan som bare fastsetter reguleringsformål og graden av utnytting, jf. § 24. Videre er det i § 28-2 adgang til å utarbeide bebyggelsesplaner for å utdype visse arealbrukskategorier i kommuneplanens arealdel eller for å utdype og detaljere en reguleringsplan. De rettslige virkningene av planene er angitt i § 31.

Reguleringsplanen som plantype har en stor variasjonsbredde i formen; fra store grovmaskete flateplaner til detaljerte planer for enkelttomter. Samtidig har den et stort anvendelsesregister slik at den kan være innrettet for å ivareta arealstyring generelt, vern av spesielle områder eller tiltak, den kan ha preg av å være spesialplan for offentlige infrastrukturbehov eller formål, eller den kan være plangrunnlaget for gjennomføring av offentlige og private anlegg og byggeprosjekter ellers.

Reguleringsplanen har en viktig funksjon som redskap for å fylle ut og følge opp kommuneplanens arealdel som neste plan i planhierarkiet. Arealdelen er kommunens hovedplan for arealbruken i hele kommunen, mens siktemålet med reguleringsplanen er at den blant annet skal være en gjennomføringsrettet konkretisering av arealdelen og en varig binding av arealbruken innenfor avgrensete områder. Reglene gjør det mulig å detaljere planens innhold mer og knytte flere rettsvirkninger til planen enn tilfellet er for kommuneplanen. Reglene om opparbeidelse, refusjon og ekspropriasjon er bare knyttet til reguleringsplanene.

På samme måte som for kommuneplanene er det bare kommunene som kan ta opp forslag om og vedta reguleringsplaner. Men til forskjell fra det som gjelder for kommuneplaner, har private rett til å utarbeide og sende inn forslag til reguleringsplaner, som kommunen så kan velge å avslå, behandle videre eller vedta som den er, jf. § 30. Det er ingen begrensninger ut over de generelle kravene i § 24, § 25 og § 26 med hensyn til hvilket innhold et privat forslag til reguleringsplan kan ha. Også offentlige myndigheter og virksomheter kan sende inn forslag etter § 30, men det er særskilte bestemmelser i § 9-4 for Statens vegvesens utarbeiding av forslag til vegplaner, i § 18 om utarbeiding av statlige planer og i § 29 om samarbeid mellom kommuner og offentlige etater om regulering.

Bebyggelsesplaner er en egen detaljplantype som kan brukes for å utdype deler av kommuneplanens arealdel eller reguleringsplaner, jf. plan- og bygningslovens § 28-2. Når kommuneplanen er utgangspunktet er det forutsetningen at bebyggelsesplanen brukes for enklere situasjoner og for tiltak med begrenset omfang, jf. § 23 nr. 1.

Reguleringsplanene har i det vesentlige de samme virkningene som arealdelen av kommuneplanen, men med flere viktige tillegg og modifikasjoner som framgår av § 31. Reguleringsplanen gir grunneierne adgang til å utnytte eiendommen i samsvar med planene. På den andre siden er all bruk eller fradeling av eiendom som vil vanskeliggjøre gjennomføringen av planen forbudt. Det er ikke nødvendig at tiltaket er til «vesentlig» ulempe. For det andre gjelder alle rettsvirkningene av en reguleringsplan som hovedregel uten tidsbegrensning inntil den eventuelt blir endret - men med ett meget viktig unntak; ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan må foretas innen ti år. For område regulert til fornyelse etter § 25 nr. 8 er fristen bare fem år. Deretter faller disse virkningene av planen bort. Begrunnelsen for regelen henger sammen med forutsetningen i § 23 nr. 1 andre ledd om at reguleringsplaner ikke skal gis et større omfang enn at de kan gjennomføres innen rimelig tid. Bestemmelsen bør også ses i sammenheng med hjemmelen til å kreve innløsning i § 42.

I tillegg fører reguleringsplanen til noen flere, mer spesielle, rådighetsinnskrenkinger som er tatt inn i § 31 nr. 3 og nr. 4.

Bebyggelsesplanene har som hovedregel de samme virkningene som reguleringsplaner.

Saksbehandling

Behandlingsreglene for kommuneplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner skiller seg noe fra hverandre. Felles for alle er at lovens § 16 om samråd, offentlighet og informasjon gjelder. Det er det også tatt hensyn til ved utformingen av behandlingsreglene, jf. § 16 andre og tredje ledd om plikt til å gjøre oppmerksom på utlegging av planer til offentlig ettersyn om det foreligger alternative utkast som ikke blir kunngjort, og retten enhver har til å gjøre seg kjent med slike alternativer og de dokumentene som ligger til grunn for planutkastene. Dette gjelder for både kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan.

Saksbehandlingsreglene for kommuneplanens arealdel, reguleringsplaner, og bebyggelsesplaner følger av § 20-5, § 27-1, § 27-2, § 27-3, § 28-1 og § 28-2.

I korthet følger saksbehandlingen følgende stadier:

  1. kunngjøring av igangsetting av planarbeidet, utlegging av planutkast til offentlig ettersyn og kunngjøring av vedtatt plan

  2. aktiv informasjon fra kommunen, og tilrettelegging for bred medvirkning fra private berørte og myndigheter

  3. politisk behandling i forbindelse med offentlig ettersyn og endelig vedtak

  4. klagerett på detaljplaner, samtidig som kommunen i slike saker også skal underrette private berørte når planarbeidet igangsettes, når forslag legges ut til offentlig ettersyn og når det er vedtatt

Fylkesplanleggingen - lovens kap. V

Fylkesplan etter plan- og bygningsloven er i dag det mest sentrale virkemiddelet i den regionale planleggingen. Fylkeskommunen skal sørge for at det innen fylkets område utføres en løpende fylkesplanlegging som skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet. Fylkesplanen skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket, se lovens § 19.

Fylkesplanen består av mål og retningslinjer for den langsiktige utviklingen i fylket, og et samordnet handlingsprogram som angir hvordan målene skal oppfylles for de statlige og fylkeskommunale sektorenes virksomhet. Handlingsprogrammet skal også omfatte kommunale sektorer i spørsmål som er av vesentlig betydning for større deler av fylket.

Fylkesplanen skal, i spørsmål som får vesentlige virkninger ut over grensene for en kommune eller som må ses i sammenheng for flere kommuner, fastlegge retningslinjer for bruk av arealer og naturressurser i fylket.

Fylkesplanlegging er en arena for å utvikle helhetlig, regionalt forankret samfunnspolitikk som også tar opp i seg de viktigste nasjonale prioriteringene. Det er ikke gitt at alle sektormålene staten peker på er like viktige i alle fylker. I samråd med kommunene og staten velger fylkeskommunen de mål som er viktigst i eget fylke.

Når den er vedtatt av fylkestinget, skal fylkesplanen legges fram for regjeringen til godkjenning. Regjeringen kan foreta endringer i planen ut fra nasjonale interesser.

Godkjent fylkesplan er et omforent politisk rammeverk. Den skal gi føringer for sektorplanleggingen i stat og fylkeskommune og for hovedtrekkene i kommuneplanleggingen. Fylkesplanen skal dessuten sikre samordning over kommunegrensene og målrettet bruk av sektorenes ulike virkemidler. Siden en fylkesplan også omfatter virksomhet som fylkeskommunen ikke har direkte styringsrett over, stilles det store krav til planens politiske legitimitet.

Fylkestinget er pålagt å sluttføre én fylkesplanprosess i hver valgperiode (rullering av fylkesplan). Dessuten bør fylkestinget minst annet hvert år vurdere fylkesplanens forutsetninger og gjennomføring og eventuelt foreta nødvendige endringer, se § 19-5.

I tillegg til fylkesplan, kan fylkestinget lage delplan for bestemte virksomhetsområder eller grupper av tiltak fylkesplanleggingen omfatter, og for deler av fylket. Slik plan utarbeides der det er hensiktsmessig. Loven inneholder ingen krav om rullering av delplaner, og deres funksjonstid kan være en annen enn for fylkesplanen. Fylkesdelplaner godkjennes av Miljøverndepartementet.

Fylkesplanen skal «legges til grunn for» fylkeskommunens egen virksomhet, som det heter i § 19-6 første ledd. Ifølge forarbeidene innebærer dette en reell binding for fylkeskommunens egen virksomhet. I en rekke tilfeller vil imidlertid de forutsetningene planen bygger på kunne endre seg slik at fylkeskommunale organer kan få behov for å treffe vedtak som ikke er i samsvar med planen. Hvis avviket fra planen er vesentlig, bør saken behandles som formell endring av planen etter reglene i § 19-4.

I forhold til kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket er fylkesplanen kun «retningsgivende», jf. § 19-6 første ledd. Prosessuelt innebærer dette at kommuner må rekne med at det fremmes innsigelse fra fylkeskommunen til planene deres dersom de er i strid med fylkesplanen. Forholdet til fylkesplanen må da avklares gjennom behandlingen av den kommunale planen og konflikten løses gjennom forhandling og mekling eller sentral behandling.

Reelt og innholdsmessig vil nok betydningen av at fylkesplanen er retningsgivende kunne variere en del etter den formen og det innholdet fylkesplanen har fått. Jo mer konkret og detaljert en fylkesplan er formulert, desto lettere er det normalt å konstatere motstrid mellom denne planen og en annen plan eller virksomhet.

I forhold til statlig virksomhet innebærer bindingen først og fremst at staten må gå fram på en måte som gjør det mulig for fylkeskommunen å innarbeide eventuelle avvik ved neste revisjon av fylkesplanen, jf. § 19-6 andre ledd.

Planlegging på riksnivå - lovens kap. IV

I utgangspunktet ivaretas statens interesser gjennom statlige organers deltaking i den kommunale planleggingen etter bestemmelsene om samarbeidsplikt, samråd og medvirkning. Staten har dessuten adgang til å gjøre gjeldende innsigelse mot en kommuneplan eller reguleringsplan. Dette innebærer at kommunen ikke kan godkjenne planen, og konflikten bringes eventuelt inn for departementet. Statlige myndigheter har også en viss rett til å påklage vedtak av detaljplaner.

Staten har også andre virkemidler for å ivareta nasjonale interesser i planleggingen. Bestemmelsene om planlegging på riksnivå legger i § 17-1 første ledd opp til at Kongen kan stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utviklingen i fylker og kommuner. Det tenkes her på hensyn og oppgaver av nasjonal betydning som også berører regionalt planarbeid. Slike rikspolitiske retningslinjer gis ved kongelig resolusjon.

Når det er nødvendig for å ivareta nasjonale eller regionale interesser, kan Kongen med hjemmel i § 17-1 andre ledd, etter samråd med berørte kommuner og fylkeskommuner, nedlegge forbud mot at det blir iverksatt særskilt angitt bygge- eller anleggstiltak uten samtykke av departementet, kalt rikspolitiske bestemmelser. Det geografiske området forbudet gjelder for må angis særskilt. Forbudet gjelder i første omgang for inntil 10 år, men kan forlenges med 5 år om gangen. I stedet for å innføre forbud kan Kongen bestemme at slike tiltak bare kan iverksettes i medhold av arealdelen av kommuneplan eller reguleringsplan. Før det fattes vedtak etter § 17-1 andre ledd skal forslaget til bestemmelser legges ut til offentlig ettersyn i de berørte kommuner.

§ 18 om statlig reguleringsplan og arealdel av kommuneplan gir staten hjemmel til å gripe direkte inn og fastlegge arealbruken i en kommune. Bestemmelsen kan bare brukes når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Miljøverndepartementet kan i tilfelle henstille til en kommune om å utarbeide og vedta reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan eller selv gjøre det. Hvis departementet velger å utarbeide planen, trer det i kommunestyrets sted. For øvrig gjelder bestemmelsene om reguleringsplan og arealdel tilsvarende på statlige planer.

§ 17-2 fastsetter et generelt byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen. Forbudet gjelder også deling og innhegning og vesentlig endring av bygning, anlegg konstruksjon eller innhegning. 100-metersbeltet bereknes fra strandlinjen og innover. Forbudet gjelder bare utenfor tettbygd strøk og viker for arealdel av kommuneplan og reguleringsplan. Fylkesmannen avgjør i tvilstilfelle om et strøk er tettbygd. Bygninger og anlegg som er nødvendige for primærnæringene, samferdselen, Forsvaret med videre omfattes heller ikke.

Konsekvensutredninger - lovens kap. VII-a

Bestemmelsene om konsekvensutredninger (KU) er særlig grundige saksbehandlingsregler for tiltak med vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn som er avhengige av offentlig tillatelse. Noen typer tiltak skal alltid konsekvensutredes, mens andre skal gjennom en konkret vurdering før det eventuelt kreves konsekvensutredning.

Listene over disse tiltakene inneholder også en oversikt over hvem som er ansvarlig myndighet for de enkelte tiltakene og hvilke plan- og søknadsprosesser KU-prosessen skal være en del av.

Vedlegg II-tiltakene skal vurderes i forhold til miljøkriteriene i forskrift om konsekvensutredninger § 4 før en kan si at tiltaket omfattes av plikten til å utarbeide en KU. Det er nok at tiltakene faller inn under ett av kriteriene.

Det er tiltakshaver som har plikt til å utføre konsekvensutredninger. Tiltakene som skal konsekvensutredes må først meldes. Utbygger sender meldingen til ansvarlig myndighet, som sender denne på høring og legger den ut til offentlig ettersyn. Dette bør skje samtidig med oppstarten av plan- og søknadsprosessen for tiltaket. Meldingen skal inneholde et forslag til utredningsprogram. På bakgrunn av høringsuttalelsene skal ansvarlig myndighet, etter forelegging for Miljøverndepartementet, fastsette utredningsprogrammet. Programmet angir problemstillingene som utbygger skal svare på i konsekvensutredningen.

Når konsekvensutredningen er ferdig fra utbyggers hånd, skal den på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Det bør skje samtidig med høringen av søknaden og planforslaget for tiltaket. På bakgrunn av høringsuttalelsene godkjenner ansvarlig myndighet konsekvensutredningen dersom denne er tilfredsstillende. Tiltaket kan ikke få realitetstillatelse før KU er godkjent. Det skal framgå av vedtaket hvordan KU, med innkomne høringsuttalelser, har vært vurdert og lagt til grunn for det endelige vedtaket.

Dispensasjon

Når ikke annet er bestemt kan det faste utvalget for plansaker gjøre unntak fra alle planer som er vedtatt i medhold av loven. Slike dispensasjoner kan være permanente eller midlertidige.

Dispensasjon etter § 7 kan gis av det faste utvalget for plansaker på grunnlag av søknad. Lovens vilkår for å kunne dispensere er at det foreligger «særlige grunner». Naboer skal varsles og få anledning til å uttale seg før det gis dispensasjon. Likeledes skal statlige sektormyndigheter og fylkeskommune ha anledning til å uttale seg. Vedtak om dispensasjon kan påklages til fylkesmannen etter § 15.

Erstatning

Hovedregelen er at de innskrenkinger i eierrådigheten som følger av kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan, ikke utløser erstatningsplikt for det offentlige.

Plan- og bygningsloven har spesielle regler om erstatning i § 21 og § 32 og om plikt til i visse tilfeller å innløse eiendom i § 33 og § 42. Det kan tenkes at erstatning vil bli tilkjent i tilfeller som ikke rammes direkte av disse bestemmelsene. Domstolene vil i tilfelle måtte vurdere erstatningsspørsmålet i forhold til § 105 i Grunnloven. Slike tilfeller vil være meget sjeldne.

Sanksjoner og straff

Plan- og bygningsloven kap. XVIII og XIX har bestemmelser om straff, pålegg, forelegg og retting av ulovlige bygge- og anleggsarbeider. Bestemmelsene er felles for plandelen og byggesaksdelen av loven.

3.4 Status med hensyn til planarbeidet, framdrift med videre

Det har vært viktig for utvalget å få et riktig bilde av hvordan planarbeidet går i kommuner og fylker. Utvalget har innhentet og samlet opplysninger om dette fra forskjellige kilder. Enkelte undersøkelser er foretatt spesielt for utvalget. Materialet er presentert i vedlegg 3. Her nevnes noen av hovedpunktene.

Kommuneplaner

Ca. 390 av Norges 435 kommuner har vedtatt arealdel til kommuneplanen. Av disse har 56 kommuner arealplaner som er vedtatt etter 15. februar 1999. Blant de kommunene som ennå ikke har arealdel er det en tendens at dette gjelder kommuner i utkantstrøk med lavt innbyggertall og store utmarksarealer. Når det gjelder alderen på arealplanene ser det ut til at denne øker noe, slik at omtrent en tredjedel av kommunene har nyere planer, en tredjedel har middels gamle planer og resten har gamle planer (eldre enn 8 år) Det innebærer at kommunene i økende grad bruker dels gamle kommuneplaner til detaljplanlegging, utbygging og enkeltsaksbehandling.

Henimot 90 % av kommunene har også utarbeidet en langsiktig måldel. 1

I kommunestyreperioden 1995-1999 hadde 3/4 av kommunene revidert eller vedtatt ny kommuneplan, over halvparten med felles måldel og arealdel. 2

64 % av kommunene har utarbeidet et handlingsprogram. Det er mest vanlig å kople dette handlingsprogrammet til økonomiplanleggingen (52 %), mens bare 8 % har koplet det til kommuneplanen.

Reguleringsplaner

På landsbasis utarbeides det hvert år ca. 1 500-2 000 reguleringsplaner. Kommunene utenom Oslo vedtok i gjennomsnitt 5,8 reguleringsplaner i 1999. Det er imidlertid svært stor variasjon mellom kommunene. Et fåtall (6 %) av kommunene hadde ikke vedtatt noen reguleringsplan i 1999. En nokså stor andel av planene utarbeides som private planforslag etter § 30, det vil si mellom 50 % og 60 % på landsbasis. 3 I enkelte byområder og sentrale kommuner er tallet høgere.

Hvor lang tid tar planleggingen?

Det er ingen oppdaterte undersøkelser om dette på landsbasis. I rapportering fra et planforsøk i Akershus er det imidlertid gitt slike oversikter for Rogaland og Akershus. I Akershus varierte behandlingstiden for reguleringsplaner fra 4 måneder til 117 måneder, med et gjennomsnitt på 21 måneder. Omtrent halvparten av planene hadde en behandlingstid mindre enn 15 måneder. Tilsvarende spenn i behandlingstid ble rapportert for Rogaland (4-103 måneder), med et snitt på 18 måneder. 4

Søknader om tiltak herunder dispensasjoner

I områder avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområder i kommuneplanens arealdel, ble over halvparten av søknadene om tiltak innvilget i henhold til plan, mens en tredel ble tillatt gjennom dispensasjon i 1999. 14 % ble avslått. I områder med byggeforbud langs sjø/vassdrag ble 69 % innvilget ved dispensasjon, mens 31 % ble avslått. 5

Blant 22 av de 37 kommunene i virkeområdet for RPR i Oslofjorden var det i snitt 11 søknader om dispensasjon per kommune. 85 % av disse ble innvilget fullt eller på vilkår. 6

Innsigelser og sentral behandling - bruken av innsigelsesinstituttet

Vi har ingen samlet oversikt over omfanget av innsigelser av nyere dato. I Akershus og Rogaland er det fremmet innsigelser til henholdsvis 25 % og 20 % av reguleringsplanene i 1999. 7

Antallet planer med innsigelser som er avgjort i Miljøverndepartementet har vært ganske stabilt fra år til år, varierende mellom 21 og 35 de siste seks årene fram til 1999. I 2000 vil antallet bli noe over 40. For de tre årene 1995-97 fikk kommunene medhold i 16 % av sakene og delvis medhold i 35 % av sakene. De siste tre årene har nesten halvparten av sakene blitt tatt til følge, mens 14 % har blitt tatt delvis til følge.

Status i fylkesplanleggingen

Miljøverndepartementet behandler og godkjenner årlig 15-20 fylkesplaner og fylkesdelplaner. De fleste fylkene foretar for tiden en hovedrullering av fylkesplanen. Den nye generasjonen fylkesplaner som nå kommer til departementet for godkjenning har alle bærekraftig utvikling enten som eget tema, eller som et gjennomgående tema for hele planen. Andre temaer som fylkene har prioritert i planene er kompetanse, næringsutvikling, bosettingsmønster, transportinfrastruktur og oppvekstmiljø for barn og unge.

Når det gjelder fylkesdelplanene, er det stor variasjon i de temaene som behandles. Blant annet behandles likestilling (Møre og Romsdal), utdanning og kompetanse (Sør-Trøndelag) og kultur og kulturminner.

Saksbehandlingstiden for fylkesplanene er ca. 1 år, mens den for fylkesdelplanene varierer fra 4 måneder til flere år.

Status i praktiseringen av bestemmelsene om konsekvensutredninger

Siden KU-bestemmelsene ble innført i 1990 er det behandlet om lag 435 saker etter bestemmelsene. 270 av disse er behandlet etter forskriften av 1990 og om lag 165 etter forskriften av 1996.

Hovedinntrykket er at KU-bestemmelsene bidrar til en forutsigbar og strukturert prosess mellom tiltakshaver, berørte myndigheter og offentligheten, og at prosessen medfører økt kunnskap og høgere bevissthet om miljøeffekter (jf. blant annet konklusjonene i Riksrevisjonens undersøkelse).

Det er imidlertid et problem, også sett i forhold til formålet med bestemmelsen, når mange aktører oppfatter KU-behandlingen som en selvstendig prosess i forhold til planprosessen for tiltaket. Det er også et problem med regelverket at det er ofte er vanskelig å trekke et klart skille mellom planer for «tiltak» og ordinær arealplanlegging.

Arealbruk - status

Utvalget har hatt tilgang til et begrenset statistisk materiale når det gjelder arealbrukssituasjonen og arealbruksutviklingen. Av Norges samlete areal på ca. 324 000 km2, utgjør tettstedene 0,6 %, 3,2 % er jordbruksareal i drift, mens ca. 28 % er skog, se figur 3.2.

I arealstatistikk for Finnmark har en bare foretatt en inndeling i fire grupper; vann, tettstedsarealer, jordbruksarealer og andre arealer (utmark), mens en i statistikk fra andre fylker deler i de åtte arealgruppene vann, tettstedsarealer, jordbruksarealer, produktiv skog, uproduktiv skog, myr, andre arealer under skoggrensen og areal over barskoggrensen.

Tettstedsarealer er noe forenklet definert som områder der det bor minst 200 personer og det normalt ikke er mer enn 50 m mellom bygningene. Andre arealer under skoggrensen omfatter også bebygde arealer utenfor tettsteder.

Figur 3.2 Fordeling av arealtyper i Norge

Figur 3.2 Fordeling av arealtyper i Norge

Kilde: Kilder: Statistisk sentralbyrå: Statistisk årbok 2000 og NIJOS: Skog 2000.

Status i kartarbeidet

Etter over 40 års arbeid blir Økonomisk kartverk fullført for de siste områdene i landet, i Nordland fylke, i løpet av 2001. Med det er hele landet for første gang dekket med et kartgrunnlag for arealplanlegging på oversiktsnivå etter loven. De fleste kartene er imidlertid på landsbasis ennå ikke overført til digital form, og kan således ikke brukes på en effektiv måte i moderne saksbehandlingssystemer. I mange tilfeller er disse kartene heller ikke oppdatert på flere tiår. Overføringen av kommunenes tekniske kartverk til digital form ligger også langt tilbake i mange kommuner. Når kartgrunnlaget overføres til digital form kan Økonomisk kartverk og det tekniske kartverket forvaltes som en felles kartdatabase (FKB). Dekningen er generelt best i utbyggingsområdene og dårligst i LNF-områdene. Noen kommuner har kommet meget langt, og har gått helt over til digital kartforvaltning. Siste tilgjengelige landsoversikt er fra utgangen av 1999 og forteller at 17 % av landet 8

- ca. 33 700 km2 - er dekket med et moderne, digitalt kartgrunnlag (FKB) tilpasset plan- og byggesaksbehandlingen (se figur 3.3). Med nåværende framdrift, kan fullføringen av dette arbeidet ta nærmere 20 år.

Figur 3.3 Status i digitalisering av kartverk

Figur 3.3 Status i digitalisering av kartverk

Andel areal i prosent med digitalt kartgrunnlag tilpasset plan- og byggesaksbehandlingen. Status 1999. Gjennomsnitt for hele landet: 17 %, ca. 33 700 km2. Fjellområder ikke medreknet.

Kilde: Statens kartverk

3.5 Kapasitet og ressurser i arbeidet med arealplaner

Det er svært stor variasjon i organiseringen av planlegging etter plan- og bygningsloven i kommuner og fylker; fra enheter knyttet til et bredt spekter av fagområder, hvor planleggingen er én av flere funksjoner, til små og store samlete planenheter eller byplankontorer.

Det hevdes fra mange hold at liten plankapasitet og -kompetanse er et problem i mange kommuner. Det finnes i dag lite informasjon om faktisk kompetanse og kapasitet i forhold til det reelle behovet.

I en spørreundersøkelse gjennomført av Norsk Kommunalteknisk Forening for utvalget, er det imidlertid innhentet noen opplysninger om bemanning, kompetanse og planproduksjon i kommunene for året 1999. Foreløpige tall fra undersøkelsen viser at det totalt er ca. 2 000 medarbeidere knyttet til fysisk planlegging i kommunene utenom Oslo. Ca. 1 600 er i heltidsstillinger. I Oslo er det ca. 100 stillinger. Temaet er videre omtalt i kapittel 11.3, (se også vedlegg 3).

4 Utviklingstrender og utfordringer

Utvalget har i sitt arbeid vært opptatt av at en revisjon av plan- og bygningsloven ikke bare kan baseres på de erfaringer en har gjort med loven til nå. Det avgjørende er hva som kreves for at den kan være et tjenlig redskap for å møte framtidige oppgaver og utfordringer.

For at planleggingen skal være nyttig, er det viktig at planredskapene til enhver tid er tilpasset samfunnet, og at de er robuste nok til å fungere også når samfunnet er i endring. For å få oversikt over noen av de utfordringene en ny plan- og bygningslov må ta høgde for, har utvalget sett nærmere på enkelte viktige utviklingstrekk som kan representere utfordringer for plansystemet.

I kapittel 4.1 gir utvalget en oversikt over noen drivkrefter, som alle må antas å bidra til vesentlige endringer i det norske samfunnet de nærmeste tiårene. I kapittel 4.2 vurderer utvalget betydningen av utviklingen på enkelte samfunnsområder der plan- og bygningsloven vil være et sentralt styringsredskap. Kapittel 4.3 gir en oversikt over enkelte dilemmaer i planleggingen og i utformingen av framtidig lovverk.

Det sier seg selv at det knytter seg stor usikkerhet til denne typen antakelser om framtiden. Teknologiske, økonomiske og kulturelle forhold endrer seg hurtig. Det er sannsynlig at mye av det som vil skje i første halvdel av det 21. århundre ligger utenfor det vi i dag kan forutsi.

4.1 Drivkrefter

Utviklingen i samfunnet kommer som resultat av nye muligheter innen teknologi og økonomi, og endringer i verdier og holdninger. I et markedsøkonomisk system vil økonomiske forhold og folks egne valg, preferanser og etterspørsel ha stor betydning. Offentlig planlegging og styring er en viktig faktor, men vil ikke være avgjørende i seg selv.

4.1.1 Globalisering

Med globalisering sikter en til den verdensomspennende utviklingen i kommunikasjon, handel og kulturell påvirkning som bidrar til å fjerne betydningen av geografisk avstand og nasjonale grenser. Interkontinentale nettverk av flyruter, varehandel og kapitalflyt over landegrensene, satellittoverførte radio- og fjernsynsprogrammer og verdensomspennende datanettverk er eksempler på denne utviklingen.

styringsplanet medfører globaliseringen at den nasjonale politikken i økende grad innrettes etter internasjonale avtaler og forpliktelser. I bunnen ligger en oppfatning om at frihandel og åpne grenser øker velferden ved å sørge for at det enkelte land utnytter sine komparative fortrinn. 9

Det kan spores en økende motstand mot dette, men det er usikkert hvilken vekt denne vil få. Samtidig inngås stadig mer omfattende internasjonale avtaler på miljøområdet.

Økt liberalisering av økonomien kan bidra til kapitalakkumulasjon og økonomisk vekst. Den enkelte region, by eller tettsted kan også bli involvert i en stadig økende konkurranse etter å framstå mest mulig tiltrekkende og interessant for investorer, som ikke er bundet av en bestemt geografisk lokalisering. 10

Med globalisering av økonomien følger også globalisering av arbeidslivet. Arbeidskraften vil i økende grad styres dit den er etterspurt. Dette resulterer i økt mobilitet, både nasjonalt og internasjonalt. En slik utvikling krever aktiv tilrettelegging av infrastruktur, særlig boområder, arbeidsplasser og kommunikasjon. Det krever også at planleggingen legger stor vekt på miljømessige og kulturelle kvaliteter.

Globalt ser vi en omfattende arbeidsmigrasjon, noe som også har ført til dannelsen av et multietnisk Norge. Dette medfører en økt pluralisme i samfunnsmessige mål og verdier, og i oppfatninger om hvordan målene kan nås. Språkbarrierer kan skape spesielle utfordringer ved framtidig utforming av planer og regelverk dersom forutsetningene om rett til medvirkning og deltaking for alle skal oppfylles.

Ifølge enkelte framtidsforskere, vil interessen for nasjonal politikk avta. Det vil være lokalpolitikken som engasjerer, sammen med global politikk og verdidebatt. 11

4.1.2 Individualisering eller felles løsninger

Individualisering trekkes fram som en toneangivende trend i så å si all framtidsforskning. Selvrealisering, å finne mening, samt skape seg det gode liv, er knyttet opp mot et ideal om dyrking av den individuelle og unike personligheten. 12

En større andel yngre mennesker legger strategier for livsløp med maksimal grad av personlig frihet, og med lite motivasjon til å inngå i forpliktende sosiale relasjoner. Folk føler seg i mindre grad bundet til bestemte steder og ønsker å engasjere seg i nettverk etter eget valg. Videre ønskes utfordringer, ikke rutinepreget arbeid, og det oppleves ikke sjelden positivt at en kan framstille seg selv som vellykket gjennom høgt forbruk. 13

Forskerne spår at selvrealisering vil stå sentralt de nærmeste 15-20 årene, og at respekten for autoriteter vil forsvinne. Dette er trekk som særlig preger de yngre aldersgruppene.

Planleggingens legitimitet hviler i stor grad på samfunnets vilje til å godta innskrenkinger i individenes frihet. Individualisme kan gi utslag i redusert aksept for offentlige inngrep. Samtidig må en forvente at befolkningen vil kreve bedre og mer individuelt tilpassete offentlige løsninger. Uten en løpende omstilling og fornyelse av plansystemet vil planmyndigheten lett kunne komme i utakt med folks behov, noe som kan utfordre den offentlige planleggingen. Det kan bli stilt spørsmål ved i hvor stor grad samfunnet skal legge til rette for at borgerne skal behøve å ta kollektive hensyn. 14

Individualiseringens motkrefter, representert ved troen på felles løsninger og demokratisk styring, er fremdeles sterke. Demonstrasjonene under WTOs møte i Seattle i 1999 og Verdensbanken og Det internasjonale pengefondets (IMF) møter i Praha høsten 2000 vitner om at store grupper lar seg engasjere politisk mot liberalisering av verdensøkonomien. I amerikansk opinion, særlig på universitetene, er det også i det siste klarere kommet til syne en motstand mot næringslivets prioritering av profitthensyn foran andre, menneskelige hensyn. Disse tendensene kan gi fortsatt legitimitet til overordnet politisk planlegging og styring.

Selv om de politiske partiene opplever sviktende medlemstall og de store folkebevegelsene med veldedig formål svekkes, er klubber og organisasjoner i lokalmiljøet i vekst. Forskere hevder at mennesker også i framtiden i større grad vil organisere seg i interesseforeninger og grupper. Gjennomføring av fellesskapsløsninger har ofte vært begrunnet utfra de fordeler enkeltindividene i sum oppnår. At lokal kollektiv opptreden av mange fremdeles vurderes som tjenlig, er et viktig moment ved utarbeidingen av framtidens plansystem, som i stor grad må innrettes slik at det oppleves relevant også på lokalplanet.

4.1.3 Privatisering

Det ser for tiden ut til å være en tendens i hele den industrialiserte verden at det offentlige har avtakende ambisjoner om å styre deler av markedet. 15

Det er på veg til å bli en utbredt oppfatning at utsetting av offentlig tjenesteproduksjon til private aktører i mange tilfeller sikrer billigere tjenester til allmennheten. Over tid vil en slik utvikling sannsynligvis føre til endringer i hvilke planleggingsoppgaver som vektlegges. Blant annet kan utviklingen gå i retning av mer planlegging for næringsutvikling og mindre planlegging for sosiale eller kulturelle formål. 16

Utviklingen kan dessuten resultere i økt privatisering av det som i dag er offentlige planleggingsoppgaver.

En gradvis overgang til kundesamfunnet, 17

der befolkningen i økende grad inntar rollen som kunder i stedet for velgere, vil kunne skape en ny og annen sosial og kulturell utvikling på områder som i utgangspunktet ikke er markeder. Det kan for eksempel gi utslag i mer privat planlegging og krav om sterkere kundeorientering i det offentliges behandling av saker etter plan- og bygningsloven.

Det har i det siste tiåret vært en markert utvikling, hvor private aktører spiller en stadig sterkere rolle i utbygging og løsning av oppgaver, og dermed også i å sette dagsorden for planleggingen. En undersøkelse gjennomført av Norsk Kommunalteknisk Forening for utvalget, viser at et flertall av reguleringsplanene nå fremmes som private planforslag. Tendensen er sterkest i de store kommunene, og i Oslo kommune ble hele 99 % av reguleringsplanene fremmet som private planforslag i 1999. Undersøkelsen er gjengitt i vedlegg 3. Denne utviklingen vil trolig fortsette og representere en utfordring for den overordnete, helhetlige samfunnsplanleggingen og den folkevalgte styringen av planleggingen.

4.1.4 Sektorisering

Forvaltning og regulering av produksjon og forbruk, basert på stadig mer avansert teknologi, et økende kunnskapsnivå og større kompleksitet i samfunnsforvaltningen, har medført økt spesialisering og sektorisering. Det grunnleggende trekket ved sektorisering, er at utviklingen innen ulike områder av forvaltningen kan foregå forholdsvis upåvirket av hverandre. Slik organisering gir permanent og spesialisert arbeidsdeling gjennom hierarkisk oppbygging. Organisasjonsformen er godt egnet til å løse klart definerte oppgaver.

Mange viktige nye utfordringer er imidlertid sektorovergripende, og krever brede vurderinger og helhetlige løsninger. Miljøproblemene er ett eksempel. Også målet om en mer effektiv organisering av offentlig virksomhet er i seg selv sektorovergripende. Her kreves det samarbeidsløsninger på tvers av myndighetsnivåer og profesjoner.

Det vil i framtiden i økende grad være nødvendig for offentlige myndigheter å omstille og fornye seg i tråd med rammebetingelsene nasjonalt og internasjonalt. Det krever helhetlig tenkning og sektorovergripende styring.

God planlegging vil være et sentralt virkemiddel i arbeidet med å få spesialiserte sektormyndigheter til å arbeide effektivt for felles samfunnsmål. Plan- og bygningslovens system for samlet planlegging er ment å fylle denne funksjonen, en funksjon som kan synes stadig viktigere framover.

4.1.5 Desentralisering av myndighet

Forholdet mellom staten og kommunene har gjennomgått store endringer det siste tiåret. Nytt inntektssystem og ny kommunallovgivning har gitt kommunene større frihet til selv å organisere seg slik de ønsker. Reformenes intensjoner har vært å fremme desentralisert styring. 18

Lokalsamfunnet gir grunnlag for identitet og tilhørighet og kan være et utgangspunkt for engasjement i samfunnsutviklingen. 19

Samtidig opprettholdes mange øremerkete overføringer og statlige virkemidler.

Desentralisering av forvaltningsoppgaver forutsetter at det følger midler og myndighet med de nye oppgavene, og at storsamfunnet aksepterer lokalbefolkningens verdier og lokale identitet som grunnlag for beslutninger. Reell desentralisering forutsetter også at beslutningsprosesser når fram til lokalbefolkningen.

Plan- og bygningsloven bygger på prinsippene om desentralisert, folkevalgt styring og god medvirkning fra berørte. Disse sidene ved plansystemet må sikres og om mulig videreutvikles, slik at det også i framtiden kan være godt egnet til å fange opp lokalsamfunnets behov og engasjement.

4.1.6 Risikosamfunnet

Begrepet risikosamfunnet er blitt sentralt i framtidsdiskusjonen. I økende grad preges samfunnet av risiko og sårbarhet for trusler, særlig miljøtrusler. Disse truslene slår tilbake på samfunnet, men er ofte usikre. Planleggingen må i større grad fokusere på mulige negative virkninger av utviklingen og hvordan de kan forhindres, og også hvordan risiko og ulemper fordeles mellom grupper i samfunnet.

Det har i den siste tiden vært rettet større oppmerksomhet mot kriseberedskapen i fred. Det henger sammen med at det i forbindelse med flere større naturkatastrofer og ulykker er avdekket til dels mangelfull planlegging og beredskap. Dagens beredskapssystem er reaktiv i sin natur. I altfor stor grad innebærer beredskap opprydding etter en hendelse, i stedet for at det satses på tiltak for å unngå hendelsen.

Regjeringen har i Nasjonal transportplan lagt til grunn et mål om at ingen skal skades eller omkomme i samferdselssektoren. Det samme målet har i lengre tid vært gjeldende i arbeidslivet, der lovverket stiller klare krav til arbeidsmiljøet. Byggesaksreglene er også i stor grad utformet utfra sikkerhetsperspektiver, både for byggeperioden og etter at bygget er tatt i bruk. Når det gjelder overordnet planlegging etter plan- og bygningsloven, er ikke kravet til sikkerhet like framtredende. Det blir derfor blant annet påpekt at det er nødvendig med et sterkere engasjement for forebygging i den kommunale planleggingen. 20

Samfunnsutviklingen viser at det er behov for at det offentlige i større grad innpasser beredskapsmessige hensyn i den alminnelige samfunnsplanleggingen, som et sårbarhetsreduserende tiltak og at sårbarhetsvurderinger bør inngå som et sentralt element i all planlegging.

4.1.7 Demografi og flyttemønstre

Sentralisering

Fremdeles går flyttestrømmen i Norge til sentrale strøk. Oslo-regionen har størst tilflytting, og det er særlig yngre mennesker som trekkes mot denne regionen. 21

Det bor nå flere barn i byer enn på landet, og det fødes også flere barn i byene. 22

Det ser ut til at sentraliseringen vil fortsette i første halvdel av det 21. århundre. Ulike framskrivninger foretatt av Statistisk sentralbyrå kan tyde på det, selv om bildet ikke er entydig. 23

Det er for eksempel interessant å merke en klar tendens til nedgang i fraflyttingen fra distrikts-Norge både i 1998 og 1999, spesielt fra Nord-Norge. I Sverige har en endatil sett en tendens til at den rene landsbygden (ikke tettstedene) opplever befolkningstilvekst. 24

Det har i mange år vært stilt forhåpninger til at informasjonsteknologi skulle skape en ny giv for desentralisert bosetting, ettersom teknologien gir åpning for at arbeidstakeren kan utføre jobben hvor som helst. Når en likevel ikke ser mer desentralisert bosetting i praksis, er det sannsynligvis fordi andre krefter trekker mot sentrum. Byene er attraktive på grunn av kulturelle tilbud og valgmuligheter. Dessuten har de et større og mer spesialisert arbeidsmarked. Byene gir også større rom for utveksling av ideer og informasjon. 25

Mens flyttestrømmene på 50- og 60-tallet i stor grad gikk til industrien, flytter unge mennesker nå til byen for å utdanne seg. Det nye på 1990-tallet er at kvinner enda oftere enn menn flytter for å utdanne seg. Den «urbane» livsstilen i Norge praktiseres i stor grad av studentgruppen, og unge voksne vil bringe livsstilen med seg videre i livsløpet. 26

Sentraliseringen fører til arealknapphet i sentrale strøk og problemer knyttet til fraflytting i distrikts-Norge, og det er derfor viktig å se nærmere på hvordan planleggingen kan møte de svært forskjellige utfordringene i byer og tettsteder og i spredtbygde strøk.

Befolkningssammensetning

Den medisinske utviklingen kan allerede i 2020 ha forlenget den vanlige levealderen i Norge til over 100 år. Sammenholdt med framskriving av fødselstallene, vil det gi en befolkning med færre arbeidstakere og flere pensjonister. I 2040 kan det være så mange som 40 pensjonister per 100 yrkesaktive. 27

En slik befolkningsstruktur vil medføre store nye utfordringer i den strategiske kommuneplanleggingen, næringsplanleggingen og innen arealforvaltningen.

4.1.8 Nye produksjonsmønstre og informasjonsteknologi

Gjennom hele 1900-tallet har maskiner overtatt manuelle arbeidsoppgaver. Tradisjonelle arbeidsplasser vil fortsette å falle bort i land som Norge, og arbeidsplasser i landbruket er utsatte i denne sammenheng. 28

Samtidig har det de siste tiårene skjedd en overgang fra industrisamfunn til kommunikasjonssamfunn.

Større datakraft og økt nettkapasitet vil gjøre informasjonsteknologi billig og svært utbredt. Bedrifter som øker servicegraden ved å erstatte mennesker med IT, vil vinne i markedet. 29

Det blir hevdet at Norge og de andre nordiske landene har kulturelle forutsetninger for å innføre og utnytte informasjonsteknologi. Det kan i såfall føre til at denne utviklingen vil gå raskere hos oss enn utenfor Norden.

Informasjonsteknologien har skapt muligheter for rask informasjonsbehandling og -formidling over lange avstander. Hendelser og temaer i samfunnsdebatten kan formidles til folket så å si umiddelbart. Innenfor offentlig planlegging vil det ligge betydelige utfordringer i å få til god høring av planforslag og i å belyse langsiktige perspektiver, etter som konkurransen med annen informasjon blir stadig større. Samtidig åpner teknologien også nye og bedre kanaler for kommunikasjon mellom beslutningstakerne og befolkningen, uavhengig av de tradisjonelle mediene - radio, fjernsyn og aviser. 30

At folk får bedre tilgang til informasjon kan få stor politisk betydning idet innsyn i myndighetenes beslutninger blir enklere, og fordi det blir lettere å sammenlikne offentlige tilbud og beslutningsprosesser i forskjellige deler av landet eller over landegrenser. 31

Endringene som skjer i produksjonsmønstrene gjennom økt tjenesteproduksjon og automatisering av manuelle oppgaver stiller nye krav både til samfunnsplanlegging og offentlig forvaltning. 2,3 millioner nordmenn har i dag tilgang til Internett, og hver tredje nordmann bruker nettet regelmessig. Ved utstrakt bruk av informasjonsteknologi legger regjeringen opp til døgnåpen forvaltning som gir folk bedre og mer effektive tjenester. Det vil ligge betydelige utfordringer i å tilpasse plansystemet til en slik virkelighet. Særlig vil det være viktig å utarbeide regler som sikrer medvirkning og rettsikkerhet, og samtidig gir planmyndigheten nødvendig frihet til å dra nytte av den effektiviseringsgevinsten teknologien kan gi.

4.2 Utvikling innen viktige samfunnsområder

En rekke av de saker som behandles etter plan- og bygningsloven vil, i samvirke med andre beslutninger, bidra til å forme framtidens samfunn. Selv tilsynelatende ubetydelige lokale handlinger kan i sum gi vesentlige endringer i Norge og i vår del av verden. Loven vil derfor være et av mange virkemidler i arbeidet for å skape et mer funksjonsdyktig og rettferdig samfunn, og den må vurderes i et slikt lys.

Spesielt miljøpolitikken, forstått som et globalt ansvar for kommende generasjoner, vil i framtiden stille store krav til utforming av samfunnslivet på alle nivåer. 32

Plan- og bygningslovens regler må bidra til at det blir mulig å skape en bærekraftig utvikling lokalt og i samfunnet som helhet.

Figur 4.1 Utbredelse av villmarkspregete områder i 1900, 1940 og 1998

Figur 4.1 Utbredelse av villmarkspregete områder i 1900, 1940 og 1998

Kilde: Statens kartverk, miljøenheten (1999).

4.2.1 Miljøutfordringer

Forbruksveksten og det økte energikonsumet har ført til økte utslipp av klimagasser, økte lokale forurensings- og støyproblemer, tap av produktive ressurser og biologisk mangfold og forringelse av levekår, nærmiljø- og landskapskvaliteter. Dagens utvikling gir opphav til betydelige miljøproblemer, og løsningen av de mest påtrengende og alvorlige problemene vil gripe direkte inn i etablerte levekår og livsstil. Tiltak for å begrense miljøproblemene vil gripe inn i de fleste menneskers forbruksmønstre, og de kan derved føre til dyptgripende politiske og sosiale konflikter. 33 .

Den globale oppvarmingen representerer kanskje den største utfordringen i miljøpolitikken. Hvis vi radikalt skal redusere utslipp av klimagasser, gitt dagens teknologi og priser, vil det kreve omfattende samfunnsendringer. 34

Tapet av biologisk mangfold er en annen stor trussel mot en bærekraftig utvikling globalt og nasjonalt. Konvensjonen om biologisk mangfold, som Norge ratifiserte i 1993, bygger på tre pilarer:

  • vern av mangfoldet

  • bærekraftig bruk av mangfoldet

  • en rettferdig fordeling av godene ved bruk av genetiske ressurser

I dagens situasjon, der levesteder for arter i stadig større grad ødelegges gjennom bruk av arealer, uttak og overbeskatning av biologiske ressurser og ved spredning av fremmede organismer, er planlegging etter plan- og bygningsloven et viktig virkemiddel. Det gjelder spesielt arealplanleggingen, men også tiltak som kan tilrettelegge for bedre miljø og bedre lokalsamfunn generelt. Mennesket er en del av naturen, og det er viktig å skape et større engasjement for å ivareta den. Friluftsliv, rekreasjon og naturopplevelser skaper i seg selv større engasjement for å bevare mangfoldet.

Det er i flere miljøer sterk tro på at teknologisk utvikling vil gjøre det mulig med fortsatt forbruksvekst, uten at den går på bekostning av miljøet eller framtidige generasjoners muligheter. Det blir blant annet hevdet at de fleste gjenværende tradisjonelle miljøproblemene vil bli løst ved bruk av ny teknologi eller ved at en tar i bruk allerede kjent teknologi. 35

Regjeringens langtidsprogram 1998-2001 understreker at økonomisk vekst og verdiskaping må skje innenfor rammene av det en bærekraftig utvikling kan tåle. Innenfor disse rammene skal planleggingen også legge til rette for et samfunn som ivaretar viktige fellesverdier og ulike gruppers levekår 36 .

4.2.2 Lokal bærekraftig utvikling - LA 21

Agenda 21 var et av fem sluttdokumenter fra FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro, 1992 (UNCED). Gjennom dokumentet (kapittel 28) oppfordres alle verdens kommuner til å inngå dialog med innbyggerne, lokale organisasjoner og næringsliv for å utvikle egne handlingsplaner for bærekraftig utvikling, såkalte lokale Agenda 21 (LA 21). De store miljøproblemene oppstår som en følge av summen av handlinger foretatt i lokalsamfunnene, og målet med LA 21 er å omsette lokalt engasjement til handling, slik at bærekraftig utvikling og bedre livskvalitet kan oppnås.

Kommunenes Sentralforbund, Stiftelsen Idébanken og Vennskap Nord/Sør har foreslått fem enkle «vegvisere» for LA 21-arbeid:

  • Gjennom LA 21 må lokalsamfunnet ta et globalt ansvar.

  • Prosessen må ha et langsiktig tidsperspektiv.

  • Det trengs en helhetlig og tverrsektoriell tilnærming.

  • Det må sikres et «nedenfra-og-opp-perspektiv», med bred medvirkning fra innbyggerne.

  • Økt kunnskap om miljø- og utviklingsproblemene og mulige løsninger på dem, er en forutsetning for å lykkes.

I arbeidet med LA 21 legger en vekt på god medvirkning og å planlegge helhetlig; elementer som også er viktige i planprosessene etter plan- og bygningsloven. LA 21 gir derfor viktige innspill til den samfunnsplanleggingen som skjer etter plan- og bygningsloven.

4.2.3 Ny verdiskaping

Siden produksjonen av petroleum startet på norsk kontinentalsokkel i 1971, er det produsert i alt 2,7 milliarder standard kubikkmeter oljeekvivalenter. Dette utgjør omlag 21 % av de totale forventete utvinnbare ressursene. 37

Olje- og gasseksporten utgjorde 36 % av Norges totale eksportinntekter i 1999 38

Oljeinntektene vil en gang i framtiden avta, og petroleumsfondet vil ikke alene kunne opprettholde den økonomiske veksten. Dersom en vil unngå fordelingsproblemer, må verdiskapingen i oljesektoren erstattes med verdiskaping i annen virksomhet. Det er allerede nå behov for å planlegge og legge til rette for utvikling av næringslivet gjennom de kommende 10-20-årene.

Næringslivets Hovedorganisasjon antar at bare 15 % av dagens bedrifter vil eksistere i år 2020. Det må i såfall etableres 200 000 nye selskaper og skapes 800 000 nye arbeidsplasser i løpet av de neste 20 årene, dersom sysselsettingen skal opprettholdes. Forskerne antar at de nye arbeidsplassene ikke vil komme i offentlig sektor eller i tradisjonell industri. En stor andel av arbeidsplassene vil sannsynligvis komme i bransjer som delvis ikke eksisterer i dag, men først og fremst innen handel, service, kultur og reiseliv.

Mange mener at veksten i Norge i framtiden må komme innenfor kunnskapsindustrien. 39

Et høgt utdanningsnivå og god teknologisk infrastruktur legger til rette for det. Det må i såfall gjennom samfunnsplanleggingen tilrettelegges slik at forskere og næringsliv får fleksible løsninger og tydelige rammer å arbeide innenfor.

Det blir hevdet at rike biologiske ressurser gjør investeringer i bioteknologi særlig interessant i Norge. For eksempel omsettes et legemiddel som er utviklet fra en sopp på Hardangervidda for 8 milliarder kroner årlig, og forskere leter nå etter nytt genmateriale i korallrevene i den norske delen av Nordsjøen. 40

Dette viser at det biologiske mangfoldet kan ha betydning for framtidig verdiskaping i Norge, og at lovverket må innrettes slik at materialet kan tas vare på.

Havbruksnæringen blir sannsynligvis en enda viktigere næring i framtiden, se kapittel 4.2.5 under.

Den «gamle økonomien», representert ved tradisjonell industri, står fremdeles sterkt, blant annet fordi denne også i stor utstrekning tar i bruk datateknologi og nye, rasjonelle løsninger. Selv om mye oppmerksomhet er rettet mot alternativ verdiskaping, er det nødvendig også å opprettholde gode vilkår for eksisterende næringsliv. Blant annet må eksisterende virksomheter inkluderes i den løpende planleggingen lokalt, og en må sørge for at tilstrekkelige arealer klargjøres slik at eksisterende næringsliv kan utvide eller endre egen virksomhet når det er nødvendig.

Alle nye selskaper er avhengige av offentlige tillatelser, bevilgninger, konsesjoner, registreringer eller liknende. Blant annet som følge av ny teknologi, er det sannsynlig at endringstakten i næringslivet vil øke, og det igjen vil kreve rask og effektiv offentlig forvaltning. Kommunen vil i mange tilfeller ha en sentral rolle. Planleggingen må innrettes slik at overordnete vedtak og spilleregler er forutsigbare, likevel uten at det går på bekostning av den fleksibilitet nye behov tilsier.

4.2.4 Velferd, fordeling

Valgmulighetene vil være mange i framtidens samfunn, men ikke alle vil ha forutsetninger for å utnytte dem. Mens en rekke stortingsmeldinger og utredninger framhever sektorvise mål for velferd, helse og omsorg 41

som forutsettes videreført i de kommunale planprosessene, snakker forskere om en framtid med et delt 80-20-samfunn. 42

Slike marginaliseringstendenser kan gjøre seg gjeldende på mange samfunnsområder, og de vil sannsynligvis representere en klar politisk utfordring for plansystemet.

Det er viktig at plansystemet evner å ivareta interessene til alle grupper. Konsekvenser av nye utbygginger og endringer må klarlegges, og systemet må sikre at alle relevante synspunkter framkommer før flertallsavgjørelser treffes.

4.2.5 Primærnæringer

Fiskeri- og havbruksnæringen

Fiskeri- og havbruksnæringen var i 1999 en av Norges største eksportnæring, med en samlet eksportverdi på nesten 30 milliarder kroner. 43

Fiskeri- og havbruksnæringen er av flere tunge aktører blitt utropt til den framtidige vekstnæringen for landet vårt. Presset på, og konkurransen om, naturressursene vil øke, særlig i kystsonen. Tilgangen til areal reknes som en av de viktigste rammebetingelsene for fiskeri- og havbruksnæringen, og da særlig i forhold til den videre utviklingen innen havbruksnæringen. Hittil har det vært fokusert mye på laks i arealplanleggingen. Dersom utviklingen blir som forventet, må en også finne plass for oppdrett av nye arter. Dette bør skje i minst mulig konflikt med andre interesser. Gode planprosesser hvor de forskjellige aktørene får delta, vil være viktig for å få det til.

Det har vært en dramatisk reduksjon i antallet fiskere de siste 50 årene. Dette har selvsagt sammenheng med den effektiviseringen som har funnet sted blant annet når det gjelder fangstmetoder og fartøyenes utrustning. Nedgangen i antall mennesker som har sitt virke ombord i norske fiskebåter har flatet noe ut de siste årene.

En positiv utvikling i kvotegrunnlaget for en rekke bestander, importert råstoff og bidraget fra fiskeoppdrett bidro, sammen med investeringene på produksjonssiden, til at den norske fiskeindustrien på 90-tallet økte produksjonsvolumet, kapasitetsutnyttelsen og omsetningen. Få bransjer i Norge opplever mer svingninger i råstofftilgang og markeder enn fiskeindustrien. Fiskebedriftene må ha tilpassingsevne og kunne variere produksjonsvolumet. Sannsynligvis gir bedrifter av forskjellige størrelser og typer et mangfold som er en fordel for fiskerinæringen. 44

Fiskeripolitikken skal legge til rette for en lønnsom utvikling av fiskerinæringen. En bærekraftig ressursforvaltning er en forutsetning for å oppnå det. Gjennom markedsorientering og økt verdiskaping skal næringen bidra til gode arbeidsplasser og bosetting langs kysten. 45

I løpet av de siste 20 årene har norsk oppdrettsnæring blitt en viktig bidragsyter i norsk fiskeeksport. Akvakultur er et av de raskest voksende områdene innenfor det internasjonale matvaresystemet de siste ti årene. 46

Det hevdes fra flere hold at vekstmulighetene for produksjon av laks og ørret ligger mellom 5 % og 15 % årlig fram mot 2005 47

, og at eksportinntektene fra havbruk på lengre sikt langt på veg kan fylle tomrommet etter oljen. Eksportverdien fra oppdrett kan øke til 130 milliarder kroner i 2020 48

(mot ca. 12 milliarder kroner i 1999 49

). Det er likevel knyttet noe usikkerhet til avsetningsmulighetene i eksportmarkedene. 50

En sterk vekst innen akvakultur vil stille krav til god planlegging i kystsonen. Mer avansert teknologi vil muliggjøre flytting av anlegg lengre til sjøs, men dyrehelsemessige krav om rullering av og avstand mellom oppdrettslokaliteter, kan likevel resultere i arealknapphet. Adgang til tilstrekkelige vannressurser for smoltanleggene kan også bli en utfordring. 51

Landbruk

Landbruksnæringen og bygdesamfunnet står overfor store utfordringer. På den ene siden ser en sterkere press på lønnsomhet og økt frihandel, som kan føre til at nedgangen i antall gårdsbruk fortsetter. 52

På den andre siden kan bygdeutvikling og bruk av utmarksressursene for allmennheten og for næringsvirksomhet, og andre næringer basert på natur- og kulturverdiene på bygdene, representere store nye muligheter.

Regjeringen tar i St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon, blant annet sikte på at landbruket skal produsere fellesgoder som livskraftige bygder, et bredt spekter av miljø- og kulturgoder, og en langsiktig matforsyning. Samtidig er arealgrunnlaget med jordsmonnet en av de viktigste ressursene for all biologisk produksjon og mangfold. Hensynet til jordvern er en del av miljøvernpolitikken.

Det blir viktig at plan- og bygningsloven kan bidra til at denne utviklingen skjer på en god måte. Samtidig gir plan- og bygningsloven i dag neppe tilstrekkelig grunnlag for en langsiktig eller varig sikring av verdifulle jordbruksarealer mot nedbygging.

I 1997 var bruttoproduksjonsverdien fra skogbruk og trebrukende industri nær 40 milliarder kroner, og det ble årlig eksportert treprodukter for ca. 15 milliarder kroner. Skogbruket har imidlertid gjennom flere år opplevd fallende priser på råstoff og treprodukter. Det har gitt knappere marginer og redusert lønnsomhet. Norges skogeierforbund framholder at det er viktig å legge forholdene til rette for videreutvikling av ny og eksisterende næringsutøvelse i skog og utmark, dersom målsettingene i St.meld. nr. 17 (1998-99) Skogmeldingen skal nås.

Figur 4.2 Akkumulert nedbygging av jordbruksarealer

Figur 4.2 Akkumulert nedbygging av jordbruksarealer

Kilde: Statistisk sentralbyrå: Naturressurser og miljø 2000. Bakgrunnsdata: Landbrukstellingene i Statistisk sentralbyrå og Landbruksdepartementet.

4.2.6 Energibruk

I Norge har det på 1900-tallet vært en utvikling mot stadig mindre husholdninger. Sammen med høg boligproduksjon, har dette medført en økning i boligarealet per person fra ca. 21 m2 i 1950 53

til 63 m2 i 1997. 54

Veksten i boligarealet har sammen med vekst i bruk av energikrevende apparater og belysning, ført til økende energiforbruk i husholdningene.

Også i næringslivet har det vært en sterk økning i energibehovet. Vekst i industriproduksjonen, blant annet innenfor kraftkrevende industri, samt utbredt anvendelse av teknologiske hjelpemidler, både i vare- og tjenesteproduksjonen, har bidratt til det.

Veksten i energiforbruket forventes å fortsette de nærmeste tiårene, selv om den samlete produksjonen av varer og tjenester vil bli mer energieffektiv 55

og husholdningene ser ut til å utnytte energien bedre 56

. To hovedutfordringer synes å være å begrense forbruksveksten, ved hensiktsmessig arealdisponering og effektiv utnyttelse av ressursene, og å muliggjøre overgang til mer miljøvennlige energi former. Plansystemet kan spille en viktig rolle i framtiden, blant annet fordi det kan tilrettelegge for lønnsomhet i kollektive energiforsyningssystemer som for eksempel fjernvarmeanlegg og gassnett.

Tall fra Byggenæringens Landsforening viser at det foreligger et «teknisk» potensiale for å redusere energiforbruket med vel 35 TWh totalt i boliger, yrkesbygg og industrien. I nye kontorbygg kan en ved energioptimal planlegging og bygging redusere energiforbruket med over 80 %. Dette viser at god planlegging etter plan- og bygningsloven kan ha stor betydning for den framtidige energibalansen i Norge.

Innen transportsektoren vil viktige utfordringer være knyttet til teknisk forbedring av transportmidlene, kapasitetsutnytting, utvikling av miljøvennlige drivstoffer og samspill mellom ulike transportformer. God planlegging og lokalisering av bolig- og næringsområder er også her av betydning for oppnå effektivt energiforbruk.

4.2.7 Samordnet areal- og transportplanlegging

Bedre og mer effektiv arealutnyttelse

Arealøkonomisering og fortetting er sentrale temaer i dagens byutvikling. Gjennom prosjektet Samarbeid om virkemidler for bedre arealutnyttelse med deltakere fra Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet og seks kommuner, er ulike måter for mer effektiv gjenbruk av arealer kartlagt. Siktemålet har vært å ta vare på biologisk mangfold, sørge for energiøkonomisering, redusere samlet transportbehov, og bedre grunnlaget for kollektive transportløsninger.

Negative konsekvenser av økt vekt på fortetting er særlig knyttet til faren for nedbygging av grønne lunger og grønnstruktur i byer og tettsteder og til uheldige inngrep i kulturmiljøer og etablerte bolig- og bystrøk. Samordnet areal- og transportplanlegging kan også i enkelte tilfeller true jordbruksarealer nær etablert bebyggelse, selv om landbruksarealer totalt sett sannsynligvis oppnår et bedre vern ved at bebyggelsen konsentreres. Planleggingen vil i framtiden i større grad måtte løse slike motsetningsforhold.

Boligbehov

I store deler av etterkrigstiden har det parallelt med sentraliseringen også skjedd en suburbanisering - en utflytting fra de eldre bykjernene til forstadsbebyggelsen. Folk som yrkesmessig og kulturelt er knyttet til byen, velger å bosette seg i landlige omgivelser, også utenfor den tradisjonelle forstadsbebyggelsen. 57

Arbeidsplasser, lokalisering av handels- og servicesentre, beliggenhet i forhold til frilufts-, rekreasjons og verneområder og infrastruktur som veger og kollektivtilbud har stor betydning for hvor folk velger å bo. Økingen av små husholdninger i en voksende befolkning skaper også et stort behov for flere boliger. Flere steder i landet er det ubalanse mellom boligtilbudet og -etterspørselen, noe som medfører høge boligpriser og et udekket boligbehov.

Det er behov for økt kunnskap om disse sammenhengene for å få til god planlegging av boligområder. Plan- og bygningsloven må legge til rette for effektive beslutningsprosesser slik at boligbehovet kan løses raskt der det oppstår.

Transport

Det totale antallet kilometer kjørt med personbil økte fra 14,7 milliarder i 1980 til 22,6 milliarder i 1995. Bilbasert kjøpesenterhandling er i stadig vekst. Norges 50 største kjøpesentre omsatte for 115 milliarder kr i første halvår 1999. Dette er en vekst på 50 % siden 1995. I framtiden vil den teknologiske utviklingen gi større muligheter for fjernarbeid, og arbeidstakere vil kunne bosette seg lenger bort fra arbeidsstedet. Derved vil de trolig bruke bilen mer når de skal til arbeidsstedet. 58

Framtidens mennesker vil ha store nettverk, noe som vil medføre økt reiseaktivitet, til tross for at flere møter også vil skje virtuelt (elektronisk). Fly- og biltrafikken må antas å ville fortsette å øke. Med mindre det settes inn kraftige virkemidler er det fare for at det vil kunne oppstå store problemer med trafikkavviklingen.

Det vil være en hovedutfordring å legge forholdene til rette for alternative og konkurransedyktige transportformer ved bevisst fysisk planlegging og bruk av plan- og bygningslovens virkemidler på arealsiden. Miljøvennlige transportbærere må gis preferanse. En av regjeringens målsettinger ifølge St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal Transportplan 2002-2011, er at transport fra veg skal overføres til bane og sjø. Opprusting av jernbaneanlegg og videre utvikling av havnene og farledene er viktig i denne sammenheng.

Plan- og bygningsloven vil være et viktig redskap for å få til mer samordnet og helhetlig planlegging av samferdselsløsninger, på tvers av sektorgrenser og myndighetsnivåer.

4.2.8 Kvalitet i omgivelsene

Stedskvalitet, estetikk, kulturminnevern og tilgang til rekreasjon og friluftsliv har fått økende betydning ved utforming av fysiske omgivelser de siste årene, ikke minst etter at lovens formålsparagraf ble endret i 1995 («sikre estetiske hensyn»). Det er et mål å skape tette og trivelige byer innenfor den bebygde sonen, med mer bymessig bebyggelse rundt kollektivakser og gjennom fornyelse av allerede utbygde områder. Samtidig vektlegges grøntstrukturen i tettstedene mer enn før.

Bedre kvalitet i omgivelsene forutsetter mer miljøvennlige transportløsninger, variert bolig- og næringsutbygging, og en videre utvikling av naturlige møteplasser og servicetilbud i nærmiljøet. De grønne lungene må sikres og en må sørge for god tilgjengelighet både til kystsonen og marka.

I 2000 ble Miljøbyprogrammet, et forsøks- og utviklingsprosjekt i fem bykommuner, avsluttet. Stedsforming og ivaretakelse av kulturminner var noen av satsingsområdene i prosjektet. Det ble i prosjektets hovedrapport vist til at ønsket om en mer effektiv utnyttelse av sentrale byområder kan gå utover stedenes karakter og verdifulle kulturminner. Avveiingen mellom samtidens krav og tilpassing til miljøet er derfor en krevende oppgave for formgivere og kommunen.

Det ble konkludert med at det i de fleste tilfeller er nødvendig å arbeide fram et helhetlig syn på hvilke områder, strukturer og objekter som har sentral betydning for stedskvalitet i kommunen. Kunnskapen om kvalitetene må sammenstilles, oppdateres og synliggjøres bedre.

Plan- og bygningsloven er et sentralt virkemiddel for å planlegge omgivelser med kvalitet. Gjennom styrket oversiktsplanlegging og arealplanlegging som sikrer boligforsyningen, miljøvennlig boligbygging og god områdeplanlegging, kan en oppnå mye. Det kan blant annet være formålstjenlig å se nærmere på hvilke krav til miljøvennlige løsninger som kan fastsettes i reguleringsbestemmelser.

4.2.9 Fritid og reiseliv

Det antas fra flere hold at fritidsanvendelse i framtiden vil bli et kommersielt høgvekstmarked. Blant annet ser en at nye aktivitetsorienteringer er i ferd med å trekke befolkningen over i mer kommersielle friluftsaktiviteter. 59

Fritidsopplevelser er i større grad enn før en salgsvare, og i enkelte områder har en sett at salg av jaktrettigheter kan gi vel så store inntekter som tradisjonelt landbruk. I internasjonal turisme er det økt etterspørsel etter opplevelses- og tematurer, noe som også kan medføre større press på norsk natur.

Et kommersialisert friluftsliv utfordrer den tradisjonelle utnyttingen av utmarksressursene, og det må derfor forventes flere arealkonflikter mellom landbruk, natur og friluftsliv i framtiden.

Hyttebygging, med økende krav til komfort og infrastruktur, og mer motorisert ferdsel vil kunne redusere friluftsarealenes verdi for allmennheten. Samtidig medfører dagens hyttebygging ofte større inngrep i naturmiljøet. Det vil her sannsynligvis melde seg et enda sterkere behov for å styre utviklingen, noe plan- og bygningsloven bør legge til rette for.

Den senere tid har en sett at allmennhetens muligheter til fri ferdsel i naturen i flere områder er redusert gjennom nedbygging og omgjøring av utmark til innmark. Ved å opparbeide gressplen eller beplante på annen måte, kan grunneieren reelt sett innskrenke allmennhetens tilgang. I strandsonen eller andre spesielle områder kan slike tiltak innebære en begrensning i befolkningens tilgang til viktige friluftsområder. Det har vært diskutert om plan- og bygningsloven bør videreutvikles med sikte på å gi større muligheter til å detaljregulere denne typen spørsmål i særlig sårbare områder.

Også i kystsonen vil konfliktene mellom fritidsaktivitet og andre interesser kunne øke framover. Det kan for eksempel være nødvendig i større grad å regulere hvor småbåttrafikk skal tillates, slik at ikke havbruksnæringen eller verneområder forstyrres unødig.

Til tross for større oppmerksomhet mot fritidsanvendelse, viser det seg at befolkningen er i mindre fysisk aktivitet enn tidligere. Blant annet av helseforebyggende grunner, kan det derfor bli viktigere enn før å tilrettelegge for fysisk utfoldelse også i nærmiljøet, gjennom planlegging av ulike typer idrettsanlegg, nærmiljøanlegg og grøntarealer.

Figur 4.3 Bortfall av inngrepsfrie naturområder 1988-98.

Figur 4.3 Bortfall av inngrepsfrie naturområder 1988-98.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning.

4.3 Dilemmaer

Målet med utvalgets arbeid er å utvikle planlovsystemet til å bli et best mulig verktøy til å løse viktige oppgaver. Et grunnleggende problem i dette arbeidet er at ulike verdier og hensyn kan trekke i forskjellige retninger. Vi må erkjenne at vi her ofte vil stå overfor vanskelige valg. Planleggingen innebærer en rekke paradokser og dilemmaer som det er viktig å være seg bevisst.

Utvalget vil særlig trekke fram følgende:

  • For det første ser det ut til at behovet for offentlig planlegging blir større, samtidig som troen på slik planlegging, det vil si muligheten til å styre gjennom planlegging og planleggingens legitimitet, kan ofte synes å bli mindre.

    Samfunnet preges i stadig sterkere grad av en markeds- og privatiseringstenkning som stiller seg kritisk til offentlig styring og regulering. På den andre siden er det behov for å legge og fastholde en del langsiktige rammer og ivareta helhet ut fra samfunnsmessige fellesskapshensyn i forhold til kortsiktige individorienterte interesser. De individorienterte hensynene utfordrer også planleggingens evne til å møte stadige og hurtige krav til omstillinger og nye behov, og til å sikre de langsiktige interessene.

  • Det er også et dilemma at for å møte en del av utfordringene framover må planleggingen bli klarere og mer målrettet, det vil si kanskje mer spisset og kanskje også med mer inngripende i virkninger og virkemiddelbruk i en del situasjoner, samtidig som planleggingen må være mer fleksibel både for å fange opp aktørenes ønsker og behovet for fleksibel styring og for effektivt å gi anledning til/tilrettelegge for virksomhet og verdiskaping der det kan eller bør skje.

  • Loven legger hovedansvaret for planleggingen til kommuner og fylkeskommuner samtidig som mange viktige hensyn må ivaretas av staten. De statlige myndighetene sitter ofte på virkemidlene for gjennomføring, mens det er kommunene som er tildelt planoppgavene. Det fører til at det både i kommuneplanleggingen og fylkesplanleggingen er problemer med å få alle sektormyndigheter med i selve planarbeidet. Det er også kompliserende at så å si hver sektor har sine egne planer og at koplingen til plan- og bygningsloven er svært varierende og usystematisk.

    Det har i mange år vært en oppgave å kople avgjørelser etter sektorlovgivningen som har stor betydning for arealbruken, til plan- og bygningsloven. Dette har gjennomgående vært tungt og ofte kontroversielt.

  • Når det gjelder den regionale planleggingen viser det seg nok et paradoks ved at det i stadig større grad kreves planlegging over kommunegrenser for å løse viktige oppgaver, men samtidig er det er liten aksept for en regional planleggingsfunksjon.

    Mange steder i landet er det for eksempel et meget sterkt behov for en samordnet planlegging av utbygging av boliger og næringsvirksomhet, offentlig virksomhet og infrastruktur, og dermed av arealbruk over kommunegrenser. Mange steder er det også klare planleggingsbehov over fylkesgrensene.

  • Det er et stort dilemma at saksbehandlingen av planer både skal sikre forenkling og effektivitet og samtidig sikre bedre medvirkning fra berørte og interesserte private, god rettssikkerhet for direkte berørte og allmenne interesser, bedre og mer effektiv deltaking fra sektorer og andre myndigheter, bedre saksopplysning, faktadokumentasjon og konsekvensvurdering og så videre.

  • Det et paradoks at loven i det vesentlige er bygget opp og har virkemidler som en lov for fysisk planlegging og nybygging, mens loven har et virkeområde for å planlegge og fremme samfunnsutvikling generelt når det gjelder fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle forhold. Det får betydning for avveining og ivaretakelse av forskjellige samfunnsinteresser.

  • Det er et dilemma om en skal beholde et klart skille mellom oversiktsplan og reguleringsplan i det kommunale plansystemet eller om en skal tillate en utvikling i retning av mer detaljregulering i kommuneplanen. Mange kommuner ønsker å utvikle kommuneplanen som et fleksibelt verktøy med samme muligheter som reguleringsplanen. Dette er betenkelig både av rettsikkerhetsgrunner og fordi konkretiserings- og detaljspørsmål kan overskygge behovet for overordet og langsiktig ressursforvaltning.

  • Også dispensasjonsbruken representerer et dilemma. Dispensasjon kan være nødvendig for å unngå at systemet blir for stivt. Samtidig kan mange dispensasjoner undergrave hensikten med og målrettingen i planleggingen for øvrig.

  • Et annet dilemma er at kravene til kvalitet og fagkompetanse i planprosessene er de samme, mens tilgjengelige ressurser varierer betydelig fra kommune til kommune og mellom forskjellige private planleggere.

  • Utvalget vil også peke på det dilemmaet som ligger i ønsket om økt samordning. Jo flere interesser og hensyn som skal omfattes av plansystemet, desto mer komplisert blir prosessene og desto vanskeligere kan beslutningene synes. Men samtidig kan det oppnås en betydelig forenkling i beslutningssystemet som helhet.

5 Internasjonale planperspektiver

Utvalget har konstatert at det i mange europeiske land foregår en aktuell politisk diskusjon om hvordan planleggingen kan forbedres og styrkes, og som er av interesse for oss.

De øvrige nordiske landene har sammenliknbar lovgivning. Her skal noen hovedpunkter fra Danmark, Sverige og Finland presenteres. En må være oppmerksom på at alle disse landene har generelle plankrav, i motsetning til Norge.

5.1 Europeisk planutvikling

Samordnet planlegging er for tiden under diskusjon og utvikling i de europeiske landene. Planleggingen utvikler seg i retning av konsepter for «Sustainable spatial development» - eller «bærekraftig romlig utvikling». «Romlig utvikling» er noe annet og mer enn fysisk planlegging og arealdisponering. Begrepet kan best forstås som de geografiske implikasjonene av samfunnspolitikken på ulike sektorer innen et gitt område.

For at utviklingen også skal være bærekraftig, må den avstemmes i forhold til målene for økonomisk, sosial/kulturell og miljømessig utvikling. Dette gjelder både hvert av målene for seg, og den innbyrdes balansen mellom dem, sett i forhold til stedlige begrensninger og muligheter i det aktuelle området.

I publikasjonen Compendium of Spatial Planning Systems in the Baltic Sea Region Countries, VASAB 2010, Gdañsk mai 2000, er det redegjort for plansystemer og lovgrunnlag i de 11 nasjonene i Østersjøområdet.

EU-landene har vedtatt (Potsdam mai 1999) et felles planperspektiv, European Spatial Development Perspective(ESDP). Dette er ment å være retningsgivende for medlemslandenes egne nasjonale planlegging.

ESDP har nettopp som siktemål å påvirke den geografiske fordelingen av offentlig og privat virksomhet gjennom:

  • å utvikle en balansert by- og tettstedsstruktur som kan hindre unødig konsentrasjon av økonomisk aktivitet og menneskelige ressurser i store sentra og marginalisering av utkantene

  • å sikre likeverdig tilgang til infrastruktur, kommunikasjonsnett og kunnskapsressurser

  • å utvikle en struktur av ulike typer områder som bør beskyttes, for å sikre kvalitetene i natur, miljø og kulturhistoriske verdier

Norske fylker får impulser fra denne utviklingen blant annet gjennom sin deltaking i Interreg. Interreg er et program for grenseregionalt, transnasjonalt og interregionalt samarbeid i regi av EU. Interreg har fokus på samarbeid som blant annet skal bedre forutsetningene for næringsutvikling, kommunikasjoner og bærekraftig utvikling.

Norge har deltatt siden 1996. En ny programperiode, Interreg III, startet ved inngangen av 2000 og vil vare ut 2006. Norske fylker blir invitert til å delta i sju grenseregionale programmer langs hele Norges grense til Sverige, Finland og Russland, og tre transnasjonale programmer som dekker henholdsvis Østersjøområdet, Nordsjøområdet og Nord-områdene. I tillegg vil vi delta i interregionalt samarbeid med partnere fra hele EU.

I 2001 har Kommunal- og regionaldepartementet avsatt 77 millioner kroner til finansiering av Norges andel i prosjekter som inngår i Interreg-programmer. I tillegg kommer tilsvarende regional finansiering.

Planministrene i Europarådet, CEMAT, har vedtatt (Hannover, september 2000) felles prinsipper som rettesnor for hele det europeiske området, « Guiding Principles for Sustainable Spatial Development of the European Continent». Disse retningslinjene har også Norge erklært at vi vil følge opp i vår planlegging nasjonalt.

To prinsipper står sentralt i denne diskusjonen. «Nærhetsprinsippet» («principle of subsidiarity») betyr at avgjørelser skal legges til lavest mulig nivå. «Gjensidighetsprinsippet» («principle of reciprocity») krever en utveksling av synspunkter mellom nivåene, også slik at statlige planer og vedtak må bygge på informasjon og meninger fra det lokale nivået. Debatten bør inspirere diskusjonen om plansystemets utvikling også hos oss.

CEMAT understreker derfor betydningen av regionale planorganer som kan utvikle det horisontale samarbeidet mellom sektorene på regionalt nivå, og det vertikale samarbeidet mellom ulike nivåer i forvaltningen.

Prinsippene fra CEMAT samsvarer godt med utvalgets arbeid, der nettopp demokrati og bedre samordning, både vertikalt og horisontalt, i plan- og bygningsloven står sentralt. For Norge synes hovedutfordringene å være å sikre at den romlige utviklingen blir bærekraftig og konsistent, gjennom en effektiv planlegging på regionalt nivå. Utfordringene ligger i:

  • å styrke det vertikale samarbeidet mellom forvaltningsnivåene

  • å styrke det horisontale samarbeidet regionalt for å klarlegge virkningene av sektorpolitikken

  • å innføre og ta i bruk prinsippet om gjensidighet mellom forvaltningsnivåene

Det er gjort nærmere rede for planlegginssystemene i EU-landene i rapporten European Compendium of Spatial Planning Systems and Policies.

5.2 Danmark

Danmarks lov for arealplanlegging (planloven) dannet i stor grad mønster for den norske plan- og bygningsloven av 1985. Også den danske planloven skal samordne ulike sektorers arealbehov og legge til rette for en bærekraftig utvikling. Plankompetansen deles mellom de tre politiske nivåene. Det er imidlertid opprettet et uavhengig organ som tar stilling til klager over planvedtak.

Statlig planlegging og statlige virkemidler

Miljø- og energiministeren er øverste planmyndighet. Gjennom en egen landsplanredegjørelse, som avgis til Folketinget etter hvert valg, orienterer ministeren om regjeringens politikk i arealplanleggingen. Staten kan selv planlegge viktige tiltak ved landsplandirektiver, noe som skjer blant annet for vindmøller, gassrørledninger, kraftlinjer og flyplasser. Ministeren kan også pålegge kommunen eller amtet (fylkeskommunen) å gjennomføre bestemte planprosesser, eller han kan overta saker som er til behandling hos underordnet planmyndighet.

Landet er oppdelt i landsoner, bysoner og soner for fritidsbebyggelse. Overførsel fra en sone til en annen kan bare skje ved lokalplan. I landsoner krever alle tiltak vedrørende deling, bygging eller annen anvendelse tillatelse fra amtet.

Regional planlegging

Amtsrådet er regional planmyndighet, unntatt for hovedstadsområdet der et eget hovedstadsråd ivaretar denne funksjonen. Regional planmyndighet utarbeider regionplan, som blant annet har til hensikt å avveie arealinteressene mellom sektorene og gi retningslinjer for arealanvendelsen utenfor byområdene. Regionplanens retningslinjer danner bindende rammer for kommuneplanleggingen. Regionplan rulleres hvert fjerde år og har et 12-årig perspektiv.

Planlegging på kommunenivået

Kommunen er planmyndighet lokalt. Den utarbeider kommuneplan, som angir hovedstruktur og utbyggingsmønster innenfor regionplanens rammer. Kommuneplanen rulleres hvert fjerde år. Den kan også endres gjennom tilleggsvedtak, som ikke krever like omfattende prosess. Lokalplan (reguleringsplan) utarbeides når kommunen krever det og alltid for større bygge- eller anleggsarbeider. Den må være i tråd med kommuneplanen.

Private har ingen selvstendig rett til å fremme planforslag. I landbruket er det adgang til å iverksette visse tiltak uten nærmere planavklaring.

Klagebehandling

Klager over planvedtak avgjøres i naturklagenemnden, som er et sentralt, uavhengig avgjørelsesorgan. Nemnden er sammensatt av representanter for ulike politiske partier og dommere fra dansk høgsterett. Leder for nemndens administative sekretariat skal være jurist og er også leder for nemnden.

Medvirkning

Den danske planloven legger vekt på god medvirkning fra borgere og berørte. Den inneholder detaljerte prosessregler, samt egne bestemmelser om lokalt Agenda 21-arbeid.

Spesielle temaer av interesse

Utenfor bysoner håndheves et generelt byggeforbud i et belte 300 meter fra kysten. Dessuten er det avsatt en egen «sårbarhetssone» med 3 km avstand til kysten, hvor planmyndigheten har plikt til å være varsom med hvilke tiltak som tillates gjennomført.

Det har også i Danmark vært en sterk etablering av kjøpesentre. Detaljhandel reguleres nå av amtene gjennom regionplanen.

5.3 Sverige

Svensk arealplanlegging er hjemlet i plan- och bygglagen, mens viktige overordnete prinsipper framgår av miljöbalken, som er en lov for samordnet økologisk forvaltning av naturressursene. Den generelle plankompetansen er i all hovedsak lagt til kommunene, og staten gir retningslinjer, utfører kontrolloppgaver og foretar noe sektorplanlegging. Landstinget (fylkestinget) har ikke plankompetanse i arealforvaltningen.

Statlige retningslinjer for planleggingen

Statlige retningslinjer for arealplanleggingen gis ved lov eller regjeringsvedtak, eller fra sektormyndighetene. De statlige retningslinjene samordnes av länsstyrelsen (fylkesmannen), som gjennom dialog med kommunen gir råd og ser til at viktige samfunnsinteresser ivaretas i planleggingen. Länsstyrelsen kan endre eller overprøve en detaljplan dersom denne ikke tar tilstrekkelig hensyn til viktige statlige og regionale interesser, helse og sikkerhet eller normer for miljøkvalitet.

Regjeringen har kompetanse til å pålegge regionalt plansamarbeid mellom kommuner, men hjemmelen har så langt ikke vært benyttet. Frivillig regionalt plansamarbeid forekommer.

Planlegging på kommunenivået

Kommunen utarbeider strategisk oversiktsplan, som rulleres i hver valgperiode, og delplaner til denne. Planformen er uten rettsvirkninger, men for avgrensete områder kan det innføres bindende områdebestemmelser.

Detaljplan (reguleringsplan) utarbeides av kommunen for bygge- og anleggstiltak av en viss størrelse eller med betydelig virkning, når planspørsmålet ikke er løst gjennom områdebestemmelser. Kommunen kan nekte byggetillatelse i påvente av detaljplan, når den finner dette hensiktsmessig. Private har ingen selvstendig rett til å fremme planforslag.

Klager

Private kan fremme klage bare dersom de selv direkte berøres av et planvedtak. Det er ikke anledning til å klage over samme forhold i byggesak og plansak, men dobbeltbehandling skjer likevel fordi klagene ofte utformes noe forskjellig.

Bærekraftig utvikling

Også i Sverige står fysisk planlegging sentralt i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Miljöbalken inneholder til dels svært detaljerte bestemmelser om vern av landbruks- og naturområder og klare forbud mot arealbruk i konflikt med en rekke nærmere angitte samfunnsinteresser. Loven gir rammer for kommunenes planlegging innenfor områder av «allmänt intresse».

5.4 Finland

Finlands lov for arealplanlegging ( markanvändings- och bygglagen) trådte i kraft i 2000. Den inneholder detaljerte krav til innholdet i planer. Plankompetansen er lagt til kommunen og et regionalt samarbeidsorgan.

Statlige retningslinjer

Statlige retningslinjer for planleggingen gis ved statsrådsbeslutning og gjennom den sentrale godkjenningen av regionale planer. Dessuten har statlige myndigheter en omfattende plikt til å medvirke i planleggingen på kommunenivået gjennom samråd. Staten kan ikke overprøve kommunale planer, men den kan oppfordre kommunen til å foreta ny vurdering av planen eller klage planvedtaket inn for en forvaltningsdomstol.

Regional planlegging

Landskapsplan (fylkesplan) utarbeides av et regionalt politisk utvalg sammensatt av representanter fra kommunene, og godkjennes av miljødepartementet. Planen skal angi mål for utviklingen i regionen og konkretisere de nasjonale retningslinjene. I planen fastsettes overordnete prinsipper for arealanvendelse, og den inneholder et program for regional utvikling.

En annen type plan, gemensam generalplan, kan utarbeides ved frivillig interkommunalt samarbeid. Også denne planen godkjennes av miljødepartementet.

Planlegging på kommunenivået

Kommunen utarbeider en overordnet generalplan (kommuneplan). Planen angir prinsipper for kommunens utvikling og viser blant annet arealutnyttelse og områder for videre detaljplanlegging. Planen gis rettsvirkning i den utstrekning kommunen finner det nødvendig. Det kan gis delplaner med samme innhold. Detaljerte bestemmelser for arealanvendelsen gis gjennom bindende detaljplan (reguleringsplan), som normalt har en varighet på 13 år.

Spesielle forhold av interesse

Loven inneholder egne bestemmelser om utviklingsområder og fortetting, og grunneiere kan pålegges å betale utviklingsavgift for verdiøkning som følger av planvedtak. Loven stiller særskilte kompetansekrav, blant annet et krav om at kommuner med mer enn 6 000 innbyggere må ha egen kommuneplanlegger.

For å sikre god medvirkning plikter kommunen en gang årlig å publisere en oversikt over hvilke planleggingsoppgaver den tar sikte på å løse. Oversikten skal spres på en hensiktsmessig måte. Medvirkning sikres også gjennom en programfase i planleggingen.

Fotnoter

1.

Norsk kommunalteknisk forening/Markedsinfo (2000): Kommunenes plankompetanse og ressursbruk.

2.

Falleth, E. I. og Stokke, K. B. (2000): Planlegging i Ringsaker kommune: en undersøkelse av planlegging etter plan- og bygningsloven og kommuneloven.

3.

Norsk kommunalteknisk forening/Markedsinfo (2000): Kommunenes plankompetanse og ressursbruk .

4.

Neumann, H. J. (2000): Planforøket i Akershus. Akershus fylkeskommune.

5.

Tall fra KOSTRA (kommune-stat-rapportering), basert på innrapportering fra 103 kommuner i 1999.

6.

Holsen, T. (1997): Klager og dispensasjoner.

7.

Neumann, H. J. (2000): Planforsøket i Akershus fylkeskommune.

8.

Fjellområdene, som tilsvarer 42 % av landets totalareal, er da ikke medregnet. Slike områder kan kartlegges med lavere krav til detaljering og nøyaktighet, og ble ferdigstilt i sin helhet i løpet av 2000.

9.

ECON (2000): Horisont 21 - scenarier ved et nytt årtusen.

10.

Norges forskningsråd og NIBR (1998): En dagsorden for norsk planlegging, MILKOM-notat 2/98.

11.

The Dream Society, New York.

12.

Frønes, I. og Brusdal, R. (2000): På sporet av den nye tid.

13.

Norges forskningsråd og NIBR (1998): En dagsorden for norsk planlegging, MILKOM-notat 2/98.

14.

Norges forskningsråd og NIBR (1998): En dagsorden for norsk planlegging, MILKOM-notat 2/98.

15.

Kleven, T. m. fl. (1999): En dagsorden for norsk planlegging, NIBR 1-99.

16.

Kleven, T. m. fl. (1999): En dagsorden for norsk planlegging, NIBR 1-99.

17.

Frønes, I. og Brusdal, R. (2000): På sporet av den nye tid.

18.

Norges forskningsråd og NIBR (1998): En dagsorden for norsk planlegging, MILKOM-notat 2/98.

19.

LA 21-sekretariatet (1999): Bærekraftig utvikling - verdimessige utfordringer og problemstillinger.

20.

Se blant annet St.meld. nr. 37 (1995-96).

21.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

22.

Kilde: Barne- og familiedepartementet.

23.

Statistisk sentralbyrå: Sentraliseringstendenser i innenlandsk flytting mellom økonomiske regioner, notat 1999/67

24.

Westlund, H. og Pichler, W.: 2000:16 En ny grön våg? Glesbygdstillväxt undre storstadsexpansionens 90-tal, Glesbygdsverket.

25.

ECON (2000): Horisont 21 - scenarier ved et nytt årtusen.

26.

Frønes I. og Brusdal R. (2000): På sporet av den nye tid.

27.

ECON (2000): Horisont 21 - scenarier ved et nytt årtusen.

28.

ECON (2000): Horisont 21 - scenarier ved et nytt årtusen.

29.

Hoppe, M. T.: rapport for det amerikanske dataselskapet Unisys, Instituttet for Fremtidsforskning, København.

30.

Det direkte samfund - ét scenarie for fremtidens massemedier Fremtidsorientering nr. 4/1998.

31.

ECON (2000): Horisont 21 - scenarier ved et nytt årtusen.

32.

Kleven, T. m. fl. (1999): En dagsorden for norsk planlegging, NIBR 1-99.

33.

Norges forskningsråd og NIBR (1998): En dagsorden for norsk planlegging, MILKOM-notat 2/98.

34.

ECON (2000): Horisont 21 - scenarier ved et nytt årtusen.

35.

ECON (2000): Horisont 21 - scenarier ved et nytt årtusen.

36.

St.meld. nr. 29 (1996-97) og Innst. S. nr. 219 (1996-97).

37.

Olje- og energidepartementet: Faktaheftet 2000 Norsk Petroleumsvirksomhet.

38.

Olje- og energidepartementet: Statistisk sentralbyrå gjengitt i Faktaheftet 2000 Norsk Petroleumsvirksomhet..

39.

Reve, T., rektor ved Handelshøyskolen BI, i Aftenposten 29. september 1999.

40.

Rognum, T. O., tidligere leder i Bioteknologinemnda, i Aftenposten 19. juli 2000.

41.

Se for eksempel: St.meld. nr. 23 (1996-97) Trygghet og ansvarlighet, St.meld. nr. 50 (1996-97) Handlingsplan for eldreomsorgen, St.meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funsjonshemma, NOU 1998:18 Det er bruk for alle.

42.

Scenarier fra Institutt for Fremtidsforskning, København, presentert i Bergens Tidende 31. oktober 1999.

43.

Kilde: Eksportutvalget for fisk.

44.

Dreyer, B.: Årsrapport 1999, Fiskeriforskning.

45.

St.meld. nr. 51 (1997-98).

46.

Borch, O. J., Kjensli, B. og Pedersen, E. (1998): Norsk havbruksnæring mot år 2005, Nordlandsforskning - rapport nr. 14/98.

47.

Borch, O. J., Kjensli, B. og Pedersen, E. (1998): Norsk havbruksnæring mot år 2005, Nordlandsforskning - rapport nr. 14/98.

48.

ECON (2000): Horisont 21 - scenarier ved et nytt årtusen, 2000.

49.

Tall for 1999 fra Norske fiskeoppdretteres forening.

50.

Borch, O. J. og Pedersen, E. (1995): Trender i markedene for norske fiskeprodukter, Nordlandsforskning - rapport nr. 20/95.

51.

Borch, O. J., Kjensli, B. og Pedersen, E. (1998): Norsk havbruksnæring mot år 2005, Nordlandsforskning - rapport nr. 14/98.

52.

Se blant annet ECON (2000): Horisont 21 - scenarier ved et nytt årtusen, 2000.

53.

NOU 1998:11 Energi- og kraftbalansen i Norge mot 2020, tabell 7.4.

54.

Levekårsundersøkelsen 1997.

55.

NOU 1998:11 Energi- og kraftbalansen i Norge mot 2020, kapittel 2.7.6.

56.

NOU 1998:11 Energi- og kraftbalansen i Norge mot 2020, kapittel 7.2.4.

57.

Norges forskningsråd og NIBR (1998): En dagsorden for norsk planlegging, MILKOM-notat 2/98.

58.

Paludan, U., Instituttet for Fremtidsforskning, København.

59.

Frønes, I. og Brusdal, R. (2000): På sporet av den nye tid.

Til dokumentets forside