NOU 2001: 7

Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven— Planlovutvalgets første delutredning

Til innholdsfortegnelse

Del 5
Oversikt over sektorer og interesser

16 Viktige samfunnsoppgaver og interesser

16.1 Situasjonsbeskrivelse og utfordringer

Presentasjonen i del V gir en oversikt over en rekke viktige sektorinteresser og deres forhold til planlegging etter plan- og bygningsloven, og gir et visst inntrykk av dagens sektorisering. Et system for bedre samordnet planlegging på regionalt og kommunalt nivå vil kunne gi en betydelig kvalitets- og effektiviseringsgevinst ved at det blir enklere å vurdere tiltak innen de ulike sektorene i sammenheng.

Framstillingen er i utgangspunktet basert på innspill fra sektormyndigheter og andre, men utvalget står for den redaksjonelle bearbeidingen. I flere av innspillene er det lagt fram idéer og forslag til nærmere samspill med plan- og bygningsloven. Som det framgår har utvalget foreløpig ikke tatt standpunkt til slike forslag, men viser blant annet til at de ofte berører noen av de generelle drøftingene andre steder i utredningen. Som grunnlag for utvalgets videre drøftinger og endelige forslag vil det være svært nyttig å få reaksjoner på denne oversikten.

Det ligger klare føringer i utvalgets mandat om at plan- og bygningsloven skal utvikles til å være en sentral lov for å ivareta og samordne ulike interesser. Dette stiller store krav til lovens innhold, ikke minst når det gjelder prosessbestemmelser, men også i forhold til å kunne sikre viktige hensyn som i dag blir dekket av sektorlovgivning. Utvalget vil etter hvert gå gjennom plan- og bygningsloven i forhold til de forskjellige sektorene og samfunnshensynene for å se hvordan loven virker, og hva som kan være mulige forbedringer. Ett mål vil være å gi de forskjellige hensyn og interesser mest mulig lik status og like betingelser i planprosessen.

I en helhetlig samfunnsplanlegging skal alle relevante interesser innarbeides og avveies. Dette skal ivaretas gjennom planleggingsprosessene og stiller dermed høge krav, både til sektormyndighetenes tilrettelegging av grunnlagsmateriale i forkant av planleggingen, og til aktiv medvirkning i prioriteringsprosesser undervegs. I løpet av de siste tiårene har det vært sterk økning i antallet sektorinteresser som vurderes som relevante for planleggingen. Også vektleggingen av de ulike interessene har endret seg, blant annet som følge av fokus på nye politikkområder. Etter som ulike statlige interesser også har ulik tyngde i ulike deler av landet, vil det være en utfordring for sektormyndighetene å tilpasse sitt grunnlagsmateriale til denne situasjonen gjennom å markere slike variasjoner i vektleggingen.

I praksis er det slik at enkelte interesser har en sterk tradisjon for å gi innspill, medvirke i prosessene og bli tillagt vekt, mens andre har vanskelig for å få innpass. Spesielt kan enkelte av de nyere fagområdene med stor betydning for det kvalitative innholdet i planleggingen, ha vanskelig for å komme inn i planprosessen, blant annet fordi fagekspertisen ofte mangler innsikt i planlegging. Dette kan for eksempel gjelde fagområder som omhandler sosiokulturelle og visuelle forhold, og som ikke har direkte arealtilknytning, Disse fagområdene mangler til dels også lovforankring, eller lovgivningen kan være mindre planrelevant.

De ulike hensyn og interesser griper inn i og påvirker hverandre. Eksempelvis vil estetiske og kulturhistoriske hensyn ha betydning for alle andre sektorer, og tilrettelegging for biomangfold, tilgjengelighet, kriminalitetsforebygging, barns interesser og helse/miljøkvalitet krever høg grad av faglig kompetent tverrsektoriell planlegging. Det kan være grunn til å merke seg at visse overordnete hensyn som bærekraft og biomangfold vil ha prioritet og skal ivaretas av alle sektorer.

Samtidig må det understrekes at helhetlig og samordnet samfunnsplanlegging på alle nivåer er krevende, og at planmyndighetenes behov for faglig kompetanse øker i takt med de økende krav til at planleggingen skal ivareta viktige verdier og bidra til økt kvalitet i samfunnsutvikling og utbyggingsvirksomhet.

Utvalget har fått konstruktive innspill fra en rekke instanser med ansvar for viktige samfunnsinteresser, med forslag om at plan- og bygningsloven styrkes som virkemiddel for disse. Utvalget vil i sin neste utredning søke å gjennomgå og finne løsninger som på en hensiktsmessig og balansert måte kan bidra til å ivareta de ulike interessene. En viktig oppgave blir å vurdere om de aktuelle virkemidlene: prosess, planredskaper, retningslinjer, politiske rammemål og forutsetninger, til sammen kan gi tilstrekkelig mulighet for å ivareta de ulike interessene og det kvalitative innholdet i planene. Det er nødvendig også å vurdere fagmyndighetenes kapasitet til å delta i planarbeidet. Samtidig vil det på noen saksområder være nødvendig med bedre samordning mellom sektorlovverk og plan- og bygningsloven for å få til de gode rutinene. Spesielt i de tilfellene der særlover har egne planbestemmelser og/eller konsesjonsordninger vil det, slik mandatet legger opp til, være behov for grundige vurderinger av hvordan samordningen kan styrkes slik at systemet som helhet blir enklere.

Utvalget er innstilt på at plansystemet skal utformes på en måte som gjør det til et godt egnet redskap for å ivareta og samordne alle de ulike interessene som er nødvendige ledd i planleggingen og utviklingen av samfunnet. Endelige forslag i forhold til det enkelte tema vil inkludere synspunkter som kommer fram i høringsrunden.

Det er også en stor utfordring å utvikle metoder som kan bidra til en planprosess som ivaretar ulike hensyn og planelementer på en god måte. I denne sammenheng kan blant annet LA 21 gi impulser til metodeutviklingen, jf. kapittel 4.2.2.

16.2 Statlige politikkområder

Sentrale myndigheters styring må ses i lys av oppgave- og ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene. En god balanse mellom nasjonale, regionale og lokale prioriteringer er en viktig forutsetning blant annet for å styrke lokaldemokratiet. Nasjonale mål og føringer bør utformes på en måte som gir regionale og lokale folkevalgte organer bedre anledning til å ta vare på og videreutvikle sin egenart, særlige kvalifikasjoner og satsingsmål. Formulering og praktisering av nasjonale mål må derfor ta hensyn til mangfoldet i norske kommuner.

Miljøverndepartementets rundskriv T-2/98 B «Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen», grupperer overordnete mål slik:

  • bærekraftig utvikling og ressursforvaltning

  • livskvalitet og velferd

  • kultur, utdanning og forskning

  • nærings- og arbeidsliv

Hver av disse gruppene omfatter flere statlige politikkområder som det forventes at fylker og kommuner følger opp i sin planlegging. For mange områder forutsettes det særskilt planprosess eller utarbeiding av en egen plan som kan eller skal innarbeides i fylkes- eller kommuneplan.

Rundskrivet, som er utarbeidet i et samarbeid mellom alle departementene, er tydelig når det gjelder ambisjonene om en mer samordnet presentasjon av statens ulike oppdrag til kommuner og fylker samt å få sektorinteressene ivaretatt gjennom plan- og bygningslovens system.

Bærekraftig utvikling og ressursforvaltning

Aktuelle politikkområder er blant annet:

  • planlegging for bruk og vern

  • biologisk mangfold

  • vassdrag

  • ressursgrunnlaget for jordbruk, skogbruk og fiske

  • hverdagsliv og nærmiljø

  • utbyggingspolitikk og transport

  • energiproduksjon og - bruk

  • forurensing og avfallshåndtering

Innen disse områdene stilles det enkelte konkrete krav til kommunene, blant annet om kartlegging og verdisetting av biologisk mangfold før år 2004, med sikte på å innarbeide dette hensynet i kommunens virksomhet. Dessuten må planleggingen omfatte en bevisst forvaltning av vassdrag. Kommunene oppfordres til å fastsette miljømål og tiltaksplaner for sine vannforekomster som del av kommuneplanleggingen. I dette ligger også forsvarlig disponering av flomutsatte arealer. Planlegging for vern og bruk av sjø og nære landområder i kystsonen skal ses i sammenheng gjennom fylkes- og kommuneplanleggingen. Arealplanleggingen skal brukes aktivt som virkemiddel for å redusere transportbehov og areal- og energiforbruk. Det legges opp til at kommunene skal utarbeide lokale klimaplaner og sikre at arealer for kraftoverføring og -produksjon innarbeides på alle plankart. Oppfordring til aktiv planlegging for å fremme produksjon og bruk av bioenergi og tilrettelegge for vindkraft, nevnes også. Kommunenes plikt til å utarbeide plan for reduksjon og håndtering av avfall som omtales i rundskrivet, er nå foreslått avviklet, jf. omtalen i kapittel 16.3.4.

Livskvalitet og velferd

Aktuelle politikkområder er blant annet:

  • barne- og ungdomspolitikk

  • boforhold og boligbygging

  • helsefremmende og forebyggende arbeid

  • psykisk helsevern

  • rehabilitering, arbeid og aktivitet

  • eldreomsorg

  • tiltak for rusmiddelmisbrukere

Her stilles det krav om planmessig styrking av oppvekstmiljøet i fylker og kommuner, og til kommunenes ansvar for oversikt over den lokale boligsituasjonen. Et hovedmål må være en utvikling som styrker folkehelsen. Sammenhengen mellom helse, trivsel og folks fysiske omgivelser understrekes, og det påpekes at ren luft, rent vann og liknende er livsnødvendige miljøkvaliteter. I denne sammenhengen pekes det på behovet for forpliktende samarbeid mellom alle sektorer, og ikke minst på planprosesser som bygger på medvirkning og medansvar fra befolkning og frivillig sektor. Det tas til orde for at kommunene bør integrere delplaner for de ulike delene av helsesektoren i sine helse- og sosialplaner eller i andre kommunale planer. Blant annet bør kommunenes obligatoriske alkoholpolitiske handlingsplan integreres i kommuneplanen. Det nevnes også som ønskelig at kommuneplaner inneholder beskrivelse av samarbeid mellom ulike etater med sikte på å få flere i arbeid eller utdanning. Det skal utarbeides egne handlingsplaner i kommunene for pleie- og omsorgstjenester, og dette planarbeidet skal ses i sammenheng med blant annet kommuneplan og økonomiplan.

Kultur, utdanning og forskning

Her er aktuelle politikkområder:

  • kultur, idrett og friluftsliv

  • utdanning

  • livslang læring

  • forskning og utredning

Det foreligger krav om kommunedelplan for idrett og friluftsliv. For å sikre kvaliteten i opplæringen skal kommuneplanen beskrive tiltak og rutiner som skolens utviklingsplaner må bygge på. I arealplanleggingen må det tas hensyn til behovet for tilrettelegging og sikring av arealer i tilknytning til skolene. På utdanningsområdet har for øvrig fylkeskommunene en rekke oppgaver som stiller krav til fylkesplanleggingen.

Nærings- og arbeidsliv

Aktuelle politikkområder:

  • planlegging for næringsutvikling

  • informasjons- og kommunikasjonsteknologi

  • nyskaping og omstilling

  • jordbruk, skogbruk, fiske og reindrift

  • regionale utviklingsprogram

Som ledd i fylkenes og kommunenes vanlige planlegging bør tilrettelegging for næringsutvikling integreres og videreutvikles samtidig som det oppfordres til sikring av påreknelige og langsiktige rammevilkår for eksisterende industri. Det forutsettes også en innsats for å styrke fiskerinæringen, blant annet ved at det sikres tilstrekkelige arealer gjennom fylkes- og kommunedelplaner for kystsonen. Forebygging av konflikter i reinbeiteområdene bør også skje gjennom fylkes- og kommuneplanlegging.

Kommentar

Dette eksemplet på systematisering av krav og ønsker til kommunal og fylkeskommunal planlegging viser tydelig hvor fragmentert staten fortsatt opptrer i forholdet til lokalt nivå, og at dette blant annet fører til at viktige sektorovergripende oppgaver ikke settes tydelig nok på dagsorden. Et område som helse, miljø og sikkerhet er for eksempel avhengig av innspill fra flere sektorer, men tas ikke direkte opp av noen. Noe som også lett faller ut i slike framstillinger, er oppmerksomheten på at tiltak innen enkelte sektorer kan ha stor betydning for og få direkte virkninger innen andre. Her kan friluftsliv nevnes som eksempel. Endelig gir en slik samlet oversikt over ønsker og krav et klart signal om det forventningspresset som alle norske kommuner, uansett størrelse og aktivitetsnivå, stilles overfor når det gjelder planlegging.

16.3 Sektorer og interesser i forhold til plan- og bygningsloven

Det er stor variasjon mellom de temaområdene som beskrives i det følgende. De fleste oppfattes som viktige elementer i planleggingen, men forholdet til lovverk og fagmyndigheter er høgst ulikt. Det er også store ulikheter i måten temaene kan ivaretas på. Det kan være vanskelig å vurdere om ønsker og målsettinger er oppfylt i en plan, og det er ofte store overlappingsområder eller gråsoner mellom temaene.

Noen generelle krav til plan- og bygningsloven i forhold til sektorinteresser kan være:

  • planprosesser som sikrer at sektorinteressene trekkes med fra starten, jf. kapittel 10.2

  • trygghet for balansert vektlegging og avveining, jf. kapittel 10 og kapittel 11

  • at det for viktige samfunnsmål kan oppnås langsiktige bindinger uten å benytte statlig sektorplanlegging

Tilsvarende generelle krav til sektorene i forbindelse med planprosessen kan være:

  • aktiv deltaking og ryddige innspill i prosessen

  • tilrettelegging av dokumentasjon for planleggingen

  • god prioritering mellom innspill som er viktige (jf. bruk av innsigelse) og ønskelige (faglige råd)

I følgende eksempler presenteres noen viktige planfaglige temaer med utgangspunkt i materiale som er presentert for utvalget.

16.3.1 Biologisk mangfold - naturvern

16.3.1.1 Om arbeidet med biologisk mangfold

Biologisk mangfold defineres som jordas variasjon av livsformer (planter, dyr og mikroorganismer), deres arvestoff, og samspillet mellom livsformene og det ikke levende miljø. Det kan deles inn i:

  • mangfold av økosystemer og levesteder (habitater)

  • mangfold av arter

  • genetisk (arvelig) mangfold innen arter (populasjoner, organismer, og gener)

Arbeidet med å ivareta biologisk mangfold innebærer en stor utfordring for planlegging og bærekraftig arealforvaltning. Forvaltningen innen en rekke andre sektorer vil ha avgjørende innvirkning på dette arbeidsfeltet. Det legges fram en egen stortingsmelding om biologisk mangfold våren 2001.

Forvaltning av arealer er en av de viktigste faktorene for bevaring av biologisk mangfold, og det forutsetter kunnskap både om hvordan en generelt skal ivareta hensyn til naturmiljøet og hvilke områder som har særlig stor verdi og setter særlige krav. En av utfordringene i denne sammenheng blir å gjennomføre en systematisk tilrettelegging av slik kunnskap med sikte på at disse områdene innarbeides og ivaretas i planleggingen etter plan- og bygningsloven.

Miljøverndepartementet har tatt initiativet til et program for kartlegging og identifisering av viktige områder for biologisk mangfold. Programmet retter seg mot landets kommuner. Gjennom slik kartlegging vil det framskaffes oversikt over de arealene i kommunene som er knyttet til de viktigste naturtypene og som har størst betydning for bevaring av biologisk mangfold. Direktoratet for Naturforvaltning har utarbeidet vegledningsmateriell for kartleggingen. I første rekke omfattes 56 spesielt viktige naturtyper som det er ønskelig å identifisere og kartfeste arealer innenfor. For å oppnå en helhetlig verdiklassifisering av alle viktige arealer, vurderes også viktige områder for truete arter, viltområder og viktige områder for ferskvannsarter. Kartleggingen i kommunene skal sammen med andre registreringer, for eksempel innen skogbruket, gi grunnlag for stedfesting av alle de viktigste områdene for biologisk mangfold. Til nå er vel 165 kommuner i gang med en slik kartlegging, og en forventer at de fleste kommuner har foretatt en første kartlegging i løpet av 2003. 1

Programmet for kartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold i kommunene inngår i AREALIS, som hittil ikke er tatt i bruk av alle kommuner.

Egenskaper og aktuelle virkemidler

Biologisk mangfold representerer viktige og overordnete interesser, og god forvaltning er i høg grad avhengig av hvordan arealer disponeres. Både plan- og bygningsloven og en rekke sektorlover styrer ressursutnytting, utbygging og annen arealbruk. Siden kommunene er primær arealplanmyndighet må hensynet til biologisk mangfold i arealbruken i stor grad skje gjennom lokal planlegging på grunnlag av gitte rammer. Foreløpig arbeides det videre med følgende virkemidler:

  1. Politiske rammeforutsetninger

  2. Miljømål forankret i plan- og bygningsloven

  3. Prosesskrav i plan- og bygningsloven

  4. Eventuelt en annen ny lovgivning om biologisk mangfold

  5. Miljømål i andre lover

  6. Eventuell forskrift til plan- og bygningsloven

  7. Verktøy for politikkformidling som Rikspolitiske retningslinjer (RPR) eller rundskriv/retningslinjer

  8. Vegledning med praktiske eksempler

  9. Økonomiske virkemidler

Direktoratet for naturforvaltning er i gang med å vurdere og avveie disse virkemidlene, og det er blant annet utarbeidet et utkast til RPR for biologisk mangfold, som nå skal tas opp til behandling.

For å kunne ivareta biologisk mangfold, kreves retningslinjer for hvordan det skal tas hensyn til naturverdiene i arealplanleggingen og ved oppfølging av arealplaner, utbygginger og byggesaker i kommunene og sektorene. De må gi klarest mulige retningslinjer for når og hvordan særlige hensyn skal tas til områder med store biologiske verdier. Men de bør også bidra til å klargjøre hvor hensyn til biologisk mangfold ikke behøver tillegges vekt. Dette vil gjelde både RPR, rundskriv og andre virkemidler.

Selv med gode opplegg for sortering og prioritering vil det fortsatt være et betydelig rom for avveininger og skjønn. Derfor vil en være avhengig av vegledningsmateriale som gir eksempler på praktiske avveininger.

Utfordringer til plan- og bygningsloven

Plan- og bygningslovens system er et viktig virkemiddel for å sikre biologisk mangfold og bærekraftig bruk av arealer og andre naturressurser. Videre innebærer plansystemet fordeler ved at det legger til rette for:

  • samlet vurdering av vern og bærekraftig forvaltning av arealer og biologisk mangfold i forhold til bruk

  • en samordnet prosess der overordnete langsiktige mål kan fremmes med sikte på tillemping i planleggingen lokalt

  • samarbeid mellom lokale, regionale myndigheter og grupper, naturvernorganisasjoner med videre

Hovedutfordringen er å finne fram til:

  • hvordan plansystemet kan brukes for vern og bærekraftig forvaltning av det biologiske mangfoldet generelt i arealplanleggingen, og hvilke lovendringer som eventuelt vil være nødvendig

  • hvordan behandlingen av planer for tiltak og arealbruksendringer bør legges opp for å sikre at det blir tatt hensyn til biologisk mangfold ved endringer.

Spesielt vil det være viktig å vurdere bestemmelser til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. For at plan- og bygningsloven skal kunne fremme ivaretakelse av biologisk mangfold, kreves det at loven har arealkategorier og/eller bestemmelser som gjelder biologisk mangfold på alle aktuelle plannivåer.

Hensynet til biologisk mangfold kan tilsi at arealdisponeringen vurderes over kommunegrensene. I denne sammenheng blir også juridisk status for fylkesplanene et viktig spørsmål.

Det er også aktuelt å stille krav om at biologisk mangfold utredes i konsekvensutredninger og om oppdatering og miljørevisjon av kommuneplanene. Fordi dette er et komplisert tema, vil det være viktig å tydeliggjøre og veglede om hvordan en skal ta hensyn til det biologiske mangfoldet.

En viktig forutsetning ved siden av et vel tilrettelagt planverktøy er kunnskap, systematisert med sikte på innspill til planleggingsprosesser og utvikling av programtyper for spesielle områder, for eksempel kystområder, vassdragsnære områder, store sammenhengende naturområder med videre. Det er også nødvendig å stille krav om faglig kompetanse innen biologisk mangfold i planleggingen. Utvalget viser til sin generelle kommentar til avsnittet nedenfor.

16.3.1.2 Spesielt om naturvern etter naturvernloven

Naturvernloven brukes for å verne områder med viktige nasjonale verneinteresser og sikre større friluftsområder, og er viktig for å ivareta forpliktelser etter internasjonale avtaler. Et eksempel er konvensjonen om biologisk mangfold. Verneområdene er inndelt i kategoriene nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og naturminner. I tillegg kommer artsfredninger og biotopfredninger. For alle kategorier er styring av arealbruken et viktig element i fredningen. Alle former for ferdsel kan reguleres, bortsett fra i nasjonalparkene der ferdsel til fots bare unntaksvis kan innskrenkes. Videre kan det i samband med fredningsvedtak fastsettes skjøtselsregler, som kan gi nærmere regler om bruken av verneområdene.

Ca. 7,6 % av landets areal er i dag fredet etter naturvernloven.

Det arbeides nå med gjennomføring av en ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder, samt sluttføring av ulike tematiske verneplaner. Arbeidet med en marin verneplan er i oppstartfasen. Etter dette antas om lag 13 % av fastlandsarealet å ville være vernet i samsvar med internasjonale anbefalinger, og perioden for de store verneoppgavene være avsluttet. Utenfor verneområdene er det i stor grad forutsatt at naturvern skal ivaretas gjennom plan- og bygningsloven.

Forholdet mellom naturvernloven og plan- og bygningsloven

Vedtak om vern er av varig karakter og er lagt til Kongen i statsråd. Det er en arbeids- og tidskrevende vedtaksform, men gir vedtaket høg status og står ved lag inntil endringer foretas på høgste nasjonale forvaltningsnivå. Saksbehandlingsreglene fikk sin nåværende form i samband med endringene i plan- og bygningsloven i 1989, og følger behandlingsmønsteret for reguleringsplaner. Det er et uttrykkelig krav etter loven at berørte fylkeskommuner og kommuner skal kontaktes ved oppstart av vernearbeidet for drøfting av avgrensing av området, innhold i vernebestemmelsene og øvrige spørsmål av betydning for planarbeidet etter plan- og bygningsloven.

Praksis varierer, men på grunn av at kontakten med planmyndighetene ofte har vært utsatt til verneforslagene har vært faglig utredet, har det til dels vært strid om behandlingsmåten og dermed også innholdet i forslagene.

Det er reist krav om en omlegging av praksis, ut fra blant annet ønsker om bedre lokal forankring av vernetiltakene. Miljøverndepartementet ga derfor i 1999 ut et nytt rundskriv om saksbehandlingsreglene etter naturvernloven (rundskriv T-3/99). Hovedbegrunnelsen for å endre tidligere rundskriv var å synliggjøre og legge til rette for en styrket kommunal og fylkeskommunal medvirkning, samt medvirkning fra grunneiere, brukere, etater og organisasjoner under planlegging av vernetiltak etter naturvernloven. Blant annet ønsket departementet å gi utfyllende retningslinjer for å sikre en faglig god og grundig saksbehandling med åpne demokratiske prosesser. Noen fylkeskommuner har vært interessert i å behandle saker om nasjonalparker og landskapsvernområder som fylkesdelsplaner i egen planprosess parallelt med den ordinære behandlingsprosedyren etter naturvernloven. Det har gitt planmyndighetene bedre muligheter til å påvirke innholdet i vernet, for eksempel avgrensing av verneområdet og restriksjonsnivået. På bakgrunn av sluttbehandling i fylkestinget og etter endelig vedtak av vernesaken i Regjeringen, behandles fylkesdelplanen av Miljøverndepartementet.

Naturvernloven åpner for at departementet kan gjøre vedtak om midlertidig vern inntil et vernevedtak etter loven er avgjort. I praksis har det utviklet seg visse kriterier for når bestemmelsen kan brukes og for hvor lang tid. Plan- og bygningsloven har hjemler for styring av arealbruken i naturområdene. Generelt vil utlegging av LNF-område i kommuneplanens arealdel hindre all bygging i området, bortsett fra landbrukstiltak, og videre kan midlertidig byggeforbud etter § 20-4 nr. 4 brukes med sikte på vedtak etter sektorlov. Denne hjemmelen har enkelte ganger vært brukt i forbindelse med planlagte vedtak etter naturvernloven, men i og med at vedtaket bare gjelder i 4, eventuelt 6 år, og gjennomføring av vernevedtak erfaringsmessig tar lang tid, er bestemmelsen mindre egnet enn vedtak om midlertidig vern etter naturvernloven. Et annet moment som gjør at en må være varsom med slik binding er at området etter at bindingstiden er ute, blir liggende uten spesiell arealbrukskategori.

Naturvern er reguleringsformål etter plan- og bygningsloven § 25 nr. 6. En uttalelse i forarbeidene om at denne bestemmelsen fortrinnsvis er aktuell ved mindre områder og områder av lokal karakter, har i noen sammenhenger ført til spørsmål om kommunenes reguleringsrett i større områder.

Naturvernloven § 7 omhandler forholdet mellom reguleringsplan og landskapsvernområde. I bestemmelsen heter det at landskapsvernområder ikke kan vedtas i område som omfattes av godkjent reguleringsplan. Arealer med landskapsvern bortfaller dersom det senere blir godkjent en reguleringsplan med et annet formål. Miljøvernmyndighetene legger til grunn at så langt det ligger innenfor reguleringsformål og - bestemmelser, kan landskapsvernområde opprettes og opprettholdes. Det har imidlertid vist seg at bestemmelsen i § 7 har vært vanskelig å praktisere.

Kommuneplanens arealdel er et viktig virkemiddel i naturvernarbeidet, og kan ventes å bli enda viktigere. Dersom de foreslåtte endringene i forhold til LNF-områder blir innført, vil en langt på veg kunne ta vare på viktige naturområder uten å gå vegen om vernevedtak etter naturvernloven. Det vil likevel være et generelt behov for bedre samordning mellom de to lovene.

Ønsker og krav i forhold til planleggingen

Fra kommunenes side er det først og fremst pekt på behovet for en bedre samordning av saksbehandlingen når det gjelder vedtak etter naturvernloven og planvedtak etter plan- og bygningsloven.

Et viktig tema er videreutvikling av LNF-kategorien for å kunne ivareta naturvernformålene på en best mulig måte. Etter hvert som vernetiltakene etter nasjonalparkplanen og andre verneplaner er gjennomført, vil plan- og bygningsloven som virkemiddel i vernearbeidet aktualiseres.

Samtidig er det fra flere hold framhevet at dagens situasjon er uklar når det gjelder hva som kan fastlegges med rettslig bindende virkning i naturvernområde i reguleringsplan. Det viktige spørsmålet her vil være hvor langt hjemmelen til å gi reguleringsbestemmelser rekker, for eksempel i forhold til forbud mot høsting, ferdselsforbud og liknende.

Et annet spørsmål er hvordan en ved bruk av plan- og bygningsloven i naturvernarbeidet kan sikre varigheten av vernet. Med andre ord er det reist spørsmål om det i loven bør hjemles sperrer i forhold til kommunenes reguleringsadgang når det gjelder spesielt viktige nasjonale verneinteresser.

Utvalgets kommentar

Vern av biologisk mangfold vil være en høgt prioritert samfunnsoppgave i årene framover, og plan- og bygningsloven blir et viktig virkemiddel. Hvordan hensynet til biologisk mangfold kan ivaretas bedre innenfor lovens system, er framhevet særskilt i utvalgets mandat.

Utvalget vil vise til at temaet i denne omgang er berørt flere steder i utredningen, og spesielt i drøftingen av kommuneplanens arealdel og LNF-kategorien. Flere andre spørsmål knyttet til vern av biologisk mangfold i kommuneplan og reguleringsplan vil bli utredet i neste omgang.

Dette vil også omfatte forholdet mellom plan- og bygningsloven og naturvernloven. Saksbehandlingsreglene for vernevedtak etter naturvernloven vil bli nærmere vurdert, blant annet i sammenheng med temaet samordning av sektorlover til plan- og bygningsloven, se drøftingen i kapittel 7.5.

16.3.2 Kystsonen

Kystsonen har tradisjonelt vært preget av flerbruk for store og viktige samfunnsinteresser. I tillegg til tradisjonelle bruksmåter som ferdsel, fiske og kystlandbruk, er det økende aktivitet med blant annet vekst i hyttebygging og bruk av fritidsbåter. Dette gir et økende behov for områder til rekreasjon og friluftsliv på land og sjø, samt for småbåthavner og potensielle ilandføringssoner. I tiden framover vil ikke minst fiskeri- og oppdrettsnæringen ha stor samfunnsmessig betydning.

Det reiser seg mange problemstillinger i forhold til planlegging etter plan- og bygningsloven. Når det gjelder områdene på land, vil hovedspørsmålene dreie seg om å hindre konflikter gjennom arealbruksstyring. Aktuelle konflikttemaer er for eksempel allmenne interesser som rekreasjon og vern av landskap og natur kontra fritidshusutbygging og næringstiltak. Det vises til kapittel 17.3, der strandvernet er behandlet. For store deler av kysten dreier planleggingen seg mer og mer om å ta kystsonen i bruk til nye havbruksnæringer der også tradisjonelt fiske, ferdsel og friluftsliv knyttet til sjøen har sin plass.

Gjeldende regelverk for forvaltningen av sjø og kyst i næringssammenheng

Saltvannsfiskeloven av 3. juni 1983 gjelder for fiske i sjø med unntak av anadrome laksefisk, og er i hovedsak en lov om forvaltning av ressursene i havet. Bare i liten grad inneholder loven bestemmelser som direkte gjelder kystsonen. Et unntak er blant annet hjemmel for begrensning av annen virksomhet i sjø, for eksempel avstenging av fjorder for nærmere bestemte fiskeformål.

Havneloven 8. juni 1984 regulerer planlegging, utbygging og drift av havner og ferdselsregulering. Kommunen er havnemyndighet innen eget havnedistrikt, mens myndigheten ellers er lagt til Kystverket. Ifølge loven kan vedtak ikke treffes i strid med vedtatte planer etter plan- og bygningsloven. Loven hjemler forskrifter om forskjellige forhold som kan ha betydning som supplement til planer, blant annet for å forebygge og løse brukerkonflikter mellom forskjellig type virksomhet, som hastighetsbegrensninger, dumping av masse og regler om opplag av fartøyer med videre.

Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) 21. november 2000 gjelder ut i havet så langt bunnen er preget av ferskvann. Den gjelder dermed for eksempel i deltaområder. Den gjelder også for tiltak utenfor vassdraget, blant annet for bygging av moloer som kan medføre at forholdene i vassdraget endres, for eksempel slik at anadrome fiskearters oppgang og utgang fra vassdraget endres. NVE og fylkesmannen er vassdragsmyndighet.

Oppdrettsloven 14. juni 1985 gir regler for tildeling av konsesjon med godkjenning av bestemte lokaliteter til oppdrett av fisk og skalldyr med videre. Fiskeridepartementets konsesjonsmyndighet er delegert til Fiskeridirektoratet og regionkontorene. Myndigheten til å godkjenne lokaliteter er lagt til regionkontorene. Konsesjon kan ikke gis dersom anlegget:

  • vil volde fare for utbredelse av sykdom på fisk og skalldyr

  • vil volde fare for forurensing

  • har klart uheldig plassering i forhold til omkringliggende miljø eller lovlig ferdsel eller annen utnytting av området

I medhold av kontinentalsokkelloven ble det 1. april 1993 gitt retningslinjer for fylkeskommunenes behandling av konsesjoner for kommersiell utnytting av skjellsand, sand og grus på havbunnen i indre norske farvann. Masseopptak må behandles etter byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven, og større uttak går inn under bestemmelsene om konsekvensutredning. Det er presisert i retningslinjene at det ikke kan gis konsesjon i strid med bindende planer etter plan- og bygningsloven. Videre er det i medhold av samme lov og saltvannsfiskeloven fastsatt forskrift 13. juli 1995 om rammene for forvaltning og uttak av tang og tare. Det forutsettes at det fastsettes forvaltningsplaner for virksomheten og at kommunale og fylkeskommunale kystsoneplaner trekkes inn i den sammenheng.

I ny lov om havbeite 21. desember 2000 er det gitt regler om utsetting og gjenfangst av krepsdyr, bløtdyr og pigghuder til næringsformål i norsk økonomisk sone. Eventuelle bygninger og anlegg («anlegg» i plan- og bygningslovens forstand) i forbindelse med havbeitevirksomhet må behandles etter plan- og bygningsloven. Havbeitevirksomhet må således på vanlig måte underlegges en planprosess, og kan ikke drives i strid med bindende planvedtak.

Plan- og bygningsloven

Lovens virkeområde er avgrenset av grunnlinjen. Behovet for planlegging i sjøen vil i første rekke gjelde de kystnære områdene. Kommuneplanens arealdel har en egen arealbrukskategori som lyder:

«Områder for særskilt bruk eller vern av sjø og vassdrag, herunder ferdsel-, fiske-, akvakultur-, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon med en eller flere av de nevnte brukskategorier» (§ 20-4 nr. 5).

Mens alle de øvrige arealbrukskategoriene er uttømmende, åpner denne kategorien både for utdyping av formålene og for flerbruksplanlegging (jf. begrepene «herunder» og «enten hver for seg eller i kombinasjon»).

I reguleringsplan er formålene «Spesialområde < . . .>herunder anlegg i grunnen, vassdrag og i sjøen < . . .>fiskebruk» (§ 25 første ledd nr. 6).

Status

Fiskerne bruker i utgangspunktet hele kysten og følger fisken. Bruken varierer med årstid og fiskens vandringer. Det vil være behov for adgang til arealet der fiske foregår eller er aktuelt. Videre er det behov for beskyttelse av gyte- og oppvekstområder for fisk og skalldyr med videre, og for skjerming mot utslipp og en del tiltak både fra land og sjø.

Oppdrett av laks og ørret har hatt stor vekst siden starten for ca. 30 år siden, og i 1999 ble det produsert over 400 000 tonn til en eksportverdi på ca. 12 milliarder kroner. Næringens arealbehov har endret seg mye de siste årene. Dette har blant annet sammenheng med behovet for flere lokaliteter for å kunne skille generasjonene og få en jevnlig brakklegging av lokaliteter. Videre har framveksten av oppdrett på andre marine arter som skjell, torsk, kveite, steinbit, kråkeboller med flere, ført til større konkurranse om arealene i sjøen.

Havnene og sjøverts ferdsel er en viktig del av samferdselssystemet, kommunalt og nasjonalt, og det er en politisk prioritert oppgave å overføre en større del av den totale godstransporten fra land til sjø. Havneplanleggingen med farleder og havneutbygging er omfattet av Nasjonal Transportplan. Det er 104 kommuner med godkjent havnedistrikt, der enkelte er gitt status som nasjonal eller regional havn, som signaliserer at havnen er viktig i samferdselssystemet.

Annen virksomhet i sjø- og kystområder, som uttak av skjellsand, sand og grus og taretråling, er også blitt viktige næringer i en del områder langs kysten.

Fiskeri- og havbruksnæringen står for en betydelig del av norsk eksport. Næringene forutsettes å øke, inkludert uttak fra hittil uutnyttete muligheter, blant annet med havbeite og utvikling av høgproduktive havområder.

Kystsoneplanlegging foregår både på fylkes- og kommunenivå, der planleggingen etter plan- og bygningsloven og relevant sektorlovverk er virkemidlene. Nesten alle kommuner har i dag arealdel til kommuneplan som også dekker kystsonens landareal.

Spørsmål i forhold til planleggingen etter plan- og bygningsloven

Planleggingen i sjø vil i første rekke dreie seg om bruksmåter og konflikter som må ses i sammenheng med planleggingen på land. Planområdenes avgrensing utover i sjø vil bestemmes av aktuelle problemstillinger og planbehov, noe som innebærer at kommunene ikke behøver å planlegge lenger utover enn dette tilsier. Spesielt oversiktsplanleggingen i kommuneplanens arealdel er av avgjørende betydning i planleggingen av kystsonen. Som nevnt åpner arealbrukskategori for sjø og vassdrag både for utdyping av formålene og for flerbruksplanlegging. Dette gir mer fleksibilitet enn i planleggingen på land, noe som må ses i sammenheng med at sjøområdene ikke er i privat eie, slik hovedmønsteret er på land. Forøvrig varierer problemstillingene for ulike aktuelle temaer som fiskeri, farleder og havneplanlegging og oppdrett.

Når det gjelder fiskeri er tradisjonen flerbruk, gjennom døgn/år og i vannmassen, men med et visst behov for stengsetting, låssettingsplasser og annen avstenging. Det er også viktig at arealplanleggingen på land og sjø ses i sammenheng med utviklingen av behovene for kai, veg og nødvendige næringsbygg med videre. Utviklingen av viktige trafikkhavner vil ofte skje i konkurranse med arealer som er attraktive for by- og tettstedsutvikling og rekreasjon. For øvrig vises til avsnitt om havneplanlegging i kapittel 16.3.7.

Oppdrettsnæringen, som er basert på biologisk produksjon, krever at det tas hensyn til lokalitetens egnethet og avstanden til annen oppdrettsvirksomhet, samt helsestatus. Planlegging etter plan- og bygningsloven må ta dette i betraktning. Det er stort behov for langsiktighet i vurderingen av egnete områder. Videre kreves fleksibilitet, slik at oppdrettsarealer skal kunne brukes til ulike arter. Planlegging i sjø er forholdsvis nytt og forskjellig fra land, med flerbruk, varierende i tid og av bunn, vannmasse og overflate, og i hovedsak utenfor privat eiendomsrett. Kommuneplanen er viktig, men både når det gjelder oppdrett og fiskeriplanleggingen ellers, kan interessene ofte gå ut over kommune- og fylkesgrenser. Fra flere hold er behovet for fortsatt kystsoneplanlegging over administrative grenser framhevet.

En annen problemstilling som har vært reist, er om det kan sies å være behov for endring eller utdyping av flerbruksplanleggingen og mulighetene for ulike kombinasjoner og enkeltformål som bestemmelsen i § 20-4 nr. 5 gir adgang til. Spørsmålet melder seg videre om hvordan en i kommunale planprosesser kan vurdere ulike typer oppdrett selv om det må være klart at det er konsesjonen som bestemmer hvilken type oppdrett som kan drives der. Å mestre slike prosesser vil sette store krav både til sektormyndighetenes medvirkning og fylkenes og kommunenes innsikt og plankapasitet, blant annet også i forhold til de øvrige interessene som omfattes av § 20-4 nr. 5. Her vil geografiske, biologiske, veterinære, økologiske og ikke minst arealmessige forhold både på land og sjø være viktige. Det er reist spørsmål om hjemmel til bestemmelser om å differensiere for arter innenfor akvakultur. Til forskjell fra land vil videre bruken av overflate, vann og bunn og arten av oppdrett som skal drives, være avgjørende, jf. at i områder som påvirkes av oppdrettssoner for laks, vil oppdrett av andre arter kunne gjennomføres, og at i verneområder som omfatter bunnen, vil enkelte typer oppdrett kunne gjennomføres.

Overgangssonen mellom land og sjø reiser ofte egne planspørsmål knyttet til tilretteleggingstiltak og andre utbyggingsbehov i forbindelse med oppdrettsaktivitet.

Generelt reiser planleggingen i kystsonen de samme behovene som på land. Flere ulike forhold, blant annet at det kan disponeres i overflate, vannmasse og bunn, og at bruken av sjøområdene i utgangspunktet ikke begrenses av privat eiendomsrett, kan imidlertid gjøre det aktuelt å se nærmere på formuleringene i arealbruksbestemmelsene både for kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Det foreligger et klart behov for informasjon og medvirkning fra sektorene og retningslinjer for planleggingen, som det forutsettes arbeidet videre med.

Utvalgets kommentar

Utvalget vil arbeide videre med de mange spørsmålene som det her er pekt på. Et siktemål er å gjøre plan- og bygningsloven til et bedre virkemiddel for en god, langsiktig planlegging i kystsonen, blant annet for at potensiale for havbruk skal kunne utnyttes optimalt, samtidig som viktige allmenne interesser ivaretas. Det er svært viktig at de mange interessene som knytter seg til strandsonen og sjøen utenfor kan ses i sammenheng, og om nødvendig vurderes også over kommunegrensene. Utvalget vil se særskilt blant annet på forholdet mellom plan- og bygningsloven og konsesjonsvedtak etter oppdrettsloven.

16.3.3 Vilt og ferskvannsfisk

16.3.3.1 Viltforvaltning

Jakt er en viktig del av friluftslivet og har også stor betydning i landbruksnæringen. Ivaretakelse av bestander og leveområder for vilt, samt jaktområder er også av stor betydning både for bærekraft og verdiskaping. Norges Skogeierforbund anslår at det årlig blir tatt ut verdier ved jakt på 650 millioner kroner. Av dette tilskrives elgjakten alene ca. 350 millioner kroner. 2

Etter jaktstatistikken for 1999 utgjorde vekten av felt hjortevilt (elg, hjort og villrein) 6 866 tonn, og vekten av de fem viktigste artene av felt småvilt 523 tonn. 3

Rekner en med gjennomsnittlig kjøttpris på kr 60 kroner per kilo, skulle dette tilsi en førstehåndsverdi av kjøttet for de viktigste artene på i overkant av 460 millioner kroner. I tillegg kommer så den verdiskaping som knytter seg til leie av jaktterreng, husrom med mer. For mange rettighetshavere betyr denne verdiskapingen langt mer enn inntekter fra jord- og skogbruk for øvrig, noe som igjen betyr mye for samfunnsstrukturen i distrikts-Norge.

I planleggingen må en ta hensyn til de krav viltet som biologisk ressurs stiller til sine omgivelser for at bestandene skal kunne opprettholdes på et levedyktig nivå. Det er her av betydning at viltet vandrer på tvers av administrative grenser både nasjonalt og internasjonalt.

Regelverket

Forskrifter til viltloven regulerer jakttider og høstingsmetoder. I tillegg kan lovverket til en viss grad regulere høstingsintensiteten. Høstingen av hjortevilt og bever reguleres i tillegg av lokale bestemmelser fastsatt av fylkesmannen og/eller kommunen. Ivaretakelse av viltets leveområder og kanalisering av ferdsel/forstyrrelser utenom viktige viltbiotoper må imidlertid styres gjennom andre lovverk. Etter viltlovens § 7 skal hensynet til viltinteressene innpasses i oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven i kommuner og fylker. I samme paragraf er det åpnet for vedtak om biotopvern, en bestemmelse som ikke brukes.

Det er derforplanleggingen etter plan- og bygningsloven, sammen med den lokale forvaltningen etter viltloven og driftsplanleggingen, som styrer ressursene. Ved at juridisk bindende planer etter plan- og bygningsloven kan sette skranker for utbygging og iverksetting av tiltak i områder av betydning for blant annet viltinteressene, blir dette et viktig virkemiddel.

Problemstillinger

I tilknytning til LNF-områder som ligger inntil verneområder, kan det i kommuneplanens arealdel i framtiden være behov for å legge ut områder for ulike former for friluftsliv, for eksempel jaktområder. På reguleringsplannivå vil det derfor være en fordel om andre punktum i siste ledd i § 25 om at landbruks- og frilufts- og naturområder ikke kan kombineres, blir opphevet.

Etter som ressursene ikke følger administrative grenser, kan det i mange tilfeller være vanskelig å tilpasse forvaltningen av ressursen til avgrensete områder innenfor en kommune Behovet for planlegging av viltressursene over kommunegrensene er tydelig.

Utvalgets kommentar

Utvalget er oppmerksom på behovet for at viltets leveområder og trekkveger i større grad må synliggjøres i arealplanleggingen. Dette er særlig viktig i forbindelse med planlegging og lokalisering av veger og andre større anlegg.

Utvalget viser ellers til diskusjonene om samordning i kapittel 7, og om fylkes- og kommuneplanlegging i kapittel 13 og kapittel 14, der også de spesielle spørsmålene knyttet til LNF-områdene er drøftet.

16.3.3.2 Laks og innlandsfisk

Innlandsfiske er en viktig del av friluftslivet, men også av stor betydning for rettighetshavere og eiere. Ivaretakelse av bestander og leveområder for fisk er videre av stor betydning for bærekraft og verdiskaping. Direktoratet for naturforvaltning anslår den økonomiske betydningen av turisme knyttet til fiske i våre vassdrag til minimum 400-500 millioner kroner, eller minst 600 årsverk. Norges Skogeierforbund på sin side, anslår at det årlig tas ut verdier for om lag 200 millioner kroner fra fiske 4

. Verdien av ressursen går imidlertid på mange felt langt ut over regnskapstallene for laksefiske og fisketurisme. For eksempel har laksefiske både i sjø og elv betydning for både bosettingsmønsteret og for folks livskvalitet og helse. Den direkte omsetningen fra villaksfisket er langt større enn salgsverdien av fiskekjøttet. Den største direkte omsetningen er leieinntekter til rettighetshaverne i lakseelvene, og ringvirkninger som gir inntekter til turistbedrifter og andre næringsdrivende.

I en fersk utredning for Miljøverndepartementet anslås det at den samfunnsøkonomiske nytteverdien som i dag er knyttet til de 50 vassdragene som Villaksutvalget har foreslått til å få status som nasjonale laksevassdrag, ligger på i størrelsesorden 5 milliarder kroner (kapitalisert). Det anslås at denne kan økes til 10 milliarder kroner dersom ordningen og nødvendige tilknyttete sikringstiltak gjennomføres.

Regelverket

På samme måte som for viltsektoren, er også virkemidlene innenfor ferskvannsfisket meget sektororienterte og tar i liten grad inn over seg tiltak som skjer innenfor andre sektorer.

Etter lakse- og innlandsfiskeloven skjer planleggingen i stor grad som driftsplanlegging lokalt av grunneiere/rettighetshavere og grunneierlag, eventuelt med bistand fra forvaltningen, jf. lakse- og innlandsfiskeloven § 25 om hva driftsplanlegging for et vassdrag eller del av et vassdrag skal omfatte. Planleggingen omfatter blant annet oversikt over fiskeressursene med forslag til kultiverings- og utnyttingsplan, rettighetsforhold og organisering av vassdraget, utøving av fiske, tilgang for allmennheten og økonomiske forhold.

Lakse- og innlandsfiskeloven § 7 fastsetter at hensynet til fiskeinteressene innpasses i oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven. Planlegging etter loven vil derfor være et viktig virkemiddel sett i sammenheng med den lokale driftsplanleggingen, blant annet ved at en juridisk bindende kommuneplan kan sette skranker for utnytting og iverksetting av tiltak i områder av betydning for vilt- og fiskeinteresser.

Problemstillinger

Også disse fiskeressursene beveger seg på tvers av administrative grenser både nasjonalt og internasjonalt, men stiller visse krav til omgivelsene for at bestandene skal kunne opprettholdes på et levedyktig nivå.

Planlegging i vassdrag vil i kommuneplanens arealdel skje etter arealbruksformål nr. 5 i § 20-4, som er svært åpent med muligheter for flerbruksplanlegging og formål utover de oppreknete: «< . . .>ferdsel-, fiske-, akvakultur- natur- og friluftsområde< . . .>». Plan- og bygningsloven er i utgangspunktet godt egnet til å ivareta fiskeinteressene, men bedre mulighet for mer helhetlig planlegging av vassdrag over kommunegrensene vil være viktig.

I tilknytning til dette, mener utvalgsmedlem Toven at § 20-4 nr. 5 bare gir hjemmel for konkrete tiltak eller vern av områder, og at bestemmelsen således ikke gir hjemmel for en generell vannbruksplanlegging.

Skal plan- og bygningsloven bli bedre i stand til å ivareta fiskeinteressene, er det videre viktig at driftsplaner for forvaltningen av fiskebestandene og fisket på en tilfredsstillende måte kan ivaretas i planleggingen, både som grunnlag for arealbruk og som videre utvikling av planer som allerede er vedtatt med hjemmel i plan- og bygningsloven.

Som ledd i oppfølgingen av Villaksutvalgets utredning, NOU 1999:9, skal en utrede utvalgets forslag om nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder - herunder det juridiske grunnlaget for å etablere slike nasjonale laksevassdrag. I denne sammenheng må også forholdet til plan- og bygningsloven vurderes.

Utvalgets kommentar

En god forvaltning av fiskeressursene er nært knyttet til den generelle vassdragsforvaltningen og vannressursplanleggingen, som ofte vil kreve planlegging og tiltak over kommune- og fylkesgrenser. Utvalget ser dette som en viktig utfordring til plansystemet etter plan- og bygningsloven. Det er nødvendig med gode samordningsmekanismer for dette, og utvalget viser til de generelle drøftingene ovenfor, særlig i kapittel 7, 14 og 15. Utvalget vil i fortsettelsen blant annet vurdere hvordan behovene for overordnet forvaltning som er beskrevet i Villaksutvalgets utredning eventuelt kan ivaretas på en god måte gjennom et samspill mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen.

Kommuneplanens arealdel kan brukes aktivt som et ledd i forvaltningen på dette området. Planlegging i vassdrag vil i kommuneplanens arealdel skje etter arealbruksformål 5, som er svært åpen med muligheter for flerbruksplanlegging og formål utover de oppreknete: «< . . .>ferdsel-, fiske-, akvakultur- natur- og friluftsområde< . . .>». Utvalget er opptatt av hva som skal til for å legge bedre til rette for å bedre plan- og bygningsloven som virkemiddel her.

16.3.4 Forurensing og avfall

Mange av de største miljøproblemene i vår tid skyldes forurensing. Både vann-, luft-, jord-, areal- og matressurser utsettes for forurensing. Forurensing er derfor en viktig trussel mot bærekraftig utvikling og målet om at dagens behov skal møtes uten å redusere framtidige generasjoners valgmuligheter for å dekke sine behov.

Planter og dyr har ulik toleranse, og forurensing har medført at flere dyre- og plantearter er truet eller har dødd ut. Kontrollen med forurensing er derfor et viktig element i arbeidet for å bevare det biologiske mangfoldet.

Forurensing har flere steder i landet ført til at arealer er ubeboelige eller har redusert bruksverdi. Forurensing er derfor også til hinder for utnytting av byarealer og en bærekraftig byutvikling.

Undersøkelser gjennomført i fylkene i 1995 viser at miljøhensyn ofte er for dårlig belyst og ivaretatt i arealplanleggingen. Samtidig har Statens forurensningstilsyn registret at enkelte kommuner skyver arealkonflikter som oppstår ved etablering av forurensende virksomhet foran seg til behandlingen av konsesjonssaken etter forurensningsloven.

Forurensningsloven og forurensingsmyndighetene

Forurensningsloven er i dag det sentrale rettslige virkemidlet i arbeidet med å begrense forurensingen. 5

Loven har til formål å verne det ytre miljøet mot forurensing, å redusere eksisterende forurensing, å redusere mengden avfall og å fremme bedre behandling av avfall. Loven skal dessuten sikre en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensinger og avfall ikke fører til helseskade, går ut over trivselen eller skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse. 6

Etter forurensningslovens hovedregel har ingen lov til å forurense uten å ha et særlig grunnlag for det. Grunnlaget kan være uttrykkelige unntak i lov, forskrift eller særlig enkelttillatelse (gjerne kalt utslippstillatelse). 7

Loven har bestemmelser både om forebygging av forurensing gjennom forhåndskontroll, og om tiltak mot inntrådt forurensing. I forskrifter til loven er det blant annet fastsatt grenseverdier for forurensende utslipp og støy.

I utslippstillatelser kan forurensingsmyndighetene ta inn vilkår som motvirker at forurensingen fører til skader eller ulemper. Eksempler på dette er utslippsgrenser, pålegg om forurensingsbegrensende tiltak og krav om tiltak i eller ved resipienten.

Når forurensingsmyndigheten avgjør om tillatelse skal gis og fastsetter vilkår for tillatelsen, skal det legges vekt på de forurensingsmessige ulempene ved tiltaket og de fordeler og ulemper tiltaket for øvrig vil medføre. Med henvisning til Grunnloven § 110b har Høgsterett understreket at miljøhensynene er sektorovergripende, og at det derfor ikke er hensiktsmessig å trekke opp vanntette skott mellom de enkelte sektorenes lovverk.

I dag er det først og fremst statsforvaltningen som håndhever forurensningsloven. På noen områder har Regjering og departement delegert myndighet til kommuner og fylkeskommuner, som i kraft av delegeringen kan instrueres.

Forholdet mellom forurensningsloven og plan- og bygningsloven

Det er lite tvil om at det ligger vesentlige fordeler i å søke forurensingsproblemer løst gjennom arealplanlegging i større grad enn i dag. Siden de fleste forurensingsproblemer har sammenheng med utnytting av fast eiendom, kan mange forurensingsproblemer løses gjennom fornuftig arealplanlegging. Eksempel på dette er plassering av forurensende bedrifter i passende avstand fra bolig- og fritidsområder.

I erkjennelse av dette heter det i forurensningsloven at «[ F]orurensningsmyndighetene skal samordne sin virksomhet med planmyndighetene slik at planlovgivningen sammen med denne lov brukes for å unngå og begrense forurensning og avfallsproblemer» 8

. Bestemmelsen forutsetter et nært samarbeid mellom planmyndighetene og forurensingsmyndighetene.

Videre heter det at «[ F]orurensningsspørsmål skal om mulig søkes løst for større områder under ett og på grunnlag av oversiktsplaner og reguleringsplaner. Hvis virksomheten vil være i strid med endelige planer etter plan- og bygningsloven skal forurensningsmyndigheten bare gi tillatelse etter forurensningsloven etter samtykke fra planmyndigheten.» 9

Hvorvidt planen er bindende for arealutnyttingen er ikke avgjørende for forurensingsmyndighetens plikt til å la planmyndigheten vurdere saken før forurensingsmyndigheten eventuelt gir tillatelse. Dette er et eksempel på den såkalte 'samtykkemodellen', jf. ovenfor i kapittel 7.5.1.

Sektormyndighetenes innspill

(1) Forurensingsmyndighetene mener det bør vurderes om forurensingshensyn og andre miljøhensyn bør komme klarere fram i plan- og bygningslovens formålsparagraf.

(2) Som nevnt ovenfor er forurensing bare tillatt dersom det finnes et særlig rettsgrunnlag for det. For å slippe behandling av et stort antall enkeltsaker etter forurensningsloven bør en vurdere om plan etter plan- og bygningsloven i større grad kan brukes som direkte grunnlag for regulering av forurensing. Støy og luftkvalitet peker seg ut som to forurensingsproblemer det kan være nærliggende å forebygge ved hjelp av planlovgivningen.

Støy er i stor grad et problem som kan forebygges gjennom god planlegging. Likevel er det mange eksempler på at særlig boliger og industrivirksomhet er samlokalisert på måter som reduserer livskvaliteten til beboerne. Utvalget bør derfor vurdere om dette er noe som kan avbøtes gjennom forbedret planpraksis, eller om gode løsninger krever bedre samordning av forurensningsloven og plan- og bygningsloven. Det bør også vurderes om planlovgivningen kan brukes til å skjerme friluftsområder for støy som reduserer kvaliteten på friluftsopplevelsene.

I forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensing og støy 30. mai 1997, er det satt bindende grenseverdier for hvor mye støy, svevestøv, nitrogendioksid, svoveldioksid og bly det kan være utenfor helårsboliger, barnehager, utdannings- og helseinstitusjoner. Plasseringen av slik bebyggelse i områder med dårlig luftkvalitet eller nær støyende virksomhet kan etter forskriften være avgjørende for utløsning av tiltaksplikt for eiere av forurensende anlegg (for eksempel vegeier, industrieier og så videre) og vil kunne bli møtt med innsigelse etter plan- og bygningsloven. Dette kan forhindre fortetting eller bedre arealutnytting i eksisterende byggesoner, og således være i strid med ønsket arealpolitikk i byer og tettsteder. Grenseverdiene er imidlertid ikke særlig strenge, og det er derfor usikkert om de har hatt noen reell betydning for planleggingen.

Som følge av at EU nylig har fastsatt strengere grenseverdier for lokal luftkvalitet 10

er forskriften om luftkvalitet og støy for tiden under revisjon. 11

De nye grenseverdiene vil i prinsippet gjelde overalt, og ikke bare for visse typer bebyggelse. Det vil derfor i større grad være mulig, og kanskje også nødvendig, å foreta tiltak ved kilden gjennom bruk av mer generelle virkemidler. Fordi plasseringen av spesiell bebyggelse ikke lenger vil være utløsende for tiltaksplikt etter forskriften, vil grenseverdiene i mindre grad berøre planlegging og plassering av denne type bebyggelse. Det må likevel vurderes hvilken betydning de nye grenseverdiene bør få for kommunal planlegging, særlig i tilfeller der arealbruk vil gi økt forurensing og overskridelse av grenseverdiene. Eksempler på dette er økte trafikkutslipp som følge av etablering av nye veger, næringsbyggetablering og etablering av store stasjonære forurensingskilder. Utvalget bør også vurdere hvordan grenseverdiforskriften kan brukes når arealbruken gir økt forurensing i ett område, men reduserer forurensingen i et annet, eller når arealbruk vil medføre noe økt forurensing, men ikke overskridelse av grenseverdien (bit-for-bit-utbygging).

(3) I dag pålegger forurensningsloven alle kommuner å utarbeide en egen plan for reduksjon og håndtering av avfall i kommunen (avfallsplan) 12

. I tråd med tendensen siden kommunelovreformen på begynnelsen av 90-tallet, arbeider Miljøverndepartementet nå med å endre forurensningslovgivningen med tanke på å gi kommunene størst mulig frihet til å bestemme over sin interne organisering og oppgavefordeling. Et utslag av dette er et forslag om å oppheve bestemmelsen om avfallsplan som nylig ble sendt på høring. 13

I høringsnotatet er det presisert at kommunene fortsatt både kan og bør drive avfallsplanlegging, men at den i stedet bør forankres i plan- og bygningsloven. På denne måten skapes større politisk forankring og medvirkning og bedre samordning med annen planlegging etter plan- og bygningsloven. Utvalget bør tenke gjennom i hvilken grad reglene om kommuneplanens arealdel og reguleringsplan er egnet for planlegging av blant annet avfallsdeponier og forbrenningsanlegg. I tillegg er avfallslovgivningen basert på at kommunens avfallshåndtering verken skal subsidieres eller være en inntektskilde for andre kommunale sektorer, og dette stiller krav til samordning med kommunens økonomiplanlegging. 14

I tråd med det som er sagt under (2) bør en vurdere å gi kommunene rett til å tildele konsesjoner og utforme driftsvilkår for mindre avfallsanlegg i medhold av plan- og bygningsloven § 26.

(4) Byggenæringen generer store mengder avfall, herunder miljøfarlig avfall. Fornuftig håndtering av avfall forbedrer mulighetene for gjenvinning, og dermed mengden avfall som går til sluttbehandling. 15

Med hjemmel i delegasjonsvedtak etter forurensningslovens avfallsbestemmelser, pålegger enkelte kommuner i dag private tiltakshavere å lage en plan for håndteringen av avfall som oppstår i forbindelse med bygge-, rehabiliterings- og rivingsvirksomhet. Det er nå aktuelt å delegere slik myndighet til alle kommunene, og senere eventuelt innarbeide slik kompetanse/myndighet i medhold av lov. Utvalget bes vurdere om dette i tilfelle bør knyttes til forurensningsloven eller om plan- og bygningsloven vil være mer egnet.

(5) Dernest har forurensingsmyndighetene spurt seg om det nye opplegget for resultatoppfølging av miljøvernpolitikken 16

også vil bedre mulighetene for god planlegging etter plan- og bygningsloven. Formålet med opplegget er på sikt å bedre sektorintegreringen av miljøpolitikken. Utvalget bør derfor vurdere om plan- og bygningsloven, som en sektorovergripende lov, er et egnet virkemiddel i dette arbeidet.

(6) Akvakulturanlegg reiser spørsmål om det er behov for å kunne gi bestemmelser til kommuneplanen som ivaretar de særlige planleggingsbehovene slike anlegg reiser.

Utvalgets kommentarer

Utvalget viser til det ovenstående og ser at forurensingsspørsmål, herunder støy, blir et stadig viktigere tema i plansammenheng. Det gjelder både i forbindelse med lokalisering av ny virksomhet og infrastruktur, som for eksempel nye hovedveger i og omkring boligområder, og i sammenheng med at områder søkes vernet ut fra landbruks-, naturvern- og friluftsinteresser. Gode avløpsløsninger er en viktig premiss ved nye utbygginger, og bruk av grenseverdier for forurensende stoffer innebærer en viktig premiss for planleggingen.

Utvalget ser det som svært viktig at det blir en god kopling mellom planleggingen etter plan- og bygningsloven og forurensingslovgivningen. Utvalget mener det er naturlig å foreta en bred gjennomgang av dette feltet i neste omgang, blant annet med sikte på å kople saksbehandling etter de to regelsettene og i større grad å kunne regulere lokale forurensingsspørsmål gjennom plan- og bygningsloven. Herunder vil utvalget vurdere spørsmålet om delegering til kommunene i forurensingssaker bør knyttes til plan- og bygningsloven.

16.3.5 Vassdrag

Vassdragene er viktige elementer i norsk natur og preges av stor variasjon. Samtidig har vann og vassdrag til alle tider vært viktige lokaliseringsfaktorer for bosetting og ferdsel, slik at kulturminner og kulturmiljøer gjerne finnes i vassdragsnære områder. Ved siden av fjordene, er den norske vassdragsnaturen trolig det mest spesielle og særegne ved norsk natur sett i globalt perspektiv. Dette medfører også forpliktelser og ansvar, blant annet i forhold til biologisk mangfold.

Vann og vassdrag dekker en rekke forskjellige behov og funksjoner som transportåre, område for næringsmessig fangst og fiske, rekreasjon (ferdsel, bading), vannforsyning (drikkevann, irrigasjon, industri), resipient for utslipp, råstoff i produksjon (fisk og fiskeoppdrett) råstoffutvinning, energiproduksjon, grunnlag for dyre- og planteliv og landskapsmessige og kulturhistoriske verdier.

Arealdisponeringen og annen aktivitet på land er ofte av avgjørende betydning for hvordan selve vannressursen kan nyttes, og det er derfor viktig å kunne se arealbrukskategoriene i vassdrag og tilstøtende arealer i sammenheng. Helhetlig vurdering og behandling av vannressursene med sikte på samordning mellom forskjellige sektorer og interesser, og inngrep på land, er siktemålet, og en utfordring til plansystemet.

Gjeldende regelverk/status

Den nye vannressursloven 21. november 2000 trådte i kraft 1. januar 2001. Vannressursloven erstatter den gamle vassdragsloven. Loven regulerer fysiske inngrep i vassdrag og forhold både av privatrettslig og offentligrettslig art. Alle tiltak i vassdrag, som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser i vassdraget eller sjøen, må som hovedregel ha konsesjon. Unntatt er gjenoppretting av vassdragsløp og grunneieres vannuttak på nærmere bestemte vilkår. I enkelte tilfeller kan det i forskrift fastsettes at tiltak utenfor vassdraget, som kan ha påtakelige virkninger for vassdraget, også må ha konsesjon.

Vassdragenes verdi som landskapselement og som levested for planter og dyr, er oppvurdert i den nye loven. Ved siden av de miljømessige aspektene, hensynet til biologisk mangfold i en bærekraftig utvikling og til landskapsestetikk og kulturminnevern, er det også lagt vekt på at en gjennom lovbestemmelsene legger opp til å redusere og motvirke vannforurensing. Det er dessuten lagt opp til en bedre lovregulering av grunnvann. Loven inneholder viktige bestemmelser om kantvegetasjon, og bestemmelser som klargjør avgrensing mot fastmark og mot sjø.

Forholdet til kraftutbygging og vassdragsreguleringsloven 14. desember 1917 er nærmere regulert i vannressursloven: Vannkraftutbygginger over 40 GWh skal konsesjonsbehandles etter vassdragsreguleringsloven,mens annen kraftutbygging skal behandles etter vannressursloven. Overføringer av vann mellom vassdrag krever ofte tillatelse også etter forurensningsloven. Konsekvensutredningsbestemmelsene etter plan- og bygningsloven har i en viss grad erstattet en del av saksbehandlingsreglene som tidligere gjaldt for vannkraftutbygging etter vassdragsreguleringsloven. Samlet Plan for vassdrag, vedtatt av Stortinget, er et rammeverktøy som bestemmer hvilke vannkraftprosjekter som kan omsøkes og rekkefølgen for konsesjonsbehandling.

De fysiske inngrep som omfattes av vannressursloven går også inn under annet lovverk. Den viktigste vil være plan- og bygningsloven i og med at konsesjonstiltakene også omfattes av planleggingen etter loven og lovens byggesaksbestemmelser,jf. § 1 om at loven også gjelder for vassdrag. Andre viktige lover vil være forurensningsloven, jordloven, skogloven, lakse- og innlandsfiskeloven og naturvernloven. Etter vannressurslovens § 20 kan vassdragsmyndigheten i forskrift eller direkte fastsette at det ikke trengs konsesjon etter loven for en del nærmere bestemte tiltak som er avgjort i medhold av annen lovgivning, blant annet tiltak som er tillatt i godkjent reguleringsplan. Det er videre åpnet for at det i forskrift kan bestemmes at i visse sakstyper kan konsesjonsbehandling etter vannressursloven erstatte konsesjonsbehandling etter bestemte andre lover. Etter lovens § 22, som omhandler planlegging i vassdrag, kan vassdragsmyndighet utsette eller avslå søknad om konsesjon der planlegging er satt i gang. Vedtatt plan skal legges til grunn for behandling av søknad om konsesjon. Videre er det fastsatt at vannbruksplanlegging fortrinnsvis bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven, og at konsesjonsvedtak etter loven gjelder ved siden av rettslig bindende plan.

Ved siden av Olje- og energidepartementet og Norges vassdrags- og energidirektorat som øverste vassdragsmyndighet, og Miljøverndepartementet og Statens forurensningstilsyn som øverste plan- og forurensingsmyndighet, har Sosial- og helsedepartementet med Statens helsetilsyn, Statens næringsmiddeltilsyn og Folkehelsa, ansvaret for de helsemessige aspektene ved drikkevann.

Når det gjelder planleggingen etter plan- og bygningsloven, vil avveining og avklaring av de ulike interessene i vassdrag i første rekke skje gjennom kommuneplanleggingen og kommuneplanens arealdel.Arealdelen har egen arealbrukskategori for «[ o]mråder for særskilt bruk eller vern av sjø og vassdrag, herunder ferdsel-, fiske-, akvakultur-, natur- og friluftsområde hver for seg eller i kombinasjon med en eller flere av de nevnte brukskategorier», jf. § 20-4 nr. 5. I vassdrag er dermed bruksformålene ikke uttømmende fastlagt i loven, jf. formuleringen «herunder». Dertil er det også adgang til å splitte formålet, det vil si at i vassdragene kan områder for friluftsliv og ferdsel legges ut hver for seg. Også øvrige arealbrukskategorier etter § 20-4 første ledd kan nyttes etter behov, for eksempel byggeområder, områder for råstoffutvinning, viktige ledd i kommunikasjonssystemet eller midlertidig båndlegging, eventuelt i kombinasjon med kategorier etter nr. 5. Det er ikke knyttet egne bestemmelser til arealbruksformålene i nr. 5, men forutsatt at de øvrige bestemmelsene kan brukes i tilknytning til vedkommende formål.

I forhold til reguleringsplan er det for noen av formålene under «Spesialområder» presisert at de også omfatter områder i vassdrag, jf. § 25 nr. 6, uten at dette er ment som en begrensning.

Vassdragene går ofte over flere kommuner, og også flere fylker, og det er ofte behov forplanlegging over kommunegrenser og fylkesgrenser. Vannbruksplanlegging i fylkesplanen eller som fylkesdelsplan koples som regel opp til plan- og bygningslovsystemet, og gir i utgangspunktet et rimelig godt grunnlag for å ta vare på selve vannstrengen og vassdragsområder for øvrig.

En god del slik flerbruksplanlegging er gjennomført. Som eksempel på vannbruksplanlegging som er gjennomført etter plan- og bygningsloven nevnes: kommunedelplaner for Akerselva i Oslo og Gaularvassdraget i Sogn og Fjordane, fylkesdelplaner for Numedalslågen, Femund- og Trysilelva og Glomma. De vanligste interessekonfliktene er fiske, friluftsliv, naturvern, biologisk mangfold, vannforsyning, og på den andre side vannkraftutbygging, infrastrukturtiltak, landbruk, industri og by- og tettstedsutvikling

I rundskriv T-5/97 er det gitt en del nasjonale retningslinjer for vannbruksplanleggingen. Her framheves det at myndigheter på fylkes- og kommunenivået bør bruke planene som grunnlag for en bevisst forvaltning av vassdrag, og for å legge til rette for flerbruk, bevare kantsoner og viktige elementer i landskapet. Videre vises det til plikten til å beskytte nedbørsfeltene mot forurensing, jf. forskrift om vannforsyning med mer av 1. januar 1995, og til å sette miljømål. Det presiseres at vernete vassdrag må forvaltes på en måte som bevarer verneverdiene i samsvar med rikspolitiske retningslinjer regjeringen har fastsatt for vernete vassdrag. Det gis også uttrykk for at kommunene må ta stilling til hvor det er flomfare, og sørge for forsvarlig disponering av flomutsatte arealer, jf. St.meld nr. 42 (1996-97).

I rikspolitiske retningslinjer(RPR) 10. november 1994 har regjeringen gitt retningslinjer for de vernete vassdrag som går inn under Stortingets verneplaner I-IV. Retningslinjene skal legges til grunn i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Statlige fagmyndigheter skal bruke dem i sin medvirkning i planlegging og enkeltsaksbehandling etter plan- og bygningsloven, og for øvrig bruke dem i sin forvaltningsvirksomhet innenfor de rammer vedkommende sektorlov gir. Retningslinjene gjelder vassdragsbeltet, det vil si i hovedelver, sideelver, større bekker, sjøer og tjern, og i et område på inntil 100 meter langs sidene av disse. Videre gjelder de andre deler av nedbørsfeltet som har betydning for vassdragets verneverdi.

I EU-forslag om direktiv for vannressursforvaltning er formålet å danne et rammeverk som kan beskytte vannressursene både med tanke på kvalitet og kvantitet. Direktivet skal gjelde for vassdrag, grunnvann og kystnære sjøområder. Det er lagt vekt på å gjøre forvaltningen mer helhetlig innenfor nedbørsfeltsdistrikter. Dette innebærer et behov for planer som omfatter hele vassdragets nedbørfelt, om nødvendig på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Nærmere organisering forutsettes avklart i forbindelse med implementering av direktivet.

Problemstillinger og utfordringer

Den nye vannressursloven ventes å medføre nye situasjoner og en del nye spørsmål i forhold til planlegging og byggesaksbehandling:

(1) Vannressursloven gjelder for alt stillestående eller rennende vann som har såkalt årssikker vannføring, inkludert bekkesig som ikke tørker inn i normale år, og også for vannløp uten slik årssikker vannføring dersom det skiller seg tydelig ut fra omgivelsene. Tiltak som kan styres etter loven, og som også i en viss grad reguleres i planleggingen etter plan- og bygningsloven, er blant annet drenering, bekkelukking, utfylling og søppeltømming.

Begrepet vassdrag dekker områder opp til ventet vannstand ved 10-års flommen. For å hindre unødig overlapping mellom vannressursloven og plan- og bygningsloven, er det lagt opp til at bebyggelse og andre inngrep i flomutsatt areal i første rekke må løses gjennom planleggingen i kommunene, jf. Norges vassdrags- og energiverks vegledere om flomsikring i kommunal planlegging med flomkart. Flomutsatte arealer ut over 10-årsflommen kan også i betydelig grad være utsatt for inngrep, for eksempel utfyllinger og bebyggelse.

(2) Avgrensingen skal bestemmes ut fra de fysiske egenskapene ved vassdraget. Hele deltaplattformen er derfor nå inkludert i begrepet vassdrag. Det er videre mulig etter § 8 å innkalle moloer og liknende tiltak som ligger utenfor deltaplattformen til konsesjonsbehandling, dersom de på grunn av endrete strømforhold kan ha påtakelige virkninger på vassdraget og livet i dette. Her melder det seg spørsmål blant annet i forhold kystsoneplanleggingen etter plan- og bygningsloven.

(3) Etter vannressursloven skal det langs alle vassdrag (det vil si også det minste bekkesig) opprettholdes et naturlig vegetasjonsbelte som motvirker avrenning og gir levested for planter og dyr. Grunneiere, tiltakshavere og berørte fagmyndigheter kan kreve at kommunen fastsetter bredden på beltet, og i særlige tilfelle frita områder fra bestemmelsen. Bredden kan også fastsettes i bindende planer etter plan- og bygningsloven. Fra et miljømessig synspunkt er dette en viktig nyskapning i loven, og av avgjørende betydning for sikring av biologisk mangfold og en bærekraftig vassdragsforvaltning.

Mens vannressursloven verner et vegetasjonsbelte langs alle vassdrag, er de reguleringsmessige forholdene i vassdragsbeltet ikke tilfredsstillende regulert etter plan- og bygningsloven i og med at det ikke er adgang til å styre landbruksvirksomhet i 100-metersbeltet i LNF-områdene langs vassdragene.

Videre var vannforsyning, inkludert sikring av større drikkevannskilder, herunder grunnvannskilder, gjøres til gjenstand for drøfting, og spørsmålet er reist om grunnvannskilder bør innføres som en egen arealbrukskategori i kommuneplanen. Mens myndighetene ofte ønsker å ta grunnvannsressursene i bruk, fordi dette vil ha positive effekter for både helse og miljø, og ofte er billigere enn utnytting av overflatevann, er vern av grunnvannsressursen på sikt viktig.

Problemstillinger som er tatt opp i møter med utvalget er:

  • behov for planbestemmelser til arealkategori § 20-4 nr. 5 for blant annet å kunne styre arealbruk og inngrep i vassdrag i nærmere samspill med arealbruken på land

  • bestemmelser til LNF-områdene, § 20-4 første ledd nr. 2, om utbygging med videre i 100-metersbeltet langs vassdrag, blant annet av hensyn til viktige biotoper, friluftsområder og verdifulle kulturlandskap

  • bestemmelser til LNF som gjør det mulig å styre tørrlegging og utfylling av myr og annen våtmark i kommuneplanens arealdel.

  • klarere formulert bestemmelse om landbrukstiltak og andre inngrep i 100-meterssonen langs vassdrag, jf. § 20-4 andre ledd bokstav f)

  • vurdere «grunnvannskilde» som ny arealbrukskategori i kommuneplanens arealdel

  • vurdere «fareområde» som ny kategori på kommuneplannivå, blant annet i tilknytning til vassdrag

  • om Samlet Plan bør gis status som RPR, eventuelt ved lovfesting

Utvalgets kommentar

Som det framgår av redegjørelsen ovenfor er forvaltningen av våre vannressurser uløselig knyttet sammen med den generelle areal- og ressursforvaltningen. Dette er derfor et felt hvor forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen er svært viktig. Også her er det en særlig utfordring at mange vassdrag renner over kommune- og fylkesgrenser, og vi viser i den forbindelse til drøftingene ovenfor i kapittel 7, 14og 15.

Utvalget vil blant annet vise til at det i den nye vannressursloven er slått fast at vannbruksplanlegging fortrinnsvis bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven, og at flere regler i loven henviser til plan- og bygningsloven. Samtidig er det en særskilt hjemmel for planlegging i vassdrag som del av kommuneplanens arealdel. Dette viser behovet for en god lovsamordning på dette feltet, noe utvalget vil arbeide videre med i neste fase.

En særlig oppgave er å sikre kvalitetene i vernete vassdrag mot inngrep.

16.3.6 Energi

Utvalget er bedt om å vurdere nærmere hvordan lovverket kan utvikles slik at det blir bedre egnet for å følge opp nasjonale miljømål, blant annet ved målrettet kommunal energi-, varme- og transportplanlegging, og regionale og lokale løsninger som ivaretar hensynet til en mer effektiv og miljøvennlig energibruk. Det har vært stilt spørsmål ved om lovverket i dag er godt nok for å sikre en effektiv og miljøvennlig bruk av energiressursene.

Utvalget er også bedt om å vurdere forholdet mellom vassdragsreguleringsloven og plan- og bygningsloven, samt om Samlet plan for vassdrag bør være forpliktende for kommunene. Disse spørsmålene behandles utførlig i kapittel 17.5.

Sikker tilgang på energi er en forutsetning for næringsutvikling og velferd. Energiforsyningen representerer en av samfunnets viktigste infrastrukturer gjennom et integrert og landsdekkende system for produksjon og distribusjon.

Hittil har elproduksjon hatt en dominerende rolle i Norge. I framtiden vil andre energikilder og energibærere trolig spille en større rolle. Dette kommer til uttrykk blant annet gjennom St.meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken, der det ble lagt opp til en omlegging av energibruk og-produksjon. I St.prp. nr. 1 (2000-01) foreslår Regjeringen at naturgass skal omfattes av omleggingen.

Dagens energiforsyning

Strømforsyningen skjer gjennom et integrert og landsdekkende system, basert på markedsmessige prinsipper. Det må til enhver tid være momentan balanse mellom den samlete produksjon og den samlete bruk av elektrisk kraft.

Distribusjonen av varmeenergi foregår i vannbårne systemer. Gjennom et fjernvarmeanlegg kan en knytte sammen ulike varmeprodusenter, for eksempel et forbrenningsanlegg eller en spillvarmeprodusent, og forbrukerne.

Olje, gass, kull, koks og ved transporteres hovedsakelig som bulk, men deler av Karmøy og Haugesund har rørledningsnett for gassdistribusjon. Regjeringen går i St.prp. nr. 1 (2000-01) inn for videre utbygging av rørledningsnett for naturgass som et supplement til elektrisk kraft.

Lokal energiproduksjon er aktuelt i enkelte tilfeller, særlig i større bygg og i landbruket. Eksempler på lokal energiproduksjon er varmepumper og mikro- eller minikraftverk. Ved behandlingen av St.meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken ga Stortinget tilslutning til at lovverket forenkles slik at det kan bli lettere å starte egen energiproduksjon.

På grunn av rikelig tilgang på vannkraftressurser har elektrisk produksjon fram til nå spilt en dominerende rolle. I framtida vil andre energikilder og energibærere trolig få større betydning. Det ligger i Norge godt til rette for økt bruk av nye, fornybare energikilder som vindkraft, bioenergi, varmepumper og til dels solenergi. Forbrenning av kull, olje og gass bidrar til økte utslipp av drivhusgasser og lokal forurensing. Energisystemet må derfor bygges opp slik at virkningsgraden blir høg ved denne typen energiproduksjon, for eksempel ved bruk av fjernvarmeanlegg eller mer direkte bruk av gass.

Innspill til utvalget

Utvalget har vært i kontakt med Olje- og energidepartementet, Miljøverndepartementet, Statens forurensningstilsyn, Energiforsyningens fellesorganisasjon, 17

Norsk fjernvarmeforening, ulike forskningsmiljøer, samt enkelte energiverk og nettselskaper. Konsulentselskapet Civitas har på oppdrag fra utvalget utarbeidet en rapport om problemstillinger og framtidige arbeidsoppgaver innenfor feltet, sett i forhold til plan- og bygningsloven (heretter kalt Civitas-utredningen).

Olje- og energidepartementet har gitt et fyldig innspill, som er tatt inn i sin helhet i vedlegg 6. Departementet peker særlig på at en sentral styring er nødvendig for å kunne oppnå de overordnete målene i energipolitikken. Utvikling av energisystemet må derfor være et nasjonalt anliggende. Innenfor de nødvendige nasjonale rammer vil lokale og regionale myndigheter ha et vidt spillerom til å formulere egne prioriteringer, for eksempel når det gjelder lokal energiplanlegging. For å kunne ivareta ansvaret for en sikker og effektiv energiforsyning som er forenlig med miljømål, er konsesjonslovene og monopolkontrollen nødvendige virkemidler.

Departementet mener at plan- og bygningsloven ikke har gode nok virkemidler for å ivareta hensynet til nasjonale interesser.

Departementet mener at det bør være en målsetting å forenkle lovverket og unngå dobbeltbehandling. Det er ikke blitt påvist at egen behandling etter plan- og bygningsloven i tillegg til behandlingen etter vassdragslovgivningen gir et bedre resultat for arealplanleggingen. Dette tilsier at saksbehandling etter vassdragsreguleringsloven bør erstatte planbehandling etter plan- og bygningsloven.

Statens forurensningstilsyn mener det er et problem at rammebetingelser knyttet til miljøhensyn i liten grad blir tatt på alvor og at energimyndighetene vektlegger leveringskvalitet og systemsikkerhet for sterkt. Det bør rettes større oppmerksomhet mot hvordan en kan redusere forbruket av kraft. Lav pris på elektrisitet har bidratt til at Norge har et høgt elektrisitetsforbruk og gjør det vanskelig å ta i bruk nye fornybare energikilder. Veksten i energiforbruket bør begrenses.

Energiforsyningens fellesorganisasjon mener at en hovedutfordring består i å samordne konsesjonslovgivningen og planlovgivningen slik at det lar seg gjøre å etablere energianlegg uten unødvendig bruk av tid og ressurser gjennom dobbeltbehandling og slik at en tar tilbørlig hensyn til alle arealbruksinteresser. Utfordringen er knyttet særlig til saker som gjelder større kraftledninger og vannkraftanlegg, og det er mindre problemer i saker som gjelder andre energianlegg (vindkraftverk, nye transformatorstasjoner, fjernvarmeanlegg og liknende).

Organisasjonen påpeker at plan- og bygningsloven på enkelte områder kan supplere energilovgivningen og gi energianlegg en bedre planbehandling og forankring. Plan- og energimyndighetene bør påse at alle klausulerte arealer og energisektorens rettigheter kommer til uttrykk i kommuneplanens arealdel. Når en kraftoverføring går over flere kommuner bør det utarbeides fylkesdelplan for tiltaket eller gjennomføres planprosess som koordineres på fylkesnivået. Reguleringsplan synes ikke å være et særlig hensiktsmessig verktøy ved linjeføring i spredt bebygd område. Denne planformen er best egnet for planlegging av selve energianlegget (vindmøllepark, varmesentral eller liknende) eller i tett bebygd og regulert område, likevel ikke når anlegget faller inn under vassdragsreguleringsloven.

Norsk fjernvarmeforening framhever at kostnadene ved investeringer i fjernvarmeanlegg er betydelig større enn for elektriske anlegg, selv om fjernvarme er en konkurransedyktig energibærer over tid. Økt bruk av vannbåren varme til oppvarmingsformål er en forutsetning for å møte framtidens krav om energifleksibilitet. Vannbåren varme gir mulighet til å utnytte lokale og miljøvennlige energiressurser som biobrensel, avfall, spillvarme, varmepumpe og naturgass og reduserer effektbehovet i elektrisitetsforsyningen. Dessuten har fjernvarme høg virkningsgrad. Dagens økonomiske rammebetingelser er ofte ikke tilstrekkelige til å gi et forsvarlig resultat ved utbygging av energifleksible anlegg basert på fornybare energikilder. For å nå de politiske målene en har satt, er det behov for et lovverk som samordner og styrer energibruken, inkludert fjernvarme, slik at utbygging lettere kan planlegges og utføres.

Drammen energinett påpeker at fjernvarme taper i fri konkurranse med andre energikilder. Det er behov for å pålegge utbygging av og tilknytning til fjernvarmeanlegg utfra samfunnshensyn. Fjernvarme faller ikke inn under plan- og bygningslovens begrep «samfunnstjenester» (§ 20-4 andre ledd bokstav b)), og planmyndigheten kan derfor ikke uten videre påby slik utbygging ved planlegging av nye områder. I dag kan en etter plan- og bygningsloven bare pålegge tilknytning til fjernvarmeanlegg (§ 66a) når det først er gitt konsesjon etter energiloven. Slik konsesjon er ikke alltid gitt på det tidspunktet et nytt utbyggingsområde planlegges.

Ifølge Civitas-utredningen er utfordringene innen energisektorenstore og økende. For å oppnå en bærekraftig utvikling, er det nødvendig med tydeligere føringer, både i forhold til produksjon og bruk av energi. Det er videre behov for en samordning og tydeliggjøring av lovverket i forhold til produksjon og distribusjon av energi, og det er behov for et lovverk for sluttbruk av energi.

Rapporten viser at vi innen elektrisk produksjon har en stor grad av dobbelbehandling etter flere lovverk, plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven for produksjonsanlegg, og plan- og bygningsloven og energiloven for distribusjonsanlegg. Det er behov for en klargjøring av myndighetsutøvelsen, lovanvendelsen, og bedre samordning av lovverkene. Dessuten må avklaring av interesser skje i en åpen planprosess med regissert medvirkning. Civitas-utredningen viser til erfaringer fra vassdragsreguleringssaker, der konfliktnivået ser ut til å være laver i saker hvor kommunene bringes tidlig inn i prosessene.

Rapporten anbefaler at områder som er egnet til vindkraftanlegg bør vurderes ut fra en helhetlig plan. Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) vurdering av potensialet for utbygging bør videreføres i en anbefaling av hvor det er miljømessig og økonomisk interessant på kort sikt å foreta en utbygging av vindkraft. Viktige parametere for vurdering av vindkraftutbygging er nærhet til veg og nett, vindhastighet og alternativ arealbruk. Det må tydeliggjøres at støy fra møllene kan være et problem i tillegg til landskapsmessig tilpassing, og at kostnadene knyttet til produksjonen er helt avhengige av hvor lett det er å videredistribuere elektrisiteten. Vindkraftanlegg forutsetter reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, og større anlegg må konsekvensutredes.

I Civitas-utredningen hevdes det at oppvarming fra vannbårne systemer, basert på fjernvarme eller nærvarme fra alternative miljøvennlige energikilder, på kort sikt er det viktigste bærekraftige alternativet til elektrisitet fra vannkraft. Det forutsetter imidlertid at virkemidlene rettes inn mot å gjøre dette attraktivt. Med dagens bedriftsøkonomiske tenkning i energibransjen er det svært vanskelig å få fjernvarme til å lønne seg. Det er behov for økonomiske incitamenter som hjelper markedet, slik at det blir lønnsomt å bygge ut vannbårne systemer. Lønnsomhet må skapes gjennom rikspolitikk og rammebetingelser. Plan- og bygningsloven § 66a benyttes i dag av kommunene i liten grad. Bestemmelsen må nyanseres, slik at den blir et egnet verktøy for utøvelse av lokal politikk. Det bør dessuten tydeliggjøres at rekkefølgebestemmelser i reguleringsplan kan benyttes for å sikre utbygging av fjernvarme (plan- og bygningsloven § 26 første ledd).

I utredningen vises det til at det ikke er behov for konsesjon etter energiloven for distribusjon av naturgass. Distribusjon av gass må håndteres lokalt i kommunen etter plan- og bygningsloven, på samme måte som vanlig infrastruktur. Det har så langt vært aktuelt med distribusjon av gass bare i Haugesund-området. Det bør likevel vurderesom det er behov for å styrke lovverket på dette området.

Rapporten viser videre at det kan være behov for å styrke lovverket for stasjonær energibruk generelt. Så langt har kommunene ikke definert energiplanlegging som sitt ansvar. Noe av hovedproblemet ligger i at myndighetene ikke har tatt den nye markedssituasjonen i energibransjen inn over seg, og at en arbeider med gamle virkemidler. Ifølge utredningen bør kommunale myndigheter ha det overordnete ansvaret for lokal energiplanlegging. En savner imidlertid overordnet oppfølging av dette og virkemidler for å gjennomføre den lokale energipolitikken.

Tidligere opererte de lokale energiverk som samfunnsaktører, mens de nå ikke lenger har dette som et uttrykt ansvar. Områdekonsesjonæren har lokalkunnskap og kompetanse og bør fremdeles være en medspiller ved planlegging av energibruk, ifølge Civitas-utredningen.

Utvalgets kommentar

I utvalgets mandat reises det innledningsvis spørsmål blant annet om lovverket er godt nok for å sikre en effektiv og mljøvennlig bruk av energiressursene. Utvalget er bedt om å utrede hvordan plan- og bygningsloven «kan nyttes og utvikles for å følge opp nasjonale miljømål, blant annet ved målrettet kommunal energi-, varme- og transportplanlegging, og regionale og lokale løsninger som ivaretar hensynet til en mer effektiv og miljøvennlig energibruk».

Utvalget ser det som et viktig mål å få energispørsmål sterkere inn i planleggingen etter plan- og bygningsloven, med sikte på en bedre og mer miljøvennlig utnyttelse av energiressurser. Som det framgår av redegjørelsen ovenfor, reiser det seg her en rekke spørsmål både når det gjelder behov for forbedringer i plan- og bygningslovens regelverk og praksis, og i forholdet mellom plansystemet og planmyndighetene på den ene siden og sektorlovgivningen og sektormyndighetene på den andre.

Utvalgsmedlem Toven vil henlede oppmerksomheten på fagdepartementets innspill, inntatt i vedlegg 6.

16.3.7 Samferdsel - transport - ATP

16.3.7.1 Om samferdsel og samfunnsutvikling

Samferdsel er et vesentlig element i samfunnsplanleggingen. Forholdet mellom arealbruk og transport gir sentrale premisser for mulighetene til å oppnå en bærekraftig samfunnsutvikling. Samferdselssektoren har tradisjonelt spilt en aktiv rolle i planleggingen, både innenfor egen sektor og gjennom medvirkning i lokal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven. Siden 1. juli 1994 skjer planleggingen av riks- og fylkesveger bare etter plan- og bygningsloven, i et samarbeid mellom Statens vegvesen, fylkeskommunen og kommunen (jf. § 9-4), mens øvrige deler av samferdselsplanleggingen skjer både etter plan- og bygningsloven og etter egne lover og i regi av respektive fagmyndigheter.

Samferdselsplanleggingen er utbyggingsrettet, og har medført store infrastrukturutvidelser de siste tiårene. Dette har hovedsakelig vært utbygging av veg, mens Gardermobanen er et eksempel på utbygging av jernbane. Vegsystemets utstrekning, og dermed vegsektorens dominerende rolle i samferdselsplanleggingen har, sammen med et spredt utbyggingsmønster, medført at store arealer er tatt i bruk, og at transportarbeidet med bil har økt kraftig.

Dette bryter med en rekke aktuelle politiske målsettinger; om å redusere barrierer og arealforbruk, øke trafikksikkerheten, forbedre luftkvaliteten og redusere støyproblemer, redusere utslipp av klimagasser, unngå inngrep i grønnstruktur og rekreasjonsområder, redusere tap av kulturminner, kulturmiljøer og biomangfold og skape levende og trivelige lokalsamfunn. 18

Blant annet disse forholdene understreker behovet for å se de ulike elementene i transportsystemet i sammenheng. Den tradisjonelle vegplanleggingen må ses i nær sammenheng med arealpolitikken, og det må legges bedre til rette for kollektivtransport med buss og bane og for sammenhengende gang- og sykkelvegnett. Gjennom planleggingen bør det også tas i bruk transportregulerende virkemidler som parkeringspolitikk og vegprising. Infrastrukturtiltakene må ses i nær sammenheng med drift av kollektivtilbudet. Arbeidet med samordnet areal- og transportplanlegging -ATP- har vært et bidrag til utvikling av forståelsen på dette området.

Figur 16.1 Vegtransport og vegtrafikkstøy

Figur 16.1 Vegtransport og vegtrafikkstøy

Kilde: Statistisk sentralbyrå: Naturrressurser og miljø 2000. Bakgrunnsdata: Levekårsundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå og Transportøkonomisk institutt.

Status og utfordringer

Ansvaret for forhold som påvirker transportmiddelfordelingen er fragmentert. Staten har ansvaret for infrastrukturinvesteringer på riksveger og jernbane. Fylkeskommunene har ansvaret for fylkesvegene og for å drive kollektivtilbudet, mens kommunene har ansvaret for kommunale veger, arealpolitikken og parkeringspolitikken. Ansvarsdelingen vanskeliggjør helhetlige vurderinger der hele transportsystemet med investering og drift av både veg- og kollektivtransport ses i sammenheng med arealpolitikken.

De tre fagmyndighetene; Vegdirektoratet, Jernbaneverket og Luftfartsverket, ligger under Samferdselsdepartementet. Av disse er særlig Vegdirektoratet godt utbygget og har vegkontorer med høg veg- og planfaglig kompetanse i hvert fylke (Statens vegvesen).

Kystverket, med faglig ansvar for havneplanlegging etter havne- og farvannsloven, er knyttet til Fiskeridepartementet og har sitt eget distriktsapparat, jf. nærmere omtale under avsnittet om havneplanlegging.

I Nasjonal transportplan (NTP) for perioden 2002-2011 har Regjeringen lagt fram en samlet plan for hele transportsektoren. I planen påpekes at behovet for å begrense veksten i transport med privatbil er viktig for å løse miljøproblemene i byområdene. Dette kan ikke skje ved kapasitetsøkende tiltak alene, men må løses ved å se veg- og kollektivtransport i sammenheng. Regjeringen anbefaler bruk av strategiske areal- og transportplaner for å etablere gode løsninger på regionalt nivå, blant annet for byenes funksjonelle bolig- og næringsområder. Et annet viktig tema er effektivisering og samordning av godstransporten ved å se veg-, bane- og sjøtransport i sammenheng.

Innenfor samferdselssektoren er det i ulike sammenhenger nødvendig å legge opp til plandiskusjon med betydning ut over den enkelte kommune og det enkelte fylke, som aktualisert gjennom det pågående NTP-arbeidet. Begrep som transportkorridorer, nettverk, havnemønster med videre, må koples opp mot formell planavklaring for den berørte landsdel/region.

Samarbeidet mellom samferdselsetatene i forbindelse med NTP er en erkjennelse av at samferdsel og transport berører problemstillinger og mekanismer som det er nødvendig å vurdere overordnet og i sammenheng. Dette ikke minst i forhold til å etablere styringssystem i forkant av framtidige offentlige investeringer og overføringer.

Om styrking av areal- og transportplaner på regionalt nivå

For å oppnå samordning og prioritering av de ulike sektorenes virkemidler, foreslår Statens forurensningstilsyn at det bør vurderes å styrke kravene i plan- og bygningsloven til forpliktende, overordnet areal- og transportplanlegging på regionalt nivå, der transportformene ses i sammenheng.

Erfaringene med fylkes(del)planleggingen etter § 19-1 viser etter SFTs syn at denne per i dag ikke er et tilstrekkelig styringsredskap til å løse utfordringene i areal- og transportplanleggingen på regionalt nivå. Det formelle grunnlaget for overordnete planer bør vurderes styrket på følgende punkter:

  • Det bør vurderes hvordan plan og budsjetter bedre kan koples med hensikt å styrke gjennomføringen av overordnete planer. Eksempelvis er det behov for at statlige bevilgninger til samferdselsprosjekter vurderes på grunnlag av en samlet virkemiddelstrategi forankret i en overordnet areal- og transportplan.

  • Det bør også vurderes om bestemmelsene i § 9-4 kan utvides til å gjelde hele samferdselssektoren for å oppnå bedre overensstemmelse med de transportpolitiske målene om å vurdere transportformene i sammenheng. Det bør i denne sammenheng vurderes å stille krav til at slike sektorplaner er i samsvar med fylkes(del)planer for areal- og transport.

For at parkeringspolitikken skal utgjøre et effektivt virkemiddel bør parkering etter SFTs syn ses helhetlig og inngå i en regional areal- og transportplan. Parkeringspolitikken bør videre nedfelles i kommuneplanens arealdel ved utfyllende bestemmelser (§ 20-4 andre ledd) i tråd med de regionale avklaringer og sikres videreføring i reguleringsplanleggingen.

SFT mener det bør vurderes å kreve at kommuneplanene viser hovedstrukturen i kollektivsystemet på arealkartene i form av hovedruter (stamruter) og holdeplasser. Videre bør det vurderes innført en eller annen form for normalvedtekter for kollektivbetjening, på lik linje med de parkeringsvedtekter som er forankret i loven. Det er viktig at parkeringsvedtekter og eventuelle vedtekter om kvalitet i kollektivtilbudet ses i sammenheng, innenfor rammene av en samordnet areal- og transportplan, og koplet til en lokaliseringspolitikk basert ABC-systemet.

16.3.7.2 Spesielt om vegplanleggingen i forhold til plan- og bygningsloven

Ved revisjonen av plan- og bygningsloven er det viktig å vurdere nye og justerte grep på loven for å fremme det trendbruddet som er nødvendig for å fremme vedtatt miljøpolitikk. I denne forbindelse framstår det som en spesiell utfordring å legge til rette for en mer samordnet og helhetlig areal- og transportplanlegging, samt å fjerne eventuelle formuleringer i dagens lov som bidrar til en uønsket videreføring av dagens trendutvikling.

Utformingen og praktiseringen av plan- og bygningsloven er av vesentlig betydning for Statens vegvesen. I rollen som stor offentlig utbygger tar etaten på landsbasis initiativ til ca. 100 nye plansaker hvert år. De fleste sakene behandles over flere år. I rollen som statlig fagmyndighet er etaten en viktig bidragsyter i et stort antall beslutninger som tas etter loven. I begge rollene dreier det seg om et bredt spekter av saker; - overordnete planer på fylkes- og kommunenivå, reguleringsplaner, bebyggelsesplaner og byggesaker.

Statens vegvesen gir uttrykk for at saksbehandlingen etter loven i hovedsak fungerer godt, men ber utvalget vurdere noen problemområder nærmere. Det dreier seg om behov for:

  • bedre regionale vurderinger og beslutninger knyttet til arealbruk og transport

  • mer effektive beslutningsprosesser

  • bedre muligheter for å medvirke i kommunenes plan- og byggesaksbehandling

  • forbedringer i systemet for konsekvensutredninger

  • bedre samordning av særlover med plan- og bygningsloven

  • utvidete muligheter for å gi bestemmelser til kommuneplanens arealdel

Under disse hovedpunktene nevnes blant annet ønsker om å gjøre fylkesplanene mer bindende for arealbruk, hjemmel for klassifisering av arealbrukskategorier, som ABC-systemet, revisjon av RPR-ATP og hjemler for å vedta maksimumstall for parkeringsplasser og for å pålegge avgift på private parkeringsplasser i nærmere avgrensete områder.

Jernbaneverket har ikke tilsvarende hjemmel til å utarbeide og fremme planforslag. Under henvisning til de mange fellestrekkene det er mellom utbygging av veg og jernbane, har samferdselsdepartementet anmodet om at det fremmes forslag til endring av plan- og bygningsloven, slik at disse etatene blir likestilt med hensyn til plankompetanse.

Av effektiviseringshensyn foreslås innføring av vegledende tidsfrister og retningslinjer for behandling av innsigelsessaker på fylkesnivå, samt mekanismer for å ivareta overordnete statlige interesser på en best mulig måte. § 9-4 beskrives som et viktig virkemiddel i denne sammenheng, og ønskes opprettholdt.

I forbindelse med behovet for å bedre samspillet med kommunene, foreslås tiltak som sikrer bedre oppfølging av lovens krav om samarbeid og medvirkning fra et tidlig tidspunkt i planarbeidet, og bedre rolleforståelse hos statlige fagmyndigheter. Det foreslås også innført obligatorisk planprogram i alle plansaker.

For å stimulere statlige fagmyndigheter til konstruktivt samarbeid i en tidlig planfase, reises forslag om å innføre regler om at manglende deltaking i en tidlig planfase vil få konsekvenser for fagmyndighetenes påvirkningsmuligheter senere i planprosessen. Dette kan for eksempel skje ved at retten til fremme innsigelse faller bort for fagmyndigheter som har latt være å engasjere seg tidligere i planprosessen. 19

Statens vegvesen gir også uttrykk for at konsekvensutredninger i praksis blir for omfattende og lite beslutningsrelevante. Vegdirektoratet arbeider nå aktivt både med å endre praksis i retning av mindre omfattende og mer beslutningsrelevante utredninger og å forkorte saksbehandlingstiden i konsekvensutredningssaker. I tilknytning til dette reises forslag om et nytt system for å avklare hvilke tiltak som skal være konsekvensutredningspliktige. Videre foreslås det at konsekvensutredningsbestemmelsene integreres i planbestemmelsene.

Mangelfull samordning av lover om arealdisponering fører i dag til en del tilfeller av dobbeltbehandling og lite forutsigbarhet. I enkelte plansaker er dette et stort problem for Statens vegvesen. Vegdirektoratet ser det derfor som viktig at behovet for samordning ut over det som ble resultatet etter NOU 1987:21 om samordning av lover om arealdisponering blir vurdert. Utvalget bes om å komme med konkrete forslag til lovsamordning.

Etter Vegdirektoratets vurdering er det god grunn til å endre plan- og bygningsloven § 20-4 slik at det blir tilsvarende mulighet til å fastsette bestemmelser til kommuneplanens arealdel som til reguleringsplan. En utvidet mulighet til å fastsette bestemmelser til kommuneplanens arealdel, aktualiserer spørsmålet om å innføre klagerett på dette plannivået.

16.3.7.3 Om havneplanleggingen - status og utfordringer

Havner er trafikknutepunktet mellom sjø og land. Havnearealene med tilgrensende områder må være slik at de sikrer regulær drift og bruk året rundt, og de må være optimalt tilknyttet det landbaserte samferdselsnettet.

Sjøverts ferdsel er en viktig del av det nasjonale samferdselssystemet. Velfungerende havner og god infrastruktur for sjøtransport er av vesentlig betydning for effektiviteten i transportsystemet og dermed konkurranseevnen i norsk næringsliv.

Totalt finnes det 104 kommuner med eget godkjent havnedistrikt, som er et særskilt geografisk myndighetsområde. Av disse har om lag 60 kommuner en egen havneadministrasjon. Av de offentlige havnene har Stortinget eller Fiskeridepartementet gitt 8 status som nasjonal havn og 6 som regional havn.

Tilknytningen mellom havnene og det landbaserte transportnettet må bli bedre. Hva angår vegtilknytning og jernbanetilknytning, må først og fremst de største og viktigste havnene prioriteres. Havnene må ha tilgang på nok landarealer for å sikre og tilrettelegge for effektiv godshåndtering.

I dag regulerer havne- og farvannslovgivningen all utbygging og bruk av kystsonen. Loven krever at ulike tiltak ikke skal stride mot vedtatt plan. Store deler av kystsonen er i dag planlagt med hjemmel i plan- og bygningsloven. Nære sjøområder i tilknytning til bebyggelse på land og i nærhet til landverts aktivitet, og som setter press på bruk av sjøområder, bør således være planlagt.

Det er behov for en bedre samordning av forvaltningen etter havne- og farvannsloven og plan- og bygningsloven. Et lovutvalg for revisjon av havne- og farvannsloven er nylig nedsatt. Forholdet mellom de to lovene vil bli utredet i nær kontakt med Havnelovutvalget.

Kystforvaltningens forslag i forhold til planprosessen og plan- og bygningsloven

Det er kommunen som har ansvaret for å planlegge og behandle forslag til utbygging i sine havner. Sentrale og lokale havnemyndigheter er avhengige av at kommunene gjør dette, og at det faktisk blir foretatt en avveining mot andre interesser.

I den senere tid har Kystverket hatt store utfordringer knyttet til framdrift i forbindelse med utvikling av de viktigste trafikkhavnene i landet. Havnene konkurrerer ofte om arealer, som lokalt også vurderes som attraktive for byutvikling og rekreasjon. Den kommunale planmyndigheten finner det ofte vanskelig å velge nasjonale transport- og næringsinteresser på bekostning av lokale verdier knyttet til byutvikling og rekreasjon. For Kystverket oppleves det som et problem at planprosessene lokalt og regionalt tar for lang tid eller ikke finner sted i det hele tatt. På denne bakgrunn er det reist spørsmål om dette kan motvirkes ved at plan- og bygningsloven § 9-4 utvides til å omfatte hele samferdselssektoren, inkludert sjøtransport.

Ellers foreslår Kystverket revisjon av RPR-ATP for å sikre bedre integrering av samferdselsplanlegging i annet planarbeid, og understreker behovet for regionale samferdselsplaner. Videre påpekes behovet for rullering av kommunale planer. Det foreslås at dette blir nedfelt i plan- og bygningsloven, for eksempel ved at virkninger av planen faller bort etter 4 år dersom den ikke tas opp til revisjon, eventuelt at instanser med innsigelsesrett kan kreve planrevisjon på samme grunnlag som når det varsles innsigelse.

Regjeringen oppnevnte i 1998 en evalueringsgruppe med mandat til å foreta en bred gjennomgang av Gardermoprosjektet, herunder planleggingsfasen. I forbindelse med gjennomgangen av planprosessen, har evalueringsgruppen påpekt enkelte mangler ved lovverket. Om plan- og bygningsloven sier gruppen:

«Dette har vært den mest sentrale lov for hele utbyggingsprosjektet. Lovgrunnlaget i plan- og bygningsloven viste seg å ha den svakhet at det ikke alltid er tilpasset prosjekter med slike dimensjoner, fremdrift og kompleksitet(for eksempel sumstøy) som Gardermoutbyggingen var. Utbyggingen av rullebanene var ikke godt nok dekket i noe lovverk; for eksempel fikk Ullensaker kommune aldri rusegropen på flyplassen til behandling. Heller ikke støyisoleringsprogrammet er dekket av loven. De nye retningslinjene til PBL fungerte bra, og Ullensaker kommune, som etter eget initiativ og avtale med Miljøverndepartementet ble prøvekommune for den nye plan- og bygningsloven, ble styrket kompetansemessig gjennom dette arbeidet. Loven fungerte ellers bra og etter sine intensjoner.»

Videre omtales blant annet forurensningsloven, kommunehelsetjenesteloven og luftfartsloven. I arbeidsgruppens anbefalinger påpekes følgende problemområder: Plan- og bygningsloven er ikke innrettet på prosjekter av denne størrelsesorden. Grepet som ble tatt med en hovedplanutredning mangler hjemmel i plan- og bygningsloven. Konsekvensutredningen i hovedplanfasen var dermed heller ikke forankret i lovverket. Loven mangler dessuten bestemmelser om prosjekter som berører flere fylker eller flere kommuner. Overfor inngrep i byggesaker var det stor uenighet og uklarhet omkring forholdet mellom plan- og bygningsloven og kommunehelsetjenesteloven. Vedrørende forurensningsloven, der Statens forurensningstilsyn, fylkesmannen og kommunene alle har myndighet etter loven, ble mangelen på et regelverk for koordinering mellom disse påpekt.

På bakgrunn av evalueringsgruppens merknader og anbefalinger peker Samferdselsdepartementet på behovet for opprydning i overlappende lovbestemmelser mellom plan- og bygningsloven og annet lovverk, og peker spesielt på kommunehelsetjenesteloven.

Ot.prp. nr. 28 (2000-2001) Om lov om endringer i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart gir uttrykk for at Luftfartsverket og Luftfartstilsynet i utgangspunktet ønsker å benytte plan- og bygningsloven i størst mulig utstrekning for å løse sine planbehov. Dette innebærer at plan- og bygningsloven blant annet må gi tilsvarende muligheter som luftfartsloven til å gi nødvendige restriksjoner på området omkring selve landingsplassen. For å få en best mulig tilpassing mellom de to lovene, gir Samferdselsdepartementet uttrykk for at arbeidet med å samordne de to lovene skal fortsette. For nærmere redegjørelse vises til Ot.prp. nr. 28 (2000-2001) kapittel 3.11.

Utvalgets kommentar

Samferdselsektoren er en tung sektor innenfor plan- og bygningslovens plansystem, av meget stor betydning for både næringsutvikling og miljø- og trivselskvaliteter. Utvalget viser til de synspunkter som framkommer ovenfor om utfordringene til plansystemet på dette området.

Forholdet mellom plan- og bygningsloven og plansystemene innenfor de forskjellige samferdselssektorene framstår i dag som uensartet og uklart. Utvalget ser det som en viktig oppgave å bidra til en klarere og mer enhetlig struktur for samferdselsplanleggingen, og for forholdet mellom denne planleggingen og annen arealbruksplanlegging. Vi ser muligheter for at plan- og bygningsloven kan bli et sentralt redskap i denne utviklingen. Vi viser blant annet til drøftingen av samordningsmekanismer i kapittel 7.

Dette vil være et viktig tema i utvalgets videre arbeid, hvor det blant annet blir naturlig med kontakt til utvalget som utreder ny havnelov.

16.3.8 Boliger og byggenæring

16.3.8.1 Om boligbyggingen

Målet for boligpolitikken er at alle skal ha mulighet til å disponere en god bolig i et godt bomiljø, og er en del av målsettingene om gode levekår for alle i alle deler av landet. Boforholdsundersøkelser og levekårsundersøkelser viser at de fleste i Norge har en anstendig bolig, og at mange bor godt. Det er imidlertid også grupper som ikke har tilfredsstillende boforhold, spesielt i større byer, og der dette for Oslos vedkommende kan sies å være et problem av et visst omfang.

For alle boligområder gjelder at bomiljøet skal gi en sosial og fysisk god ramme, og at hensynet også til barn og svake grupper skal være viktig målestokk. Boligene skal være funksjonelle og sunne med miljøvennlige løsninger, og det bygde miljø skal ha estetiske kvaliteter.

Boligsektoren har alltid vært en oppgave for lokale myndigheter. Økt boligbygging var en av de viktige sporene i samfunns- og arealplanleggingen i kommunene fra 60-tallet. Kommunal boligplanlegging har vært og er en integrert del av kommunens arbeid i planleggingen etter plan- og bygningsloven, men i 90-årene sviktet arealplanleggingen for boligformål i mange kommuner. I Boligetableringsmeldingen 20

har Regjeringen oppfordret kommunene til å utarbeide lokale handlingsplaner for boligetablering.

Offentlig boligpolitikk har vært og er bygget på at det offentlige er med og tilrettelegger for et godt tilbud til alle grupper gjennom lån og tilskudd fra Husbanken. Kommunene har den sentrale rollen i tilrettelegging og gjennomføring, men i gjennomføringen kommer private sterkere og sterkere inn. Det er spesielle ordninger for den sosiale boligbyggingen.

I Norge fins det 1,9 millioner boliger. Den norske boligtradisjonen knyttet opp mot småhus/enebolig, står nok fortsatt sterkt blant familiehusholdene. Men livsløpsmønstrene forandres, og det kan komme til å påvirke preferanser og etterspørsel. Selv om en svært stor del av boligene vi skal bruke i de nærmeste tiårene allerede står der, er boligbygging viktig, noe som også vil få virkning på bolig- og arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Avgangen i boligmassen og den demografiske utvikling forutsetter en boligbygging på rundt 25 000 nye boliger per år, men det er i dag anslått et etterslep på mellom 40 000 og 50 000 boliger.

Status og utfordringer

Boligbyggingen i Norge har på 90-tallet vært klart lavere enn noe tidligere tiår. Med de senere års sterke prisstigning på brukte boliger kunne en vente økning. Ikke minst har det vært slående at Oslo-området, som har hatt den sterkeste prisstigningen og det klart størsteboligbehovet, har hatt lav boligbygging, bare halvparten av hva den var på 80-tallet.

Noe av forklaringen her er at behovene er i endring, befolkningen vokser, familiesituasjoner forandres, næringslivet endres i innhold og lokalisering, og det foregår en urbanisering. Det er også en utvikling i folks preferanser som også er med på å skape et visst behov for nybygging. Tilrettelegging for fornyelse av eldre boliger og boligområder er samtidig svært viktig - i forhold til både sosiale og miljømessige målsettinger.

Andre forklaringer kan være mangel på byggeklare tomter og høge bygge- og tomtekostnader. Videre har mangel på planer, sen planbehandling og byggesaksbehandling vært framhevet. Det har også vært hevdet at det samlete eksisterende lovverk gir så mange muligheter for å stoppe eller utsette prosjekter at dette i seg selv kan motvirke igangsetting. Spesielt i Oslo-området og en del andre pressområder, er det også høg aktivitet når det gjelder næringsbygging. Her har mangel på byggekapasitet vært en viktig faktor.

I kommunenes arbeid med planlegging og tilrettelegging av boligbyggingen, er også samspill mellom offentlige og aktørene i boligmarkedet viktig. Det dreier seg først og fremst om planlegging med klargjøring av tomter, men det kan også dreie seg om økonomi med lån, tilskudd med videre.

Utfordringene i boligplanleggingen er således avhengig av innsats på flere plan:

  • de faktiske boligmarkedene vi har kan omfatte flere kommuner, og det er dermed behov for regionale vurderinger

Videre er det behov for:

  • langsiktig tilrettelegging av areal og infrastruktur med avveining av en rekke forhold

  • vurdering i forhold til RPR om samordnet areal- og transportplanlegging

  • vurdering av en god sosial og fysisk ramme der det er tatt hensyn til barn og svake grupper

  • sikring av estetiske kvaliteter

  • tilrettelegging av gode lokalsamfunn og boligområder med sosiale og miljømessige kvaliteter

Kommuneplan og reguleringsplan er de viktige verktøyene her. Hva som skal avgjøres på de ulike nivåene vil være opp til kommunene ut fra lokale forhold, men både tidlig klargjøring av de samfunnshensyn som skal tas og kapasitet til å møte utbyggere og gjøre ferdig detaljeringen uten unødig opphold, er viktige forutsetninger for å sikre et smidig boligmarked.

Utbyggingsoppgavene vil alltid være preget av mange kryssende hensyn, som først og fremst ivaretas i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Som en generell utfordring til planlovsystemet vil det være viktig at det utvikles gode mekanismer for avveining av de ulike hensyn.

I Regjeringens utjamningsmelding er det understreket at fordelingspolitikken står sentralt også på boligområdet, slik at en kan motvirke at vi får byer som er sterkt oppdelt etter inntekt og sosial rang eller etnisk tilhørighet. Å legge til rette for utvikling av differensierte boligområder og bydeler er derfor viktig i samfunnsplanleggingen. Bruk av reguleringsbestemmelser for å fastlegge leilighetsstørrelser, boligtyper, husformer med videre, kan være virkemidler her. Også andre forhold som prispolitikk, eierstruktur med videre for det som bygges, er viktige virkemidler i så vel kommunal utbyggingspolitikk som privat gjennomføring av den. Samtidig vil kommunenes utbyggingspolitikk kunne ha en betydelig virkning på den sosiale fordelingen innenfor en kommune, i tillegg til andre lover som omhandler eierformer når det gjelder boliger (jf. borettslagslovens bestemmelser om at kommunene/boligbyggelagene kan kreve at juridiske personer - kommunen eller andre - skal kunne eie andeler i borettslag).

Ønsker og krav i forhold til planleggingen

Utvalget har i flere sammenhenger fått påpekt at de privates rolle innenfor både planlegging og utbygging har ekspandert på bekostning av det offentlige. Blant annet blir i dag de fleste reguleringsplaner i svært mange kommuner utarbeidet av private. Kommunenes rolle har blitt å fastsette rammene for boligbyggingen gjennom kommuneplanen.

Et annet hovedtrekk er at utbyggingen mange steder ikke lenger bare skjer i form av større utbyggingsprosjekter på jomfruelig mark, men som fortetting i allerede utbygde områder eller overføring av eksisterende bebygde områder til nye funksjoner. Dette betyr andre interessekonflikter, og en mer omfattende og komplisert planlegging i og med at flere parter blir berørt.

Videre stiller de raske endringene som i dag finner sted i næringslivet nye krav til fleksibilitet i arealbruken og forutsigbarhet i planprosessen. På grunn av at samspillet mellom offentlige og private interesser blir viktigere og viktigere, er planleggingen blitt mer forhandlingsorientert, uten at det er klart etter loven på hvilken måte og til hvilket tidspunkt det skal skje.

Spørsmålet om å klargjøre sammenhengen mellom plan og gjennomføring er også tatt opp. Dessuten er det reist spørsmål om systemet med innsigelser også bør kunne knyttes til mangler ved boligplanlegging. Det vanskelige blir imidlertid hvilken myndighet dette skulle legges til. I og med at det er kommunene som i første rekke har ansvaret for boligdekningen innenfor sitt område, må det legges til grunn at det fortsatt er kommunene som har dette ansvaret i sin planlegging både på samfunnssiden og arealsiden.

Oppsummering

I planleggingen etter plan- og bygningsloven er gode levekår, inklusive tilstrekkelige boligområder, et viktig tema som i første rekke tilligger kommunene som ansvarlige for samfunnsutviklingen innenfor sitt område. Et viktig spørsmål er om kommunene bør ha en klarere forpliktelse til å tilrettelegge for boligbygging.

Det bør også legges til rette for bedre og mer forpliktende samarbeid mellom kommunene i samme boligmarkedsregion. I situasjoner med ubalanse mellom arbeidsplasser og boligtilbud, er dette en viktig problemstilling. I slike områder bør lokaliseringen av boliger vurderes eller avgjøres i en regional sammenheng, både av hensyn til levekårsperspektivet og i forhold til RPR om samordnet areal- og transportplanlegging.

16.3.8.2 Spesielt om byggenæringen

Byggenæringen har i dag en omsetning på 210 milliarder kroner og sysselsetter omlag 200 000 personer fordelt på 42 500 bedrifter.

Det er avgjørende for byggenæringen i Norge at kommunene har en effektiv og god planlegging av tomtearealer. For næringen er det viktig at kommunene til enhver tid har regulert - eller har under regulering - tilstrekkelig tomteareal til at byggingen ikke stopper opp. Det gjelder både til boligformål og til næringsutvikling og infrastruktur. Kommunale planer må kunne gjøres mer operative som verktøy for gjennomføring av blant annet boligbygging og annen byggevirksomhet.

Det er likeledes et ønske om enklere gjennomføring av planer, ved at plan og byggesak kombineres eller knyttes nærmere til hverandre. Det bør kunne benyttes prosjektplaner i stedet for vanlige detaljplaner, og der det skjer en planavklaring bør saksbehandlingen kunne kombineres med rammetillatelse for så vidt gjelder medvirkning, klagemulighet og liknende, slik at prosessen effektiviseres.

Status og utfordringer

Næringen har overfor utvalget gitt uttrykk for at det er behov for større fleksibilitet i plansystemet, mer effektiv behandling og framdrift, og bedre overgang mellom plansaker og byggesaker. De to stikkordene forutsigbarhet og fleksibilitet står tilsynelatende i motsetning til hverandre, men gjør det ikke når en med forutsigbarhet først og fremst mener de overordnete politiske vedtak og spillereglene, mens behovet for fleksibilitet først og fremst dreier seg om å tilpasse løsningene til nye behov. Ideelt sett burde overordnete arealplaner i en kommune ligge fast over 'lang tid', mens regelverket burde utformes med mulighet for å endre/tilpasse reguleringsplaner/bebyggelsesplaner på en enklere måte. Private planforslag må behandles på linje med kommunens egne forslag, slik at prosessen ikke stopper opp.

Ønsker og krav i forhold til planleggingen

Næringen mener at planbehandlingen kunne vært enklere og skapt smidigere interesseavveining dersom lovens system med avveining av rammer og formål ble fastlagt i kommuneplan eller kommunedelplan, mens detaljplan ble en oppfølging av denne.

Et sentralt forslag er at utfylling og detaljering må kunne skje ved hjelp av overordnete rammebetingelser, som kan oppfylles på forskjellig måte. Det bør ikke, som i dag, bare være én måte å oppfylle planen på. Planen kan for eksempel angi «funksjonskrav», det vil si betingelser som må oppfylles på en eller annen måte. Dette kan være krav til helhetlige løsninger, der krav til tilgjengelighet, grøntarealer, friområder, balanse mellom næring og boliger og så videre kan være inntatt, uten at arealene er båndlagt.

En av grunnene til å velge en slik løsning, er at en da vil kunne ta faktiske endringer i betraktning. Det skjer altfor ofte at en utbygger ønsker andre løsninger enn det planen legger opp til, uten at løsningen dermed trenger å være dårligere. Dette medfører helt nye planprosesser som koster mye, krever nye avklaringer, og tar lang tid. Med overordnet avklaring og forskjellige likeverdige løsninger vil behandlingen kunne effektiviseres betraktelig.

Det er stor forskjell på saker som faller inn under plan- og bygningsloven i de største byene kontra grisgrendte landområder. Dette gjelder i forhold til både verne- og miljøhensyn. Større mulighet for å tilpasse planleggingssystemene i forhold til lokale forhold (by/land, større/mindre kommuner) bør vurderes.

For sentrale endringsområder i storbyene, der tomtekostnadene er høge og behovet for byutvikling ofte er påtrengende, stilles det spesielle krav til fleksibilitet og hurtighet.

Utvalgets kommentar

Utvalget legger stor vekt på at plansystemet i plan- og bygningsloven skal bidra positivt til at boligbehovene kan dekkes, og at den ikke skal representere en unødvendig hindring for boligbyggingen og for utviklingen innen byggenæringen. Samtidig er det viktig at beslutninger om utbyggingsmønster og lokalisering av boliger bygger på avveininger av en rekke hensyn. Å skape gode bomiljøer er også en viktig oppgave. Dette krever ofte grundig planlegging og saksbehandling.

Utvalget vil arbeide videre med denne sektoren ut fra disse målene.

16.3.9 Fortetting - bedre og mer effektiv arealutnytting

Arbeidet med å utnytte byenes og tettstedenes arealer bedre er en viktig del av politikken for en bærekraftig by- og tettstedsutvikling,og er understreket i flere stortingsmeldinger om arealpolitikken. 21

Redusert by- og tettstedsspredning kan bidra til å redusere presset på natur, frilufts- og landbruksområder og bidra til redusert transportarbeid, effektiv energibruk, redusert forurensing i bymiljøet og reduserte utslipp av klimagasser. Driften av en spredd by- og tettstedsstruktur kan også være kostbar.

Fortettingsbegrepet omfatter ulike former for å disponere eksisterende bebyggelse og arealer som allerede er tatt i bruk på en mer effektiv måte. Dette kan skje ved omdisponering av nedlagt industribebyggelse til nye bruksformål, innredning av loftsarealer til bolig, eller ved å gi dårlig utnyttete arealer i sentrale byområder høgere utnytting for aktuelle bruksformål; boligbebyggelse, sosiale og kulturelle virksomheter, parker og andre fellesområder. Det dreier seg om gjenbruk, omforming og mer effektiv utnytting av de bebygde områdene, uten å miste nødvendige kvaliteter knyttet til for eksempel bevaringsverdig bebyggelse og grønne lunger.

Status og utfordringer

Arbeidet med bedre arealutnytting har i flere år vært et viktig spørsmål i kommunene, og mange kommuner har lagt vekt på fortetting i kommuneplanene. Det har imidlertid vært lite fokus på hvilke spesielle utfordringer fortettingsstrategien gir når planene skal gjennomføres. Omsatt til praksis er gjennomføring av fortetting en sammensatt og krevende oppgave både for offentlige og private aktører. Samtidig viser erfaringene fra gjennomførte fortettingsprosjekter at fortetting med kvalitet kan gi en rekke samfunnsøkonomisk gevinster.

Arealpress, spesielt i tilknytning til en del av de større byene, har ført til press på boligmarkedet og boligforsyningen. Bedring av betingelsene for boligforsyningen understreker behovet for å utvikle virkemidler for gjennomføring av bedre arealutnytting i byer og tettsteder.

En utprøving av virkemidler for bedre arealutnytting i byer og tettsteder er gjort i et prosjektsamarbeid mellom tre departementer (Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet) og 6 kommuner. Målsettingen med dette såkalte «Fortettingsprosjektet» 22

, har vært å vurdere og utvikle virkemidler for å muliggjøre bedre arealutnytting innenfor byggesonen som et godt og reelt alternativ til å ta i bruk nye arealer. Virkemidlene skal være slik at de bidrar til å sikre kvalitet og rasjonelle prosesser og muliggjør fordeling av goder og byrder. Videre har det vært viktig å se på koplingen av plan og gjennomføring, med særlig vekt på utvikling av virkemidler for gjennomføring.

Arealplanleggingen i Norge har over tid utviklet seg mot en praksis der private utbyggere i stadig større grad står for planlegging og gjennomføring av bolig- og næringsutbyggingen. Parallelt med dette har mange kommuner bygget ned sin gjennomføringskompetanse fra den tiden kommunen i stor grad sto for både planlegging og gjennomføring. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at det er behov for helt andre typer virkemidler for gjennomføring av alle slags fortettingsprosjekter enn de som ble utviklet tidligere for å gjennomføre byggeprosjekter på nye utbyggingsområder.

Organisering av parter (grunneiere, utbyggere) er en betydelig utfordring i mange fortettingsområder fordi områdene ofte består av mange eiendommer og rettighetshavere. Gode og gjennomførbare løsninger krever ofte at områder ses i sammenheng med hensyn til samlet utbyggingsløsning, verdsetting og fordeling av fellesinvesteringer. For å få til dette må partene på eget initiativ eller gjennom medvirkning fra kommunen, organiseres på en hensiktsmessig måte.

Ønsker og krav i forhold til planleggingen

Bedre arealutnytting forutsetter at fortettingen gjennomføres med kvalitet. Kvalitet vil være situasjonsbestemt og må ses i sammenheng med stedet og den sammenhengen stedet inngår i. Som oftest vil kvalitet i denne sammenheng være knyttet til arealer til felles lek og opphold, felles infrastruktur (veg-, vann, avløp, skole, barnehage, service), gode løsninger for intern trafikk og kollektivtransport, utforming og tilpassing av ny bebyggelse og anlegg i forhold til eksisterende miljø, sammenhengende grøntstruktur, skjerming mot støy og forurensing og andre stedsspesifikke forhold.

Det bør vurderes å stille krav om en analyse av fortettingspotensialet i sentrale områder av byer og tettsteder før det foreslås nye utbyggingsområder utenfor byggesonen, med større transportbehov.

For å få gjennomført en fortettingspolitikk i kommunene med disse planleggingskravene, er det en forutsetning at kommunene har kartlagt og analysert sine kvaliteter, og har en klar strategi for sin utbyggingspolitikk.

Det at kommunen er organisert og har en strategi for tilrettelegging og gjennomføring er av stor betydning. Fortettingen krever andre virkemidler og et offentlig engasjement av en annen karakter enn ordinær feltutbygging. Dette tilretteleggingsansvaret må være klart plassert i kommunens organisasjon, der det tas høgde for kommunens rolle som forhandler med parter (grunneiere, utbyggere og liknende), og planbehandlingen etter plan- og bygningsloven der alle interesser skal tas hensyn til. En slik plassering av tilretteleggingsansvaret bør i de fleste kommuner være mulig innenfor kommunens ordinære organisasjon.

Behovet for forhandlingskompetanse og annen kompetanse knyttet til gjennomføringen vil være viktig. Forsterket bruk av flere virkemidler, som for eksempel utbyggingsavtale, krever nødvendig kompetanse hos alle parter og ikke minst i kommunen. I motsatt fall kan resultatet bli uforutsigbare prosesser, manglende gjennomføring eller dårlig kvalitet på resultatet.

Det er behov for en bedre koordinering av statens virkemidler. Konsekvensen av manglende statlig koordinering er dels usikkerhet i plan- og gjennomføringsprosessene i kommunene, og dels at muligheter for effektive tiltak for fortetting med kvalitet ikke avdekkes og utnyttes. Særlig er det behov for en bedre koordinering av statlige samferdselsinvesteringer og by- og tettstedsutviklingen. Eksempelområder fra prosjektet viser at dette i mange situasjoner kan være avgjørende for gjennomføring av fortettingen.

I arbeidet for økt gjennomføring av fortetting med god kvalitet må det legges vekt på utvikling av stimulerende virkemidler som ikke regulerer tilpassingen i detalj. I denne sammenheng er det spesielt pekt på områdestøtte til fortettingen gjennom Husbankens låneordninger.

Samarbeidsprosjektet mellom de nevnte 3 departementene og 6 kommunene om virkemidler for fortetting, har lagt hovedvekt på å identifisere behovet for tilpassinger i plan- og bygningsloven, jordskifteloven og konsesjonsloven. I tillegg er det satt søkelys på eventuelle endringer i kulturminnelovens regler om at utbygger må bekoste arkeologiske undersøkelser. Spørsmålet er om storsamfunnet bør ta et større kostnadsansvar enn det som er situasjon i dag.

Forslag fra fortettingsprosjektet

Plandelen av plan- og bygningsloven er et viktig virkemiddel for å sikre fortetting med kvalitet, men kan ikke ses isolert som virkemiddel. På grunn av kompleksiteten i fortettingssituasjonene må nye hovedgrep ses i sammenheng med andre virkemidler av juridisk, organisatorisk og økonomisk karakter. Også endringene i det offentliges rolle, ved at ansvaret for gjennomføringen av ønsket utvikling i stadig større grad overlates til private aktører, gir behov for slike nye løsninger.

Behovet for endringer i plan og bygningsloven må ses i sammenheng med utviklet praksis i plan og gjennomføringsprossene og andre virkemidler. De viktigste forslagene fra fortettingsprosjektet til endringer i plan- og bygningsloven er følgende:

  • Det er behov for å styrke gjennomføringsperspektivet i planleggingen og etablere et klarere skille mellom planer som skal legge rammer og planer som er en del av en gjennomføringsprosess. Prosjektet konkluderer med at det både vil være nødvendig med revisjon av planvegledere og justeringer i loven for å få ønskete endringer.

  • Fortettingsområde anbefales som eget planformål dersom dette koples til andre stimulerende virkemidler av økonomisk og organisatorisk karakter. Områdestøtte til fortetting og krav til statlig koordinering er to sentrale virkemidler.

  • Utbyggingsavtale framstår som et av de mest sentrale virkemidlene i fortettingen. Prosjektet drøfter, og er delt i spørsmålet, om adgangen til å inngå utbyggingsavtale bør innarbeides i plan- og bygningsloven. Uavhengig av dette vil en forsterket innsats på å fremme en riktig bruk av utbyggingsavtaler være viktig.

  • Urbant jordskifte framstår som et nyttig virkemiddel i fortettingen. Prosjektet anbefaler at jordskiftelovens virkemidler tilpasses og fullt ut gjøres tilgjengelig i byer og tettsteder gjennom nødvendige endringer i jordskifteloven. Dette bør følges av samtidige justeringer i denne loven.

Utvalgets kommentar

Utvalget har konstatert at plan- og bygningsloven generelt sett ikke virker godt nok i forhold til oppgaven å fornye og omforme og eventuelt fortette i områder som allerede er utbygd. Utredningen fra Fortettingsprosjektet har gitt utvalget et godt grunnlag for å arbeide videre med sikte på å forbedre dette. Vi viser til at vi i denne omgang foreslår at omforming og fornyelse blir ny arealkategori i kommuneplanen og reguleringsplanen, og vil arbeide videre med spørsmålet om hvilke typer bestemmelser og gjennomføringsmekanismer som bør knyttes til denne kategorien. Vi viser også til at vi vil arbeide videre med spørsmålet om lovregler for utbyggingsavtaler og innføring av jordskifteliknende ordning for tettbygde strøk for å løse vanskelige eiendoms- og fordelingsspørsmål og lette gjennomføringen.

16.3.10 Tilgjengelighet for alle

Om betydningen av god tilgjengelighet i det fysiske miljø

Omgivelsene endrer seg raskt, blir stadig mer komplekse og setter stadig høgere krav til funksjonsevne. Samfunnet er i stor grad planlagt med utgangspunkt i det effektive, mobile og yrkesaktive «idealmennesket». Helseundersøkelsen i 1985 viser at 662 000 personer over 15 år har vansker med gjøremål hvor fysiske omgivelser helt eller delvis er årsaken til problemene. Dette inkluderer personer med funksjonshemminger relatert til bevegelse, syn, hørsel, forståelse og allergi. Samtidig er det viktig å være oppmerksomme på at de aller fleste i kortere eller lengre perioder av livet, på grunn av alder, skader eller sykdom, kan ha behov for godt tilrettelagte omgivelser.

Et godt tilrettelagt samfunn vil kreve færre individuelle tiltak rettet mot ulike grupper. Satt i system vil bedre tilrettelegging gi bedre samfunnsøkonomi og økt sosial bærekraft ved at flest mulig kan delta og bidra i samfunnet.

Plan- og bygningsloven bør som prinsipp vektlegge livsløpsperspektivet og universell utforming av omgivelsene, i stedet for å søke ivaretatt en rekke til dels konkurrerende gruppehensyn.

Planprosessene er i dag preget av sterke aktører. Grupper som i dag har problemer med delta i samfunnet på grunn av hindringer i det fysiske miljøet, er indikatorer på at løsninger ikke fungerer. Bare ved å inkludere disse ulike erfaringene kan vi få til en kvalitetssikring på at omgivelsene fungere for alle.

Utviklingstrekk og muligheter

Politikken for funksjonshemmete har beveget seg fra individ- og sektorrettete tiltak til å fokusere mer på helhetlige og samfunnsmessige løsninger. Den generelle tilretteleggingen av omgivelsene bør fange opp flest mulig behov og ha lav brukerterskel, enten en har problemer med å bevege seg, orientere seg og forstå omgivelsene, eller fordi en reagerer på forurensing, støv og materialer.

Det må legges opp til at alle skal kunne bruke de samme fysiske løsningene i størst mulig grad, enten det dreier seg om friluftsområder og andre utearealer, bygninger, produkter eller kommunikasjonsmidler. Løsninger som er utformet ut fra en slik tankegang viser seg å fungere bra for alle i ulike livsfaser og situasjoner i hverdagen.

Tverrsektoriell utfordring

Den statlige politikken for funksjonshemmete er definert i St.meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplanen for funksjonshemma. Her er sektoransvarsprinsippet sentralt, det vil si at løsninger for funksjonshemmete skal være en del av de ordinære løsningene i ulike sektorer. I handlingsplanen er «samfunnsplanlegging og brukermedvirkning» ett av fire hovedsatsingsområder. Gjennomføringen er lagt til Miljøverndepartementet som ansvarlig for plandelen av plan- og bygningsloven. Planleggingen etter plan- og bygningsloven er altså erkjent og definert som et sentralt virkemiddel i å gjennomføre politikken for funksjonshemmete.

Det er imidlertid lite tradisjon for at helse- og sosialsektoren og planetater samarbeider i annet enn enkeltsaker. Sektoransvarsprinsippet krever at det bygges opp bedre rutiner og samarbeidsrelasjoner i planprosesser, også med hensyn til å få med erfaringer og innspill fra ulike brukergrupper. Dette gjelder alle nivåer i forvaltningen, noe som har kommet tydelig fram gjennom en rekke regionale samlinger Miljøverndepartementet har gjennomført i forbindelse med rundskriv T-5/99 Tilgjengelighet for alle. Behovet for opplæring, bevisstgjøring og samarbeid på tvers av sektorer er stort.

Planstatus

Undersøkelser 23

viser at det er et stort potensiale for å bruke plansystemet på en mer aktiv måte. Tilgjengelighet er i liten grad definert i plandokumentene i fylker og kommuner slik at ansvaret for oppfølging kommer tydelig fram. Bindende bestemmelser om tilgjengelighet er sjelden tatt i bruk (3,2 % av kommunene har bindende bestemmelser til arealdelen og 8,1 % av kommunene har dette i reguleringsplaner). Videre er medvirkning fra funksjonshemmete mindre enn for andre grupper som vi har data om, og disse interessene kommer først inn i den ordinære høringsfasen. Fylkeskommunale og kommunale råd for funksjonshemmete og interesseorganisasjoner bruker mye krefter på å rette opp feil i etterkant, i stedet for å komme med strategiske innspill i tidligere faser av ulike prosesser.

Miljøverndepartementet har i arbeidet med tilgjengelighet hatt kontakt særlig med de nordiske landene, men også med Europa for øvrig, USA, Canada og Japan. De fleste land har fokus på byggeforskrifter, boligsektoren, offentlige bygg og bymiljø. Flere av disse har vedtatt egne rettighetslover, som også gir hjemmel til å stille krav til tilgjengelighet i det fysiske miljø. Å ta i bruk planloven slik vi har gjort i Norge, er imidlertid et spesielt grep som det ser ut til å være en viss interesse for. Å synliggjøre tilgjengelighet i plan vil forsterke de allerede etablerte reglene om tilgjengelighet i byggeforskriftene slik at vi får en kvalitetssikring gjennom hele systemet.

Utfordringer og krav til plan- og bygningsloven

Erfaringene viser klart at hensynet til tilgjengelighet kommer for sent inn i planleggingen. Å redde detaljene er utmattende og lite motiverende for brukerinteressene. Aktiv bruk av plansystemet kan sikre tidlig medvirkning og at hensynet kommer inn på strategiske punkter. Det er også en klar erfaring at dersom dette kommer inn tidlig, blir løsninger basert på universell utforming ikke dyrere. Bedre tilgjengelighet er sjelden i reell konflikt med andre hensyn. Det er først når problemene blir tatt opp i ettertid at det blir konflikt, særlig i forhold til økonomi og estetikk.

Det er foreløpig utarbeidet et felles rundskriv til fylker og kommuner fra Sosial- og helsedepartementet, Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet om tilgjengelighet (T-5/99 Tilgjengelighet for alle). Rundskrivet tar utgangspunkt i de krav til atkomst som framgår av Teknisk byggeforskrift. Det tas foreløpig ikke sikte på skjerping av kravene, men innskjerping av håndhevingen ved å klargjøre og eventuelt begrense dispensasjonspraksisen Dersom rundskrivet ikke fungerer godt nok, kan det komme krav om sterkere virkemidler for å nå fram.

Stortinget ba ved behandling av St.meld. nr. 29 (1996-97) om at RPR for funksjonshemmete skal vurderes. Dette kan gjøres enten ved at det lages en egen RPR, at hensynet innarbeides ved revisjon av eksisterende RPR, eller at det lages en «samle-RPR» for flere grupper med for eksempel utgangspunkt i et brukerperspektiv eller et livsløpsperspektiv.

Tilgjengelighet blir tatt opp i mange ulike sammenhenger i fylkesplanleggingen. Problemet her er samordning mellom etater og diffus plassering av ansvar.

De samme problemene oppstår på kommunalt nivå. Kravet om tilgjengelighet i det fysiske miljøet må være en sentral oppgave for teknisk sektor/planetat for å få tilstrekkelig forankring. Sosial- og helsesektoren har imidlertid erfaringer som må formidles til plan- og tekniske etater. Kommunale råd for funksjonshemmete (der disse finnes) opplever ofte at de har for svak posisjon. Å komme med innspill til kommunale planer vil være en oppgave som på sikt kan gi rådene en mer permanent og meningsfylt posisjon.

Tidligere har tilgjengelighet vært en del av politikken for funksjonshemmete, og primært et ansvar for sosial- og helsesektoren. Det er nå vedtatt politikk at sektoransvarsprinsippet skal gjelde. Det er derfor et godt tidspunkt for å vurdere om dette bør få konsekvenser for plan- og bygningslovens utforming, blant annet i formålsparagraf og utforming av medvirkningsregler. Tilgjengelighet og funksjonshemmetes interesser bør inn på alle nivåer i forvaltningen med en detaljeringsgrad som er tilpasset hvert forvaltningsnivå. Den røde tråden gjennom alle plannivåene kan sikre at tilgjengelighet for funksjonshemmete, og dermed for alle, på sikt blir bedre.

Utvalgets kommentar

Utvalget vil i sitt videre arbeid søke å konkretisere de spørsmål og problemstillinger som er reist omkring behovet for tilgjengelighet for alle, og særlig vurdere om det er behov for forbedringer i selve lovverket, for eksempel i form av bestemte funksjonskrav eller liknende.

16.3.11 Friluftsliv

Friluftsliv i skog, mark, fjell og på sjøen, er en utbredt fritidsaktivitet i Norge. Det er en del av norsk kulturarv, og av stor betydning for befolkningens livskvalitet, helse og trivsel. Friluftsliv er definert som opphold og fysisk aktivitet i friluft i fritiden, med sikte på miljøforandring og naturopplevelse. 24

Friluftsliv og naturopplevelser bidrar videre til økt interesse og kunnskap om naturen, noe som kan medvirke til å skape økt miljøbevissthet i befolkningen. I stadig mer urbaniserte samfunn er friluftslivet et viktig bindeledd mellom mennesker og natur. Norge er rikt på naturområder, men friluftslivet er avhengig av at områdene holdes tilgjengelige. Allemannsretten, som gir rett til ferdsel, opphold og til en del andre friluftsaktiviteter i utmark, er nærmere regulert i friluftsloven av 1957. Det er en rettighetslov som klargjør forholdet mellom allmennhet og grunneier, men hindrer ikke at det skjer endringer i arealbruk. Bortsett fra bestemmelser om visse innskrenkinger i ferdselsretten om en begrenset adgang for kommuner og friluftslag til å få løyve til å anlegge bruer, løyper og varder, og en bestemmelse (som ikke har vært tatt i bruk) om å utlegge 'friluftsmark' på statens grunn, inneholder loven i dag ikke hjemmel for styring av arealdisponeringen. Forutsetningen er at friluftslivsinteressene skal ivaretas i den samordnete planleggingen etter plan- og bygningsloven, som dermed blir verktøyet for å fremme og sikre friluftslivsinteressene.

Status

Friluftsliv i form av kortere spaserturer nær hjemmet drives av 90 % av Norges befolkning. 25

Av andre former for friluftsliv er soling og bading mest utbredt, mens fotturer i skog og fjell, skigåing, sanking av sopp og bær, fisking og sykling er andre svært vanlige aktiviteter. Men stadig utvikles det nye former for friluftsliv og naturbruk, som kan medføre konflikter og skade både i forhold til allmennhet og eier.

Det er også et økende press for bygging av hytter med videre i og nær attraktive friluftsområder, særlig i strandsonen og på fjellet. Hytter gir økt friluftsliv og bedre livskvalitet for den enkelte eier/bruker, mens allmennhetens muligheter i de samme områder blir redusert. Tilhørende innretninger som gjerder, brygger, naust, dukkestuer, plattinger for uteopphold, flaggstenger med videre, betyr ofte en privatisering som i realiteten innskrenker ferdselsretten.

Mulighetene for å utøve friluftsliv påvirkes ellers av utbyggingen generelt og av turisme og miljøbasert næringsutvikling. Enkelte former for reiseliv kan også være en del av et aktivt friluftsliv. Fragmentering av naturområdene ved vegbygging, motorveger så vel som landbruksveger, er i stor grad med på å redusere naturområdene. Blant annet blir tilgjengeligheten til områder som tidligere har vært mye brukt dårligere. Den store utfordring i friluftslivspolitikken er å ta vare på naturområdene og legge til rette for at de kan nås. Mulighetene for friluftsliv påvirkes av tiltak innen mange sektorer, noe som innebærer at det kan være vanskelig å få en samlet oversikt og prioritering av friluftstiltak.

Utfordringer i forhold til planleggingen

Det er for det første en utfordring å utvikle kommuneplanens arealdel til et bedre redskap for fremme av friluftslivet. Et viktig punkt er her å kunne legge til rette for en prioritering av natur- og friluftslivsinteressene innenfor det felles arealbruksformålet, LNF, både for å fremme interessene, men også for å gi muligheter for å styre visse landbrukstiltak innenfor kombinasjonen. LNF-kategorien omfatter store utmarksområder, der ferdselsretten kan vurderes og styres i forhold til utbygging, bortsett fra bygge- og anleggstiltak i landbruket. Dette kan gjelde jordbruks- og skogbrukstiltak som veger, hogst og tilrettelegging for jordbruk, som kan komme til å redusere områdets betydning som natur- og friluftsområde. Selv om tiltakene styres etter jordlov og skoglov, som også krever natur- og miljøvurdering, blir de ikke gjenstand for den politiske vurdering og brede medvirkning som planleggingen etter plan- og bygningsloven skal sikre.

Et annet spørsmål som er tatt opp er om det gjennom bestemmelser til LNF også kan legges ut anlegg og tiltak som i dag ikke uten videre omfattes av LNF-kategorien. Det vil være en fordel om tiltak som ligger i et grenseområde i forhold til de øvrige formålene, kan plasseres innenfor kategorien etter nærmere vurdering gjennom kommuneplanprosessen.

Spørsmål for vurdering er:

  • endring i § 20-4 første ledd slik at LNF-formålene kan legges ut i kombinasjon eller hver for seg

  • bestemmelser om avgrensing av områder der jordbruk, skogbruk eller reindrift skal ha fortrinn og områder der natur og friluftsliv skal ha fortrinn

  • bestemmelser tilpasset store sammenhengende natur- og friluftsområder, for eksempel grøntstruktur/bymarker som egen sone innenfor LNF

  • bestemmelser om begrensning av bestemte landbrukstiltak for å verne truete og sårbare arter, eller begrensning av virksomhet i et nærmere bestemt tidsrom, for eksempel på grunn av støy eller annen ulempe for friluftslivet, eller for ulik bruk sommer og vinter

Videre er det behov for en klargjøring og nyansering i forhold til hva som er landbruksformål, for eksempel massetak, utleiehytter, gårdsturisme, gårdshandel og liknende, og hva som er tiltak som går innunder natur- og friluftsformål, for eksempel stier og løyper, tilrettelagte løypetraseer, større og mindre anlegg for sport og idrett, skytebaner, golfbaner med videre.

I den sammenheng melder spørsmålet seg om å videreutvikle bestemmelser til LNF slik at en får klargjort at visse tiltak på visse vilkår kan skje innenfor områdene. På denne måten vil en kunne legge til rette for tiltak som ikke uten videre går inn under LNF, men som det vil være naturlig å legge til rette for der. Fordelen med slike bestemmelser vil være at det gjennom kommuneplanprosessen kan skje en avveining i forholdet mellom formålene og i forhold til berørte. Eksempler her er løypetraseer og mindre anlegg for friluftslivet.

Et annet tema som også er tatt opp overfor utvalget, er at bestemmelsen i § 25 siste ledd andre punktum, som unntar kombinasjon av landbruks-, natur- og friluftsområde fra hovedregelen i bestemmelsen om at alle formål kan kombineres i tid, eller på visse vilkår gå over fra det ene formål til det andre. Dette hindrer for eksempel at et landbruksområde kan være disponert eksklusivt for jordbruk for eksempel vår, sommer og høst, men for friluftsliv om vinteren.

Utvalgets kommentar

Utvalget ser det som viktig å legge bedre til rette for et mangfold av friluftsområder gjennom den regionale og kommunale planleggingen, både for å sikre mot nedbygging av viktige områder og å legge til rette for god tilgjengelighet. Samtidig bør det vurderes forslag som vil legge til rette for bruk av arealdelen i planleggingen av visse friluftslivstiltak, for eksempel bestemmelser om avgrensing mot landbruk, tilrettelegging for sammenhengende grøntstrukturer og bymarker, jf. omtalen av forslaget om egen lovhjemmel for bymarker/nærfriluftsområder i kapittel 13.1.5. Spørsmålene i tilknytning til LNF-områder er ellers behandlet generelt i forbindelse med kommuneplanens arealdel i kapittel 13, og utvalget ser det som en viktig oppgave å komme fram til et godt system på dette felt, på grunnlag av høringsuttalelsene.

16.3.12 Barn og unge

Samfunnsplanleggingen generelt, og ikke minst utformingen av det fysiske miljøet, har særlig stor betydning for barn og unge. Gjennom arealplanleggingen kan kommunene legge til rette for at barn og unge sikres trygge, tilstrekkelige og varierte områder for lek og utfoldelse. Spesielt er det viktig å sikre grøntstrukturer i tilknytning til boligområder for at disse blant annet kan gi trafikksikker atkomst til skole, barnehage og aktivitetsområder i friluft. Gode møteplasser i nærmiljøet er blant de viktigste ønskene fra barn og unge selv. Rammeplanen for barnehager og læreplan for skolen peker på naturopplevelser og miljølære som sentrale deler i forhold til flere fagområder. Dette understreker behovet for egnete arealer til slike aktiviteter i tilknytning til disse anleggene.

Det er økende forståelse for at barn og ungdom må gis mulighet for innflytelse på samfunnsutviklingen. Innenfor et bærekraftperspektiv er det viktig at barn og ungdom i stor grad får være med å påvirke utviklingen av vårt framtidige samfunn. Deres medvirkning kan være ganske avgjørende for blant annet utviklingen av oppvekstmiljøet. Dette forutsetter at barn og ungdom gis anledning til å delta i reelle beslutningsprosesser slik at de kan påvirke sin egen hverdag, men også motiveres for videre interesse for og deltaking i utviklingen av samfunnet.

Aktuelle virkemidler

På 80-tallet ble en oppmerksom på at barn og unges interesser i den kommunale planleggingen ikke ble godt nok tatt vare på. For å sikre at også denne gruppen av befolkningen skulle komme til orde i samfunnsutviklingen, ble det i 1989 ved kongelig resolusjon gitt «Rikspolitiske retningslinjer for å ivareta barn og unges interesser i planlegging» (RPR-BU). I tillegg ble det etablert en ordning med barnerepresentant i kommunene.

Retningslinjene er hjemlet i plan- og bygningsloven, og skal blant annet sikre barn og ungdoms interesser i arealplanleggingen. Det betyr at barn og unge skal delta i planarbeidet, og at det skal sikres gode arealer for lek og opphold i tilknytning til hjem/fritid og skole. Barnerepresentanten er oppnevnt av kommunestyret for fire år av gangen, og møter i det faste planutvalget for å sikre at barn og unges interesser er ivaretatt i planarbeidet. Likevel er det mange steder fortsatt et stort problem:

  • at barn og ungdom ikke får målrettet informasjon og anledning til å uttale seg i plansaker

  • at kommunen ikke vurderer konsekvenser for barn og unge i plan- og byggesaksbehandling

Planleggingsstatus

Det er kommunene som er ansvarlige for å påse at det blir lagt til rette for barn og unges deltaking i planprosessene. Det er også kommunene som må påse at barnerepresentantene får anledning til å prioritere sitt verv. Fylkesmannen skal påse at kommunene følger opp intensjonene i lov og retningslinjer. Fylkeskommunen skal veglede kommunene i dette arbeidet.

Mange kommuner følger ikke opp intensjonene i plan- og bygningsloven om barn og unges deltaking i planprosesser. Flere kommuner har imidlertid opprettet ordninger som barne- og ungdomsråd, ungdommens kommunestyre og fylkesting etc. De unge får da en viss sum penger som de selv kan bestemme bruken av. På denne måten kan kommunene si at de tar hensyn til ungdoms interesser, uten at dette skjer som ledd i kommunens ordinære demokratiske beslutningsprosesser og planlegging.

Undersøkelser 26

har vist at i over 60 % av kommunene får fremdeles ikke barn og unge delta i planprosessene. Samtidig kommer det klart fram at kommunene selv har klare ønsker om å få dette til å fungere bedre, men at det er vanskelig å få til gode metoder for slik medvirkning.

Blant både kommuneansatte og politikere er det dessuten stor uvitenhet om hva barnerepresentanten er og dennes rolle.

Plan- og bygningsloven og RPR-BU ivaretar for så vidt i dag barn og ungeperspektivet i planleggingen på en tilfredsstillende måte. Formålsparagrafen nevner dette eksplisitt, samt § 9-1 om utnevning av barnerepresentant.

Ønsker og krav i forhold til plan- og bygningsloven

Det kan virke som om plan- og bygningsloven og de rikspolitiske bestemmelsene i dag framstår som lite konkrete og uforpliktende for kommunene. Lovteksten bør derfor presiseres. På dette området er følgende synspunkter fremmet for utvalget:

  • Formålsparagrafen er viktig for å styrke og synliggjøre barns posisjon i planprosessene etter plan- og bygningsloven.

  • Barnerepresentanten må ha barnefaglig kompetanse om tilrettelegging av det fysiske miljøet for barn og unge, og om nødvendig tilbys opplæring/kurs. Representanten må også få tilstrekkelig tid og andre ressurser for å kunne ivareta vervet.

  • Erfaring viser at der barnerepresentanten jobber direkte i forhold til planleggerne, slår det positivt ut i forhold til barn og unges interesser. Fylkeskommunene har begrenset kapasitet og kompetanse for vegledning overfor kommunene.

  • Temaet må tas inn i Kommunenes Sentralforbunds opplæringsprogram for nyvalgte politikere. Også saksbehandlere/planleggere i kommunene må tilbys korte, konkrete opplæringstilbud om hva barnerepresentantenes oppgaver og roller er i kommunens arbeid på området.

  • Det må legges til rette for at spesielt barn og unge får anledning til å delta tidlig i planprosessen. Barns rett til å bli hørt i saker som angår dem er som prinsipp nedfelt i artikkel 12 i barnekonvensjonen. Det er saksbehandlingsfeil og grunnlag for innsigelse, dersom dette prinsippet ikke følges opp i plansaker.

  • RPR-BU er et godt virkemiddel som bør videreføres, men mye må gjøres for å oppfylle intensjonene, både fra departement, fylkesleddet og kommunenes side.

  • «Barn og unge» må synliggjøres i plan- og bygningslovens prosessbestemmelser. Fordi det er behov for spesiell tilrettelegging for å sikre deltaking fra disse gruppene, trengs det en presisering. Skolene, elevrådene og barne- og ungdomsrådene er etablerte organer som det kan satses på.

  • Gode bestemmelser til kommuneplanens arealdel og til reguleringsplaner er av de viktigste styringsredskapene for barns interesser. Dette kan dreie seg om avstand og tilgjengelighet til naturområder som egner seg for lek, opphold og egenaktivitet, minste lekeareal per boenhet, og ikke minst, rekkefølgebestemmelser som sikrer gjennomføring. Fylkesleddet i samarbeid med kommunen/barnerepresentanten må sette fokus på dette i årene som kommer.

  • Når det gjelder konsekvensutredninger må det settes fokus på barn og unge, kanskje med tydeligere retningslinjer/sjekklister som angir hvilke vurderinger som er nødvendige. I dag blir dette perspektivet ofte glemt i meldinger med forslag til utredningsprogram.

Plan- og bygningsloven gir i all hovedsak kommunene mulighet til å ivareta barn og unges interesser på en tilfredsstillende måte. Manglende oppfølging ligger bak forslaget om at det enten i loven eller i RPR-BU tas inn mer presise formuleringer for å vektlegge dette perspektivet i planleggingen. Det foreslås blant annet at ordningen med barnerepresentant sikres bedre. Likevel må det presiseres at det er kommunenes, og ikke barnerepresentantens, ansvar å sørge for oppfølgingen. Metoder for medvirkning tilpasset barn og unge må videreutvikles, systematiseres og gjøres kjent.

Utvalgets kommentar

Utvalget vil bemerke at planmyndighetene plikter å ivareta barn og unges interesser på en god måte i planleggingen, og at det er vårt inntrykk at dette mange steder ikke fungerer godt nok. Her vil medvirkning fra barn og unge selv være viktig. Å sikre barn gode oppvekstvilkår er i dag spesielt nevnt i formålsparagrafen, og dette innebærer en særlig forpliktelse. Utvalgets flertall er innstilt på at hensynet til barn og unge fortsatt skal nevnes særskilt i formålsparagrafen.

Gjennom de innspill som er kommet, har utvalget fått et nyttig materiale å arbeide videre med. Vi ser det som en viktig oppgave å bidra til at intensjonen i formålsbestemmelsen virkeliggjøres i større grad enn tilfellet ofte er i dag.

16.3.13 Helse- og sosialsektoren

En viktig planleggingsoppgave er tilrettelegging for helse og trivsel. God samfunnsplanlegging er et sentralt element i folkehelsearbeidet. Det omfatter for eksempel tilrettelegging for friluftsliv, som har en betydelig positiv effekt på helsetilstanden, både fysisk og psykisk, og det kan dreie seg om trafikksikkerhet, forurensingsbekjempelse og forming av gode fysiske omgivelser.

Innenfor helse- og sosialsektoren er det både behov og ønsker om bedre samspill mellom planleggingen av helse- og sosialtjenestene etter særlovgivningen og planlegging etter plan- og bygningsloven. Fra sektorens side vektlegges det at den samordnete og helhetlige samfunnsplanleggingen, som omfatter både areal-, økonomi- og sosial planlegging, ivaretar en rekke oppgaver som planlegging etter sektorplanlovgivning i mindre grad er i stand til. For å stimulere til mer helhetlig planlegging, ønsker Sosial- og helsedepartementet å samordne og forenkle arbeidet med ulike handlingsplaner og satsingsområder i helse- og sosialsektoren når det gjelder organisering, informasjon, planlegging og rapportering.

Plan- og bygningslovens system for kommuneplanlegging, som tar sikte på å likestille sektorene, være innrettet mot handling, og som innbyr til aktiv medvirkning fra lokalbefolkningen, egner seg godt for å planlegge en rekke oppgaver innenfor sosial- og helsetjenestene og synes langt på veg å kunne fungere som alternativ til Sosial- og helsedepartementets lov om planlegging av helse- og sosialtjenesten i kommunene. Det er imidlertid viktig å skille mellom planlegging av selve tjenestene og sosial planlegging. Planlegging etter plan- og bygningsloven er i mindre grad rettet inn mot tjenesteplanlegging. Selve planprosessen vil ta lang tid, og plandokumentet blir for grovmasket til å fange opp i seg de rapporteringskravene som er satt til de statlige satsingene på Sosial- og helsedepartementets område. Det vil derfor fortsatt være nødvendig at kommunene rapporterer om resultater og plandata for enkelte tjenesteområder. Sosial- og helsedepartementet har lagt til rette for felles rapporteringsrutiner og - frist for flere av satsingene.

Status og utfordringer

I tillegg til lov om planlegging av helse- og sosialtjenesten i kommunene, har helse- og sosiallovgivningen i dag relevante planbestemmelser i 9 lover: lov om helsemessig beredskap, om psykisk helsevern, om sykehus, om atomenergivirksomhet, om helsetjenesten i kommunene, om tannhelsetjenesten, om omsetning av alkoholholdig drikk m.v., om sosiale tjenester m.v. og om vern mot smittsomme sykdommer.

Sosial- og helsedepartementet har de siste årene pekt ut viktige satsingsområder og satt i verk egne statlige handlingsplaner innenfor flere deler av den kommunale helse- og sosialtjenesten. På mange av disse områdene har det vært stilt krav om å utarbeide egne kommunale handlingsplaner eller virksomhetsplaner, blant annet for å utløse øremerkete tilskudd til ulike formål. Det har fra mange hold vært pekt på at slik handlingsplan-planlegging blir fragmentert og inviterer til særomsorg.

I forbindelse med presentasjonen av 5 handlingsplaner innenfor helse- og sosialsektoren, som alle retter seg mot kommunene, har Sosial- og helsedepartementet pekt på mulighetene som ligger i å se planlegging av disse tiltakene i sammenheng med kommunens øvrige planlegging etter plan- og bygningsloven.

Departementet ser at det fortsatt er et klart behov for å samordne og forenkle dette planarbeidet og understreker betydningen det ordinære planarbeidet har for helse- og sosialtjenesten. Departementet vil spesielt peke på de muligheter som ligger i å innarbeide nye statlige satsinger og handlingsplaner på helse- og sosialsektorens område i kommuneplanleggingen etter plan- og bygningsloven og økonomiplanleggingen etter kommuneloven. Departementet vurderer det slik at dersom kommunene utarbeider økonomiplan og kommuneplan med en kortsiktig del som omfatter et samordnet handlingsprogram for sektorenes virksomhet, og i sammenheng med årlig rullering behandler de statlige handlingsplanene med videre i tråd med de krav som stilles, betraktes også kravene om egen helse- og sosialplan og særlige handlingsplanersom oppfylt (jf. rundskriv I-30/99). Dette er gjentatt i informasjon til kommunene om tilskudd på Sosial- og helsedepartementets budsjett for 2001 basert på regjeringens forslag til statsbudsjett (rundskriv I-50/2000).

Regional helseplanlegging

I rundskriv om krav til og arbeidet med regionale helseplaner, sies følgende om regionale helseplaner og forholdet til fylkeskommunale planer:

«Den enkelte fylkeskommune må vurdere om det er behov for ytterligere planer for spesialisthelsetjenesten for at fylkeskommunen skal oppfylle sin plikt etter sykehusloven § 2 første ledd og lov om psykisk helsevern § 2 første ledd. Dette omfatter plikt til å sørge for planlegging, oppfølging og drift av institusjoner og tjenester slik at nødvendige spesialisthelsetjenester blir dekket for befolkningen innen området. Eventuelle fylkeskommunale planer må utarbeides i samsvar med vedtatt regional helseplan.

Det vil være hensiktsmessig at de regionale helseplanene refererer til eventuelle foreliggende fylkeskommunale handlingsplaner, temaplaner, prosjektbeskrivelser osv. i de tilfeller disse inngår som bakgrunnsmateriale og dokumentasjon for tilrådinger i regional helseplan. Sosial- og helsedepartementet vil også nevne at det foreligger en plikt etter plan- og bygningsloven § 19-1 til løpende planlegging av fylkeskommunens økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet. Når det gjelder iverksettelse av tiltak i henhold til regional helseplan og forholdet til den økonomiske situasjonen i fylkeskommunen, henvises det til kravene om økonomiplan i kommunelovens § 44. Dette er omtalt i forskriftens § 7 som har følgende ordlyd:

«Fylkeskommunene i regionen skal legge den regionale helseplanen til grunn i sin planlegging, utbygging og drift av spesialisthelsetjenester. Gjennomføringen av tiltak som i henhold til vedtatt plan skal iverksettes i planperioden, vurderes i forbindelse med den ordinære budsjettprosessen.»» (rundskriv I-19/99).

Utfordringer for folkehelsearbeidet

Et utvalg oppnevnt av Sosial- og helsedepartementet har i NOU 1998:18 Det er bruk for alle - Styrking av folkehelsearbeid i kommunene foreslått blant annet dette:

  • Kommuneplanen etter plan- og bygningsloven og økonomiplanen etter kommuneloven skal være utgangspunktet for alt folkehelsearbeid i kommunene.

  • Dersom folkehelsearbeidet skal komme sterkere inn i samfunnsplanleggingen, vil det være hensiktsmessig at det faste utvalg for plansaker i kommunen får hovedansvar for planleggingen.

  • Kommunen kan som en frivillig ordning velge en fast representant for folkehelsearbeid i dette utvalget etter mønster fra den faste representanten for å ivareta barns interesser. Utvalget mener imidlertid at en slik representant skal være folkevalgt og ikke utpekt blant de ansatte i kommunen.

  • Helse- og sosialtjenesten vil være viktige premissleverandører i det kommunale plan- og økonomiarbeidet.

  • Når det gjelder arealplanleggingen bør det også legges til grunn et folkehelseperspektiv, blant annet på bakgrunn av behovet for arealer for fysisk aktivitet og tilrettelegging for funksjonshemmete.

  • Samordning av konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven og kommunehelsetjenestelovens kapittel 4a Miljørettet helsevern.

NOU 1998:18 har vært på en bred offentlig høring. Utvalgets forslag vedrørende planlegging har fått støtte fra flesteparten av høringsinstansene. Utredningen er planlagt fulgt opp blant annet i arbeidet med framtidige strategier i folkehelsearbeidet.

Konsekvensutredninger

Forslaget om samordning av konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven og kommunehelsetjenesteloven er under oppfølging. I dag er konsekvensutredninger som verktøy regulert i flere lover, men er i stor grad samordnet gjennom plan- og bygningslovens regler for konsekvensutredninger.

Det mangler imidlertid en egnet metodebeskrivelse for å utrede helse- og trivselsmessige konsekvenser av tiltak som iverksettes. Det er behov for nærmere vegledning og utdyping av innholdet i utredningsplikten for bedre å ivareta helsemessige hensyn under utredningsprosessen.

Sosial- og helsedepartementet ønsker å konkretisere kravet til utredning av helsemessige konsekvenser og legge til rette for en bedre samordning mellom konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven og kommunehelsetjenesteloven. Sosial- og helsedepartementet har derfor gitt Asplan Viak i oppdrag å utarbeide en metodebeskrivelse for konsekvensutredninger som kan ha betydning for helse og trivsel. Arbeidet er planlagt ferdigstilt i februar 2001.

Utvalgets kommentar

Planleggingen etter plan- og bygningsloven vil ha stor betydning både direkte og indirekte for innbyggernes helse og trivsel, og for sosiale forhold. Utvalget har merket seg den positive interessen innenfor sosial- og helsesektoren for å engasjere seg i og bruke plansystemet i plan- og bygningsloven, og særlig for å bruke kommuneplanen som et viktig planverktøy. Vi viser også til omtalen av dette i kapittel 7.6 ovenfor.

Det er et viktig punkt i utvalgets videre arbeid å utrede hvordan kommuneplanleggingen kan gjøres til et godt egnet planredskap for ulike sektorer på kommunenivå. Planleggingsbehovene i sosial- og helsesektoren vil være svært viktige eksempler i den sammenheng.

16.3.14 Kulturmiljø, kulturminner og stedsforming

I dagens fysiske planlegging er kulturmiljø, stedsforming og estetikk blitt stadig mer aktuelle begreper. Planleggingsfokus er i vesentlig grad blitt flyttet fra utbygging på jomfruelig mark til fortetting, forvaltning og omdisponering av allerede utbygde områder. Rundt 40 % av Norges realkapital ligger i den etablerte bebyggelsen, og i tillegg står infrastruktur i ulike former for 30 %. Store bygningsmasser som ikke lenger er i bruk til opprinnelige formål, gir muligheter for gjenbruk. Samtidig er det økt bevissthet om betydningen av estetiske kvaliteter i omgivelsene. Det er en viktig oppgave for planleggingen å kunne forholde seg til eksisterende omgivelser på en slik måte at ressursene og miljøkvalitetene knyttet til våre omgivelser ikke blir skadelidende, men derimot oppfattes som viktige innspill i arbeidet med å forme ny stedskvalitet. Mange kulturlandskap og naturområder i nærheten av bebyggelsen har spesiell betydning i kultursammenheng og kan bære preg av tidlige tiders bruk. Slike områder er det særlig viktig å ta vare på som rekreasjons- og utfartsområder for den store delen av befolkningen som bor i byer og tettsteder. Vern og forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer handler om å ta vare på en ressurs som ikke er fornybar, og utgjør en viktig del av en helhetlig miljøforvaltning. I den aktuelle planleggingsdebatten i Europa framheves kulturelle verdier som et viktig grunnlag for økonomisk virksomhet og verdiskaping.

Regjeringen har gitt følgende strategiske mål for forvaltningen av kulturminner:

«Mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer skal forvaltes og ivaretas som bruksressurser og som grunnlag for opplevelse og videreutvikling av fysiske omgivelser. Et representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer skal tas vare på i et langsiktig perspektiv som kunnskapsressurser og som grunnlag for opplevelse.»

Dette innebærer to perspektiver på forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer: Mens varig vern gjennom fredning og andre sentrale virkemidler skal sikre viktige historiske kunnskapsverdier, krever ivaretakelse av mangfoldet at kulturminner og kulturmiljøer må inngå som premisser for bruk av arealer og for utformingen av aktuelle tiltak som for eksempel landskapsinngrep og ombygging og vedlikehold av de bygde omgivelsene.

Et offentlig oppnevnt Kulturminneutvalg er nå i arbeid og har som oppdrag å videreutvikle og fornye de faglige og politiske rammevilkårene på kulturminnefeltet, herunder utarbeide overordnete mål, strategier og virkemidler. Samtidig skal utvalget utvikle perspektivet på kulturminner og kulturmiljøer som økonomiske og kunnskapsmessige ressurser i samfunnsutviklingen, som dimensjon i arbeidet med å sikre en bærekraftig utvikling, og som en sentral del av en helhetlig miljøforvaltning. Kulturminneutvalgets utredning skal foreligge innen 15. desember 2001.

Status og utfordringer

Kulturminneloven har som særlov et bredt definert formål, men har sitt fokus på fredning av kulturminner og kulturmiljøer samt automatisk fredete kulturminner. Kommunene er ikke gitt direkte ansvar og oppgaver etter loven. Plan-og bygningsloven er innrettet mot utvikling av de fysiske omgivelsene. Den gir kommunene en hovedrolle. Samlet sett kan en si at de to lovene supplerer hverandre på en god måte. Både ressursmessig, funksjonelt, lokalhistorisk, estetisk og opplevelsesmessig, kan kulturminner og tradisjonsrike bygningsmiljøer gi viktige premisser og føringer til planarbeid knyttet til stedsforming og - forståelse, og til utformingen av bygninger og offentlige rom. Kulturminner og kulturmiljøer er en ressurs for utviklingen av lokalsamfunnet.

Det kulturminnefaglige og formelle ansvaret er i dag plassert i på nasjonalt nivå (Riksantikvaren) og regionalt nivå (fylkeskommunene, Sametinget, de arkeologiske landsdelsmuseene og sjøfartsmuseene). Utover oppgavene som plan- og bygningsmyndighet, utøves dermed kommunenes viktige rolle uten formell myndighet på saksfeltet, og behovet for kontakt med og vegledning fra faginstansene er stort.

Informasjonsgrunnlag i form av tilrettelegging av kulturminnedata for planlegging, for eksempel ved å ta i bruk digitale systemer som AREALIS 27

, er derfor et helt nødvendig utgangspunkt for kommunenes arbeid. Slike redskaper er en nødvendig forutsetning for at forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer kan bli en forutsigbar aktør i samfunnsplanleggingen.

Forholdet mellom kulturminneloven og plan- og bygningsloven

Utover de automatisk fredete kulturminnene er bare et fåtall kulturminner fredet etter kulturminneloven eller sikret på annen måte, for eksempel gjennom plan- og bygningsloven. De aller fleste kulturminneverdier er avhengige av at eiere, brukere, offentlige instanser - i første rekke kommunene - og allmennheten engasjerer seg og tar ansvar.

I en helhetlig miljø- og ressursforvaltning utgjør kulturminner og kulturmiljø hovedelementer sammen med naturressursene. Samfunnsplanleggingen er derfor en viktig arena for en bred og framtidsrettet kulturminneforvaltning, og ikke minst for samhandling med andre sektormyndigheter, blant annet slike som har vesentlig innvirkning på bruk av arealer og bygde miljøer.

I regionalpolitikken er stedskvalitet vektlagt som en viktig faktor i lokaliseringsspørsmål, næringsutvikling, stedsutvikling og utvikling av en økende kunnskapsbasert infrastruktur. Attraktive steder er viktige konkurransfortrinn ved bedriftslokalisering og rekruttering av kvalifisert arbeidskraft. Kulturminner og kulturmiljøer er del av stedskvaliteten, og utgjør et levekårsgode ved å gi trivsel og grunnlag for opplevelser og kulturelle aktiviteter og er ressurser for kulturbasert næringsutvikling.

De store økonomiske og bruksmessige verdiene som ligger i de bygde omgivelsene tilsier at det utvikles gode prosesser, verktøy og virkemidler for bevaring og utvikling, med vekt på ressursperspektivet og med balanse mellom å ta vare på bestående verdier og å skape nye. Med utgangspunkt i at kulturminner og kulturmiljøer er sentrale elementer i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning, har kulturminneutvalget i kontakt med utvalget reist en rekke problemstillinger som berører forholdet mellom kulturminneloven og plan- og bygningsloven:

  • Ressurs- og bærekraftperspektivet knyttet til kulturminner og kulturmiljøer bør innarbeides bedre i plan- og bygningsloven.

  • Plan- og bygningsloven må sikre at kulturhistoriske miljøhensyn vurderes og tas hensyn til i arealplanleggingen.

  • KU-systemet bør utvikles for bedre belysning av arealplaners konsekvenser for kulturminner og kulturmiljøverdier som også kan bli skadet av mindre tiltak.

  • Plan- og bygningsloven bør bidra til at det legges til rette for å sikre kvalifisert og tidlig medvirkning fra kulturminneforvaltningen i planleggingen på fylkes- og kommunenivå.

  • Loven må gi kulturminnemyndighetene mulighet til å fange opp spesielle akutte bevaringsbehov på et tidlig tidspunkt i planprosessen.

  • Det bør innføres tidsbestemt gjennomgang/revisjon (oppdateringskrav) av gamle reguleringsplaner.

  • Rettslig status for vernevedtak i regionale eller kommunale oversiktsplaner bør klargjøres.

  • Lovens overordnete prinsipper må ivareta hensynet til minoritetskulturer.

  • Estetikkhensyn bør vektlegges sterkere i arealplan- og byggesaksbehandling, blant annet gjennom kvalifisert og mer konkret vegledning om estetikk og stedsforming.

  • Samspillet mellom plan- og bygningsloven og kulturminneloven i plansaker må gjennomgås, blant annet når det gjelder saksbehandlingsregler, uttalelses- og høringsfrister og -tidspunkt, samt kostnadsdekning for gjennomføring av arkeologiske undersøkelser. De to lovene bør også benytte de samme begrepene for kulturminnekvaliteter og -verdier.

Mange kommuner mangler både nødvendig plankompetanse, estetisk kompetanse, og kjennskap til kulturminnelovens bestemmelser. I denne forbindelse foreslår Kulturminneutvalget at behovet for krav om kvalifisert planfaglig og/eller kulturminnefaglig kompetanse for forvaltningen av plan- og bygningsloven bør vurderes.

Det nære sammenfallet mellom plan- og bygningslovens og kulturminnelovens saksområder krever et nært samspill i forvaltningen av disse, og at de to lovverkene er samordnet. De nye byggeforskriftene, som unntar en rekke tiltak fra den tidligere melde- og søknadsplikten, skaper ofte vansker i forhold til kulturminneverdier, med direkte risiko for at disse verdiene går tapt.

Endringene i kulturminneloven med flytting av tidsgrensen for automatisk fredete byggverk til 1650, og utvidet varslingsplikt før riving av byggverk eldre enn 1850, forsterker betydningen av samspillet med byggesaksbehandlingen.

Arealbruksformålene i kommuneplanens arealdel gir ikke tilstrekkelig avklaring i forhold til kulturminneinteressene, som dermed må sikres gjennom båndlegging for fredning eller regulering til spesialområde bevaring. Særlig fredning kan være en langvarig og ressurskrevende prosess. Det er i kommuneplanen behov for hensiktsmessige arealbruksformål som bedre ivaretar kulturminneinteressene.

Sektormyndighetene ser både fylker og kommuner som viktige nivåer for oversiktsplaner som legger rammer for detaljplanlegging og byggesaksbehandling. Det har blant annet vært gjennomført noen prøveprosjekter med tematiske fylkesverneplaner for å vinne erfaringer. Når det gjelder kommunal planlegging er det noe mer erfaringsmateriale, men her oppstår blant annet problemer knyttet til at avtaler mellom fagmyndighet og kommune om kriterier for vern og forvaltning av områder eller bygninger nedfelt i kommuneplan, ikke alltid følges opp i detaljplanlegging og byggesaksbehandling.

I dag er det staten og fylkeskommunene som ivaretar oppgavene innen sektoren. Utfra det som er sagt foran om den betydningen plan- og bygningsloven har for vernet og forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer som del av den brede og helhetlige miljøforvaltningen og formingsoppgavene på lokalt nivå, burde ansvar og myndighet i større grad ligge på kommunenivå. Et slikt ansvar vil kreve hensiktsmessig organisering, nødvendig kompetanse og bruk av gode analyseredskaper, og planleggingsprosesser for plan- og byggesaker.

Dette er forutsetninger som må være oppfylt dersom kommunene skal gis utvidete oppgaver og eventuelt få delegert myndighet etter kulturminneloven.

Utvalgets kommentar

Resultat av planlegging kan både være at kulturminner vernes, og at de raseres. Denne sektoren er svært avhengig av et plansystem som sikrer at alle interesser blir klarlagt og avveiet, og av en bevissthet om kvalitet i planleggingen. Utvalget ser betydningen av at kulturminner og - miljøer kan ivaretas på en bedre måte gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Vi har tatt dette opp blant annet i drøftingen av formålsparagrafen i kapittel 6, og i tilknytning til kommuneplanens arealdel i kapittel 13.

Som det framgår av det ovenstående, er det på dette feltet betydelige både behov og muligheter for å bruke plan- og bygningsloven. Et godt samspill mellom denne og kulturminneloven er svært viktig. Dette vil være målet med utvalgets videre arbeid, som vil skje i nær kontakt med Kulturminneutvalget.

16.3.15 Næringslivets behov

Næringslivsinteresser i planleggingen

God planlegging er en viktig forutsetning for næringsutviklingen, og det er ofte næringslivet selv som tar initiativ til planendringer etter plan- og bygningsloven. For å imøtekomme næringslivets behov og reflektere de interesser næringslivet er opptatt av, må planprosessene organiseres slik at næringslivet får tid og anledning til å delta. Et område som har vært i fokus er hvordan skape god informasjon og dialog med næringslivet. Et viktig punkt her er hvordan kommunene skal klare å utvikle gode arenaer og planprosesser knyttet til plan- og bygningsloven.

Grensen mellom privat og offentlig planlegging endrer seg 28

, og stadig mer av arealplanleggingen utføres av private. Den offentlige planleggingen dreier seg etter hvert i større grad om å legge rammer for privat planlegging.

Nærings- og handelsdepartementet har gjennomført et toårig (1998-2000) pilotprosjekt kalt «Næringsvennlige kommuner». Prosjektet er gjennomført i samarbeid med 6 kommuner og arbeidslivets parter (LO, NHO, KS og Norsk Kommuneforbund-NKF).

Undersøkelsen viser at bare halvparten av bedriftene var fornøyd med kommunens behandling av byggesaker og ulike typer reguleringssaker. Samtidig var dette saker som næringslivet hadde mest kontakt med kommunene om, og hvor sakene hadde størst betydning for den enkelte bedrifts utvikling og lønnsomhet. Det ble konkludert med at bedre vegledning og informasjon samt kortere behandlingstid er meget viktig innenfor bygge- og reguleringssaker.

Tabell 16.1 Behandling av reguleringsplan for nytt område

Spørsmål til næringslivet vedrørende søknad om godkjenning av reguleringsplan for nytt område. Tallene viser prosentandelen som har svart «enig» eller «helt enig» i påstanden.
80 % Jeg ble møtt med vennlighet og respekt i kommunen
65 % Vi måtte ikke fylle ut mange unødvendige og kompliserte skjemaer
63 % Saken ble behandlet av dyktige fagfolk i kommunen
57 % Jeg har tillit til at kommunens behandling av slike saker skjer rettferdig
39 % Kommunens saksbehandlingstid var etter min mening tilfredsstillende
38 % Kommunens saksbehandler viste stor forståelse for bedriftens behov
33 % Kommunen ga god vegledning og informasjon om saksgang/regelverk før vi søkte

Kilde: Nærings- og handelsdepartementets undersøkelse i seks utvalgte kommuner i prosjektet Næringsvennlige kommuner(1998).

Ønsker som er kommet til uttrykk fra næringslivet

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at kommunen bør være en aktiv pådriver til å skape bedre arenaer for kommunikasjon og dialog med næringslivet. Samtidig bør det legges til rette for strategisk planlegging. Det kan i denne sammenheng være nødvendig å tilrettelegge spesielt for virksomhet innenfor nasjonale satsingsområder som havbruk, gassanvendelse og utnytting av andre maritime ressurser.

En oversikt fra Rogaland og Akershus viser at behandling av reguleringsplaner kan ta opptil 117 måneder, og at gjennomsnittlig behandlingstid er 21 måneder. LO mener at kommunen må ha klare strukturer, og avklare oppgaver og ansvar når det gjelder planansvarlige i kommunen, slik at en unngår dobbeltbehandling, unødig tidsbruk og ineffektivitet overfor næringslivet.

Antallet statlige plankrav overfor kommunene er stort, og dette skaper en vanskelig situasjon. Overlappende plankrav bør avskaffes, og de forvaltningsmessige strukturer bør samordnes bedre.

LO mener at brukervennligheten i hele plan- og bygningslovsystemet bør fokuseres og bedres. Noen eksempler som er knyttet til byggesaksdelen i plan- og bygningsloven, og som viser at systemet ikke er tilpasset brukerne, er at kravene til dokumentasjon oppleves som overveldende for yrkesutøverne. Dette fører til dårlig rekruttering til yrkesfaglig utdanning innen bygg- og anleggsfag, noe som igjen fører til mangel på denne typen kompetanse i markedet. Utviklingen går også i retning av at det blir færre små, selvstendige bedrifter, noe som gjør at en fort kan komme i en monopolsituasjon. Verken papir- og skjemavelde, behandlingstid eller søknadsprosedyrer er spesielt brukervennlige, og det burde være mulig å få til enklere og mer effektive framgangsmåter.

Fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) påpekes det at forutsigbarhet og fleksibilitet er viktig i plansystemet. Forutsigbarhet kan oppnås gjennom langsiktig overordnet planlegging og stabilt og kjent regelverk. Det foreslås at kommuneplan rulleres hvert 10. år. Dette må kombineres med større muligheter til å tilpasse detaljløsningene raskt, etter hvert som nye behov oppstår.

NHO viser til at bosetting skjer primært i de store byene. Det er neppe grunn til å tro at denne utviklingen snur. I framtiden vil mye verdiskaping skje i byene. Det vil medføre arealknapphet, og det er derfor viktig å se nærmere på arealforvaltning i byer og tettsteder. Det begynner også å bli økt konkurranse mellom byer. Selv om Oslo nå er attraktiv, er det ikke sikkert at den vil være attraktiv nok i konkurranse med utenlandske byer i framtiden. Det er ikke gitt at bedrifter i framtiden vil etablere seg i Norge, og det er viktig å gjøre landet attraktivt for nyetableringer.

Om 20 år vil bare 15 % av dagens bedrifter eksistere, ifølge NHO. Det er behov for 200 000 nye bedrifter og 800 000 nye arbeidsplasser for å opprettholde sysselsettingen og verdiskapingen. Samtidig skifter bedrifter lokaler stadig oftere. Næringslivet har et økende behov for omstilling av arealer. Aktørene i næringslivet bør delta i planleggingen, og kontakten med politikerne bør forbedres. Planprosessene bør gå raskere enn bedriftenes behov for å flytte til nye lokaliteter. 29

Nærings- og handelsdepartementet mener at plan- og bygningsloven bør utvikles slik at bedrifter kan etablere seg med minst mulig ressursbruk og med størst mulig forutsigbarhet. Det har vært satset mye på vegledning overfor brukerne av plansystemet, men erfaringene viser at dette ikke er nok. Systemet må bli mer tilpasset brukerne og være enkelt å anvende, både når det fremmes planer og i andre sammenhenger.

Departementet mener videre at det lovfestete reguleringsplankravet for større tiltak 30

bør oppheves, fordi reglene om konsekvensutredninger 31

i mange tilfeller vil kunne gi tilstrekkelig avklaring og belyse forholdene i tilknytning til store prosjekter. Kommunen bør selv kunne avgjøre om den vil kreve reguleringsplan i tillegg til konsekvensutredning. En bør også se nærmere på formålet med konsekvensutredninger, slik at det klargjøres at det er de beslutningsrelevante forholdene som skal utredes.

Departementet mener videre at innsigelsesinstituttet bør vurderes nærmere med sikte på større forutsigbarhet, problemavklaring og raskere behandling. Ordningen med fylkesplaner og fylkesdelplaner bør effektiviseres. Planleggingen av transformasjonsområder i byene bør gjøres enklere.

Utvalgets kommentar

Utvalget deler mange av de synspunkter og forslag som er fremmet fra næringslivets side. Vi viser til at flere av våre forslag er i tråd med disse synspunktene, og tar sikte på en forenkling og effektivisering av planleggingen, og mulighetene for gjennomføring. Vi viser særlig til kapittel 10 ovenfor, til forslagene knyttet til gjennomføring i kapittel 9, og til drøftingen av ordningen med innsigelse i kapittel 14. Disse forslagene vil bli konkretisert på grunnlag av høringsrunden.

Utvalget vil understreke at det er en viktig oppgave for kommunene, gjennom kommuneplanleggingen, å legge til rette for etablering av næringsvirksomhet.

16.3.16 Landbruk

Landbruksvirksomhet preger store deler av landet vårt og spiller en viktig rolle for utviklingen av landskap og miljø. Også i forhold til den visuelle opplevelsen av det norske kulturlandskapet er landbruket en viktig faktor.

Landbruksnæringen er sentral i forvaltningen av store deler av Norges arealer. Det er derfor naturlig at landbruket har sterke interesser og meninger om hvordan det lovverket arealene forvaltes etter, skal fungere. I dagens landbruk er det knyttet store utfordringer til å skaffe nødvendig næringsinntekt samtidig som det er stadig økende krav til reduserte produksjonskostnader og mer rasjonell drift. Utviklingen i landbruket har ført til at det blir frigjort areal- og bygningsressurser, noe som øker behovet for vurdering av alternativ utnytting. Samtidig har landbruket i økende grad påtatt seg et ansvar for forvaltningen av et natur- og kulturlandskap med store natur og friluftsverdier. Det er en stor utfordring for alle sektorer å få til en bærekraftig bruk av arealressursene som balanserer bruk og vern på en god måte.

Landbruksmyndighetene er viktige aktører i planleggingen etter plan- og bygningsloven, som er den sentrale loven i arbeidet med å foreta avveininger i arealdisponeringssaker som har betydning for landbruket. Landbruk omfatter jordbruk, skogbruk, reindrift, hagebruk og utmarksnæringer. De tre første kategoriene er regulert i egne lovverk; jordloven, skogloven og reindriftsloven. De er alle sentrale lover i arealforvaltningen med hjemler til å si nei til omdisponering av arealer i enkeltsaker, jordloven § 9 og § 12, skogloven § 50 og reindriftsloven § 10 nr. 4. Både jordloven og skogloven framhever i formålsbestemmelsene at den virksomhet som går inn under loven skal legge vekt på en miljøforsvarlig forvaltning til beste for livsmiljøet for planter og dyr og for befolkningens helse og trivsel. Tilsvarende mål er med litt andre ord kommet til uttrykk i reindriftsloven. Videre inneholder jordloven og skogloven samordningsbestemmelser i forhold til planleggingen etter plan- og bygningsloven, jf. jordloven § 2 og skogloven § 3, som i hovedtrekk innebærer at fradeling og bygging som er avklart i planer, ikke trenger behandling etter særloven. Når det gjelder reindrift, vises til eget kapittel 16.3.17.

3-4 % av Norges landareal er dyrket, men bare ca. 1 % er egnet til matkornproduksjon. Utmarksressursene, som er den langt største del av landbruksarealet, har etter hvert fått større og større kommersiell betydning både for grunneierne og bygdesamfunn.

Nesten 37 % av landarealet er dekket med skog. Av det totale skog- og tredekkete arealet på 120 000 km2 er ca. 74 000 km2 produktivt i skogbruksmessig forstand. Av dette er ca. 20 % per i dag ikke drivverdig.

Landbruket er avhengig av stabilitet med planmessig og langsiktig areal- og naturressursforvaltning for sin primærproduksjon og virksomhet, og er svært sårbart for planløs arealbruk. Landbruket er også avhengig av en effektiv samfunnsplanlegging som fastlegger rammebetingelser for næringen, og at viktige samfunnsfunksjoner finnes i nærmiljøet.

Myndighetsorganer i jordbruk og skogbruk er Landbruksdepartementet, fylkesmannens landbruksavdeling med fylkeslandbruksstyret og kommunale landbrukskontorer. Etter jordloven skal hver kommune, eventuelt i samarbeid med andre, ha nødvendig kompetanse innen landbruk.

Status

Innenfor landbruket legges det vekt på at jordsmonnet, som en ikke-fornybar ressurs, er grunnleggende for biologisk produksjon.

Jordvern er et sentralt tema i arealpolitikken. Dette kommer klart til uttrykk i St. meld. nr 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk, og i St. meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. Jordsmonnet er grunnleggende for landbruket. Tap av landbruksarealer som følge av nedbygging er negativt sett fra et landbrukspolitisk ståsted fordi dette begrenser produksjonsmulighetene i landbruket. I tillegg er en slik utvikling negativ sett fra ett ressurs- og miljøpolitisk ståsted fordi arealer for slik biologisk produksjon har en mer begrenset utstrekning i Norge enn i nær sagt noe annet europeisk land. Dette er også noe av begrunnelsen for at jordvern er gjort til del av den nasjonale miljøvernpolitikken. Jordvernhensynet prioriteres ut fra arealets produksjonspotensiale, og potensialet for matkornproduksjon står her sentralt. I det langsiktige ressursvernperspektivet spiller det ingen rolle om arealene i dag brukes til skog- eller jordbruksproduksjon. Det er et mål å ha et livskraftig landbruk i hele landet.

Til tross for at jordvern i lang tid har vært et nasjonalt prioritert mål, må det konstateres at omdisponeringstakten i områder med sterkt arealpress fortsatt er svært høg. I perioden 1975-1998 ble det omdisponert hele 362 000 da, noe som etter Landbruksdepartementets syn ikke er en bærekraftig arealbruk. Årsaken ligger imidlertid i svært liten grad i manglende lovregulering gjennom plan- og bygningsloven. Snarere er det akutte utbyggingsbehov i regioner med sterk vekst og tettstedsutvikling som får prioritet i interesseavveiningen framfor det langsiktige behovet for vern av jordressursen.

Det er også grunn til å nevne viktigheten av de store næringsinteresser landbruket har i å la dyr beite i utmark. Beitingen er også en forutsetning for opprettholdelse av et åpent kulturlandskap og bevaring av det biologiske mangfoldet som er knyttet til beitepåvirket natur.

Jordbruk representerer også en utfordring i forhold til miljøverdier. Blant annet vil en omlegging av driftsformer som ga livsgrunnlag for et stort mangfold av planter og dyr, være med å redusere biologisk verdifulle arter. Utviklingen går i dag i retning av økende intensivering av driften på de beste arealene og opphør av drift på de mer marginale, begge deler med visse trusler mot miljøverdier.

Samtidig er miljøbevisstheten i jordbruket i dag større enn for 10-20 år siden. Dette skyldes både miljøkrav og utformingen av overføringene til landbruket. For eksempel er landbrukets rolle når det gjelder forvaltningen av kulturlandskapet gitt bred omtale i St.meld. nr. 19 (1999-2000), og miljøkrav knyttet til blant annet kulturminner, bekkelukking, kantsoner og åkerholmer må oppfylles for å få areal- og kulturlandskapstilskudd. Det satses også på økologisk landbruk som kan ha stor overføringsverdi til det øvrige landbruket, blant annet ved å spre miljøholdninger. Andre tiltak med miljøprofil er krav om gjødselplan på det enkelte bruk og omlegging til mer behovsvurdert sprøyting med plantevernmidler. Siden 1990 er omsatt mengde virksomt stoff redusert med om lag en fjerdedel. Ved jordbruksoppgjøret 1999 ble det enighet om å samordne alle virkemidlene med miljøeffekt i et miljøprogram, med krav om miljøplan på det enkelte bruk fra og med 2003. Utprøving av dette starter i noen områder allerede i år.

I jordbruket har det etter hvert utviklet seg nye næringer og tiltaksformer. Det kan være forskjellige typer av næringsetableringer i liten skala som har tilknytning til produksjonen på bruket, og det kan være ulike former for bruk av bygningene i forbindelse med tradisjonell bygdeturisme, utleiehytter og liknende, men også for andre formål. I mange kommuner vil nettopp slik bruk av naturressursene for ny næringsvirksomhet gi utviklingsmuligheter. De spesielle ordningene for å ta vare på kulturhistorisk verdifull landbruksbebyggelse, tundannelser og kulturlandskap som er innført i løpet av de siste årene kan også ha betydning for denne utviklingen.

Innen skogbruksnæringen er det utmarksarealene som utgjør grunnlaget. Disse arealene er samtidig svært viktige for miljøverdier som rekreasjon, friluftsliv, jakt og fiske, og som livsmiljø for planter og dyr. I selve skogsdriften er en avhengig både av biologisk produksjon og tilgjengelighet til arealene.

Skogarealet gir grunnlag for en økonomisk begrunnet forvaltning og utnyttelse av tømmerressursene.

Arealenes økonomiske avkastningsevne avhenger av den biologiske produksjonsevnen og tilgjengeligheten til arealene. Årlig brutto verdiproduksjon i skogsektoren (som også omfatter foredlingsindustri og transportarbeidet innen sektoren) utgjør omkring 40 milliarder kroner. Fortsatt utgjør dette en samlet økonomisk aktivitet av stor betydning for innenlands-økonomien.

Skognæringen er en uskjermet sektor. Grunnet situasjonen i verdensmarkedet drives det for tiden et lønnsomt skogbruk på bare om lag halvparten av de samlete skogkledde og trebevokste arealene; en andel som neppe vil øke i nærmeste framtid.

På de arealer der det kan drives et lønnsomt skogbruk styres virksomheten av et omfattende sett av offentlige, markedsstyrte og private reguleringer. Den samlete virkemiddelpakken ble gjennomgått av Stortinget i forbindelse med behandlingen av Skogmeldingen. Kommunene vil for de aller fleste virkemidlene være førsteinstans og dermed en hovedpremissleverandør ved forvaltning av de offentlige skogpolitiske virkemidlene.

Sentralt i virkemiddelbruken står skogbruksplanleggingen som er en detaljert driftsplanlegging for den enkelte eiendom basert på kartfestet informasjon der både ressursmessige, næringsmessige og miljømessige aspekter ivaretas. Skogbruksplanen skal i første rekke være skogeiers verktøy for verdiskaping basert på rasjonell ressurs- og miljøriktig skogforvaltning. Det er et mål at flest mulig skogeiendommer kan drives med basis i en skogbruksplan for bærekraftig skogbruk. Det gis statstilskudd til skogbruksplanlegging for å sikre en tilfredsstillende framdrift på arbeidet og et helhetlig innhold i planene.

Det er gjennomført omfattende utviklingstiltak innen skogbruksplanleggingen de siste 8-10 årene, mange med miljøpolitisk begrunnelse. Fra 1990 er tilskuddsordningen knyttet direkte til konkrete råd om miljøhensyn i knyttet til behandlingsforslagene for det enkelte bestand, og fra 2001 vil resultatene fra Landbruksdepartementets store miljøregistreringsprosjekt medføre fornyete krav om registrering av biologisk viktige områder og verdier som må ivaretas i skogbruket. Tilsvarende vil det fra 2001 også for vegbygging og drift i vanskelig terreng bli stilt krav om særskilte miljøregistreringer.

Også i den private næringslivsdelen av skogsektoren stilles det konkrete krav om miljøhensyn knyttet til en rekke ulike miljøparametre. Gjennom det store miljøprosjektet Levende Skog er det - i samforstand mellom skogsektoren, miljøbevegelsen og myndighetene (Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet) utviklet omforente mål og standarder for et bærekraftig skogbruk og disse standardene ligger nå - gjennom ulike sertifiseringsordninger - til grunn for omsetning av tømmer.

Det har også skjedd en utvikling i den tradisjonelle bruken av utmarka for rekreasjon og fritid, for eksempel for større og mindre sportsanlegg, guidete turer til fots eller med hest, rafting, klatring eller andre former for krevende friluftsliv. Noe vil kunne skje i medhold av allemannsretten, mens noe må skje etter nærmere avtale med grunneier. En av utfordringene her blir hvordan nye næringer og bruksmåter av landbruksområdene skal rubriseres i forhold til arealbruksformålet landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF) i kommuneplanens arealdel. I dagens lov er begrepet «stedbunden næring» brukt om tiltak i sammenheng med landbruk, i motsetning til hytter og ervervsbebyggelse. Sett i forhold de helt nye næringstiltakene i landbruket, og for så vidt også i forhold til friluftsliv, blir det viktig å få tydeliggjort hva som er i samsvar med arealbruksformålet, og hvordan en eventuelt gjennom nye bestemmelser til kategorien, kan klargjøre dette.

Når det gjelder næringsutvikling er norsk landbruk inne i en betydelig omstillingsprosess som krever utvikling og nytenkning på flere områder. Landbrukets oppgave blir i stadig større grad flerfunksjonell, der miljøtiltak, drift av et levende kulturlandskap og basis for levende bygder blir stadig viktigere oppgaver. Omstilling og ny næringsutvikling er en forutsetning for et desentralisert bosettingsmønster. Uten en landbruknæring i utvikling i disse strøkene vil mange lokalsamfunn måtte gi opp, med de negative samfunnsmessige følger dette vil ha.

Disse funksjonene kan imidlertid ikke ivaretas uten muligheter for å høste av gårdens samlete ressurser.

Ønsker og krav i forhold til planleggingen

Det er kommet forslag fra forskjellige hold om dette. Spørsmålet om å ta med bestemmelse om jordvern i plan- og bygningsloven har vært reist, blant annet i forhold til formålsbestemmelsen, og også ved å åpne nye muligheter i loven for mer bindende arealbruksstyring ut fra nasjonale hensyn. Videre er det et spørsmål, som også er viktig for landbruket, om ressursvern og vern av det biologiske mangfold er godt nok ivaretatt i plan- og bygningslovens bestemmelser om rettsvirkninger av planer.

Fra landbruksmyndighetene er det gitt uttrykk for at plan- og bygningslovgivningen er i utakt med den stimuleringspolitikk for næringsutvikling på bygdene som myndighetene for øvrig legger opp til. Landbruksdepartementet oppfatter det slik at dette også er erkjent gjennom beskrivelsen av endringsbehov i St.meld. nr. 29 (1996-97) som ligger til grunn for planlovutvalgets mandat:

«Behovet for å vurdere arealbrukskategoriene er aktuelt når næringsutviklingen går i retning av å ta landbrukseiendommer i bruk til nye formål og bruksformer. Dette betinger større behov for vurdering av arealbruk enn den tradisjonelle landbruksdriften som faller innenfor LNF-kategorien. For så vidt er gjeldende lov utformet < . . .>

Likevel har det i praksis vist seg behov og ønske om mulighet for en større fleksibilitet og differensiering. Regjeringen går på denne bakgrunn inn for å vurdere mulige endringer i arealbrukskategoriene,og adgangen til å bruke bestemmelser, for å sikre verdiskapning og arbeid i distriktene, sikre det langsiktige ressursgrunnlaget, biologisk mangfold og øvrige natur- og friluftsinteresser.»

Begrepet «stedbunden næring» er i dagens vegledningsmateriale definert så snevert at en rekke virksomheter som historisk har vært del av landbrukets flerfunksjonelle karakter, ikke går under arealbruksformålet LNF. Begrepet beskriver et statisk syn på hva som er landbruk. Handlingsrommet for å utvikle landbrukseiendommens ressurser med nye produkter og tjenester, slik den nasjonale næringspolitikken legger opp til, er betydelig begrenset.

Landbruksveger er regulert i forskrift om planlegging og godkjenning av veger for landbruksformål 20. desember 1996. Det kreves tillatelse fra kommunen for å iverksette bygging av nye og ombygging av eksisterende landbruksveger. For landbruksveger som er mer enn 15 km lange, skal det foreligge godkjent konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven før vedtak fattes. For øvrig er slike veger unntatt fra byggesaksreglene etter plan- og bygningsloven når de er behandlet og godkjent etter denne forskriften. I praksis behandles de vanligvis heller ikke i forhold til planbestemmelsene. Forskriftene om landbruksveger håndheves av kommunene og inneholder elementer av planlegging som ivaretar forskjellige hensyn. Dette er lagt til grunn mellom departementene ved utarbeiding av forskriften.

Fra flere hold har utvalget fått påpekt at driftsveger i landbruket kan ha negative konsekvenser for andre interesser, spesielt ved at de reduserer arealer av lite berørte naturområder, men også miljømessig ved økte transportbehov og terrenginngrep i viktige områder. Videre er hevdet at saksbehandlingen på disse tiltakene, som går etter egne prosedyrer i medhold av landbrukslovgivningen, heller bør følge det ordinære behandlingsmønster for naturinngrep etter plan- og bygningsloven.

Bedre samordning mellom næringsplanleggingen i landbruket og kommunal planlegging er også tatt opp. Det vises blant annet til distriktsplanene for reindrift, der loven bestemmer at planene skal forelegges vedkommende kommuner og fylkeskommuner for å gi innspill til og sikre samordning med den kommunale og fylkeskommunale planlegging, men som i seg selv ikke avgjør arealdisponeringen i forhold til andre interesser.

Også fra landbrukets side er det reist spørsmål i tilknytning til LNF-kategorien i kommuneplanens arealdel fordi den i dagens situasjon heller ikke klargjør jordbrukets og skogbrukets behov.

Endelig er spørsmålet reist om hva som kan være med og fremme en bedre planlegging i kommunene. Er løsningen mer detaljerte krav, for eksempel om biologisk mangfold og jordvern, eller er sterkere fokus på hovedretninger og mindre vekt på detaljerte bestemmelser en bedre løsning.

Figur 16.2 Veglengder for skogsveger og offentlige veger

Figur 16.2 Veglengder for skogsveger og offentlige veger

Kilde: Kilder: Landbruksdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Utvalgets kommentar

Landbrukets stilling i planleggingen, og behovet for vern av dyrkbar jord, er emner som utvalget har brukt mye tid på i denne første fasen av arbeidet. Det vises særlig til drøftingen av hvordan kommuneplanens arealdel bør utvikles videre i kapittel 13, samt til drøftingen av en endring i formålsparagrafen.

LNF-kategorien, og forholdet mellom planene etter plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen, særlig når det gjelder kommuneplanens arealdel, vil bli et viktig punkt i det videre arbeidet. Utvalget ser fram til videre diskusjoner om dette på grunnlag av høringsrunden.

16.3.17 Samiske interesser

16.3.17.1 Generelt om samiske interesser, kultur, næring og samfunn

Samiske interesser omfatter og griper inn i en rekke viktige samfunnsområder. I særlig sterk grad har de samiske interessene betydning for forvaltningen av biologisk mangfold, naturvern, kystsonen, vassdrag og kulturmiljø.

Etter Grunnloven § 110a er staten forpliktet til å legge forholdene til rette for vern og videreutvikling av samisk kultur med næringer og samfunnsliv. Bestemmelsen er i samsvar med FNs menneskerettighetskonvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966 artikkel 27, som framhever minoriteters og urfolks rett til å utøve sin kultur, inklusive de tradisjonelle former for næringsliv, og deres rett til å ta del i de beslutninger som angår dem. Dette er ytterligere stadfestet og utdypet blant annet i Norges tilslutning til ILO-konvensjonen nummer 169 av 1989 om urfolks rettigheter og i Agenda 21 artikkel 26, der det blant annet framheves at urfolks tradisjonelle og direkte avhengighet av naturressursene skal anerkjennes.

For å følge opp så vel de internrettslige som folkerettslige forpliktelser, vil det være av avgjørende betydning hva som skjer av utbygging, vern og samfunnsforming i samiske områder, og hvordan det legges til rette for at samiske interesser kommer med i vurderingen i forhold til tiltak som vegbygging, kraftutbygging, massetak, mineralutvinning, friluftsliv og ulike landbrukstiltak. For samiske interesser er det viktig at utbygging skjer etter en samlet vurdering, der de ulike hensyn vurderes opp mot hverandre i en planprosess der alle kan delta. Plan- og bygningsloven er dermed et godt verktøy for å trygge naturgrunnlaget for samisk kultur med næringer og samfunnsliv.

Formulerte forslag og ønsker

På bakgrunn av den store betydningen plan- og bygningsloven har som virkemiddel for å trygge naturgrunnlaget for samisk kultur, har Sametinget foreslått at det i lovens formålsparagraf tas inn en vektleggingsregel i samsvar med forslaget fra samerettsutvalget 32 :

«Ved planlegging etter denne loven skal det legges vekt på å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, med næringer og samfunnsliv.»

Sametinget har videre framhevet at særlover må samordnes med plan- og bygningsloven. Blant annet må kraftutbygging samordnes med plan- og bygningslovens system på linje med vegutbygging, slik at avgjørelsene kan skje i en planprosess med kommunal folkevalgt behandling og medvirkning fra alle berørte, også lokale grupper og interesser.

Sametinget har også pekt på behovet for en overordnet samisk miljø- og arealpolitikk, regionale retningslinjer om statlige mål og rammer til bruk for kommunene, og at fylkesplanen i større grad bør ta seg av samordningen stat, fylkeskommune og kommune.

Videre har Sametinget foreslått at LNF-kategorien i kommuneplanens arealdel mykes opp for å gjøre det mulig å skille reindrift ut fra begrepet landbruk, i og med at det kan være innbyrdes konflikt mellom reindriftsinteressene og jordbruk og skogbruk.

Sametinget mener også at adgangen til dispensasjon bør strammes inn. For samiske interesser er en bit-for-bit-utbygging ofte til stor ulempe selv om ikke hvert inngrep er så stort. Dette er spesielt tydelig i forhold til enkeltdispensasjoner.

Utvalgets kommentar

Det er en meget viktig oppgave, og også en internasjonal forpliktelse for Norge, å sikre samisk kultur, næring og samfunn. Naturgrunnlaget er her avgjørende, og plan- og bygningsloven vil være et sentralt virkemiddel. Utvalget viser til at et flertall ønsker dette markert i formålsparagrafen. Utvalget vil arbeide videre med å konkretisere samiske interessers status i plansystemet.

16.3.17.2 Spesielt om reindriftsnæringen

Reindrift er en samisk næring og en tradisjonsrik del av samisk kultur. Etter reindriftsloven (RL) § 1 er formålet med loven å legge til rette for en økologisk og bærekraftig utnytting av reinbeiteressursene til gagn for reindriftsbefolkningen og samfunnet for øvrig, og å ta vare på reindriften som et viktig grunnlag for samisk kultur i samsvar med Grunnloven § 110a og folkerettens regler.

Reindrift drives i reinbeiteområder i deler av fylkene Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Hedmark, i alt i 138 kommuner over ca. 40 % av landarealet. 2 500 personer er sysselsatt i næringen, som består av 558 driftsenheter.

Retten til reindrift, som er en bruksrett uten hensyn til hvem som eier grunnen, er regulert i reindriftsloven. Den omfatter rett til opphold med rein i utmark, rett til beite, ferdsel, flytting og flytteleier, rett til å disponere grunn til gjeterhytter, gammer, gjerder og anlegg av ulike slag og rett til å få utvist tomt til bolig, jf. kapittel III i reindriftsloven. Flyttelei har det sterkeste vern, og kan ikke stenges uten samtykke fra Landbruksdepartementet. Videre er rett til brensel og trevirke, og til jakt og fangst i statsallmenning og på nærmere bestemt statsgrunn en del av reindriftsretten.

Reindriftens organer

Reindriftens organer er reindriftsstyret, områdestyrene og distriktsstyrene. Reindriftsstyret, som oppnevnes av Landbruksdepartementet og har reindriftsforvaltningen i Alta som sekretariat, er rådgiver for myndighetene i reindriftsspørsmål, og har dertil en rekke nærmere bestemte forvaltningsoppgaver. Områdestyrene, med reindriftsagronomen som administrativ leder, er det regionale statlige forvaltningsorgan. Selve driften er organisert i distrikter, som fastlegges av reindriftsstyret. De ledes av distriktsstyrer som velges av reineierne innenfor vedkommende distrikt. Distriktsstyrene, som samtidig er lokalt styringsorgan etter loven, tillitsmannsutvalg og forvalter av eierinteressene, har stort indre selvstyre.

Det er områdestyret, ved reindriftsagronomen, som formelt deltar og har innsigelsesadgang i plansaker, men er i dette arbeidet svært avhengig av distriktsstyrenes innsikt og medvirkning.

Reindriftsinteressene i planleggingen etter plan- og bygningsloven

Endringer i arealbruk for andre formål i områder der det drives reindrift, for eksempel bygninger og anlegg, vil som regel bety at grunnlaget for reindrift innskrenkes. Dette vil ofte ha store konsekvenser når det skjer i særlig sårbare områder som flytteleier, kalvingsland med videre. Reindriftsloven inneholder ikke egnete regler for styring av arealbruken, bortsett fra forbudet mot å stenge flyttelei. Planleggingen etter plan- og bygningsloven er dermed et meget viktig virkemiddel for næringen. Spørsmålet om å gjøre plan- og bygningsloven til et bedre egnet virkemiddel har stadig vært under diskusjon.

Det skaper problemer at reinbeitedistriktene oftest går over flere kommuner, mens reineierne/distriktsstyret holder til i én av dem, som regel der vinterbeite foregår. Det vil for det første være vanskelig å forholde seg til planleggingen i de øvrige kommunene med uttalelser og medvirkning, og det er også problemer knyttet til at vedkommende kommune ikke alltid ser behovet for kommunikasjon med distrikter/reineiere som bor et annet sted.

Selv om systemet innebærer at det er reindriftsagronomen og områdestyret som skal forholde seg til planmyndighetene som statlig fagmyndighet, er det ofte problemer, ikke minst i forhold til framdriften i planbehandlingen i de forskjellige kommunene. Etter at ordningen med distriktsplan som viser hele distriktets virksomhet og arealbruk nå er lovfestet, må dette etter hvert kunne bli bedre i og med at det er etablert en plikt til å legge fram planen for vedkommende kommuner og fylkeskommuner. Distriktsplanene vil bli viktige innspill til den kommunale planleggingen, og sikre at areal- og ressursdisponeringen som forutsettes der blir innarbeidet i planene, med samordning og avklaring i forhold til andre interesser. For å få til en samlet vurdering av reinbeitedistriktenes areal- og ressursdisponering uavhengig av kommunegrenser, vil det være viktig at også fylkesplanen tar opp arealvurderinger, flyttemønster og nødvendige anlegg.

Formulerte forslag og ønsker

I behandlingen av plan- og bygningsloven, og i senere endringer, har spørsmålet om å skille reindrift ut fra kategorien landbruk i kommuneplanens arealdel (§ 20-4 første ledd nr. 2), eventuelt å gi adgang til bestemmelser om flerbruksløsninger mellom reindrift, jordbruk og de øvrige formål, vært inngående drøftet. Under henvisning til den betydning samordnet arealdisponering etter plan- og bygningsloven har hatt og antas å få for reindriftsinteressene, har også samerettsutvalget i NOU 1997:4 Naturgrunnlaget for samisk kultur, pekt på behovet for endringer i loven slik at flerbrukskonflikter mellom primærnæringene jordbruk, skogbruk og reindrift kan finne sin løsning gjennom kommuneplanens arealdel.

I reguleringsplaner reindrift siden 1989 eget formål, jf. § 25 nr. 6 (spesialområde) og nr. 2 (landbruksområde). Brukes sistnevnte bestemmelse vil jordloven fortsatt gjelde og all landbruksvirksomhet vil være i samsvar med formålet, mens bygge- og anleggsvirksomhet til andre formål ikke vil være tillatt. Der dette ikke gir tilstrekkelig styring i forhold til reindriftsinteressene, kan § 25 nr. 6 tas i bruk. I tilfelle vil byggetiltak av alle slag som ikke er i samsvar med formålet være forbudt, inklusive tiltak som kan være til ulempe for gjennomføring av planens formål, for eksempel oppdyrking og terrenginngrep i landbruk. Reguleringsplan for så store områder som det vil bli tale om i reindriftssammenheng, er sjelden aktuelt. De foreslåtte endringene når det gjelder LNF i kommuneplanens arealdel er derfor enda viktigere.

Spørsmålet om samordningsbestemmelse mellom reindriftsloven og plan- og bygningsloven har også vært drøftet, blant annet med jordloven § 2 som mønster, slik at reindriftsloven i tilfelle ikke skulle gjelde for bygging avklart i plan.

Utvalgets kommentar

Gjennom flere møter med representanter for reindriftsnæringen er utvalget blitt oppmerksom på de problemene reindriften står overfor i mange deler av landet, og den spesielle betydningen som planlegging og vedtak etter plan- og bygningsloven har for næringen. Utvalget har blant annet merket seg behovet for å se næringens behov på tvers av kommune- og fylkesgrenser, og problemet med å ivareta næringens interesser i et stort antall planer og over store geografiske områder.

Reindriftens behov for endringer i arealbruksformålet LNF slik at områder for reindrift kan legges ut for seg, eller at det åpnes adgang til å gi reindrift fortrinn foran jordbruk og skogbruk i nærmere bestemte områder, er blant de spørsmål som utvalget vil arbeide videre med i forbindelse med endringer i reglene om kommuneplanens arealdel. Også andre spørsmål, som retningslinjer for kommunenes behandling av distriktsplaner og samordning mellom reindriftslov og plan- og bygningsloven, vil bli tatt opp i neste fase.

16.3.18 Mineralske råstoffer

Mineralråstoffer omfatter følgende typer ikke-fornybare ressurser:

  • malmer

  • industrimineraler

  • naturstein/bygningsstein

  • mineralske løsmasser, det vil si sand, grus, leire og blokk og fjell for knusing (pukk)

Begrepet mutbare mineraler omfatter malmer og noen nærmere bestemte, i hovedsak tyngre, mineraler. De øvrige er ikke-mutbare mineraler.

Uttak av mineralråstoffer innebærer som regel betydelige inngrep i naturen, og dermed arealkonflikter, miljøspørsmål, og spørsmål om en forsvarlig og langsiktig disponering, blant annet i forhold til endring av landskap, støy, støv, trafikk med videre. Sakene, enten det gjelder de mutbare eller ikke-mutbare, kan derfor være kontroversielle.

Gjeldende regelverk

De mutbare mineraler med uttak og virksomhet, er omfattet av konsesjon etter industrikonsesjonsloven 16. desember 1917. Rettighetene til selve mineralet, gjennom mutingsbrev for å undersøke og utmål for å sikre rett til utvinning, er regulert av bergverksloven 30. juni 1972. Bortsett fra kalkstein- og kvartsloven, er det ikke eget regelverk for ikke-mutbare mineraler. Regelverket om mutbare mineraler har sitt grunnlag i det såkalte bergregaliet, hvilket vil si at det er staten som eier de mutbare mineralene, kombinert med bergfrihetens prinsipp. Staten er altså eier av malmene og en del mineraler uavhengig av hvem som eier jordoverflaten, og alle kan ved mutingsbrev og utmål erverve rett til å utvinne drivverdige forekomster. uavhengig av grunneier. Likevel følger det av bergverksloven § 3 at en del steder, for eksempel innmark, er unntatt fra skjerping. Det er dessuten en plikt etter § 5 til å forhåndsvarsle grunneier eller bruker dersom letearbeidene kan føre til skade på bygninger eller liknende. For å sette i gang drift er det nødvendig med konsesjon. Tiltakene må også avklares i forhold til flere andre lover, der plan- og bygningsloven er den viktigste i og med at det i planleggingen skjer en samlet vurdering av inngrepet, og den endelige tillatelse til uttaket hjemles der. Ikke-mutbare mineraler tilhører grunneier. Hvis det ikke oppnås avtale med grunneier, er det hjemmel for ekspropriasjon etter mineralavståingsloven 1952. Det kan også eksproprieres etter plan- og bygningsloven. Ved siden av plan- og bygningsloven er andre lovverk viktige virkemidler her, blant annet konsesjonservervsloven 1974. Dette forutsetter at mineraluttaksområdet oppfyller arealgrensene. Loven gjelder ikke for uttak fra før 1974.

I endringen i plan- og bygningsloven i 1993 er det klargjort at uttak av masse og forberedende undersøkelser av en viss størrelse går inn under plan- og bygningsloven § 93 første ledd bokstav i), og dermed styres gjennom bindende planvedtak. I kommuneplanens arealdel omfattes alle mineralske ressurser av arealbrukskategorien 'områder for råstoffutvinning', jf. § 20-4 nr. 3, som kan underspesifiseres i område for malmer, industrimineraler, byggeråstoffer og mineralske løsmasser, både igangværende og planlagte. Det kan settes krav om reguleringsplan eller utbyggingsplan før tiltak settes iverk, og bestemmelser blant annet om forbud mot tiltak i 100-metersbeltet langs vassdrag og om infrastruktur og bygningsmessige forhold dersom deler av uttaksområdet blir lagt ut til byggeområde. Reguleringsplan med bestemmelser kan brukes for nærmere detaljering av plantemaet og for å gi hjemmel til ekspropriasjon. Reguleringsformålet er 'steinbrudd og massetak' jf. § 25 nr. 6. Regelverket om konsekvensutredning gjelder når tiltaket er større enn angitt i forskriftene.

Gjennom lang tid har det vært igang utredninger om lovgivning om sand og grus, og i NOU 1996:11 ble det fremmet forslag til minerallov med en samlet lovgivning om mutbare og ikke-mutbare mineralene. Hovedtrekkene i forslaget ble videreført og framlagt i Ot.prp. nr. 35 (1998-99). Lovforslaget inneholdt samordningsbestemmelse i forhold til planlegging etter plan- og bygningsloven, som går ut på at konsesjon etter mineralloven ikke kunne gis i strid med reguleringsplan eller arealdel til kommuneplan uten kommunens samtykke. Proposisjonen ble trukket tilbake fra Odelstinget i 2000. Deler av proposisjonen vil bli vurdert på nytt før det eventuelt fremmes nytt lovforslag.

Lovsituasjonen i dag er dermed at konsesjonsordning og virksomhet når det gjelder mutbare mineraler omfattes av industrikonsesjonsloven, og de ikke-mutbare av kalkstein- og kvartslovene og konsesjonsloven 1974. I forbindelse med konsesjon etter de tre sistnevnte lover setter Bergvesenet, som er statlig fagmyndighet, vilkår blant annet om godkjenning av driftsplan med bestemmelser om avslutning og tilsyn. Både for mutbare og ikke-mutbare mineraler styrer plan- og bygningsloven arealbruk, de ulike miljø- og ressurshensyn og forhold i tilknytning til selve uttaksvirksomheten. Med unntak for arealbruk ivaretas disse hensynene også av konsesjonsregelverket.

Status

Når det gjelder mutbare mineraler er det i liten grad tale om nyetableringer, mens uttak av ikke-mutbare mineraler - spesielt industrimineraler - i dag skjer i stor skala både når det gjelder åpning av områder og i mengde. Det samme gjelder uttak av naturstein og av sand og grus og pukk. Spesielt industrimineraler og naturstein står for store verdier i eksportsammenheng.

Driften av alle større uttak innebærer terrenginngrep, anlegg og bygninger, og krever dermed avklaring i forhold til plan- og bygningsloven, mens en del letevirksomhet etter mutbare mineraler og industrimineraler skjer etter avtale med eier.

Dagens utfordringer til planleggingen

I og med at egen lovgivning ikke er etablert for ikke-mutbare mineraler, vil behandlingen etter plan- og bygningsloven, sammen med konsesjonsloven 1974, være viktig i styringen av disse ressursene.

Problemstillinger i forhold til plan- og bygningsloven vil først og fremst gjelde:

  • arealkonflikter med interessemotsetninger i forhold til naturvern med videre, til grunnvannsmagasin, landskapsvern, skjemmende anlegg, støv- og sandflukt, støy, og trafikk i forbindelse med driften

  • ressursspørsmål og behovet for en forsvarlig og langsiktig forvaltning av en etterspurt ressurs som samtidig er ujevnt geografisk fordelt

Regional vurdering av uttak av masse og av naturstein vil være viktig, spesielt utfra hensynet til forvaltningen av en ikke-fornybar ressurs. Høge transportkostnader i forhold til rimelig sand har i mange tilfeller ført til økt bruk av nye forekomster eller at grus er blitt erstattet av fastfjell for knusing. Spesielt kan dette bli tilfellet dersom den enkelte kommune står fritt. For å sikre en forsvarlig forvaltning av ressursen, men også for i en viss grad å hindre at masseuttaket får store virkninger på arealbruk og miljø, for eksempel trafikk i nabokommune, vil fylkesplan/fylkesdelplan være et egnet styringsredskap. Det kan også være aktuelt med samarbeid over fylkesgrensene.

Så langt som mulig bør arealdelen til kommuneplan vise planlagte tiltak, men også eksisterende tiltak som skal drives videre, alt med yttergrenser og volum for framtidige tiltak. Der avklaring av nye tiltak innebærer vanskelige politiske vurderinger, vil LNF-kategorien kunne sikre styring med utbyggingen.

Masseuttak som er eller har vært i drift bør legges ut som 'områder for råstoffutvinning' med krav om reguleringsplan. Da de fleste kommuner har liten innsikt når det gjelder de ulike krav som må stilles til mineraluttak og driftsforhold, vil kontakten med Bergvesenet være viktig, spesielt i reguleringsplanarbeidet. For det første gjelder det krav, for eksempel på grunn av fare for utrasing, forurensing, avgrensing mot andre interesser, sikringstiltak, rekkefølge for gjennomføring og rekkefølge for rehabilitering og liknende. Videre gjelder det kravene til selve uttaket med volum og dybde, men også i forhold til plan for driften og for tilsyn. Hovedproblemstillinger her blir hvor langt regler for reguleringsplan med bestemmelser gjelder.

Utvalgets kommentar

Bergverksvirksomhet har ofte meget stor betydning for arealbruken, og det er viktig at forvaltningen på dette feltet er koplet til plan- og bygningsloven. For utvalget vil den videre behandlingen av utkastet til minerallov bli viktig, herunder særlig forholdet mellom den og plan- og bygningsloven. Spørsmål som i dagens rettssituasjon vil være sentrale, er blant annet en nærmere klarlegging av reguleringsplanleggingen som rettslig virkemiddel i forvaltningen av mineraluttak, og spesielt i forhold til uttak av industrimineraler, byggeråstoffer og mineralske løsmasser. Spørsmålet om å bedre mulighetene for å gi bestemmelser om mineraluttak i tilknytning til kommuneplanens arealdel, vil også være et tema utvalget vil måtte se på.

16.3.19 Sivilt beredskap

Planlegging for robuste samfunn

Kommunens ansvar for innbyggernes sikkerhet er et viktig tema for planleggingen. Store flom- og skredulykker har i den senere tid gitt økende oppmerksomhet omkring sårbarheten i samfunnet. I rundskrivet om nasjonale mål og interesser i fylkes og kommuneplanleggingen er det slått fast at:

«Sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn skal inn som en sentral del av all samfunnsplanlegging. Redusert sårbarhet krever bevisst planlegging.»

og videre:

«Risiko- og sårbarhetsanalysene i kommunene er viktig verktøy i dette arbeidet. Slike analyser vil bidra til at kommunene kan forebygge og håndtere kriser og større ulykker, og til at det ikke blir bygd inn ny eller økt sårbarhet i samfunnet.»

I 1999 ble det oppnevnt et offentlig utvalg, Willoch-utvalget, for å utrede samfunnets sårbarhet og beredskap. Utvalget la i juli 2000 fram sin utredning, NOU 2000:24. Utvalget har fremmet en rekke forslag som Justis- og politidepartementet nå har ute på høring.

Status og utfordringer

Risiko- og sårbarhetsanalysen er første steg i en prosess hvor formålet er å klarlegge alle risikoforhold som kan være av interesse i arealbrukssammenheng. Neste steg er å legge disse resultatene inn som premisser i planleggingsprosessene i kommunen. Kommunenes risiko- og sårbarhetsanalyser er i liten grad utnyttet som premiss i den ordinære samfunnsplanleggingen.

Direktoratet for sivilt beredskap har vært en pådriver i arbeidet med å styrke den kommunale beredskapen og har gitt høg prioritet til prosessen med å motivere og veglede kommunene til å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser, utarbeide kriseplaner og gjennomføre krisehåndteringsøvelser. Direktoratet utviklet i 1994 en vegleder for gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser i kommunene. Denne ble i 1995 fulgt opp med en vegleder for kriseplanlegging i kommunene. Det er en samfunnsmessig fornuftig strategi å forebygge og begrense tap og skade på liv, helse, miljø, viktig infrastruktur/samfunnsfunksjoner og materielle verdier som kan følge av større ulykker, kriser og katastrofer i samfunnet. Men vegen mot å få til en implementering i den ordinære samfunnsplanleggingen har vist seg å være vanskelig.

Fylkesmannen har en meget viktig rolle i beredskapsarbeidet, både i form av å yte vegledning og råd til kommunene, å samordne beredskapsplanlegging og krisehåndtering i fylket, og å føre tilsyn med beredskapsforberedelsene i fylket. Mesteparten av arbeidet til fylkesmennene på beredskapsområdet går med til å veglede, gi råd til og motivere kommunene. Sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn er grunnlag for fylkesmannens bruk av innsigelse etter plan- og bygningsloven. Dette er et viktig verktøy for å sikre at kommunen vurderer sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn i sin planlegging.

Kommunenes beredskapsarbeid er svært varierende i både kvalitet og omfang. Spørsmålet om en lovfestet plikt til beredskapsplanlegging i kommunene har stått på dagsorden i nærmere 10 år. Holdningen til en slik lovhjemmel har variert over tid, men det har foreløpig ikke vært utarbeidet noe utkast til en generell lovhjemmel om kriseplanlegging i kommunene.

Mangel på en generell lovbestemmelse om beredskapsplanlegging i kommunene har resultert i store forskjeller i fylkesmennenes oppfølging av kommunene. Det er videre store forskjeller i hvordan tilsynsfunksjonene er organisert og plassert i forhold til forvaltningsnivåene. Dels går styringslinjen direkte mellom direktorat og eget distriktsapparat, dels til fylkesmennene med departement eller direktorat som instruksjonsmyndighet, dels fra departement eller direktorat til kommunene, og dels fra departement eller direktorat til ikke-statlig virksomhet.

Forholdet til plan- og bygningsloven

Regjeringen ønsker en strategi som innpasser beredskapsmessige hensyn i den alminnelige samfunnsplanleggingen som et sårbarhetsreduserende tiltak. Risiko- og sårbarhetsanalyser bør gjennomføres som ledd i prosessen med de ordinære kommuneplanene. Arbeidet hører naturlig hjemme på dette nivået, og vil trolig også styrke den allmenne oppmerksomheten om beredskapsoppgaver i lokalsamfunnet. Det bør også være mulighet til å kunne pålegge kommuner å planlegge for nærmere bestemte situasjoner. Dette kan være situasjoner som avdekkes i framtidige nye planleggingsforutsetninger og som myndighetene mener kommunene er spesielt sårbare for.

I kongelig resolusjon 21. mai 1999 ble det vedtatt nye forskrifter om konsekvensutredninger etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. I forskriftens vedlegg IV er beredskap og ulykkesrisiko tatt inn som momenter som skal tas med ved utarbeidingen av konsekvensutredning. Fra myndighetenes side er det viktig å tydeliggjøre kommunenes ansvar for å ivareta innbyggernes sikkerhet.

Direktoratet for sivilt beredskap vil legge vekt på hvordan erfaringer fra risiko- og sårbarhetsanalysen kan integreres i kriseplanleggingen og arbeidet med beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen. Det er lagt opp til dialog med Kommunenes sentralforbund og Miljøverndepartementet for å avklare hvordan beredskapsmessige hensyn best kan innarbeides i den kommunale planleggingen. I tillegg til innsats rettet mot kommunene, skal det i løpet av perioden 1999-2002 foretas en vurdering av tiltak for å sikre at fylkeskommunene ivaretar beredskapsmessige hensyn i sin virksomhet.

Utvalgets kommentar

Utvalget er enig i at det i planleggingen etter plan- og bygningsloven må legges større vekt på å forebygge ulykker, og på å dekke behovene innenfor den sivile beredskap generelt. Utvalget vil vurdere om det her er behov for lovendringer, eventuelt bestemte krav til planers innhold, eller om dette primært er et spørsmål om å forbedre praksis.

Willoch-utvalgets utredning er for tiden er ute på høring, og utvalget er innstilt på å bruke materiale og innspill fra denne prosessen i sitt videre arbeid.

16.3.20 Forsvaret

Forsvarets relasjoner til arealdisponeringen etter plan- og bygningsloven gjelder i første rekke øvingsområder og byggetiltak for Forsvaret. Øvings- og skytefelt med retningslinjer for utbygging med videre fastsettes av Stortinget. Forsvarets behov og prioriteringer er viktige bidrag både i fylkeskommunal og kommunal planlegging.

I St.meld. nr. 21 (1992-93) er det lagt fram handlingsplan for miljøvern i Forsvaret der det institueres flerbruksplanlegging for faste skyte- og øvingsfelt og planlegging for støydemping rundt Forsvarets flyplasser og skytefelt. Det er presisert i stortingsmeldingen at plan- og bygningslovens prosedyrebestemmelser skal legges til grunn.

Regelverk og organisering

Plan- og bygningsloven gjelder fullt ut for militære anlegg som ikke uttrykkelig er erklært hemmelige etter bestemmelsen i Lov om forsvarshemmeligheter 18. august 1914 jf. § 86

Områder for Forsvaret er tatt med under områder som skal båndlegges i kommuneplanens arealdel, jf. § 20-4 første ledd nr. 4, men det er ikke hjemmel til å gi utfyllende bestemmelser til denne arealbrukskategorien. Av § 20-6 andre ledd tredje og fjerde punktum framgår det at rettsvirkningen av denne arealkategorien bare varer i 4 år, men departementet har anledning til å forlenge virkningen med inntil 2 år etter søknad.

En stor del av Forsvarets øvings- og skytefelt ligger imidlertid i områder som går innunder arealbruksformålet landbruks-, natur- og friluftsområde (§ 20-4 nr. 2), og i en del tilfeller vil den rettslige binding som følger av dette i forhold til bygging, kunne være tilstrekkelig.

Etter handlingsplanen er det Forsvarets bygningstjeneste som står for flerbruksplanlegging for alle garnisonsfelt og større øvingsfelt. Dette gjelder også for støysonekartlegging og planlegging av tiltak for reduksjon av støykonflikter i tilknytning til arealbruk og for eksisterende bebyggelse. Selve flerbruksplanen skal omhandle både virksomhet og arealbruk, og vil være innspill og klarlegging i forhold til kommuneplanens arealdel. Den rettslig bindende arealbruken følger imidlertid først av vedtatt arealdel. Nærmere detaljering kan skje gjennom reguleringsplan. Endelig gjennomføring av planene skjer ofte gjennom avtale mellom Forsvaret og eiere og rettighetshavere.

Støysonekartlegging og tiltak for reduksjon av støykonflikter rundt Forsvarets flyplasser og skytefelt, vil også skje gjennom kommunal planlegging.

Problemstillinger og formulerte forslag og ønsker

Forsvaret ser behov for å drøfte muligheter og prosedyrer for medvirkning rent generelt og mer spesielt i forhold til kommunenes bruk av flerbruksplanen som Forsvaret har utarbeidet. Videre framheves det at det i svært mange saker er behov for planlegging over kommunegrenser, eventuelt også fylkesgrenser. Fylkesplanens rolle blir dermed viktig, og det er et klart behov for å synliggjøre Forsvarets spesielle behov gjennom fylkesplanleggingen. Det gjelder for det første å gjøre kjent Forsvarets status og behov i fylket, og dernest utarbeiding av og kommunikasjon i tilknytning til tekstbidrag om konkrete satsningsområder. Fra Forsvarets side er det ønske om at fylkesplanleggingen får en mer bindende status og brukes mer aktivt.

Når det gjelder forholdet til kommunale planer, ventes Forsvarets flerbruksplanlegging å ville gi samlete og gjennomarbeidete innspill, men betydningen av kommunikasjonen mellom planmyndighet og Forsvaret presiseres også her.

I forhold til innholdet i § 20-4 nr. 4 (båndlegging), er det et problem at den rettslige bindingen av planen normalt faller bort etter 4 år. Etter Forsvarets mening bør områder for Forsvaret skilles ut som et eget arealbruksformål uten tidsbegrensning. Dagens bestemmelse, som hindrer båndlegging utover fastsatt tid og dermed setter Forsvaret i en særstilling, synes lite begrunnet. Selv om Forsvaret ikke alltid trenger å markere områder for sitt bruk i kommuneplanens arealdel fordi tilstrekkelig arealbruksstyring sikres gjennom utlegging til LNF-områder, bør Forsvarets arealbehov både av hensyn til Forsvaret selv og ikke minst i forhold til kommunen, være et klarere tema i kommunal planlegging. Bruk av temakart vil under enhver omstendighet ha stor betydning i klarlegging av Forsvarets behov og som drøftingsgrunnlag i forhold til andre sektorers virksomhet i området.

Spørsmålet er også reist om behovet for å knytte utfyllende bestemmelser til arealer som er satt av til forsvarsformål. Det kan dreie seg om grenser for støy og flerbruk i forhold til andre formål, for eksempel i tid.

Utvalgets kommentar

Det er fra Forsvarets side reist flere viktige spørsmål, som utvalget vil arbeide videre med i sin neste utredning. Når det gjelder spørsmål i tilknytning til fylkesplanlegging, vises særskilt til utvalgets drøftinger i kapittel 14. Utvalget er innstilt på å vurdere spørsmålet om et eget arealbruksformål for Forsvaret i kommuneplanens arealdel, jf. våre foreløpige tanker om utviklingen av arealdelen i kapittel 13.

Fotnoter

1.

Jf. NOU 2001:2 Retten til miljøopplysninger

2.

Notat fra Norges Skogeierforbund til planlovutvalget datert 15. juni 2000

3.

Statistisk Sentralbyrå Jaktstatistikk 1999 tabell 7 og tabell 11

4.

Norsk Skogeierforbund - Notat til planlovutvalget datert 15. juni.2000.

5.

Lov om vern mot forurensning og om avfall av 13. mars 1981 nr. 6.

6.

Her er ikke varslete innsigelser tatt med.

7.

Se lovens kapittel 2.

8.

Se § 2 nr. 2.

9.

Se § 11 tredje ledd.

10.

Se rådsdirektiv 96/62/EC 27. september 1996 On ambient air quality assessment and management, og rådsdirektiv 99/30/EC 22. april 1999 Relating to limit values for sulphur dioxide, nitrogen dioxide and oxides of nitrogen, particulate matter and lead in ambient air.

11.

Implementeringsfristen er 19. juli 2001.

12.

Se lovens § 33a.

13.

Høringsnotat av 8. desember 2000.

14.

Den sentrale bestemmelsen er forurensningsloven § 34.

15.

En grundigere omtale av dette temaet finnes i St.meld. nr. 8 (1999-2000) kapittel 7.5.3.

16.

Se den fyldige omtalen av disse spørsmålene i NOU 2001:2 Retten til miljøopplysninger, kapittel 11.2.2.

17.

Organisasjonen er fra 1. januar 2001 fusjonert med Energiverkenes Landsforening til Energibedriftenes landsforening.

18.

Jf. St.meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk og St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen.

19.

Jf. for øvrig utvalgets forslag om disse spørsmålene foran i kapittel 7 og kapittel 10.

20.

St.meld. nr. 49 (1997-98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte

21.

St.meld. nr. 31 (1992-93) Den regionale planleggingen og arealpolitikken og St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk

22.

Jf. nærmere omtale av prosjektet i kapittel 13.1 og kapittel 13.2

23.

Se Hanssen, M. A. og Stokke, K. B. (2000): Funksjonshemmedes interesser i planleggingen. NIBR.

24.

St.meld. nr. 40(1986-87) Om friluftsliv, side 12 og side 68.

25.

Østlandsforskning rapport 07/1997

26.

Jf. Byggforsk-notat 21:1997 (Sommerfelt, May og Knudtzon, Lillin Cathrine).

27.

4 Jf. omtale i kapittel 10.8

28.

Jf. kapittel 13.2

29.

Nafstad, O. og Roland, K.: En verdiskapende næringspolitikk, ECON-notat 5/99.

30.

Plan- og bygningsloven § 23 nr. 1.

31.

Plan- og bygningsloven kap. VII-a.

32.

NOU 1997:4 Naturgrunnlaget for samisk kultur.

Til dokumentets forside