NOU 2001: 7

Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven— Planlovutvalgets første delutredning

Til innholdsfortegnelse

Del 6
Aktuelle spørsmål, lovforslag og konsekvenser

17 Aktuelle spørsmål, med lovforslag

Utvalget har blitt bedt om å vurdere behovet for eller komme med konkrete forslag til nye lovbestemmelser på noen bestemte områder. Dels har også utvalget selv ønsket å foreslå konkrete bestemmelser. Dette kapittelet inneholder en samlet behandling av disse forslagene.

Det dreier seg om fem ulike temaer: ny bestemmelse om rikspolitiske retningslinjer, ny bestemmelse om dispensasjon, endring av bestemmelsen om strandvern i dagens § 17-2, ny bestemmelse om kartgrunnlag, og forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven. Bakgrunnen for forslagene er ulik, i tillegg til at det på flere punkter ikke er noen indre sammenheng mellom dem. Dette har ført til at drøftingen av de enkelte emnene og forslagene til nye bestemmelser har noe ulik karakter.

Forslaget om ny bestemmelse om rikspolitiske retningslinjer gjør det nødvendig å foreslå en noe annen inndeling av paragrafene i lovens kap. II, selv om det for øvrig bare dreier seg om redaksjonelle endringer. Vi viser til kommentarene avslutningsvis i kapittel 17.1.

Forslaget om en ny dispensasjonsbestemmelse (§ 7a) innebærer at vi får en egen dispensasjonsbestemmelse bereknet på dispensasjoner fra plan og § 17-2 og § 23, samtidig som den gamle § 7 opprettholdes som en dispensasjonshjemmel for byggesaksbestemmelser. Vi viser til kapittel 17.2 nedenfor om forslaget.

Drøftingen av strandvernet i kapittel 17.3 munner ut i et forslag til ny § 17-3. Samtidig underbygger denne framstillingen forslaget til ny dispensasjonsbestemmelse (§ 7a).

Forslaget til ny bestemmelse om kartgrunnlag foreslås tatt inn som ny § 5. Forslaget er av en slik karakter at det passer å ta det inn sammen med de øvrige «alminnelige bestemmelsene» i loven. Samtidig har § 5 vært ubenyttet siden den tidligere bestemmelsen ble opphevet ved en lovendring i 1993. Vi viser til kapittel 17.4.

Drøftingen av forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven presenterer fem ulike modeller. Vi viser til kapittel 17.5 nedenfor, der det redegjøres for flertallets og mindretallets standpunkter til løsning.

17.1 Rikspolitiske retningslinjer

Erfaringene med bruk av rikspolitiske retningslinjer (RPR) er hittil noe blandete, dels fordi de ikke alltid gir så klare anvisninger. Imidlertid har RPR utvilsomt bidratt til å tydeliggjøre nasjonal politikk på miljøområdet, og de gir et grunnlag for avveining mellom hensyn i plansammenheng. RPR har ikke vist seg egnet som styringsinstrument på de områdene hvor en har andre, tydeligere virkemidler. Det er behov for bedre oppfølging av sentrale retningslinjer ved planlegging og saksbehandling etter loven.

Det vises til beskrivelsen av rikspolitiske retningslinjer i kapittel 15.2.

Utvalget vil foreslå at nåværende § 17-1 deles i to paragrafer for henholdsvis rikspolitiske retningslinjer (RPR) og rikspolitiske bestemmelser (RPB), og at regelen om RPR gjøres fyldigere enn det nåværende § 17-1 første ledd. Konkret foreslås følgende:

§ 17-1 oppheves.

Ny § 17-1 skal lyde:

§ 17-1. Rikspolitiske retningslinjer

Kongen kan stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utvikling i fylker og kommuner. Retningslinjene skal legges til grunn ved statlig, fylkeskommunal og kommunal planlegging etter denne lov. Statlige, fylkeskommunale og kommunale organer skal også følge retningslinjene når de treffer enkeltvedtak etter denne lov. Når rikspolitiske retningslinjer vedtas, skal reglene i forvaltningsloven kapittel VII anvendes så langt de passer. Berørte kommuner og fylkeskommuner gis anledning til å uttale seg.

Første ledd første punktum er innholdsmessig i samsvar med gjeldende bestemmelse. Kongen gis her adgang til å stille opp generelle mål og rammer samt gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utviklingen i fylker og kommuner.

Første ledd annet punktum fastsetter at rikspolitiske retningslinjer som fastsettes etter første punktum «skal legges til grunn for statlig, fylkeskommunal og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven. Dette innebærer at retningslinjene skal følges av statlige organer, fylkeskommunene og kommunene når disse foretar planlegging etter plan- og bygningsloven. Disse er pliktige til å følge de instrukser som retningslinjene måtte inneholde. Derimot er retningslinjene ikke bindende i forhold til private. Kommunene kan for eksempel ikke med grunnlag alene i rikspolitiske retningslinjer forby iverksetting av et tiltak. Første ledd andre punktum innebærer - i hvert fall formelt - en endring i forhold til gjeldende bestemmelse, ved at retningslinjene også skal være bindende for statlig planlegging etter plan- og bygningsloven. I den utstrekning planleggingen foretas etter plan- og bygningsloven § 18 (statlig reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan), vil retningslinjene være bindende for departementets behandling av plansaken. Likeledes vil de være bindende for departementets behandling og avgjørelse av plansaker som det får til stadfesting. Det samme vil gjelde i forhold til planforslag som utarbeides og fremmes av statlige sektororganer.

Det har etter gjeldende lovbestemmelse vært noe uklart om kommunene/fylkeskommunene er pliktige til å rette seg etter retningslinjene ved avgjørelse av enkeltsaker etter plan- og bygningsloven. I den utstrekning det treffes slike vedtak med utgangspunkt i plan (for eksempel dispensasjonsvedtak), må det antas at retningslinjene er bindende. Mer tvilsomt er dette i forhold til andre enkeltavgjørelser, for eksempel dispensasjoner fra gjeldende § 17-2 første ledd om forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet langs sjøen. Utvalget kan vanskelig se noen grunn til at vedtaksmyndigheten (departementet - eventuelt annen statlig myndighet etter delegasjon - fylkeskommunen og kommunen) ikke generelt bør være bundet av retningslinjene når de treffer avgjørelser i enkeltsaker etter plan- og bygningsloven. Utvalget foreslår derfor at det tas inn en uttrykkelig bestemmelse i loven om at statlige, fylkeskommunale og kommunale organer også skal legge retningslinjene til grunn når de treffer enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven, se første ledd tredje punktum.

I andre ledd stilles det krav til saksbehandlingen ved forberedelse og vedtak av rikspolitiske retningslinjer. Plan- og bygningsloven inneholder i dag ikke særskilte saksbehandlingsregler som gjelder ved fastsetting av rikspolitiske retningslinjer. Rikspolitiske retningslinjer er heller ikke å anse som forskrifter i forvaltningslovens forstand, og reglene i forvaltningsloven kapittel VII (om blant annet forhåndsvarsling (høring) og kunngjøring) kommer ikke til anvendelse. Utvalget mener at det bør etableres regler som sikrer at berørte får anledning til å øve innflytelse på prosessen som leder fram til vedtakelsen av rikspolitiske retningslinjer, og foreslår derfor at forvaltningslovens saksbehandlingsregler om forskrifter i forvaltningsloven kapittel VII skal gjelde ved forberedelsen og vedtakelsen av de rikspolitiske retningslinjer. Det er reglene i forvaltningsloven § 37 om utredningsplikt, og uttalelser fra interesserte og § 38 om formkrav og kunngjøring som vil komme til anvendelse. I praksis vil dette bety at alle berørte kommuner, fylkeskommuner og andre berørte interesser må gis anledning til å uttale seg under forberedelsen.

Tidligere § 17-1 andre og tredje ledd blir ny § 17-2. Overskriften til bestemmelsen skal være:

§ 17-2. Rikspolitiske bestemmelser

Tidligere § 17-2 blir ny § 17-3, jf. kapittel 17.3 nedenfor.

17.2 Dispensasjoner - plan- og bygningsloven § 7

17.2.1 Innledning

I mandatet og i møter og henvendelser er utvalget blitt oppfordret til å se nærmere på dispensasjonsbestemmelsen og den praksis som følges, spesielt i forhold til strandområdene og kommuneplanens arealdel. Undersøkelser, blant annet i Oslofjordregionen, viser at dispensasjonsprosenten er høg, og at det statlige byggeforbudet i 100-metersbeltet ved sjøen og andre viktige nasjonale retningslinjer ikke følges opp i samsvar med forutsetningene. Videre ser det ut til at enkelte kommuner bruker dispensasjon som et slags planverktøy ved at det i planene bare foretas en grovsortering av kategorier, og at arealbruken så avgjøres nokså tilfeldig gjennom dispensasjoner. En slik praksis innebærer at en risikerer å måtte ta stilling til viktige/prinsipielle arealspørsmål gjennom enkeltsaker, uten en samlet vurdering i forhold til ulike interesser og med fare for å binde opp en bruk som siden viser seg å være uheldig.

Ut fra det som foreligger av utredninger om dispensasjonspraksis og innspill fra forskjellig hold, er det spesielt to forhold som er framhevet:

  • dispensasjonsmyndigheten i forhold til overordnete interesser

  • vilkåret for dispensasjon

For utvalgets vurdering av endringer i § 7 vil disse være de sentrale temaene.

17.2.2 Gjeldende regler

17.2.2.1 Myndigheten til å gi dispensasjon

Etter plan- og bygningsloven § 7 kan det gis dispensasjon i enkeltsaker fra bestemmelsene i loven selv, vedtekt og forskrift, og fra arealdel til kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan.

Myndigheten til å gi dispensasjon er lagt til kommunen dersom ikke annet er fastsatt i vedkommende bestemmelse, jf. § 7 første ledd første punktum. Bestemmelsen gjelder hele loven, også byggesaksdelen. Følgende bestemmelser gjelder bare plandelen, jf. første ledd andre, tredje og fjerde punktum:

  • Det faste utvalget for plansaker er dispensasjonsmyndighet når det gjelder arealdelen til kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan, med mindre annet er bestemt i vedkommende plan.

Det faste utvalget for plansaker er også dispensasjonsmyndighet etter byggeforbudsbestemmelsene i § 17-2, § 23 og § 33.

For dispensasjon fra planer og § 17-2 og § 23 er det egne bestemmelser om at fylkeskommunen og statlige myndigheter skal gis høve til å uttale seg før dispensasjon gis.

I den tidligere bygningslovgivningen var dispensasjonsmyndigheten lagt til departementet (fylkesmannen), men slik at en sak kunne stanses dersom dispensasjonen ikke var anbefalt av politisk folkevalgt organ i kommunen. Begrunnelsen var at kommunene skulle ha trygghet for at lov og plan som hovedregel skulle følges. Fra 1983 ble dispensasjonsmyndigheten formelt overført til bygningsrådet, og i plan- og bygningsloven ble bestemmelsen videreført i § 7 omtrent med samme innhold. Blant annet på bakgrunn av høringsuttalelser vurderte Miljøverndepartementet å legge dispensasjonsmyndigheten for planer direkte til kommunen. Bygningsrådet ble imidlertid valgt ut fra forenklingshensyn, men med følgende begrensning

«med mindre annet er bestemt i vedkommende plan».

I forarbeidene nevnes som eksempel at det i planen kan være aktuelt å bestemme at kommunestyret skal være dispensasjonsmyndighet. Lovens formulering synes imidlertid å gå videre enn dette.

Dispensasjonsbestemmelsen i § 7 gjelder også i forhold til byggeforbudet i 100-metersbeltet langs hele kysten, som ble overført fra strandplanloven til plan- og bygningsloven § 17-2. Strandplanloven hadde en egen bestemmelse om at bygningsrådet (tidligere fylkesutvalget/fylkesmannen) kunne gjøre unntak i enkeltsaker

«[ n]år særlige grunner forligger».

Dagens § 7, med kommunen som dispensasjonsmyndighet, fikk sin utforming i 1995 i forbindelse med den nye kommuneloven og saneringen av særlovsnemnder.

17.2.2.2 Vilkåret om at dispensasjon bare kan gis når særlige grunner foreligger

Dispensasjon etter § 7 kan gis fra lovens bestemmelser, fra forskrifter og vedtekter og fra kommunale planer og planbestemmelser «[ n]år særlige grunner foreligger». I praksis har dette vært forstått som et rettslig minste vilkår som må være oppfylt for å kunne gi dispensasjon. Men selv om det foreligger «særlige grunner» står kommunen fritt til å dispensere eller ikke.

I vurderingen av hva som ligger i vilkåret om særlige grunner, vil det være riktig å trekke fram at det i forbindelse med endringene i § 7 alltid har vært gitt uttrykk for at det ikke skal være en kurant sak å få dispensasjon. Videre har det vært lagt til grunn at utgangspunktet når noen ønsker å bygge i strid med reguleringsplaner vil være at selve planen endres.

Plan- og bygningsloven § 28-1 nr. 2 har dessuten en egen bestemmelse om at det faste utvalget for plansaker kan foreta mindre vesentlige endringer i reguleringsplan etter noe enklere saksbehandlingsregler enn for vanlige reguleringsendringer. Utvalget vil komme tilbake til denne bestemmelsen og forholdet til bruk av dispensasjonsbestemmelsen i neste utredning.

Hva betyr det så at dispensasjon bare kan gis når særlige grunner foreligger?

Kriteriet er uklart. Både myndigheter og spesielt søkerne har hatt store vansker med å formulere og forstå hva som i den enkelte sak ligger i kravet om at dispensasjon bare kan gis når særlige grunner foreligger. Ut fra forarbeider og praksis er det lagt til grunn at kravet i første rekke må ses i forhold til areal- og ressursdisponeringshensyn som ivaretas gjennom vedkommende plan og byggeforbudsbestemmelse. Det kan være å anse som særlig grunn at de hensyn planen skal ivareta ikke blir skadelidende ved at det dispenseres i det aktuelle tilfelle.

Det vil være opp til søkeren å begrunne at det omsøkte tiltaket ikke vil forrykke arealdisponeringen i plan og forbud. Men det vil være kommunens plikt å foreta den fullstendige saksutredningen og få fram virkningene av en dispensasjon i forhold til arealbrukshensyn bak plan eller byggeforbud. I dispensasjonsvurderingen kommer også søkerens argumenter i forhold til formålet med det tiltaket det søkes dispensasjon for og mer personlige grunner inn.

Gjennom årene har det utviklet seg en praksis som går ut på at myndighetene først vurderer om lovens vilkår om særlige grunner foreligger, og at søkerens argumenter først kommer inn etter at dette er konstatert, og at denne vurderingen blir en del av det frie forvaltningsskjønn.

Sivilombudsmannen har formulert dette kravet (vurderingstemaet) slik (Sivilombudsmannens Årsmelding 1997 side 292):

«For at «særlige grunner» skal foreligge, må det foreligge spesifiserte, klare og relevante grunner som er av en slik karakter og har en slik tyngde at de kan slå igjennom overfor de hensyn som vedkommende plan eller bestemmelse skal ivareta i det aktuelle området.»

17.2.3 Status

Det foreligger ingen samlet oversikt over dispensasjoner fra planbestemmelsene i loven eller fra byggeforbudet i 100-metersbeltet fra sjøen, jf. § 17-2.

Dispensasjoner fra plan og planbestemmelser

Dispensasjoner fra plan vil gjelde fra kommuneplanens arealdel så vel som fra reguleringsplan og bebyggelsesplan. Praksis når det gjelder detaljplanene vil stort sett gjelde nødvendige tillempinger. Vesentlige endringer vil ofte kreve omregulering, mens mindre vesentlige endringer kan behandles etter egen bestemmelse.

Dispensasjon fra kommuneplanens arealdel dreier seg i første rekke om landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF-områder). Blant annet viser en rapportering i 1999 fra over 100 kommuner at omtrent halvdelen av byggesøknadene ble innvilget i medhold av planen, mens 33 % av søknadene måtte ha dispensasjon (KOSTRA). Tallene viser for det første at dispensasjonsprosenten fra plan er høg i LNF-områdene. Dette har sammenheng med at mange kommuner bruker LNF-kategorien som et styringsverktøy uten endelig vurdering av utbyggingen i områdene, og uten å bruke bestemmelser om spredt utbygging. Dette skyldes at lovbestemmelsene og vegledningsmateriellet knyttet til disse bestemmelsene ikke er et godt nok verktøy for spredt utbygging. Videre peker det forholdsvis store antallet gitte byggetillatelser i en del kommuner mot en utstrakt bruk av bestemmelsene om spredt utbygging i LNF-områdene.

Dispensasjon fra byggeforbudet i 100-metersbeltet

Foreliggende undersøkelser viser en høg dispensasjonsprosent, jf. nærmere omtale av situasjonen under kapittel 17.3.3 om strandvernet. En undersøkelse av situasjonen i områdene som går inn under RPR for strandområdene langs Oslofjorden viser en høg dispensasjonsprosent 1

. Situasjonen varierer fra år til år og mellom kommuner og fylker, men eksempelvis ble det i forhold til fritidsbebyggelse på ett år gitt omkring 75 dispensasjoner i et fylke. Noen av oversiktene viser at det i større grad dreier seg om påbygging/ombygging enn nybygg. Et spesielt problem er knyttet til kommunenes ulike vurdering av hva som krever dispensasjon. Her er variasjonene store fra kommune til kommune. En del kommuner synes å behandle byggesøknader som mindre vesentlige endringer ut fra tiltakets konsekvenser for arealbruken, i stedet for å behandle saken som dispensasjon. Slik § 7 praktiseres i dag er det både spørsmål om forståelsen av hva som ligger i vesentlige endringer i § 17-2, og videre hva som ligger i vurderingen av særlige grunner for dispensasjon.

17.2.4 Utvalgets vurdering av behovet for endringer i § 7

En kan uten videre slå fast at praktiseringen av dispensasjonsbestemmelsen i § 7, spesielt i forhold til planer og byggeforbud, er vanskelig med til dels uklare bestemmelser og omfattende behandlingsprosedyrer. Det må antas at denne situasjonen til en viss grad har påvirket saksmengden, og kanskje også omfanget av gitte dispensasjoner.

Ut fra det som foreligger av utredninger om dispensasjonspraksis og innspill fra forskjellig hold, er det utvalgets mening at det er et stort behov for å gjøre noe med dispensasjonsbestemmelsen i § 7 for å tydeliggjøre og stramme opp forutsetningene for bruken av dispensasjoner. Det vises i den sammenheng også til kapittel 17.3 om strandvernet.

Myndigheten til å gi dispensasjon

Ett av spørsmålene knytter seg til hvordan en kan sikre seg mot at kommunene gjennom dispensasjoner i enkeltsaker kan fravike overordnete mål og rammer som er ivaretatt gjennom planen eller for eksempel gjennom statlig forbudsbestemmelse, jf. etter § 17-2 om byggeforbudet i 100-metersbeltet eller i kommuneplanens arealdel der rikspolitiske retningslinjer eller andre overordnete mål gjelder. Etter dagens lov kan kommunen i samband med planvedtak legge myndigheten til å dispensere til andre enn det faste utvalget for plansaker, for eksempel til kommunestyret. Det kan også være behov for at kommunen, for eksempel etter innspill og innsigelse fra statlig fagorgan, legger dispensasjonskompetansen til fylkesmannen eller fylkeskommunen. Formålet med dette kan være å sikre seg mot at viktige sektorinteresser som vern, statlige utbyggingstiltak med videre vanskeliggjøres gjennom enkeltdispensasjoner fra kommunalt nivå. Utvalget legger til grunn at det også i dag vil være adgang til å gjøre dette slik § 7 lyder, jf. formuleringen «med mindre annet er bestemt i vedkommende plan», men at det ville være en fordel om dette går klarere fram av bestemmelsen. Utvalget mener også at det bør være adgang for staten til å fastsette i forskrift at dispensasjonsmyndighet for nærmere bestemte sakstyper og i nærmere beskrevne områder kan legges til fylkesmannen eller fylkeskommunen, for eksempel der det foreligger rikspolitiske retningslinjer.

Vilkåret om at dispensasjon bare kan gis når særlige grunner foreligger

Som nevnt ovenfor er det rettslige grunnlaget for dispensasjon etter § 7 at særlige grunner kan konstateres, og at dette i første rekke er en vurdering i forhold til areal og de ressursdisponeringshensyn som ligger bak plan og byggeforbud. Det er likevel betydelig usikkerhet om hva som ligger i uttrykket. Det er ikke uvanlig at søkerens personlige ønsker og behov anses som «særlig grunn», og at det i mange kommuner stilles relativt små krav til at vilkåret om særlig grunn anses å foreligge. Det er også et problem at både forståelsen av bestemmelsen og praktiseringen varierer betydelig fra kommune til kommune, og fra fylke til fylke.

Etter det som foreligger av opplysninger og henvendelser er utvalget kommet til at det bør foretas en klargjøring av hva som ligger i kravet om særlige grunner i dispensasjonsvurderingen etter § 7. Av selve uttrykksmåten går det fram at ingen kan ha krav på å få dispensasjon. Uttrykket gir heller inntrykk av at det må foreligge ekstraordinære omstendigheter for at dispensasjon skal kunne gis.

Det er her et moment at det etter hvert er tydelige forskjeller i dispensasjonsvurderingene som foretas i plansaker og byggesaker. Byggesakene kan gå på funksjonskrav til et byggetiltak, og selv med konkrete krav kan det være tilfeller der saken kan løses på en annen måte enn omsøkt og likevel være forskriftsmessig. Videre kan det dreie seg om situasjoner der kravene ikke passer og der unntak vil være nødvendig for å få et rimelig resultat.

Ved dispensasjon fra plan og bygge- og deleforbudet i 100-metersbeltet, dreier det seg imidlertid som oftest om ja eller nei til bygging eller andre arealinngrep der det i første rekke vil være offentlige hensyn som ivaretas gjennom planleggingen som må vurderes. Noe som også må telle med er at enten det dreier seg om arealdel til kommuneplanen, reguleringsplan eller bebyggelsesplan, har arealbruken vært vurdert gjennom en omfattende planprosess hvor alle berørte sektorer og interesser har deltatt, og disse må kunne gå ut fra at planen skal stå ved lag. Det sier seg selv at det ikke bør være enkelt å fravike en slik plan i en dispensasjon som fører med seg en større eller mindre endring i arealbruken innenfor planområdet, for eksempel en hytte i et viktig reindriftsområde, jordbruksområde eller naturområde innenfor et LNF-område uten at dette har vært vurdert etter en tilsvarende grundig prosess.

Utvalget har konstatert at det er nødvendig å gjøre noe med § 7 i forhold til plan og planbestemmelser. Det gjelder i første rekke at det gjøres klart:

  • at dispensasjonsmyndigheten i forhold til planer og planbestemmelser kan legges til fylkesmannen eller fylkeskommunen gjennom planbehandling og planvedtak når det synes viktig for å ta vare på nasjonale og regionale interesser

  • at det i forskrift åpnes adgang til å legge dispensasjonsmyndigheten til fylkesmannen eller fylkeskommunen i nærmere bestemte tilfeller

  • at vilkårene for å kunne dispensere fra planer og planbestemmelser utdypes

Dette innebærer at det blir nødvendig med en annen redigering av bestemmelsen om dispensasjon fra planer og planbestemmelser etter loven. Utvalget forutsetter at bestemmelsen om dispensasjon, både permanent og midlertidig, i forhold til lovens byggesaksbestemmelser, kan opprettholdes i egen § 7. Videre forutsetter utvalget at annen dispensasjonsmyndighet for planer kan fastsettes i forskrift etter § 6.

Dispensasjonsmyndighet fra bygge- og deleforbudet i § 33 er fortsatt det faste utvalget for plansaker, jf. § 33 andre ledd.

17.2.5 Utvalgets forslag til ny bestemmelse om dispensasjon

Utvalget vil foreslå at regelen om dispensasjon fra plan m.m. skilles ut som egen bestemmelse og gis følgende ordlyd:

§ 7a. Dispensasjon fra plan, § 17-3 og § 23

Etter søknad kan det i særlige tilfelle gis dispensasjon fra arealdelen til kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan, og fra reglene i § 17-3 første ledd og § 23.

Dispensasjon gis av det faste utvalget for plansaker med mindre myndigheten er lagt til annen planmyndighet i vedkommende plan. Departementet kan i forskrift legge dispensasjonsmyndigheten i bestemte typer saker og i bestemte områder av landet til statlig eller fylkeskommunal myndighet.

Dispensasjon kan bare gis dersom hensynene bak vedkommende plan eller bestemmelse ikke blir skadelidende, og fordelen ved å gi dispensasjon anses for å være større enn ulempene etter en samlet vurdering.

Det kan stilles slike vilkår for å gi dispensasjon som anses nødvendige for å oppfylle kravet i tredje ledd.

Ved dispensasjon etter første ledd skal fylkeskommunen og statlige fagorgan hvis saksområde blir direkte berørt, være gitt høve til å uttale seg før dispensasjon gis. § 7 siste ledd får anvendelse.

Nåværende dispensasjonsbestemmelse for byggesaksdelen vil dermed lyde:

§ 7. Dispensasjon

Når særlige grunner foreligger, kan kommunen, dersom ikke annet er bestemt i vedkommende bestemmelse, etter søknad gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser i denne lov, vedtekt eller forskrift. Det kan settes vilkår for dispensasjonen.

Midlertidig dispensasjon kan gis tidsbestemt eller for ubestemt tid og innebærer at søkeren ved dispensasjonstidens utløp eller ved pålegg uten utgift for kommunen må fjerne eller endre det utførte eller gjenopprette den tidligere tilstand. Dispensasjonen kan gjøres betinget av erklæring der også eier (fester) for sin del aksepterer disse forpliktelser. Erklæringen kan kreves tinglyst. Den er bindende for panthavere og andre rettighetshavere i eiendommen uten hensyn til når retten er stiftet og uten hensyn til om erklæringen er tinglyst.

Før det gjøres vedtak, skal naboer og gjenboere varsles på den måten som er nevnt i § 94 nr. 3. Særskilt varsel er ikke nødvendig når dispensasjonssøknaden fremmes samtidig med søknad om tillatelse etter § 93 eller når søknaden åpenbart ikke berører naboens interesser.

Merknader til den foreslåtte bestemmelsen i ny § 7a

Referansen til § 17-3 (nå § 17-2) og § 23, har sammenheng med at bygge- og deleforbudet i 100-metersbeltet og krav om plan for større bygge- og anleggstiltak er omfattet av nåværende § 7 og nevnt uttrykkelig der ved siden av planer. Det innebærer at de samme vurderingene skal legges til grunn her.

De foreslåtte endringene innebærer at bestemmelsen om dispensasjon fra reguleringsplan, bebyggelsesplan, arealdelen til kommuneplan, og fra bestemmelsene i § 17-2 om byggeforbud i 100-metersbeltet og reguleringsplankravet i § 23 første ledd, tas ut av § 7 og tas inn i ny § 7a. Det vises til argumentasjonen for dette ovenfor om behovet for å klargjøre innholdet i dispensasjonsvurderingene i forhold til planbestemmelsene.

Videre klargjør forslaget at myndigheten til å gi dispensasjon etter § 7a kan legges til et annet organ enn det faste utvalget for plansaker i forbindelse med vedtak om plan, samtidig som det i bestemmelsen åpnes for at dispensasjonskompetansen kan legges hos annet organ i egen forskrift etter lovens § 6. Dette kan være annet kommunalt organ, for eksempel formannskapet eller kommunestyret, eller fylkesmannen eller fylkeskommunen. Det vises til utvalgets begrunnelse ovenfor om behovet for endringen, jf. § 7a andre ledd.

En svært viktig endring i ny § 7a er forslaget om klargjøring av vilkårene for å kunne gi dispensasjon fra plan og de nevnte planbestemmelsene. Den foreslåtte formuleringen tar sikte på å få fram at når det gjelder dispensasjoner fra planer og øvrige bestemmelser i lovens plandel, så må avviket i første rekke se til at hensynene som ligger bak plan eller bestemmelse ikke blir skadelidende, og videre at det foretas en samlet vurdering av fordelene av dispensasjon mot ulempene. Det vises for øvrig til merknadene ovenfor, jf. § 7a tredje ledd.

17.3 Strandvern - forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet ved sjøen - plan- og bygningsloven § 17-2

17.3.1 Innledning

Kystlandskapet, med fjorder, land og hav, og med nes, små øyer og holmer, er en særpreget del av norsk natur som kan være sårbart for tiltak som fører til oppsplitting, deling og nye strukturer. Dertil er det mange interesser som knytter seg til selve strandsonen, slik som friluftsliv, vern av natur og mangfoldet av arter, vern av landskap og vern av kulturminner. Konkurrerende, men viktige, interesser er næringer knyttet til bruk av strand og sjø, offentlig infrastruktur, boligbygging og tettstedsutvikling.

Helt fra midt på 1950-tallet har Norge hatt et eget regelverk for vern av strandområdene. Starten var hjemmel til å etablere meldeplikt og nedlegge byggeforbud i nærmere avgrensete områder, deretter kom den midlertidige strandloven med byggeforbud i 100-metersbeltet langs hele vår kyst. Fra 1971 ble byggeforbudet permanent gjennom strandplanloven, og dertil ble det etablert et generelt krav om plan så langt inn som strand og sjø påvirket lokaliseringen av bygninger og anlegg, det såkalte influensområdet.

Byggeforbudet ble overført til plan-og bygningsloven av 1985 i § 17-2. Begrunnelsen for forbudet, og dermed hensynene som alle bygge- og anleggstiltak skal vurderes mot, er nå som tidligere områdenes verdi for allmennhetens ferdselsrett og friluftsliv, landskapsestetiske verdier og områdenes biologiske mangfold.

Til tross for at myndighetene gjennom lang tid har hatt som mål å ta vare på de store allmenne verdiene i strandsonen, er den stadig blitt innskrenket gjennom utbygging. Dette gjelder spesielt i Oslofjordområdet, der regjeringen i 1993 fastsatte rikspolitiske retningslinjer der hovedmålet er at her «skal naturverdier, kulturminneverdier og rekreasjonsverdier forvaltes som en ressurs av nasjonal betydning til beste for befolkningen i dag og i framtiden». En liknende situasjon som i Oslofjordområdet er et også på deler av Sørlandet. I landet for øvrig er problemene mindre, med press på strandsonen bare i bestemte områder.

Hovedmålene for lovgivningen om strandvernet er å sikre allmennhetens rett til fri ferdsel og friluftsliv på sjøen og i strandområdene. Strandområdenes spesielle verdi som livsgrunnlag for plante- og dyreliv gjør det også til en nasjonal målsetting å legge til rette for en bærekraftig bruk av disse områdene. Dette er i senere tid igjen framhevet, blant annet i stortingsmeldinger, jf. St.meld. nr. 43 (1998-99) Vern og bruk av kystsona og St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk, og senest i miljøvernministerens henvendelser til fylkene om strengere oppfølging av forbudet.

17.3.2 Gjeldende regelverk

Siktemålet med byggeforbudet i 100-metersbeltet har vært og er at områdene i utgangspunktet skal holdes frie for bebyggelse. Ønsker kommunen å unnta deler av områdene fra forbudet, forutsettes det at det skjer gjennom plan. Byggeforbudet gjelder bygning, konstruksjon, anlegg eller innhegning, og omfatter ifølge forarbeidene tiltak etter § 81, § 84 og § 93, og dertil vesentlig endring av slike tiltak. Forbudet retter seg også mot deling, herunder salg eller bortleie, av ubebygd del (parsell eller tomt) av eiendom.

Etter loven gjelder forbudet ikke i tettbygd strøk, jf. første del av første punktum i § 17-2 andre ledd. Videre er det i andre ledd gjort klart at forbudet ikke gjelder i områder som omfattes av reguleringsplan, i byggeområder og områder for råstoffutvinning i kommuneplanens arealdel og for byggetiltak innenfor landbruks- natur- og friluftsområder etter bestemmelsene i § 20-4 andre ledd bokstav c) om spredt utbygging. Med andre ord; reguleringsplan går alltid foran det generelle byggeforbudet i første ledd, og dertil byggetiltak med videre som er avklart i kommuneplanens arealdel. Når det gjelder landbruks-, natur- og friluftsområde uten spredt bebyggelse, båndlagte områder og kommunikasjonsområder, vil byggeforbudet og planen gjelde ved siden av hverandre.

I lovens § 17-2 tredje ledd er det gjort unntak fra forbudet for bygning, konstruksjon, anlegg, innhegning og deling som er nødvendige for nærmere bestemte næringer og offentlige formål, jf. nr. 1. Unntakene har fulgt byggeforbudet fra friluftsloven av 1957, og ifølge forarbeider og praksis har forutsetningen for unntak vært at det dreier seg om et nødvendig tiltak, og videre at det er nødvendig med plassering i 100-metersbeltet. Unntaksbestemmelsen i tredje ledd omfatter også bade- og toalettanlegg på friluftsområde, byggetiltak for naturvernformål og brygge på bebygd eiendom på visse vilkår, jf. nr. 2 og nr. 3. Forbudet i § 17-2, og dermed de lovfastsatte unntakene i tredje ledd, gjelder dermed der det ikke foreligger bindende planvedtak der bygging er avklart.

Dispensasjonskompetansen lå opprinnelig hos fylkeskommunen/fylkesmannen med departementet som klageinstans, deretter i bygningsrådet og nå hos det faste utvalget for plansaker etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 7. Det vises til kapittel 17.2 om dispensasjon.

17.3.3 Status

Byggeforbudet i § 17-2 som er en nasjonal markering både i forhold til planlegging og enkeltsaksbehandling, har som nevnt foran bare i begrenset grad hindret utbygging. Byggeforbudet kan i beste fall sies å ha påvirket plasseringen av byggetiltakene til fordel for allmenne interesser.

Der utbygging i områdene skjer i medhold av kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, vil interessene være vurdert i forhold til annen bruk gjennom en omfattende planprosess. Likevel forekommer det uheldig bygging også etter plan. Det hender at rutinene svikter og at planer som burde vært annerledes, blir vedtatt og godkjent. Det er også et problem at det finnes mange gamle reguleringsplaner som åpner for uheldig utbygging.

Det største problemet knytter seg imidlertid til dispensasjonspraksis. Interessene vil her ikke være like grundig vurdert, selv med de særlige hørings- og klagereglene som gjelder. Resultatet er at viktige områder, for eksempel Oslofjordområdet, Sørlandskysten og områdene rundt de største byene, i stadig økende grad er tatt i bruk til hytteformål og annen privat utbygging. De senere årene har det også skjedd en utvikling i bruken av tidligere etablerte hytteeiendommer med tilbygg og byggetiltak, som også har påvirket ferdselsmulighetene. Når dette kommer i tillegg til annen utbygging, som veger, boliger, næringsbygg og liknende, har utbyggingen etter hvert ført til reduksjon av tilgjengelige områder med de følger det har for allment friluftsliv, for eksempel muligheten for å gå i land fra fritidsbåter, badeliv med videre og for selve landskapsbildet.

Fra nasjonalt hold er det igjen satt fokus på denne utviklingen. Miljøvernministeren varslet i brev av 11. november 1999 til kystkommunene at ytterligere nedbygging i sentrale kyststrøk måtte forhindres, og at plan- og dispensasjonspraksis måtte skjerpes. Det ble samtidig etablert et nytt rapporteringssystem.

Miljøverndepartementets sammenfatning av rapportene fra fylkene av november 2000, med oversikt over saker om dispensasjon fra 100-metersbeltet, viser at i de kommuner som har rapportert, er nærmere 75 % av søknadene blitt innvilget. Dette viser at det fortsatt er en svært høg dispensasjonsprosent. Det vises til kapittel 17.2 om dispensasjonspraksis i strandområdene.

Det foreligger lite opplysninger om hvordan plansituasjonen kan ha påvirket dispensasjonspraksis, men en stor del av strandområdene vil stort sett gå inn under arealbruksformålet landbruks-, natur- og friluftsområde i kommuneplanenes arealdel. En del kommuner synes å bruke bestemmelsen i § 20-4 andre ledd bokstav c) om spredt bebyggelse til å gi retningslinjer for utviding av eksisterende hytter, anneks og uthus, slik at de på visse vilkår kan gjennomføres uten dispensasjon. Det er også eksempler på bruk av bestemmelser om spredt utbygging for å markere at forholdsvis store områder kan brukes for hyttebygging uten at det gjøres klart hvilke krav som skal gjelde i forhold til antall og lokalisering, og med den følge at enkeltsakene ikke blir behandlet etter § 17-2. Selv om det ikke er i samsvar med loven, er dette ikke uvanlig praksis. Spesielt gjelder dette i nordnorske kommuner.

Sjø- og strandområdene er også preget av økt aktivitet og nye utnyttingsformer. Fiskeri- og havbruk, tang- og tarehøsting, mineral- og skjellsandutnytting er nye viktige næringer i sjø som også har sine krav på arealer i strandsonen, noen ganger med forskjellige og motstridende interesser til areal- og ressursbruk. Det vises til kapittel 16.3.2, der kystsonen er nærmere behandlet.

Endelig er det en rekke offentlige tiltak som krever arealer i strandsonen. Det gjelder sjøverts ferdsel, nye energitiltak som vindkraftverk, bølgekraftverk og tidevannskraftverk og mer tradisjonelle offentlige tiltak i samferdsel og for Forsvaret. Det vises til kapittel 16.3.6, 16.3.7 og 16.3.20.

17.3.4 Problemstillinger og dagens utfordringer

Dagens praksis viser klart at det er et sterkt press på strandsonen, og at det skjer en omfattende privatisering med fritidshusutbygging. Det har vært «ja-faser» og «nei-faser» tidligere, men det er spørsmål om ikke dagens dispensasjonsprosent er høgere enn den vi i perioder har hatt. Selv med en klart uttalt nasjonal politikk som går på at strandsonen skal søkes opprettholdt for å sikre livsgrunnlag for plante- og dyreliv og for å legge til rette for allmennhetens ferdsel og friluftsliv på sjøen og i strandområdene, er utbyggingen økende.

Problemene har i første rekke sammenheng med at en rekke typer tiltak bidrar til nedbygging og privatisering av strandsonen og reduksjon i allmennhetens tilgjengelighet og bruk. Der tiltakene gjennomføres i tråd med arealdelen til kommuneplan eller reguleringsplan, forutsettes prioriteringen mellom de forskjellige interessene løst gjennom planprosessen. Et hovedspørsmål er derfor hva som i dagens situasjon kan gjøres for å sikre allmennhetens rettigheter og tilgjengeligheten til stranden fra land og sjø når det gjelder behandlingen av tiltak som ikke er vurdert i plan. Det er også et problem med gamle planer som ikke reflekterer dagens holdning til strandvernet.

Følgende problemstillinger er viktige:

  1. Hvordan få en dispensasjonspraksis mer i samsvar med loven, hva med vilkårene for dispensasjon, og bør dispensasjonskompetansen i enkelte tilfeller plasseres hos overordnet planmyndighet?

  2. Behovet for klargjøring/endring av § 17-2, blant annet med hensyn til

  1. hvilke tiltak byggeforbudet i første ledd omfatter

  2. en vurdering av de lovfastsatte unntakene fra forbudet etter tredje ledd

  1. Hva med tiltak som går inn under forbud etter § 17-2, men ikke krever byggetillatelse?

Dispensasjonsspørsmålet

Dispensasjoner fra § 17-2 skal behandles etter plan- og bygningsloven § 7. Det vises til utvalgets forslag til ny § 7a ovenfor. Forslagene der er blant annet begrunnet ut fra de erfaringer en har med dispensasjonspraksis etter § 17-2. I utvalgets forslag er det søkt nærmere klargjort hva som er vurderingstema i dispensasjonsbehandlingen. I forhold til byggeforbudet i 100-metersbeltet, vil det i første rekke være at det som hovedregel ikke skal påbegynnes bygging dersom det ikke er avklart i plan, og at dersom dispensasjon er nødvendig, kan den bare gis dersom hensynene bak byggeforbudet ikke blir skadelidende og fordelen ved å gi dispensasjon anses for å være større enn ulempene.

I utvalgets forslag til ny § 7a klargjøres det at det faste utvalget for plansaker er dispensasjonsmyndighet så lenge kompetansen ikke er lagt til annen planmyndighet i vedkommende plan. Videre foreslår utvalget at departementet i forskrift kan legge dispensasjonskompetansen i bestemte typer saker og i bestemte områder til statlig eller fylkeskommunal myndighet. I 1970-årene, da dispensasjonsmyndigheten var lagt til fylkesutvalget/fylkesmannen, var departementet klageorgan og kunne følge opp praktiseringen av dispensasjonsbestemmelsen i forhold til nasjonale politiske mål. I og med at det varierer i hvilken grad fylkeskommunen og fylkesmannens miljøvernavdeling har brukt klageadgangen til å følge opp nasjonale interesser og mål i strandområdene, kan det etter utvalgets mening være nødvendig å klargjøre andre muligheter for oppfølging. En klar hjemmel for dette synes nødvendig for å sikre en overordnet oppfølging av praktiseringen av dispensasjonsbruken i spesielt utsatte områder.

Hvilke tiltak omfatter byggeforbudet

Det rettslige virkeområdet for byggeforbudet i 100-metersbeltet i § 17-2 viderefører formuleringen i den midlertidige strandloven av 1965. Det var den gang viktig å få med innhegning, anlegg, vesentlig endring og deling av eiendom i tillegg til oppføring av bygninger med videre, som gikk inn under § 81, § 84 og § 93. Formuleringen samsvarer ikke lenger helt ut med de tiltak som i dag krever byggetillatelse og som rettsvirkningen av planer er knyttet opp til, og dette skaper problemer blant annet i saker som krever dispensasjon både fra forbudsbestemmelsen i § 17-2 og fra arealdelen til kommuneplan.

Unntaksregelen i § 17-2 tredje ledd

Et annet problem i praktiseringen av § 17-2 gjelder bestemmelsene i tredje ledd om unntakene fra byggeforbudet for bygninger med videre, som er nødvendige for en del nærmere bestemte næringer og offentlige formål, og for brygger på bebygd eiendom til sikring av eierens eller brukerens atkomst. Mens forbudet, og dermed de lovsatte unntakene, ikke gjelder i forhold til regulerte områder, i byggeområder, i områder for råstoffutvinning og for bygging avklart i LNF-områder i kommuneplanens arealdel, står byggeforbudet, og dermed unntakene etter tredje ledd, ved lag i forhold til alle øvrige områder som går inn under bindende planvedtak på arealdelen. Det vil i de fleste tilfellene si LNF-område. Her er bygging i strid med landbruk ikke tillatt. Øvrige kategorier er båndleggingsområder, områder for Forsvaret og viktige ledd i kommunikasjonssystemet der arealbruken på samme måte vil være bundet opp til formålet. I og med at tiltakene her også styres gjennom planen, har det oppstått diskusjoner om hvilken bestemmelse som ha gjennomslagskraft. Det argumenteres med at unntak fastsatt i loven må gjelde også i forhold til plan. Spesielt har dette vært situasjonen når det gjelder brygge på bebygd eiendom, der kommunen kan ha sagt nei med hjemmel i kommuneplanens arealdel. I rettspraksis har det blant annet vært antatt at brygge krever dispensasjon i LNF-områdene (Rettens gang 2000 side 56).

Når det gjelder de øvrige unntakene, som oftest dreier det seg om tiltak som har vært viktige vurderingstemaer i kommuneplansammenheng, styres de av planen. Det samme gjelder landbrukstiltak som går inn under LNF. I og med at 100-metersbeltet nå etter hvert er dekket av kommuneplaner, vil unntakene etter tredje ledd ikke lenger ha så stor selvstendig betydning som tidligere. En opprydding når det gjelder rekkevidden av byggeforbudet i 100-metersbeltet i forhold til planbestemmelsene i loven, har derfor vært etterlyst av flere.

Tiltak som ikke krever byggetillatelse

En annen problemstilling er knyttet til at en rekke mindre tiltak som etter hvert er blitt en del av utbyggingsmønsteret på hytteeiendommer i strandområdene er unntatt fra kravet om byggetillatelse, mens de fortsatt går inn under byggeforbudet i 100-metersbeltet, jf. forskrift av 22. januar 1997 fra Kommunal- og regionaldepartementet om saksbehandling og kontroll i byggesaker, senest endret 13. desember 1999. Dette fører til et betydelig informasjonsproblem i praksis.

17.3.5 Utvalgets vurdering og forslag

Det er enighet i utvalget om at byggeforbudet i § 17-2 fortsatt bør ha sin plass i loven ut fra de samme hensyn som alltid har begrunnet forbudet. Miljøvernministeren har ved flere anledninger, og også i møte med utvalgets leder, understreket behovet for sterkere vern av allmennhetens rett til fri ferdsel i strandområdene. Det er framhevet at spørsmålene i tilknytning til dispensasjoner i 100-metersbeltet haster og derfor bør prioriteres i utredningen, og utvalget har blant annet på denne bakgrunn prioritert forslag om endring av dispensasjonsbestemmelsen, jf. kapittel 7.2 ovenfor om forslag til ny § 7a.

Dispensasjonsspørsmålet

Utvalget vil i tilknytning til forslaget til ny § 7a vise til at det fra Miljøverndepartementets side i forbindelse med den særlige strandsonesatsingen også har vært pekt på at det kan være aktuelt å vedta rikspolitiske bestemmelser etter plan- og bygningsloven § 17-1 andre ledd for de mest utsatte kyststrekningene. Det vises til omtalen av rikspolitiske bestemmelser i kapittel 15.2.2. En rikspolitisk bestemmelse - som vil kreve utlegging til offentlig ettersyn - vil være juridisk bindende for grunneiere, og vil således være et sterkere virkemiddel enn de gjeldende rikspolitiske retningslinjene for Oslofjorden. Det vil være et styringsverktøy med samme rettslige virkning som byggeforbudet i 100-metersbeltet i § 17-2. I motsetning til forbudet vil rikspolitiske bestemmelser imidlertid få direkte virkning i forhold til gamle planer.

Hvilke tiltak bør omfattes?

Utvalget vil foreslå at den rettslige virkningen av byggeforbudet nå knyttes opp til bestemmelsene i § 81, § 86a, § 86b og § 93 om tiltak som krever søknad og tillatelse. Byggeforbudet får dermed samme nedslagsfelt som rettsvirkningen av planen.

Unntaksregelen i § 17-2 tredje ledd

I lys av den uklarhet som bestemmelsens tredje ledd ofte foranlediger, har utvalget drøftet to måter å endre bestemmelsen.

En mulighet er å sløyfe hele tredje ledd og dermed de lovbestemte unntakene fra byggeforbudet. Begrunnelsen for dette er at unntakene i virkeligheten har mistet svært mye av sin betydning i og med at de aktuelle områdene nå stort sett er omfattet av rettslig bindende arealdel til kommuneplanen eller reguleringsplan. Det vises til redegjørelsen ovenfor. I og med at unntakene bare gjelder i tilfeller det er nødvendig å plassere tiltaket i 100-metersbeltet, vil dette ha vært et viktig tema i planvurderingen. Med den framdriften som en må kunne vente i kommuneplanleggingen framover, må en anta at de aller fleste kommuner etter hvert vil ha slik plan. Å sløyfe tredje ledd vil være en betydelig forenkling.

I områder hvor det ennå ikke er vedtatt arealdel til kommuneplan der bygging er avklart eller reguleringsplan, vil forbudet fortsatt gjelde og unntakene dermed få betydning. Å sløyfe tredje ledd vil her i realiteten innebære en skjerping av strandvernet i forhold til dagens situasjon. Dette vil som nevnt bare gjelde for begrensete områder, og det vil også være mulig for kommunen å gi dispensasjon fra forbudet dersom lovens vilkår for dette foreligger. Noen av utvalgets medlemmer er i tvil om en slik skjerping er nødvendig og ønskelig i dagens situasjon. Et alternativ til å sløyfe hele tredje ledd kan derfor være å nøye seg med at tredje ledd bare gjelder der det ikke foreligger arealdel til kommuneplan eller reguleringsplan.

Nedenfor gjengis to alternative forslag.

Tiltak som ikke krever byggetillatelse

Utvalget vil tilrå at spørsmål i sammenheng med de mindre tiltak som er unntatt fra søknad og byggetillatelse etter Kommunal- og regionaldepartementets forskrift 22. januar 1997 med endringer 13. desember 1999, drøftes nærmere med departementet med sikte på å få tydeligere fram at byggeforbudet i strandområdene etter § 17-2 gjelder og ikke omfattes av unntakene i forskriftens § 7 om mindre tiltak. Blant annet må spørsmålet drøftes om det er tilstrekkelig at det bare i kommentaren til forskriften sies at byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen således vil være til hinder for at de tiltak som er oppreknet i forskriften § 7 fritt kan oppføres eller anlegges.

Alternativ 1 til forslag til ny § 17-3:

§ 17-3. Forbud mot bygging med videre i 100-metersbeltet langs sjøen

Tiltak som nevnt i § 81, § 86a, § 86b og § 93 og innhegning, kan ikke oppføres nærmere sjøen enn 100 meter fra strandsonen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann.

Bestemmelsen i første ledd gjelder ikke i tettbygd strøk eller i områder som omfattes av reguleringsplan eller strandplan. Det samme gjelder områder som i arealdelen av kommuneplanen er lagt ut til byggeområder og områder for råstoffutvinning. Bestemmelsen gjelder heller ikke tiltak som er i samsvar med bestemmelsen gitt i medhold av § 20-4 annet ledd bokstav c). Fylkesmannen avgjør i tvilstilfeller om et område skal anses som tettbygd strøk.

Tredje ledd i § 17-2 foreslås opphevet.

Alternativ 2 går ut på samme tekst i første og andre ledd, men med en tilføyelse i innledningen til tredje ledd, som da vil lyde:

Der det ikke foreligger arealdel til kommuneplanen eller reguleringsplan gjelder bestemmelsen i første ledd ikke for:

  1. bygning med videre, som er nødvendig for Forsvaret, i landbruket, tamreindriften, fløtingen, fangst- og fiskerinæringen, for vannforsyningen, avløpsanlegg, kraft- og reguleringsanlegg, den alminnelige samferdsel, bergverksdrift eller drift på andre ikke-mutbare mineralske forekomster enn grus, sand og leire, og fradeling, salg eller bortleie av eiendom til slik næringsvirksomhet

  2. badeanlegg med videre og toalettanlegg på friluftsområde som er åpent for allmennheten og bygning med videre for naturvernformål i område som er fredet eller vernet i medhold av naturvernloven

  3. brygge på bebygd eiendom til sikring av eierens eller brukerens atkomst

Merknader til forslagene

Forslaget til endring i første ledd innebærer at det i stedet for opprekning av tiltak forbudet er rettet mot, gjøres klart at forbudet rammer de tiltak som går inn under rettsvirkningen av planer, jf § 20-6 andre ledd første punktum og § 31 nr. 1 første punktum. Forslaget er ikke ment å omfatte andre tiltak enn de som i dag dekkes av forbudet. Men i enkelte tilfeller vil det kunne bli strengere fordi det uklare vesentlighetskravet tas bort. Når det gjelder deling av eiendom vises til § 93 første ledd bokstav h) om deling av eiendom eller bortfeste av enhet i mer enn 10 år som antas å dekke formuleringen «deling, herunder salg eller borteleie av parsell» slik den har vært tolket. Det vises for øvrig til merknadene foran i kapittel 17.3.4.

Forslaget til endring av tredje ledd i alternativ 2 innebærer ingen realitetsendring i forhold til dagens regel. Hensikten er å gjøre det klart at unntakene i tredje ledd bare gjelder i områder som ikke somfattes av andre ledd. Forbudet i 100-metersbeltet vil gjelde også innenfor de områder som omfattes av kommuneplanenes arealdel der utbygging med videre ikke er avklart. Dermed gjelder fortsatt unntakene i tredje ledd.

17.4 Bruk av kart og stedfestet informasjon

17.4.1 Innledning

Stedfestet informasjon om arealbruk, natur- og miljøforhold, eiendomsgrenser og planstatus, med mer er nødvendig i alle faser i arbeid med planer og utbygging - fra analyse av utbyggingsmuligheter, til plangjennomføring og for å vite hva som faktisk skjer med arealene over tid. Informasjon i digital form erstatter etter hvert tradisjonelle kart. Gjennom etablering av geografiske databaser og løsninger for å formidle data over Internett ligger det til rette for langt mer effektiv bruk av stedfestet informasjon enn tidligere.

På noe sikt bør alle viktige grunnlagsdata for planlegging og byggesaker kunne hentes på nettet, og planforslag og byggesøknader bør kunne sendes inn elektronisk til kommunen. Høring av planforslag og byggesaker hos andre offentlige myndigheter bør kunne gjennomføres ved elektronisk overføring av kart og opplysninger, og høringsinstansene bør kunne sende merknader elektronisk tilbake til kommunen. Dette kan bidra til å redusere behandlingstiden for plan- og byggesaker. Bruk av standardiserte informasjonssystemer basert på digitalt kartgrunnlag, vil kunne forenkle mange sider ved plan- og byggesaksbehandlingen.

Etablering og drift av informasjonssystem for plan- og byggesaker, som beskrevet ovenfor, kan bare realiseres i samarbeid mellom staten og kommunene.

Å gjøre planforslag bedre tilgjengelig for allmennheten gjennom Internett, kan bidra til økt folkelig medvirkning i planprosessen, også ved at merknader kan sendes til kommunen som elektronisk post.

Informasjon om tillatt arealbruk og restriksjoner som gjelder bruken av eiendommer er en viktig del av informasjonssystemet slik det er skissert ovenfor. Kommunene trenger slik oversikt for sin egen saksbehandling, og opplysningene er helt nødvendige for de som arbeider med planforslag og byggesøknader. I forbindelse med eiendomsoverdragelser er eiendomsmeklere pålagt å innhente informasjon om planstatus fra kommunen. Hittil har kun få kommuner etablert ordnet digital oversikt over gjeldende planer, og planer er generelt ikke tilgjengelig på nettet.

I tillegg til å etablere data i digital form, må både kommunen og andre aktuelle offentlige etater ha tilfredsstillende rutiner slik at databaser kan holdes oppdatert med endringer i planer og gjeldende forhold. For kommunene vil det være hensiktsmessig å kunne kreve å få levert planforslag og andre data fra søkere og tiltakshavere i en form som tillater at opplysningene legges inn i kommunens eller annet offentlig informasjonssystem.

I hovedsak blir planforslag og byggesøknader basert på grunnlagskart utarbeidet av kommunen eller Statens kartverk. Imidlertid vil det ikke alltid foreligge tilfredsstillende offentlige kart, enten fordi området ikke er dekket av kart i egnet målestokk, eller fordi kartet ikke er ajourført eller mangler nødvendige opplysninger for å kunne behandle saken i kommunen. I slike tilfeller er det nødvendig å avklare hvilke krav kommunen kan stille til søkeren om å utarbeide grunnlagskart eller spesialkart som saken krever.

17.4.2 Gjeldende regelverk og ordninger

Kartet har i all tid vært et sentralt verktøy i plan- og byggesaksbehandlingen. Bruk av kart og stedfestet informasjon har likevel hatt liten fokus ved utforming av gjeldende regelverk.

Bygningsloven av 1924 fastsatte (§ 25) at

«før byplan utarbeides, skal det over vedkommende strøk foreligge kart».

Bestemmelsen fastsatte også visse tekniske krav til kartverket. Med bygningsloven av 1965 ble bestemmelsen overført til de tekniske forskriftene. Etter denne forskriften heter det i § 2-1, i dag at kommunen skal påse at det blir utarbeidet kart for formål som omhandles i plan- og bygningsloven eller forskrifter, og at kartverket skal holdes à jour. Forskriftsbestemmelsen mangler en direkte lovhjemmel i loven selv.

Gjeldende regelverk er i liten grad tilpasset lagring, bruk og utveksling av plan- og kartinformasjon i digital form.

Miljøverndepartementet har gitt ut en vegleder om kartgrunnlag for plan- og byggesaker. Departementet har også gitt ut vegledende retningslinjer for hvordan de ulike plantypene skal vises på kart, både analogt og digitalt. Statens kartverk har i samarbeid med brukerene gitt ut flere standarder som gir vegledende retningslinjer for en rekke tekniske forhold, bl a om innhold og utforming av kartdatabaser, grafisk utforming av kart og digitale utvekslingsformat.

Forskriftene om saksbehandling og kontroll i byggesaker har bestemmelser om rapportering av tiltakets plassering, slik at de offentlige kartverkene kan bli oppdatert.

Opplysninger om eiendomsforhold er viktig for all plan- og byggesaksbehandling. Regler for eiendomsoppmåling, føring av eiendomskart og for føring av grunneiendoms-, adresse- og bygningsregisteret (GAB) finner vi i lov om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom (delingsloven) med tilhørende forskrifter. Opplysninger om eiendomsgrenser og visse opplysninger fra GAB, for eksempel bygningsidentifikasjon og -type, er så sentrale opplysninger at de i realiteten er en integrert del av det offentlige kartgrunnlaget som er omtalt her. Et utvalg har lagt fram forslag til revisjon av delingsloven, jf. NOU 1999:1 Lov om eiendomsregistrering.

En rekke forhold vedrørende kart og stedfestet informasjon i plan- og byggesaker er ikke fastlagt i lov eller forskrifter:

  • Overordnet myndighet har i dag ingen klar hjemmel for å pålegge kommunen å utarbeide plankart i digital form og på et standardisert format. Dette gjør at mulighetene for å sammenstille planer på tvers av kommunegrenser blir vanskeliggjort, og at overordnet planmyndighet ikke kan utnytte slik planinformasjonen til å følge med på plan- og arealpolitikken.

  • Kommunen har på sin side heller ikke hjemmel for å stille tilsvarende krav til private planforslag. Siden mange private planer nå utarbeides digitalt, skaper dette unødvendige problemer både for private og for kommunen.

  • Det er uklart hvilke faktiske forhold kommunen kan pålegge at søkeren stedfester og kartlegger, for eksempel om kommunen kan kreve at søkeren rekvirerer kartforretning for eiendomsgrensene, når klare grenser er et vilkår for å kunne behandle saken.

  • Med unntak for eiendomsregisteret (GAB) er rapportering fra kommunene for ajourhold av nasjonale geografiske databaser ikke lovregulert, men beror på frivillig samarbeid. For de fleste kommuner fungerer dette godt, men alle kommuner må rapportere etter et standardisert opplegg, dersom nasjonale kartdatabaser skal fungere etter hensikten.

  • Statens ansvar for det offentlige kartverket er ikke lovregulert, men beror alene på de årlige bevilgningsvedtakene i forbindelse med statsbudsjettet.

  • Det er ikke gitt bestemmelser om kart for de ulike verneplaner og begrensninger i arealbruk som utarbeides med hjemmel i naturvernloven, forurensningsloven med videre. Et samlet informasjonssystem for tillatt arealbruk må på sikt også omfatte slike planer.

En rekke kommuner, Statens kartverk og flere større kartbrukere samarbeider om etablering og vedlikehold av et felles digitalt kartgrunnlag (felles kartdatabase - FKB). Samarbeidet, som går under betegnelsen Geovekst og omfatter over 300 kommuner, har bidratt sterkt til å bedre kartgrunnlaget gjennom målrettet felles innsats. Likeledes samarbeider en rekke statlige etater, fylkene og flere kommuner om elektronisk utveksling av stedfestet areal og miljøinformasjon gjennom det såkalte Arealis-prosjektet.

17.4.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget understreker at tilgang til, og bruk av, gode kart og ajourført stedfestet informasjon er nødvendig for å sikre tilfredsstillende kvalitet i arbeidet med planer og byggesaker. Det bør derfor fortsatt være et klart kommunalt ansvar for dette informasjonsgrunnlaget.

Selv om dette ansvaret indirekte kan utledes fra kommunens ansvar for plan- og byggesaksbehandlingen, tilsier gode prinsipielle grunner at statlige pålegg til kommunene formuleres eksplisitt i lovs form. En slik lovbestemmelse bør komme på plass med det første. Utvalget har derfor valgt å fremme forslag til bestemmelser om kartgrunnlaget allerede i denne første delutredningen.

I vurderingen av hvilket ansvar det offentlige bør ha for kart og stedfestet informasjon er det naturlig også å vurdere statens ansvar, i særlig grad for oppgaver som ligger til Statens kartverk. Noen land har regulert dette i lovs form. Det kan imidlertid argumenteres for at et lovpålegg lett vil ha begrenset effekt, blant annet fordi en eventuell lovbestemmelse ville måtte ha en svært generell form, og at innsatsen i realiteten vil fastlegges gjennom statsbudsjettet og i andre politisk vedtatte rammevilkår, slik tilfellet er i dag. Utvalget legger ikke fram forslag om å lovfeste den statlige innsatsen på området.

Utvalget vil understreke at kommunens ansvar for kartgrunnlaget etter loven og statens kartoppgaver uansett griper over i hverandre. Alle kommuner er i større eller mindre grad avhengige av å legge til grunn statens kartarbeider for å kunne få et tilfredsstillende kartgrunnlag. På den andre side er det gjennom den kommunale saksbehandlingen, og da særlig byggesaksbehandlingen, nøkkelen til rasjonell oppdatering av hele det offentlige kartgrunnlaget finnes. Det er avgjørende at staten og kommunene har et tett og godt samarbeid om det offentlige kartgrunnlaget. Utvalget vil understreke betydningen av at staten også i framtiden finansierer størstedelen av arbeidet med et felles kartgrunnlag for oversiktsplanlegging etter loven.

Lovbestemmelsen bør også klargjøre hva som er rimelig og rasjonelt å kunne pålegge søker. I mange tilfeller vil kommunen ikke uten videre sitte inne med de kart og andre data som behandling av en plan- eller byggesak krever. Etter utvalgets syn bør kommunen ha ansvar for å utarbeide de kart som kreves for kommunens egen arealplanlegging og andre tiltak i kommunal regi, det vil si å utarbeide de kart som kreves for å lage kommuneplaner, egne reguleringsplaner og egne tiltak etter loven. De fleste kommuner vil dessuten ha et egnet kartgrunnlag for reguleringsplaner som dekker langt større områder enn der kommunen lager egne reguleringsplaner, også fordi kommunen trenger slike kart for mange andre formål enn planlegging. De fleste kommuner vil dessuten med rette se på kart som et nødvendig grunnlag for å legge til rette for utvikling i kommunen på samme måte som andre infrastrukturtiltak, vannforsyning, og liknende. Private vil derfor vanligvis kunne få egnet kartgrunnlag fra kommunen. Hvis det likevel fremmes reguleringsforslag eller byggesøknader i områder som ikke er dekket av tilfredsstillende offentlig kartverk, mener utvalget at kommunen bør kunne kreve at utbyggeren eller søkeren lager de kart som kreves for å behandle saken. Det motsatte, at de private partene skulle kunne kreve at kommunen utarbeider kartene, synes urimelig og lite hensiktsmessig.

Det kan i denne forbindelse være behov for at søkeren avholder kartforretning for å fastsette eiendomsgrensene i området som saken gjelder, og at søkeren redegjør for de eksisterende eiendomsrettslige forholdene, og for de endringene i eiendoms- og rettighetsforholdene som gjennomføring av tiltaket medfører. I denne forbindelse er det viktig å merke seg at det har utviklet seg en praksis med å etablere eiendommer i lag, over og under bakkenivå, og at dette foreslås lovfestet i NOU 1999:1 Lov om eiendomsregistrering. Det dreier seg typisk om underjordiske parkeringsanlegg og om bebyggelse på «lokk» over veger og jernbanespor. Det kan være nødvendig å regulere bruken av de ulike lagene i tredimensjonal reguleringsplan. I slike saker er det spesielt nødvendig å avklare de reguleringsmessige og de eiendomsmessige forholdene samlet, fordi de gjensidig påvirker hverandre.

Utvalget vil peke på fordelene med å kunne hente grunnlagskart og annen stedfestet informasjon for utarbeiding av planer og byggesøknader elektronisk over Internett. Elektronisk utveksling av kart og data bør tas i bruk for høring av andre myndigheter. Utvalget har notert seg at det arbeides med opplegg for elektronisk byggesaksbehandling, men at dette må prøves ut før det kan bli iverksatt som en standardløsning. Bruk av ny teknologi i kontakt med publikum må imidlertid ikke virke ekskluderende overfor spesielle grupper. Utvalget legger til grunn at bruk av tradisjonelle medier og direkte vegledning fortsatt vil ha en sentral rolle i kommunikasjon med publikum. Tvert om vil bruk av ny teknologi også lette slik publikumskontakt. Samtidig kan kanskje bruk av e-post og Internett lette kontakten med andre grupper, for eksempel ungdom.

Utvalget vil også peke på fordelene med å etablere en nasjonal enhetlig løsning for registrering og formidling av gjeldende planer, både som et eget informasjonssystem for planlegging og som del av et samlet eiendomsinformasjonssystem, slik som foreslått i NOU 1999:1 Lov om eiendomsregistrering. Systemet må tilfredsstille kommunenes eget behov for oversikt over gjeldende planer som støtte for saksbehandling, men bør samtidig også gi tilfredsstillende informasjon til andre planmyndigheter og til private planleggere, eiendomsmeklere og andre som har behov for planinformasjon om den enkelte eiendom. Utvalget har notert seg at Statens kartverk på oppdrag fra Miljøverndepartementet, og i samarbeid med kommunerepresentanter, har utredet tilgang til planinformasjon nærmere, men at mange juridiske, tekniske og praktiske spørsmål krever betydelig mer utredning og utprøving, jf. nærmere omtale i kapittel 10.8. Utvalget anbefaler at Miljøverndepartementet og Statens kartverk prioriterer arbeidet med å utvikle og realisere et nasjonalt planinformasjonssystem.

Det er en forutsetning for at geografiske informasjon skal kunne utnyttes rasjonelt at data og databaser blir etablert etter felles standarder. Kommunene vil som regel være tjent med at det for viktige deler av informasjonssystemet innføres nasjonale, ensartete løsninger, selv om dette i en viss grad innskrenker handlefriheten til den enkelte kommune. Det synes også mest økonomisk at kommune baserer seg på standardløsninger. Etter utvalgets mening bør det, som ledd i å realisere nasjonale informasjonssystemer, gis lovregler som sikrer at partene som produserer endringsdata, systematisk rapporterer ajourføringsdata til felles databaser, og hvordan disse databasene skal være tilgjengelig for partene og andre brukere. Departementet bør allerede nå utarbeide regler for rasjonell utveksling og sikker lagring av digital plan- og byggesaksinformasjon, herunder regler vedrørende innhold og utforming av digitale plandokumenter. Slike regler er også nødvendige for at kommunen skal kunne sette krav til planer og søknader fra private.

Utvalget har imidlertid kommet til at det ikke er grunnlag for å legge fram et konkret forslag om etablering og drift av et elektronisk informasjonssystem nå, men at dette må utredes nærmere blant annet for å avklare hvilke data som bør og ikke bør inngå i en nasjonal enhetlig løsning. Utvalget foreslår likevel at det allerede nå gis hjemmel i loven for å iverksette mer avgrensete prosjekter for å hente inn eller supplere bestemte dataelementer av sentral betydning for en rasjonell plan- og byggesaksbehandling.

17.4.4 Forslag til ny lovbestemmelse, med kommentarer

Utvalget foreslår at plan- og bygningsloven tilføyes en ny § 5 som skal ha følgende ordlyd:

§ 5. Kartgrunnlag

Kommunen har ansvar for at det foreligger et oppdatert kartgrunnlag for de formål som omhandles i loven, bl a for å utarbeide kommuneplanens arealdel, reguleringsplaner og situasjonsplaner. Kartgrunnlaget skal også kunne nyttes til andre offentlige og private formål.

Kommunen kan kreve at den som fremmer privat planforslag eller søknad om tiltak, utarbeider kartgrunnlag, når dette er nødvendig for å ta stilling til forslaget eller søknaden, herunder avklarer grenser i kartforretning.

Departementet kan i forskrift gi regler om:

  1. utveksling, lagring og sikring av plan- og byggesaksinformasjon

  2. oppdatering, innhold, nøyaktighet og detaljering av kartgrunnlaget

  3. utforming av arealplan og situasjonsplan

  4. utforming av det kart (basiskart) som benyttes for å presentere arealplan eller situasjonsplan

Kommunen kan kreve at den som fremmer privat planforslag eller søknad om tiltak, leverer forslag eller søknad etter disse reglene, herunder leverer data på digital form.

Kongen kan bestemme at det skal iverksettes landsomfattende eller lokale undersøkelser med sikte på å samle, kontrollere, revidere eller supplere plan- og byggesaksinformasjon, og det offentlige kartgrunnlaget. Kongen kan i den forbindelse pålegge offentlige organer å gi de opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre undersøkelsen.

Første ledd, første punktum innebærer at kommunen skal ha et tilfredsstillende kartgrunnlag for å kunne løse sine oppgaver etter plan- og bygningsloven. Kartgrunnlaget skal gi oversikt over fysiske, administrative og eiendomsrettslige forhold i kommunen, blant annet terrengformer, vassdrag, bebyggelse, veger og vegetasjon. Kartgrunnlaget skal gi grunnlag for å kunne utarbeide og vedta kommunale arealplaner, herunder utarbeide det basiskartet som planene skal tegnes på. Kartgrunnlaget skal gi referanseramme for plassering og beliggenhetskontroll av bygge- og anleggstiltak, og utgjøre et vurderingsgrunnlag ved konsekvensutredninger.

Det følger av lovens § 1 at kartgrunnlaget skal dekke hele kommunens areal, i utgangspunktet ut til grunnlinjen. Kravet til kartgrunnlagets innhold, nøyaktighet og detaljering vil variere avhengig gjeldende og planlagt arealbruk for de ulike områdene i kommunen. Bestemmelsen innebærer ikke noe krav om digitalt kartgrunnlag. Dette gjelder også i forhold til regler gitt etter tredje ledd.

Kartgrunnlaget skal holdes oppdatert med nye bygg, veger og andre endringer i terreng og fysiske, administrative og eiendomsrettslige forhold for øvrig som er relevante i forhold til oppgaver etter plan- og bygningsloven. Oppdateringen skal sikre et informasjonsgrunnlag for å kunne vurdere potensielle plan- og byggesaker, at vedtak gjøres på korrekt grunnlag og for å kunne kontrollere at vedtak blir fulgt opp. Noen opplysninger må holdes løpende oppdatert, for eksempel gjennom byggesaksbehandlingen selv. Andre opplysninger er det tilstrekkelig at blir oppdatert på periodisk grunnlag, for eksempel ved hjelp av flyfotogrammetri. Noen opplysninger må holdes oppdatert med rapportering fra andre offentlige organer, for eksempel visse administrative forhold. Noen opplysninger må holdes oppdatert i henhold til rutiner etter annet lovverk, for eksempel eiendomsrettslige forhold.

Kartgrunnlaget kan være i form av tradisjonelle kart eller databaser tilpasset moderne edb-basert informasjonsbehandling. Selv om flere og flere kommuner går over til edb-basert informasjonsbehandling, vil nok enkelte kommuner ennå en tid, helt eller delvis, benytte seg av tradisjonelle metoder med kart tegnet på papir eller folie, lagret i tradisjonelle arkivskap.

Første ledd andre punktum klargjør at kommunens kartgrunnlag har en rekke bruksområder i tillegg til plan- og byggesaksbehandlingen. Bestemmelsen innebærer ikke noe utvidet krav til detaljering, nøyaktighet eller funksjonalitet enn det som følger av loven her.

Andre ledd klargjør at kommunen ikke har plikt til å ha klart et kartgrunnlag i den nøyaktighets- og detaljeringsgrad som kreves for ethvert privat utbyggingstiltak som måtte komme opp. Dersom forslag om plan eller utbyggingstiltak krever mer nøyaktig eller detaljert kartgrunnlag, kan kommunen pålegge forslagsstiller eller søker å utarbeide dette. Det er imidlertid kommunens plikt å sørge for at kartgrunnlaget er oppdatert innenfor fastsatt nøyaktighets- og detaljeringsnivå. Forslagsstiller eller søker har likeledes krav på at kommunen gir opplysninger om gjeldende reguleringsplaner med så stor nøyaktighet at utbyggeren kan legge til grunn de begrensningslinjer som er vist i reguleringskartet uten ytterligere kartlegging.

Dersom det er behov for mer nøyaktig og fullstendig dokumentasjon av eiendomsgrensene for å kunne behandle en byggesøknad, kan kommunen kreve at søkeren klarlegger eiendomsforholdene, eventuelt gjennom å avholde kartforretning etter delingsloven. Dette kan gjelde bruksretter, vegretter, råderettsinnskrenkinger, med mer som gjelder det aktuelle arealet. Kommunen kan ikke kreve klargjort eiendomsforhold som ikke har betydning for behandlingen av forslaget eller søknad. Behovet for å få avklart eiendomsforhold, vil normalt være størst i forbindelse med endelig søknad om tiltak, neppe like stort i forbindelse med søknad om rammetilatelse. I enkelte tilfeller kan det også tenkes behov for å få avklart eiendomsforhold allerede i forbindelse med reguleringsplan eller annen detaljplan.

Tredje ledd gir departementet hjemmel til å fastsette felles regler for lagring og sikring av kartgrunnlag og øvrig plan- og byggesaksinformasjon, særlig med tanke på informasjon i digital form. Dette kan omfatte regler for å skille mellom «levende» data (for eksempel det løpende oppdaterte kartgrunnlaget) og «faste» data (for eksempel en vedtatt reguleringsplan). Videre kan dette omfatte krav om lagring og tilgang til historiske kartdata på en slik måte at de er tilgjengelig for plan- og byggesaksbehandlingen. Slike regler må ses i sammenheng med arkivloven § 6, som pålegger offentlige organer å ha ordnete arkiver som sikrer tilgang til offentlig informasjon for samtid og ettertid. Dette kan også omfatte regler som skal sikre håndtering og oppbevaring på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte, herunder at det jevnlig tas sikkerhetskopier av digitale data.

Bestemmelsen gir dessuten hjemmel for å fastsette regler med sikte på å lette utveksling og tilgjengeliggjøring av data. Dette kan gjelde bruk av standard utvekslingsformat, herunder krav om at data kategoriseres etter faste nøyaktighets- og detaljeringsklasser. Dette kan også omfatte regler om bruk av standardmetoder når digitalt lagret plan- og byggesaksinformasjon skal gjøres tilgjengelig for brukerne. Bestemmelsen gir videre hjemmel til å sette visse minimumskrav til innhold og utforming av kommuneplanens arealdel, reguleringsplan og situasjonsplan, herunder minimumskrav til innhold, nøyaktighet og detaljeringsgrad for kartgrunnlaget generelt og det enkelte basiskart som en plan legges inn på.

Tredje ledd, siste punktum gir kommunen hjemmel til å kreve at forslag eller søknad tilfredsstiller forskriftens krav, herunder at data, for eksempel kart og tegninger, leveres på digital form. Kommunen skal ta stilling i hvert enkelt tilfelle om forslaget eller tiltaket er av en slik størrelse eller kompleksitet at det er rimelig å gjøre slike krav gjeldende. Kommunen bør informere den enkelte forslagsstiller eller søker på et så tidlig tidspunkt som mulig at den vil gjøre slike krav gjeldende.

Siste ledd åpner for å gjennomføre landsomfattende eller lokale kartleggingsprosjekter som krever medvirkning fra ulike offentlige organer. I denne sammenheng reknes også heleide statlige eller kommunale selskap eller foretak som offentlige organer. Det enkelte prosjekt vil i utgangspunktet være relativt avgrenset, for eksempel til ett eller noen få dataelementer. Det er særlig tenkt på prosjekter for å overføre analog kartinformasjon til digital form. Hjemmelen vil for eksempel kunne være aktuell om stat og kommune ønsker å etablere en felles Internettbasert tilgang til kommuneplanenes arealdel for hele landet. I regelen vil Stortinget måtte ta stilling til denne type prosjekter gjennom nødvendige bevilgningsvedtak. Det kan tenkes at slike prosjekter innebærer medvirkning fra private, for eksempel for å kontrollere innlagte dataelementer, men dette kan ikke pålegges. Hjemmelen vil også være aktuell for å pålegge offentlige fagmyndigheter å bidra med kartinformasjon.

17.5 Forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven

17.5.1 Bakgrunn

Utvalgets mandat går ut på å videreføre arbeidet med samordning av sektorlover til planprosessene etter plan- og bygningsloven. Se nærmere om dette i kapittel 1 og kapittel 7.

Utvalget er særskilt bedt om å vurdere hvorvidt Samlet plan for vassdrag gjennom lovbestemmelser skal gis status som rikspolitiske retningslinjer (RPR), og om statlige planvedtak, som Samlet plan, bør være forpliktende for kommunene. Problemstillingen behandles nedenfor i kapittel 17.4.2.

Da Ot.prp. nr. 39 (1998-99) Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) ble lagt fram, ble planlovutvalget også bedt om å vurdere om konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven kan gå foran vedtak etter plan- og bygningsloven, se proposisjonen kapittel 10.6.4. Denne problemstillingen behandles i kapittel 17.4.3.

17.5.2 Samlet plan som rikspolitiske retningslinjer

I NOU 1994:12 Lov om vassdrag og grunnvann redegjøres det for at Samlet plan for vassdrag, som er behandlet i Stortinget første gang i 1985, og i påfølgende revisjoner fram til tidlig på 1990-tallet, gir en gruppevis prioritering av vannkraftprosjekter og retningslinjer for rekkefølgen i behandlingen av konsesjonssøknader. Ved grupperingen av vassdragene er det blant annet lagt vekt på kraftverksøkonomisk lønnsomhet og konfliktgrad i forhold til andre interesser. Plassering i kategori nr. 1 innebærer at de mest fordelaktige prosjektene vurdert ut fra disse kriteriene blir konsesjonsbehandlet og gjennomført før prosjektene i lavere kategori. Plassering i kategori nr. 1 innebærer ikke forhåndstilsagn om konsesjon. Samlet plan sier ellers ikke noe om hvordan andre tiltak i vassdrag skal vurderes, og den gir i seg selv ikke noen instruksjon i forhold til eventuell gjennomføring av andre tiltak som kan være til hinder for kraftutbygging.

I praksis vil likevel Samlet plan innebære føringer fra overordnet nivå som må iakttas ved planleggingen på det regionale og lokale nivået.

For utvalget er spørsmålet om det er hensiktsmessig at Samlet plan som uttrykk for statlig politikk gis status og form som rikspolitiske retningslinjer. Det vises til kapittel 17.2, der rikspolitiske retningslinjer behandles generelt. Utvalget har der foreslått at bestemmelsen om rikspolitiske retningslinjer (RPR) styrkes og klargjøres. Kommuner og fylkeskommuner må i større grad forpliktes til å følge statlige planer og retningslinjer, og flere av disse bør gis som RPR.

Forslaget til styrket hjemmel for rikspolitiske retningslinjer følger generelt opp intensjonen i det utvalget er bedt om å utrede, slik at det legges til rette for at sentrale statlige retningslinjer klargjøres og formidles til fylkeskommuner og kommuner på en måte som de må følge opp i sin planlegging. Dersom det eventuelt gis rikspolitiske retningslinjer for oppfølgningen av Samlet plan, vil det gi fylkeskommuner og kommuner et sikrere og bedre grunnlag for å vurdere mulige kraftutbyggingstiltak i sin planlegging.

Innholdet i en RPR om Samlet plan må vurderes nærmere. Etter som planen primært er en prioriteringsliste innenfor vannkraftsektoren, gir det lite mening å gjøre planen som sådan til RPR. Poenget må være å gi retningslinjer for planbehandlingen i kommuner som har vassdrag som omfattes av planen. Utvalget anser det for mest naturlig at berørte departementer eventuelt arbeider videre med innholdet.

Utvalgsmedlem Toven har følgende særmerknad:

Jeg vil presisere at det i RPR for oppfølging av samlet plan, klart må framgå at retningslinjene legger beskrankninger på kommunens planlegging ved at kommunen forpliktes til ikke å planlegge i strid med prioriteringene i Samlet plan.

17.5.3 Bør konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven gå foran vedtak etter plan- og bygningsloven?

17.5.3.1 Gjeldende rett

For vannkraftutbygging av en viss størrelse (årlig produksjon over 40 GWh) kreves konsesjon etter vassdragsreguleringsloven for inngrep til regulering av vassdragets vannføring. Staten er selv unntatt fra konsesjonsplikten. For vannkraftutbygging under 40 GWh er det nødvendig med konsesjon etter vannressursloven (i kraft fra 1. januar 2001). Til nå har slike tiltak kommet inn under vassdragsloven, som nå erstattes av den nye vannressursloven.

Konsesjon etter vassdragsreguleringsloven gis av Kongen i statsråd. For utbygginger som kan øke vannkraften i vassdraget med mer enn 20 000 naturhestekrefter, eller hvor betydelige interesser står mot hverandre, framlegges også saken for Stortinget. Konsesjon gis bare til prosjekter som framkommer av Samlet plan, kategori nr. 1. I vurderingen av om konsesjon skal gis, foretas en fordels- og ulempevurdering. Det legges vekt både på lokale, regionale og nasjonale hensyn.

Før tiltakshaver kan søke om konsesjon, må det normalt gjennomføres konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven kap. VII-a.

Konsesjonssøknad legges ut til offentlig gjennomsyn og sendes på høring til grunneiere, interesseorganisasjoner, berørte kommuner, fylkeskommuner og statlige etater. Medvirkning sikres gjennom aktiv informasjonsvirksomhet, informasjonsbrosjyrer, offentlige møter, befaring og kontakt med berørte kommuner og andre. Lokalpolitiske synspunkter kommer til uttrykk fire ganger i løpet av en konsesjonsprosess: to ganger ved behandling av konsekvensutredningen (programmet, høringen), én gang ved høring av søknaden og én gang ved departementets behandling av Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) innstilling.

I konsesjonen er det vanlig å innta vilkår om at detaljerte utbyggingsplaner skal godkjennes av NVE før bygging kan iverksettes. Vedtakene tar stilling til prosjektene, det vil si både plassering av dam, kraftstasjon, anleggsveger, tipper, med mer.

Virkningen av planer i forhold til vassdragstiltak er kommentert slik i NOU 1994:12 om lov om vassdrag og grunnvann, kapittel 14.8.5:

«Etter gjeldende rett er det et sikkert utgangspunkt at plan- og bygningslovens regler gjelder også for vassdrag og vassdragstiltak, jfr. pbl § 1. Den alminnelige regel i norsk rett er at forbud i forskjellige lover gjelder side om side, og en konsesjon eller dispensasjon i henhold til en bestemt lov - her vassdragslovgivningen - fritar bare for å respektere forbud i den loven, ikke i andre lover. Det er da nærliggende å si at anleggene ikke må stride mot gjeldende planer.»

Dette syn er også lagt til grunn i Ot.prp. nr. 39 om loven, kapittel 10.6.1 der det sies:

«Der samordning ikke er skjedd, er gjeldende rett at plan- og bygningsloven og vedkommende sektorlov gjelder ved siden av hverandre.»

Når det gjelder plan- og bygningslovens krav om reguleringsplan for store tiltak, jf. § 23 nr. 1, omfatter dette også større bygge- og anleggsarbeider i forbindelse med vannkraftutbygging. Miljøverndepartementet har i brev av 3. oktober 2000 behandlet temaet og blant annet uttalt at

«Oppføring av vindmøller/vindmølleparker og vannkraftanlegg må etter departementets mening defineres som et så stort tiltak at det faller inn under bestemmelsene i pbl § 23. Kommunen vil derfor i utgangspunktet ha en plikt til på regulere det aktuelle vannkraftanlegg etter plan- og bygningslovens (pbl) § 23 nr. 1 første punktum. Etter § 23 nr. 1 annet punktum kan det ikke gis tillatelse etter pbl § 93 for større bygge- og anleggsarbeider før det foreligger reguleringsplan.»

Kravet gjelder etter departementets syn uavhengig av forskrift om unntak fra byggesaksbehandling etter § 93 andre ledd.

Det kan gis dispensasjon fra kravet om reguleringsplan, og i den forbindelse uttalte departementet at;

«[ . . .]det i forbindelse med konsesjonsbehandlingen i slike saker foretas en arealvurdering, og at denne etter en konkret vurdering vil være særlig grunn til å dispensere fra plankravet i medhold av § 7».

Kraftbransjen har stilt spørsmål ved om plan- og bygningsloven får slik anvendelse og virkning overfor tiltak som er behandlet gjennom konsesjon, og mener at det er en viss uklarhet omkring gjeldende rett, etter som det etter deres oppfatning har vært en etablert praksis for ikke å kreve planbehandling i tillegg til konsesjonsbehandling etter vassdragslovgivningen.

Utvalgsmedlem Toven slutter seg til kraftbransjens syn og vil for øvrig bemerke:

Det er ikke foretatt noen eksplisitt samordning mellom vassdragsreguleringsloven og plan- og bygningsloven. Der samordning ikke har skjedd er utgangspunktet at lovene gjelder side om side. I dette tilfellet er det likevel en viss uklarhet omkring gjeldende rett, etter som det har vært en etablert praksis for ikke å kreve planbehandling i tillegg til konsesjonsbehandling etter vassdragslovgivningen. Spørsmålet har ikke vært grundig gjennomanalysert, og de uttalelser som er gitt i proposisjoner om dette tema, er ikke uttalelser som ligger som forarbeider til konkrete lovendringer, og har således karakter av oppfatninger om gjeldende rett og må karakteriseres som etterarbeider. De gir ikke uttrykk for en anvendelse av loven som er etablert gjennom praksis. I NOU 1994:12 drøftes spørsmålet i kapittel 14.8.5, og det trekkes ikke noen klar konklusjon. På side 202 sies følgende:

«Utvalget anser det nødvendig å få avklart forholdet mellom arealplaner og konsesjoner etter vassdragslovgivningen. I seg selv anser vi det uheldig om en kommune gjennom planreglene i plan- og bygningsloven har mulighet for å forsinke iverksetting av et tiltak i strid med klare forutsetninger fra Stortinget. I seg selv anser vi det uheldig om en kommune gjennom planreglene i plan- og bygningsloven har mulighet for å forsinke iverksettingen av et tiltak i strid med klare forutsetninger fra Stortinget. Særlig i de tilfelle hvor Stortinget har samtykket i at et prosjekt får konsesjon, kan gode grunner tale for at det uten videre bør ha gjennomslagskraft i forhold til planer etter plan- og bygningsloven. En planendringsprosess etter Stortingets samtykke vil i virkeligheten bare forsinke, uten at det oppnås noe reelt.»

Den omfattende praksis for ikke å kreve planbehandling i tillegg til konsesjonsbehandling etter vassdragsreguleringsloven taler for at planer etter plan- og bygningsloven ikke kan sette til side en konsesjon etter vassdragsreguleringsloven.

17.5.3.2 Problemstillingen som det skal tas standpunkt til i utvalget

Spørsmålet som er tatt opp i forbindelse med arbeidet med ny vannressurslov er om konsesjon etter vassdragsreguleringsloven bør gjøre vedtak etter plan- og bygningsloven overflødig, og som følge av det, om en vedtatt plan etter plan- og bygningsloven settes til side hvis den er i strid med en innvilget konsesjon etter vassdragsreguleringsloven.

Dette ville innebære en prinsipiell systemendring, og utvalget ser behov for å vurdere hvilke alternative løsninger som kan være aktuelle, og hvilke følger forslaget kan få.

Utvalgets generelle mandat om samordning tar sikte på løsninger som bidrar til at beslutninger etter sektorlovene tilpasses planprosessene etter plan- og bygningsloven som det generelle lovsystemet for samfunnsplanlegging og arealbruksbeslutninger. Det vises til utvalgsflertallets generelle syn på det videre samordningsarbeidet, som vil komme i utvalgets neste delutredning, og den klare anbefalingen om å gå videre med å finne løsninger som innebærer et hensiktsmessig samvirke mellom sektorlovene og planlovgivningen.

Momenter som er framhevet som bakgrunn for anmodningen om særskilt vurdering av vassdragsreguleringslovens forhold til plan- og bygningsloven, er at det er uhensiktsmessig å benytte det kommunale plansystemet for beslutninger som likevel skal tas av Kongen i statsråd og som er forelagt Stortinget etter en omfattende konsesjonsbehandling, og videre at det av hensyn til saksframdrift og av prosessøkonomiske grunner ikke er ønskelig med parallell behandling innenfor plansystemet.

17.5.3.3 Arbeidet med ny vannressurslov

Spørsmålet om konsesjoner i forhold til planer ble drøftet i vassdragslovutvalgets utredning, se NOU 1994:12 Lov om vassdrag og grunnvann, og i Ot.prp. nr. 39 (1998-99) Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven).

Vassdragslovutvalget foretok en bred utredning av vassdragslovgivningen med sikte på å modernisere og forenkle denne. I tillegg ble det lagt stor vekt på å styrke og klargjøre de allmenne interessene i vassdragsforvaltningen. I proposisjonen er disse stikkordsmessig angitt som regler for tiltak i vernete vassdrag, sikring av kantvegetasjon, sikring av minstevannføring og miljømål, sterkere fokusering på miljøhensyn, særregler for visse tiltak, utnytting av grunnvann og effektive tilsyns- og kontrollregler. Dette er fulgt opp, jf. kapittel 2.3 i Ot.prp. nr. 39.

Aktuelle temaer i vassdragslovutvalgets behandling

Et viktig tema i arbeidet var forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragslovgivningen generelt. Vassdragslovutvalget har i kapittel 14.8 foretatt en inngående drøfting generelt av forholdet mellom planleggingen etter plan- og bygningsloven og konsesjonsbehandlingen etter vassdragslovgivningen. Flertallet i vassdragslovutvalget mente at vassdragene som utgangspunkt ikke bør holdes utenfor plan- og bygningslovens system. De viste blant annet til den nære sammenhengen det er mellom grunnarealer og vassdrag. Utvalgets flertall mente også at det vil være uheldig om vassdragene prinsipielt blir holdt utenfor den kommunale folkevalgte innflytelsen som plan- og bygningsloven legger til rette for. Særlig gjelder dette for mindre vassdrag og vassdragstiltak hvor det ikke gjør seg gjeldende spesielle nasjonale interesser. Fra NOU 1994:12 kapittel 14.8.5 siteres:

«Utvalgets flertall

[ . . .]mener, med utgangspunkt i plan- og bygningslovens sektorovergripende karakter, at det ikke er tilstrekkelig grunn til å foreslå en særordning for vassdragssektoren. De viser til at plan- og bygningslovens regler selv gir grunnlag for å løse de problemer som arealplaners bindende virkning eventuelt kan reise, jfr. særlig reglene om private reguleringsforslag, statlig reguleringsplan og arealdel til kommuneplan, rikspolitiske retningslinjer og innsigelsesadgangen. Med bruk av disse virkemidlene kan regjeringen, om den ønsker det, få gjennomslag for sitt syn overfor kommunene.

< . . .>Etter disse medlemmers mening er det vanskelig å si at vassdrags- eller vannkraftsektoren står i noen særstilling i forhold til f.eks. samferdselssektoren. Når det gjelder veianlegg, bør arealplanleggingen kunne tjene som et verdifullt instrument til å ivareta hensynet til vassdrag.»

Et mindretall mente at likeartet behandling etter flere lovverk må unngås, og viste til at det må skje en raskere saksbehandling samtidig som den offentlige ressursbruken bør reduseres. Mindretallet pekte på at konsesjonssystemet etter vassdragslovgivningen er meget omfattende og effektivt og bygger på en meget lang og solid utviklet saksbehandling. Denne konsesjonsbehandlingen er ikke begrenset til en sektorinteresse, men ivaretar helheten i systemet av arealbruk der nye tiltak er planlagt. Videre siteres fra mindretallets uttalelse kap. 14.8.4:

«Disse medlemmer

kan ikke være enig i at plan- og bygningslovens målsetting om at arealbruk skal besluttes i de enkelte kommuner skal gjelde innenfor enhver sektor. Særlig vanskelig blir dette for vassdragssektoren. Vassdragstiltak vil ofte berøre en rekke kommuner med vidt forskjellige interesser i vassdraget. Dersom avgjørelser om vesentlige vassdragstiltak skal tas i den enkelte kommune, kan vi stå overfor en ansvarspulverisering, hvor resultatet ofte vil bli trenering og krav om mer kostbare løsninger uten at dette f. eks. er direkte miljømessig begrunnet. I konsesjonssaker etter vassdragslovgivningen trekkes dessuten kommunene inn i en omfattende behandling, som for de større sakers vedkommende får sin avslutning i Stortinget eller regjeringen. Det ville føre til uholdbare tilstander dersom en kommune senere skulle legge opp til andre løsninger gjennom planbehandling eller byggesaksbehandling.

Disse medlemmer

vil derfor gå inn for at tiltak som konsesjonsbehandles etter vassdragslovgivningen unntas fra planreglene og byggesaksbestemmelsene i plan og bygningsloven.»

Et annet mindretall mente at

«[ . . .]konsesjon etter vassdragsloven [ bør]innpasse seg de arealbruksrammer som er gitt i eldre, bindende arealplaner, dersom planen ikke blir endret i samsvar med konsesjonstiltaket. Dette er det åpning for i plan- og bygningsloven. Dersom planvedtaket kommer etter konsesjonsvedtaket, skal det siste gå foran.» 2

Lederen av vassdragslovutvalget mente at et nærliggende kompromiss mellom de to prinsipielt forskjellige oppfatningene i utvalget ville være å la planer etter plan- og bygningsloven være bindende for alle vassdragstiltak, unntatt tiltak med tillatelse etter vassdragsreguleringsloven.

Ot.prp. nr 39 om vassdrag og grunnvann og behandlingen i regjeringen 1999

I lovproposisjonen kapittel 10 redegjøres det for vassdragslovutvalgets forslag og høringsinstansenes syn på bruken av plan- og bygningsloven med sikte på vannbruksplanlegging. Mange av høringstansene peker på at planlegging i vassdrag bør følge reglene i plan- og bygningsloven slik utvalgets flertall går inn for.

Dette gjelder blant annet Landssammenslutningen for vassdragskommuner, som sier at forslaget styrker den kommunale folkevalgte innflytelsen i disponeringen over og tiltak i vassdrag, og at det er naturlig å styrke den kommunale folkevalgte innflytelsen siden vassdragstiltak kan berøre vesentlige interesser og prioriteringer for den enkelte kommune.

Brukseierforeningens Fagforum og EnFO går inn for at konsesjonsbehandlete tiltak unntas fra plan- og bygningsloven for å unngå en tung og vanskelig planprosess når flere kommuner og/eller fylker med motstridende interesser er inne i bildet. Disse organisasjonene ønsker derfor egne konsesjons- og planprosessregler i vannressursloven, slik mindretallet foreslår. EnFo peker videre på at særlig vassdragsreguleringer behandles grundig, og at en må forvente ytterligere forsinkelser hvis behandlingen av vassdragstiltak også skal innordnes systemet i plan- og bygningsloven - noe som kan gå ut over vesentlige samfunnsinteresser.

I proposisjonen kapittel 10.6.4, som særskilt omhandler spørsmålet om konsesjoner skal ha gjennomslag overfor rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven, drøfter departementet de forskjellige spørsmål. Det sies at «Særlig når det gjelder tillatelse til større kraftutbyggingsprosjekt etter vassdragsreguleringsloven vil det være aktuelt å spørre om ikke konsesjon bør gis direkte gjennomslagskraft overfor bindende planer etter plan- og bygningsloven.» Departementet viser i denne forbindelse til at dette gjelder saker som er vurdert av Stortinget gjennom Samlet plan, at det er foretatt konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven med bred innhenting av kommunenes syn, og deretter at det er foretatt en bred avveining av konsesjonsmyndighetene i forbindelse med avgjørelsen av konsesjonsspørsmålet.

Regjeringen kommer likevel til at det etter en samlet vurdering ikke er tilstrekkelig grunnlag for å foreslå en særordning for vassdragsreguleringer. Det ble vist til at plan- og bygningsloven i seg selv inneholder virkemidler for å samordne lokale og regionale hensyn i forhold til nasjonale mål undervegs i planprosessene. Loven inneholder også hjemmel for å løse de problemene gjennomføring av et konsesjonsvedtak bygget på nasjonale rammer og mål, kan reise. Med bruk av lovens virkemidler, innsigelse eller eventuelt statlig plan, kan sentrale myndigheter etter behov få gjennomslag for sitt syn i forhold til kommunal planlegging.

I proposisjonen kapittel 10.6.4 heter det videre at:

«Behandlingssystemet som er etablert for utbygging av vassdrag reiser i seg selv en del spesielle spørsmål i forhold til kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven.

For det første vil det være klart at prioriteringen i Samlet plan er nasjonale mål som kommunene må forholde seg til i sin planlegging. I og med at arealet i alle landets kommuner etter hvert er dekket av bindende arealdel til kommuneplan, må en nå kunne vente at prioriteringen i Samlet plan er, eller vil bli, inkorporert der. < . . .>I tilfelle konflikt mellom vassdragsmyndighet og kommunen, kan saken bringes opp til avgjørelse av Miljøverndepartementet.

For det andre omfatter Samlet plan konkrete prioriteringer over omfattende områder aktuelle for kraftutbygging. I forhold til kommuneplansituasjonen betyr dette at områdene ikke kan disponeres slik at kraftutbygging ikke kan skje. Både arealbruk i de områder som omfattes av Samlet plan og avgrensningen av utbyggingsområdene, vil måtte bygge på de statlige fagorganers innspill og medvirkning i planprosessene. Om nødvendig må avklaringen skje ved avgjørelse i Miljøverndepartementet.

Videre vil kraftutbyggingstiltak gå inn under reguleringsplankravet i pbl § 23 første ledd annet punktum, og formålet vil være spesialområde, jf § 25 nr 6. Også i denne planprosess vil de statlige fagorgan gjennom medvirkning være med å legge til rette for at reguleringsbestemmelsene er i samsvar med konsesjonsbestemmelsene slik de er, eller ventes å bli.»

17.5.3.4 Olje- og energidepartementets og Miljøverndepartementets syn

De to departementene har presentert sine synspunkter overfor planlovutvalget i utvalgets arbeid med disse spørsmålene.

Olje- og energidepartementet har framhevet at kraftforsyningen er en av de viktigste forutsetningene for velferd og næringsutvikling. Kraftverkene og overføringsnettet inngår i et felles system med momentan levering av rett kvalitet, som faller sammen hvis ikke alt styres statlig og sentralt. Det er fra Stortinget framholdt et sterkt ønske om statlig styring innenfor denne sektoren. Alle store eller omtvistete reguleringssaker forelegges Stortinget. Reguleringsretten tilligger staten etter vassdragsreguleringsloven. Alle andre må ha konsesjon med hovedregel om hjemfallsrett til staten. Å overlate myndighet til kommunen i vassdragsreguleringssaker, vil redusere de statlige styringsmulighetene. Vassdragsreguleringsloven og lovens konsesjonssystem må bestå.

Departementet mener det er unødvendig å behandle vassdragsreguleringssaker etter plan- og bygningsloven. Den gir ikke bedre prosess enn vassdragsreguleringsloven. Konsesjonssystemet er allerede omfattende og sektorovergripende. Prosessene er detaljerte, og Stortinget regulerer de fleste detaljer i sitt vedtak. Lokalpolitiske synspunkter kommer godt til uttrykk fire ganger i løpet av en konsesjonsprosess: to ganger ved behandling av konsekvensutredningen (programmet, høring av KU), én gang ved høring av søknaden og én gang ved departementets behandling av NVEs innstilling.

Det er lite formålstjenlig å behandle vassdragsreguleringssaker etter plan- og bygningsloven så lenge en likevel er nødt til å overprøve lokale beslutninger med statlig regulering i de tilfellene kommunen er uenig i reguleringssaken. Da er det bedre å styre etter vassdragsreguleringsloven, der en har et forutsigbart og forståelig system.

Av hensyn til brukerne er det viktig å forenkle lovverket. Da kan en ikke operere med to likestilte systemer. Planlegging etter vassdragsreguleringsloven bør erstatte plan- og bygningsloven i vassdragsreguleringssaker.

Det vises ellers til Olje- og energidepartementets redegjørelse i vedlegg 6.

Miljøverndepartementets standpunkt er at kommunene har fått myndighet til å forvalte arealressursene innenfor kommunens grenser. Det prinsippet bør gjelde så langt som mulig. Bruken av arealressursene må ta utgangspunkt i helhetlige planer for kommunens utvikling, slik denne trekkes opp av de folkevalgte gjennom planleggingen. Et så viktig spørsmål som kraftutbygging bør ikke unntas fra dette prinsippet. I den utstrekning det er nasjonale interesser i arealforvaltningen i det aktuelle området, bør de synliggjøres gjennom planprosessen. Selv om vassdragsreguleringer ofte har nasjonal karakter, har departementet ikke vurdert dem som så spesielle at det er grunnlag for unntak fra dette prinsippet. Disse interessene kan ivaretas i plansystemet.

Samlet plan er en nasjonal plan. Den gir en indikasjon på hvilke vassdrag som kan bygges ut. Samlet plan er en føring som kommunene må ivareta gjennom sin planlegging, og statlige myndigheter kan fremme innsigelse dersom så ikke skjer. Miljøverndepartementet ser gjerne at Samlet plan styrkes som føring for kommunene.

Det eksisterer en rekke rammer for den kommunale arealplanleggingen, og de kommer til uttrykk på ulike måter. Å synliggjøre overordnete rammer på en oversiktlig måte, kan være gunstig. Staten bør tydelig angi det kommunale handlingsrommet.

Departementet er imidlertid imot at det settes absolutte skranker for den kommunale handlefriheten. Kommunene bør ha mulighet til å ta opp spørsmål gjennom arealplanleggingen og å få sine standpunkter vurdert av statlige myndigheter.

Plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven fungerer i dag side om side. Dagens plansystem gir tilstrekkelig adgang til å ivareta de statlige interessene i vassdragsreguleringssaker, om nødvendig ved statlig plan. Det er likevel viktig at kommunen tidlig involveres i prosessene knyttet til behandlingen av en konsesjonssøknad.

17.5.3.5 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget viser til sine prinsipielle synspunkter på samordning, se drøftingen foran i kapittel 7. Videre vises til at andre infrastrukturtiltak som veg, vann, avløp, kommunikasjon med mer også behandles etter plan- og bygningsloven.

Utvalget har også merket seg Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken, som understreker satsingen på nye fornybare energikilder som for eksempel vind og biobrensel. I denne meldingen slås det fast at den store vannkraftutbyggingsepoken er over. Følgelig gis ny vannkraftutbygging ingen prioritet framfor andre energikilder i norsk energipolitikk.

Etter dereguleringen av energimarkedet på begynnelsen av 1990-tallet har energiproduksjon og -omsetning vært styrt av markedet. Følgelig er det utbyggingsprosjektets lønnsomhet som avgjør om en gitt konsesjon blir realisert. Etter som den lokale oppdekkingsplikten er opphevet, må den nasjonale kraftoppdekkingen ses i lys av energimarkedene i Norden og Europa. Mange offentlig eide kraftselskaper er i ferd med å bli privatisert. Gjennom helhetsplanlegging etter plan- og bygningsloven må det være legitimt for en kommune å ønske å bevare sin vassdragsnatur framfor å bygge ut et vannkraftverk.

Utvalget legger til grunn at prioriteringene i Samlet plan bør være formidlet fra vassdragsmyndighetene til fylkene og kommunene slik at disse arealinteressene er vurdert og eventuelt innarbeidet fylkenes og i kommunenes planer i forkant. Samlet plan vil som uttrykk for en statlig arealpolitikk utgjøre overordnete rammer for kommunenes planlegging på linje med andre overordnete politikkrammer som skal tillempes lokale forhold gjennom planprosessen. Kommunene skal med et slikt utgangspunkt ikke uten prosess og interesseavklaring foreta arealdisponeringer som vanskeliggjør gjennomføring av energitiltakene. De vil da ha et grunnlag for å tilrettelegge sine planer for blant annet senere gjennomføring av tiltak for energiproduksjon.

Med dette som utgangspunkt har utvalget vurdert om konsesjon etter vassdragsreguleringsloven kan gå foran vedtak etter plan- og bygningsloven.

Utvalget mener dette spørsmålet må vurderes også ut fra de forskjellige alternativer som kan være aktuelle, og ser det som nødvendig også å beskrive disse. Vi har samlet dem i fem alternativer.

Alternativ 1

Alternativ 1 innebærer opprettholdelse av dagens situasjon, der begge lover gjelder side om side uten egne regler om koordinering av konsesjonsprosess og planprosess. Det er nødvendig med saksbehandling og vedtak etter begge lover hos de respektive myndigheter.

Kommentarer til alternativ 1

Alternativet begrenser ikke noen av lovenes virkeområder, og den begrenser ikke vedtakskompetansen verken hos planmyndighetene eller konsesjonsmyndighetene. Slik sett er kommunene i utgangspunktet reguleringsmyndighet for sine arealer og fysiske ressurser, samtidig som energimyndighetene (Staten) har reguleringsretten for vassdragene til energiformål og anlegg i det øyemed.

Denne lovordningen kan, slik erfaringene viser, lett føre til situasjoner og resultater som ikke er tilfredsstillende verken for vassdragsregulantene/konsesjonsmyndighetene eller for planmyndighetene/kommunene/lokalsamfunnet. Det vil være tilfeldig om det skjer en hensiktsmessig felles organisering av saksbehandlingen etter de to lovene. Det kan, dersom det ikke er motiv til stede på en av sidene (eller begge) for å få en ryddig saksbehandling, lett oppstå etablering av ukoordinerte vedtak i tid og innhold. Resultatet av behandlingen for tiltaket vil mye avhenge av kompetanse, vilje og godt samspill mellom aktørene for å få fram en hensiktsmessig, godt gjennomført og organisert behandlingsprosess.

Hvis konsesjonssaken gjennomføres uten at planspørsmålet tas opp og avklares tidsnok, kan konsesjonsvedtaket legge uønskete føringer på planprosessen lokalt, eller bidra til at planprosessen blir et pliktløp eller en skinnprosess. Videre kan vassdragsregulanten komme i tidsknapphet for å få etablert nødvendige vedtak i forhold til planlagt byggestart, eller byggestart kan i verste fall bli utsatt.

Det vil da lett kunne oppstå unødige spenninger mellom myndigheter og interesser. Kommunene kan for sin del oppleve det som et utilbørlig press at de på kort tid må frambringe planvedtak eller dispensasjoner for tiltak som er av stor betydning lokalt, og som det kanskje ikke er tilslutning til der.

Kraftutbygger og konsesjonsmyndighet kan på sin side oppleve det som at kommuner obstruerer overordnete beslutninger om å gjennomføre prioriterte energitiltak. Modellen kan gi mangelfull påreknelighet når det gjelder saksutfall og vedtakstidspunkt. Det kan forårsake unødige samfunnmessige kostnader generelt og fordyrelser for utbyggeren.

Ordningen er imidlertid fleksibel, og er i seg selv ikke til hinder for hensiktsmessige løsninger.

For eventuelt å få fram nødvendige planvedtak etter plan- og bygningsloven, dersom kommunene går imot å foreta planlegging til formålet, er statlig plan i tilfelle ett løsningsalternativ (någjeldende system). Imidlertid vil utvalget gå inn for å vurdere en styrket mekanisme i loven i form av en klageordning som bidrar til at avgjørelsen om videre planlegging tas opp på et høgere myndighetsnivå, (jf. kapittel 13 foran).

Alternativ 2

Vedtak etter plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven gjelder ved siden av hverandre som under alternativ 1, men det innføres bestemmelse(r) om organisering av en parallell prosess og samordning av rekkefølgen på vedtakene. Både godkjent plan og konsesjon må foreligge før reguleringstiltak i vassdrag kan gjennomføres. Denne parallelle behandlingen er viktig for å sikre kvalitetsmessig gode vedtak der konsesjonsvedtaket tar hensyn til den faglige holdbarheten i utbyggingsprosjektet, mens planvedtaket sikrer at arealbruksavveiningen i forhold til andre samfunnsinteresser er foretatt. Dersom det foreligger en godkjent kommuneplan før konsesjonsprosessen starter, blir dette et moment av betydning for utfallet av konsesjonsbehandlingen. Dersom kommunen under planarbeidet ikke ønsker å legge til rette for utbygging, stoppes prosjektet dersom ikke statlige myndigheter finner saken så viktig at de overprøver kommunen, eventuelt vedtar statlig plan. Tiltak kan ikke gjennomføres uten at det er samsvar mellom plan og konsesjonsvedtak.

Kommentarer til alternativ 2

Denne modellen har utgangspunkt i någjeldende ordning, der plan- og bygningsloven og konsesjonsloven gjelder side om side som i alternativ 1. For å eliminere de vesentlige ulempene som er beskrevet under det foregående alternativet, er det behov for å innføre bestemmelse(r) om samordning av saksbehandlingsprosessene som sikrer at kommunens behandling har vært gjennomført i forkant av at konsesjonssaken forelegges Regjeringen/Stortinget.

Et sentralt punkt i en slik prosessorganisering vil være å nytte og styrke elementet med konsekvensutredning som et felles utrednings- og prosessverktøy for både plansaken og konsesjonssaken. Dette vil innebære at vassdragsregulanten må ta opp vassdragsreguleringstiltaket som sak etter reglene om konsekvensutredning som et første stadium i en parallell behandling, det vil si både som plansak overfor kommunen og som konsesjonssak overfor vassdragsmyndighetene. Videre må det sikres at kommunens standpunkt til planspørsmålet blir avklart før konsesjonssaken sendes for vedtak/behandling i Regjering eller Storting. Dette vil innebære at saken forberedes og behandles etter begge lovverk og at eventuelle uoverensstemmelser kan behandles og avklares før sluttbehandlingen av konsesjonssaken. Dersom dette alternativet velges vil utvalget arbeide videre med å finne en hensiktsmessig utforming av de bestemmelser som er nødvendige for å sikre en slik saksbehandling når det gjelder felles oppstart, konsekvensutredning, høring med videre.

Dersom kommunen motsetter seg å foreta planlegging eller planendring for tiltaket, kan det om nødvendig utarbeides statlig plan som omtalt under alternativ 1.

Med dette alternativet vil en unngå den situasjon at plansaken medfører utilsiktet forsinkelse av saksframdriften, en vil unngå at planspørsmålet kommer opp så sent at det blir nødvendig med en ekstra saksbehandlingsrunde på det i etterkant av konsesjonssaken, og en vil være sikret konfliktavklaring av sentral myndighet dersom det blir behov for det.

For øvrig vises til omtalen av alternativ 1 når det blant annet gjelder behovet for eventuelt å avgjøre planspørsmålet på høgere nivå.

Det må eventuelt arbeides videre med utformingen av slike bestemmelser i neste fase av utvalgets arbeid med gjennomgang av de enkelte sektorlovene med sikte på samordning, jf. nærmere om dette i kapittel 7 foran.

Alternativ 3

Som nytt ledd i plan- og bygningsloven § 18 foreslås inntatt en bestemmelse om at konsesjoner som er behandlet etter vassdragsreguleringsloven og vedtatt av Kongen, samtidig får virkning som statlig plan.

Kommentar til alternativ 3

Det legges til grunn at Samlet plan gis status som rikspolitiske retningslinjer, som er bindende overfor kommunene, både når kommunen planlegger og fatter enkeltvedtak. Etter som ikke alle utbyggingsprosjekter nødvendigvis er behandlet i Samlet plan, må dette kombineres med at konsesjon gitt ved kongelig resolusjon som er behandlet etter vassdragsreguleringslovens saksbehandlingsregler, automatisk får virkning som statlig plan etter plan- og bygningsloven § 18. På denne måten får en konsesjoner inn i plan- og bygningslovens system.

For øvrig vises til særmerknad nedenfor fra medlemmene Slettebøe, Karlsen og Svensli.

Alternativ 4

Konsesjon etter vassdragsreguleringsloven gjelder foran/setter til side vedtak etter plan- og bygningsloven i den grad det foreligger motstrid.

Kommentarer til alternativ 4

Det vises til argumentasjonen for denne løsningen ovenfor. En slik løsning innebærer et unntak fra plan- og bygningslovens generelle system for bindende arealplanlegging. Planvedtak i form av reguleringsplan vil her være unødvendig for å gjennomføre reguleringsanleggene, og konsesjonsgitte anlegg kan bygges i eventuell motstrid med foreliggende planer uten at det er nødvendig med ny planprosess etter plan- og bygningsloven. Eventuell planlegging vil etterskuddsvis måtte forholde seg til gitte konsesjoner.

For regulantene og energimyndighetene vil en slik ordning innebære prosessmessige forenklinger ved at konsesjonssaken kan gjennomføres innenfor og i medhold av eget lovsystem når det gjelder realitetsavgjørelsen. Dette kan innebære kortere saksbehandlingstid og raskere veg til endelig vedtak.

Kommuner og fylkeskommuner blir høringsparter i konsesjonssaken, og får ikke noen rolle som beslutningstaker.

For øvrig vises til særmerknad nedenfor fra utvalgsmedlem Toven.

Alternativ 5

Alternativet tar utgangspunkt i at enkeltprosjekter behandlet etter særlov ikke bør kunne sette til side en helhetsvurdering av arealbruken i en kommune etter plan- og bygningsloven. Plan- og bygningslovens regler om arealplanlegging velges som system for avklaring av arealspørsmålet for vassdragsreguleringstiltak. Selve konsesjonssaken deles teknisk slik at arealavklaringen skjer etter plan- og bygningsloven, mens de øvrige forholdene i konsesjonssaken behandles som nå. Følgelig må det foreligge godkjent plan i samsvar med konsesjon før omsøkt tiltak kan gjennomføres. En unngår i tilfelle dobbeltbehandling av arealspørsmålet, jf. alternativ 1.

Dersom det foreligger en godkjent kommuneplan som er i strid med det omsøkte utbyggingsprosjektet, stoppes konsesjonsbehandlingen dersom kommunen ikke ønsker å revidere planen. Staten kan imidlertid foranledige endring av kommuneplanen, jf. § 18, jf. § 20-5 siste ledd. Konsesjonsgitte prosjekter med utbyggingfrister etter energiloven av 1991 kan ikke stoppes gjennom nye kommunale planer dersom staten ønsker tiltaket gjennomført.

Dersom det er reelle nasjonale interesser som står på spill, kan statlige myndigheter (NVE) også gjennomføre en statlig reguleringsplan dersom det er uenighet mellom kommune(r) og sektormyndighet.

Kommentarer til alternativ 5

Denne modellen vil manifestere plan- og bygningsloven som den generelle arealstyringsloven. Det vil da ikke oppstå behov for samordning av saksbehandling og vedtak for arealstyringens del. Det må imidlertid sikres at saksframstillingen og saksbehandlingen organiseres slik at plandelen av saken fremmes via plansystemet og behandles der parallelt med at saken fremmes som konsesjonssak for rette vedtaksmyndighet. Arealspørsmålet vil da kunne være fastlagt på et tidligere stadium i saken hvis det ikke er konflikter som må avgjøres av sentral planmyndighet.

Systemet med konsekvensutredning vil som under alternativ 2 kunne gi grunnlag for å programmere innholdet i plan- og konsesjonssaken, og den vil kunne brukes for å organisere saksbehandlingen fram til endelig vedtak etter de to lovverkene. Modellen vil sikre lokal saksbehandling og avgjørelse der det ikke er arealkonflikter som må løses sentralt. Hvis kommunen ikke vil ta opp til behandling plansaken med det innhold som er nødvendig for å få nødvendig arealplangrunnlag for utbyggingen, må staten i tilfelle gå inn med statlig plan, jf. omtale under alternativ 1 og alternativ 2.

Praktisk kan det bli en utfordring å finne en hensiktsmessig form på saksframstillingen slik at den fungerer både som plansak og konsesjonssak. Dette forholdet vil imidlertid gjøre seg gjeldende i alle tilfeller der samme saksforhold må avklares etter to regelverk.

En mulig variant av denne modellen vil være den såkalte «samtykkemodellen», hvor konsesjon ikke kan gis uten samtykke fra planmyndigheten, jf. blant annet forurensningsloven § 11. Denne løsningen ligger også i sin realitet nært opp til alternativ 2 ovenfor. Felles for løsningene er at det kreves tillatelse etter begge lover, og at konsesjon etter vassdragsreguleringsloven ikke setter planvedtak etter plan- og bygningsloven til side.

17.5.4 Utvalgets tilråding om forholdet mellom lovene

Utvalgets flertall, Bugge, Akerlie, Christoffersen, Evensen, Nevøy, Saglie og Østerås, går inn for en løsning etter de linjer som skisseres i alternativene 2 og 5.

Dette flertall mener som hovedprinsipp at plan- og bygningslovens regler om arealplanlegging ikke bør kunne settes til side av vedtak etter særlov. Det bør også gjelde i forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven. Det er i dette flertallet nyanser i synet på hvor langt dette hovedprinsippet bør gjelde. Deler av flertallet foretrekker alternativ 5, deler av flertallet foretrekker alternativ 2. Alternativ 2 forutsetter at det innføres bestemmelser om saksbehandlingsprosessene med utgangspunkt i någjeldende ordning med parallelle lover. Alternativ 5 manifesterer plan- og bygningsloven som den generelle arealstyringsloven.

Flertallet kan ikke se at det foreligger slike spesielle forhold i vassdragsreguleringssaker at det alminnelige prinsippet om planbehandling både etter plan- og bygningsloven og konsesjonsloven bør settes til side. Det er viktig at disse sakene, som kan innebære betydelige naturinngrep og andre konsekvenser for lokalsamfunnet, behandles etter plan- og bygningslovens regler med den lokalpolitiske forankring det innebærer. Det er også viktig at de omfattes av det enhetlige systemet for fastlegging av arealbruk som plan- og bygningslovens arealplaner representerer. Samtidig må konsesjonssystemet med sitt siktemål og sin funksjon for regulering av vannkraft til energiproduksjon bestå uendret.

Siktemålet og utfordringen er å finne mekanismer som sikrer en koordinering av planprosessen og konsesjonsprosessen. Kommunens planbehandling og energimyndighetenes konsesjonsbehandling må kunne skje parallelt og gjennomføres slik at de ikke forsinker hverandre unødig. Slik dette skisseres i alternativ 2, med felles konsekvensutredning og parallelle prosesser, synes dette å kunne oppnås på en god måte.

Flertallets syn ble lagt tilsvarende til grunn av stortingskomiteen da den behandlet energiloven i 1989, der tilsvarende problemstillinger var diskutert, jf. Innst. O. nr. 67 (1989-90) s. 18. Det har vært en videre utvikling siden den gang i retning av å involvere og legge ansvar til det lokale nivået i arealstyringssaker, noe Stortinget framhevet også da det behandlet evalueringen av planleggingen av Gardermoen hovedflyplass.

Flertallet finner at dagens situasjon (alternativ 1) ikke er gunstig for noen av sidene fordi det lett kan oppstå problemer med ukoordinerte prosesser og beslutninger etter de forskjellige lovene, med de ulemper det kan medføre. Samtidig finner flertallet at alternativ 4 ikke er akseptabelt etter som det innebærer at en setter den lokale folkevalgte planleggingen til side, og etter som det vil innebære et uheldig system å etablere egne plansystemer for sektorer enkeltvis slik at en reverserer det langsiktige arbeidet med et samordnet og enhetlig system for arealbruksfastlegging. Flertallet ser derfor alternativ 2 og alternativ 5 som de aktuelle løsningsmodellene, der alternativ 2 utgjør en form for kompromiss som bør kunne ivareta både hensynet til effektiv nasjonal tilrettelegging for vannkraftutbygging der det er aktuelt, og hensynet til en samordnet planstyring av arealbruken i folkevalgte organer nær de som berøres. Flertallet kan heller ikke gi sin tilslutning til alternativ 3, som vil gjøre sektorvedtak til statlig plan uten at prosessregler og beslutning følger plan- og bygningslovens system fullt ut.

Et mindretall, Slettebøe, Karlsen og Svensli, går inn for alternativ 3 og vil bemerke:

Mindretallet er enig i at det er behov for en særordning for prosjekter som behandles etter vassdragsreguleringsloven.

Særordningen må omfatte alle prosjekter som er behandlet etter vassdragsreguleringsloven, innebefattet elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh, som i henhold til vassdragsloven § 106 nr. 4 skal behandles etter vassdragsreguleringsloven.

Det legges til grunn at Samlet plan gis status som rikspolitiske retningslinjer, som er bindende overfor kommunene, både når kommunen planlegger og fatter enkeltvedtak. Etter som ikke alle utbyggingsprosjekter nødvendigvis er behandlet i Samlet plan, må dette kombineres med at konsesjon gitt ved kongelig resolusjon som er behandlet etter vassdragsreguleringslovens saksbehandlingsregler, automatisk får virkning som statlig plan etter plan- og bygningsloven § 18. På denne måten får en konsesjoner inn i plan- og bygningslovens system.

En forutsetning for å endre dagens system med to lover og to prosesser som gjelder parallelt, er at det blir et system med en prosess og at muligheten for omkamp og mangelfull påreknelighet, når det gjelder saksutfall, reduseres til et minimum. En viktig faktor her er at kommuner og fylkeskommuner blir involvert i planleggingsfasen slik at konfliktavklaringen vil foregå tidlig i planfasen. Dette betyr at den som setter i gang et planarbeid må ha en klar plikt til å samrå seg med alle berørte interesser allerede i oppstartfasen. Med det som bakgrunn, foreslås det at det etableres egne regler som sikrer kommuner og fylkeskommuner deltaking tidlig i planfasen.

En forutsetning for en slik løsning er at prosessen i vassdragsreguleringsloven følges i sin helhet, og at Norges vassdrags- og energidirektorat/Olje- og energidepartementet er fagmyndighet i samsvar med dagens system. En oppsplitting av konsesjonsbehandlingen, slik at arealdelen overføres til kommunal behandling, vil være uakseptabelt etter som tekniske og miljømessige forhold henger tett sammen med arealdisponeringsvurderinger, og ikke kan skilles uten at dette vil redusere kvaliteten på de vedtak som fattes. En oppsplitting vil også kunne gå utover sikkerhetsmessige forhold som blant annet damsikkerhet. Skal dette medføre en forenkling, er det videre en forutsetning at det ikke kreves en egen behandling etter plan- og bygningsloven i tillegg til konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven. Dette vil i tilfelle være unødvendig etter som konsesjonsbehandlingen ivaretar samme hensyn som en planprosess, og vil i tilfelle innebære en dobbeltbehandling etter to lover. Når konsesjonen er vedtatt av Kongen i statsråd, er det unødvendig med en vedtakelse av kommunen eller Miljøverndepartementet i henhold til plan- og bygningsloven § 18. Vassdragsreguleringslovens regler for byggefrister, konsesjonens varighet og konsesjonsvilkår må fortsatt gjelde.

Virkningen av en slik statlig reguleringsplan må være at denne er bindende for kommunen på samme måte som andre statlige reguleringsplaner.

Det foreslås på dette grunnlaget at det tas inn et nytt ledd i plan- og bygningsloven § 18 hvor det presiseres at konsesjoner behandlet etter vassdragsreguleringsloven, vedtatt av Kongen i statsråd, automatisk får virkning som statlig plan. Det foreslås videre at Samlet plan gis status som rikspolitiske retningslinjer, som er bindende ovenfor kommunen både i planlegging og når det fattes enkeltvedtak. Videre at det etableres egne regler som sikrer at kommuner og fylkeskommuner deltar tidlig i planleggingsfasen.

Et annet mindretall, Toven,

går inn for alternativ 4 og vil bemerke:

Jeg legger til grunn at det er behov for en særordning for vassdragsreguleringsloven, som innebærer at konsesjoner som behandles etter vassdragsreguleringsloven 14. desember nr. 17 1917 går foran planvedtak etter plan- og bygningsloven.

Særordningen må gjelde alle konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven, og for elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh, som i henhold til vassdragsloven 15. mars nr. 3 1940 § 106 nr. 4 skal behandles etter vassdragsreguleringsloven.

I planlovutvalgets mandat legges særlig vekt på at planprosessen skal være helhetlig, demokratisk og desentralisert. Samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivning tilligger også mandatet. I all hovedsak vil mindretallet støtte prinsippet om at planprosessen skal være mest mulig desentralisert. Hovedmålet med planlovutvalgets arbeid må likevel være å finne de mest samfunnsmessig optimale løsningene, tilstrebe forenkling og unngå dobbeltbehandling. I forhold til vassdragsreguleringsloven og planer etter plan- og bygningsloven, synes det klart at det foreligger vektige grunner for å fravike hovedprinsippet om desentralisering, og å innføre en særordning.

Det er ikke foretatt noen eksplisitt samordning mellom vassdragsreguleringsloven og plan- og bygningsloven. I forbindelse med nyutbygging, fornyelser av konsesjoner, opprustning, gjennomføring av sikkerhetstiltak og utvidelser av bestående anlegg, har en i de senere årene sett at dette ofte medfører problemer når prosjektene skal realiseres. Tidligere var det en etablert praksis for ikke å kreve planbehandling i tillegg til konsesjonsbehandlingen etter vassdragslovgivningen. Også i forbindelse med endring av vassdragsreguleringsloven i 1991 gis det uttrykk for at plan- og bygningsloven ikke kommer til anvendelse der spesiallovgivningen har bestemmelser av annet innhold, jf. Ot.prp. nr. 50 (1991-92) side 101.

I de senere årene har det vært en økende tendens til at kommunene i stadig flere saker krever utarbeiding av reguleringsplan, i tillegg til konsesjonsbehandlingen, noe som medfører en uhensiktsmessig dobbeltbehandling. I tillegg til at dobbeltbehandlingen gjør behandlingen av vassdragssaker både mer komplisert, tidkrevende, kostbar og uforutsigbar, er den juridiske situasjonen at en kommune ved å kreve at det skal foretas planbehandling etter plan- og bygningsloven kan forhindre og forsinke gjennomføring av pålegg konsesjonsmyndighetene har pålagt utbygger, og/eller samfunnsmessige ønskelige utbygginger hvor det er gitt konsesjon ved Kongen i statsråd og som er behandlet i Stortinget.

Når det legges til grunn at det er behov for en særordning for vassdragsreguleringsloven, begrunnes dette i følgende forhold:

1 Rimelighetshensyn

Rent forfatningsmessig har ikke Stortinget og regjeringen noen instruksjonsmyndighet overfor kommunene. Kommunene er således rent juridisk ikke forpliktet til å følge stortingsvedtak, eller vedtak fattet ved kongelig resolusjon. Skal stortingsvedtak eller kongelig resolusjon kunne binde kommunen må det foreligge hjemmel i lov.

Det synes klart urimelig at kommunen skal kunne forhindre eller forsinke gjennomføring av samfunnsmessig ønskelige utbygginger vedtatt av Stortinget og hvor det foreligger kongelig resolusjon, når vedtaket bygger på en forsvarlig prosess, med helhetsvurderinger, hvor konsekvensutrednings (KU)-systemet i tillegg til nasjonale energipolitiske spørsmål er selve grunnlaget for om konsesjon gis eller ikke, og hvor medvirkningsaspektet er forsvarlig ivaretatt.

2 Konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven ivaretar samme hensyn som planbehandlingen etter plan- og bygningsloven

Konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven ivaretar de samme hensynene som planbehandlingen, og er langt mer omfattende enn planbehandlingen etter plan- og bygningsloven.

Det som særpreger konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven, er at en har en meget omfattende konsesjonsbehandling, kanskje et av de mest omfattende konsesjonsbehandlingssystemene innen det norske konsesjonssystemet. Arealdisponeringen inngår som et viktig ledd i konsesjonsbehandlingen, og kravene til arealbeskrivelse tilfredsstiller i all hovedsak samme krav som til en reguleringsplan. Nasjonale målsettinger innen miljø- og energisektoren, samt internasjonale avtaler innen miljøsektoren tillegges stor vekt, og forutsetter enten sentrale beslutninger eller at lokale myndigheter pålegges å gjennomføre sentrale vedtak.

Konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven, og større tiltak etter vassdragsloven, er basert på konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven med omfattende høringer, der blant annet kommunenes syn tillegges stor vekt. Utredningene skal belyse lokale, regionale og nasjonale virkninger av tiltaket, og foreslå effektive tiltak for å minske skadevirkninger. Myndighetene skal ut fra dette ikke bare vurdere de enkelte prosjektene, men sette slike opp mot hverandre for å finne en optimal sammensetning ut fra virkninger, produksjonsmål og nasjonale forhold. Gjennom konsesjonsbehandlingen foretas det derfor en helhetlig vurdering av flere forhold, og hvor arealdisponeringen inngår som et viktig element. Arealdisponeringen kan ikke ses separat, men må vurderes i sammenheng med andre viktige hensyn, som tekniske, sikkerhetsmessige og miljømessige forhold.

Medvirkningsaspektene er også behørig ivaretatt gjennom høringsprosedyrene, hvor både kommunen og andre berørte trekkes inn i prosessen. Dersom kommunens interesser likevel fravikes, er det ut fra hensynet til andre viktige samfunnsmessige interesser. I henhold til vassdragsreguleringslovens § 8 bør konsesjon bare gis når skader og ulemper for allmenne eller private interesser anses å være av mindre betydning sammenliknet med fordelene reguleringen vil medføre. Det skal også tas hensyn til andre skade- og nyttevirkninger av samfunnsmessig betydning.

Det som skiller konsesjonsbehandlingen fra planbehandlingen er at selve beslutningen tas av sentrale myndigheter som Storting og Regjering, og ikke av kommunen.

Konsesjonsbehandlingen kan kort beskrives på følgende måte:

Vassdragsloven av 1940 og vassdragsreguleringeloven av 1917 er de vesentlige lovene som regulerer arealinngrep knyttet til vannkraftutbygging. Vassdragsloven er den generelle vassdragsloven som regulerer alle inngrep i vassdrag, inkludert vannkraftverk med ny produksjon opp til 40 GWh. Vannkraft med produksjon over 40 GWh behandles etter bestemmelsene i vassdragsreguleringsloven. Etter vassdragsreguleringsloven kreves konsesjon for etablering av reguleringsmagasiner og overføringer for vannkraft. Etter industrikonsesjonsloven av 14. desember nr. 16 1917 kreves det konsesjon for erverv av fallrettigheter.

I tillegg kommer energiloven, som regulerer etablering av kraftledninger og elektrisk anlegg i kraftstasjonene. Behandlingen etter energiloven er ikke omtalt i dette notatet.

I vannkraftsaker som behandles etter vassdragsreguleringsloven, er det Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som behandler konsesjonssøknaden og utarbeider innstilling til Olje- og energidepartementet. Konsesjon gis av Kongen i statsråd. For utbygginger som kan øke vannkraften i vassdraget med mer enn 20 000 naturhestekrefter, eller hvor betydelige interesser står mot hverandre, framlegges saken for Stortinget. NVE har ansvar for å samordne behandlingen slik at konsesjonen også omfatter tillatelse etter forurensningsloven. For mini-/mikrokraftverk (<1 MW) og andre tiltak enn vannkraft er myndighet til å gi konsesjon delegert til NVE, med Olje- og energidepartementet som klageinstans.

Før NVE kan starte en konsesjonsbehandling, må prosjektet ha vært behandlet i Samlet plan for vassdrag og være plassert i kategori I, det vil si være klarert for konsesjonsbehandling. Tidligere ble plassering i Samlet plan foretatt av Stortinget etter en bred høring, blant annet av kommuner, fylkeskommune og fylkesmann. Etter siste rullering av Samlet plan i 1993, kan saker plasseres administrativt dersom det er enighet om kategoriplassering mellom Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet. Både kommunene og fylkesmannen er involvert i beslutningsprosessen.

Plan- og bygningslovens konsekvensutredningsbestemmelser

Vassdragsreguleringsloven har siden 1969 hatt egne bestemmelser som innholdsmessig tilsvarer dagens ordning med konsekvensutredninger (KU), gjennom § 5 og den tidligere § 4a, som ble opphevet i 1992. Systemet med konsekvensutredninger var derfor praktisert i vannkraftsaker i lang til før dette ble tatt inn i planbehandlingen. Begrepet konsekvensutredninger ble riktignok først introdusert i NOU 1977:1 Om ny planlov. Vassdragsreguleringsloven § 5 er nå endret, slik at en har en henvisning til plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger.

KU-forskriften vedlegg 1 definerer hvilke prosjekter som alltid skal konsekvensutredes, og omfatter vannkraftprosjekter < 40 GWh eller magasiner med volum < 10 millioner m3.

Vedlegg 2 angir tiltak som skal følge KU-bestemmelsen dersom de har vesentlige miljøkonsekvenser og omfatter tiltak med investering < 50 millioner kroner, som i praksis betyr ca. 25 GWh. NVE anbefaler tiltakshaver å gå direkte til melding etter KU-forskriften også for vedlegg 2-tiltak, for å unngå lang saksbehandling for å avklare KU-plikten. NVE legger til grunn at en melding er et godt redskap for å definere utredningsbehovet.

KU-bestemmelsene stiller krav om melding for å avklare konsekvensutredningsprogrammet og konsekvensutredning som behandles parallelt med søknaden etter vassdragslovgivningen. NVE er ansvarlig myndighet etter KU-forskriften, fastsetter KU-program etter samråd med Miljøverndepartementet og er ansvarlig for å godkjenne KU. Godkjenning av KU innarbeides i NVEs innstilling til Olje- og Energidepartementet, og sendes alle uttalepartene slik at de kan se hvordan utredningene er brukt i beslutningsprosessen.

Saksbehandlingen

Saksbehandlingen beskrives for saker som omfattes av KU-forskriften. For mindre saker utarbeides det ikke melding, og utredningsomfanget bestemmes av NVE uten høring. Resten av behandlingen er felles for alle vannkraftsaker. Behandlingen er beskrevet i detalj i NVEs vegleder 1/98.

Meldingsfasen

Tiltakshavers beskrivelse av planene sammen med forslag til KU-program kunngjøres, legges ut til offentlig gjennomsyn og sendes på høring til berørte myndigheter og berørte interesser. Tiltakshaver utarbeider informasjonsbrosjyre, som distribueres i området som blir berørt av prosjektet. NVE arrangerer offentlig møte i distriktet og avholder møte med berørte kommuner og informerer om saksgangen. På bakgrunn av meldingen og innkomne høringsuttalelser fastsetter NVE KU-program i samråd med Miljøverndepartementet.

Utredningfasen

Tiltakshaver er ansvarlig for å gjennomføre utredninger i tråd med fastsatt KU-program og utarbeide søknad etter vassdragslovgivningen.

Søknadsfasen

Tiltakshaver sender KU og søknad til NVE, som er ansvarlig for kunngjøring, høring og offentlig utlegging. NVE arrangerer nytt offentlig møte og møte med berørte kommuner. Tiltakshaver utarbeider ny informasjonsbrosjyre som informerer om omsøkt plan og resultatet av konsekvensutredningene. Etter høringsperiodens utløp arrangerer NVE befaring i planområdet med berørte kommuner og lokale interesseorganisasjoner, som for eksempel grunneierlag og fiskerforeninger. Før NVE foretar sluttvurdering av søknaden må KU være godkjent, eventuelt bes det om tilleggsopplysninger eller utredninger. Normalt vil det være en dialog med kommunen for å avklare forholdet til kommunens arealplaner etter plan- og bygningsloven.

Basert på søknaden, KU og høringsuttalelsene skriver NVE innstilling til Olje- og energidepartementet. Innstillingen inneholder godkjenning av KU og NVEs anbefaling til konsesjonssøknaden. Dersom det anbefales å gi tillatelse, vil innstillingen inneholde forslag til konsesjonsvilkår. Konsesjonsvilkårene beskrives i vassdragsreguleringsloven § 11 og § 12. Konsesjonsvilkårene kan være relativt omfattende, og har til hensikt å avbøte og kompensere for den skade og ulempe utbyggingen representerer for kommunene og andre berørte.

Olje- og energidepartementet sender NVEs innstilling på høring til andre departementer og berørte kommuner. Vilkår om forurensing, kulturminner og naturforvaltning avklares med Miljøverndepartementet.

Store saker legges fram for Stortinget. Tillatelse gis ved kongelig resolusjon.

Et av standardkonsesjonsvilkårene for vannkraftsaker er at detaljplanene skal godkjennes av NVE før bygging iverksettes.

Medvirkning i konsesjonsprosessen

Grunneiere, interesseorganisasjoner, berørte kommuner, fylkeskommune og statlige etater er faste høringsparter. Melding og søknad kunngjøres i lokalaviser og legges ut til offentlig gjennomsyn. I tillegg distribueres det informasjonsbrosjyre i både meldings- og søknadsfasen for å informere berørte interesser om planene. NVE arrangerer offentlige møter og møter med berørte kommuner i meldings- og søknadsfasen, og gjennomfører befaring med berørte kommuner og lokale interesser i søknadsfasen.

I tillegg til å være høringspart i Samlet plan før søknadsbehandlingen starter, er kommunene høringspart både i forbindelse med utarbeiding av NVEs innstilling og i Olje- og energidepartementets høringsrunde. Når konsesjon er gitt skal detaljplanene også legges fram for kommunen før NVEs godkjenning. Kommunene er dermed involvert i alle fasene i behandlingen, og får mulighet til å uttale seg i fire høringsrunder.

Det er i tillegg en bred praksis for utstrakt samarbeid og informasjon i planfasen, særlig mellom planlegger og kommunen knyttet til felles interesser og lokale forhold av betydning for planene.

Arealbruk

I tråd med KU-forskriften skal konsekvensutredningene redegjøre for arealbruk og forholdet til kommunale planer. Kommunen er høringspart både i meldings- og søknadsfasen slik at en kan gi innspill til KU-program og søknad. Kommunene har i tillegg mulighet til å uttale seg til detaljplanene før godkjenning. Det gjelder blant annet plassering av massetipper og veger. En forsvarlig arealplanlegging er derfor ivaretatt gjennom dagens konsesjonsbehandling med betydelig kommunal innvirkning.

Ut fra beskrivelsen ovenfor, synes det klart at konsesjonsbehandlingen fullt ut ivaretar kommunenes og andre berørtes mulighet til reell deltaking og medvirkning i prosessen. Videre foretas det i konsesjonsbehandlingen en meget grundig helhetsvurdering, som er langt mer omfattende enn i en planbehandling. Konsesjonsprosessen er således en samordningsprosess mellom de ulike interesser lokalt og nasjonalt. Etter som konsesjonsbehandlingen i all hovedsak ivaretar samme hensyn som en planbehandling, og det endelige vedtaket bygger på en helhetsvurdering hvor arealdisponering inngår som et viktig element, og medvirkningsaspektet er forsvarlig ivaretatt, skulle det ut fra hensynet til effektivisering og forenkling være unødvendig med en egen planbehandling i tillegg til konsesjonsbehandlingen.

I forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker 22. januar 1997 § 5 og § 6, er vannkraftanlegg som er konsesjonsbehandlet etter vassdragslovgivningen i hovedsak unntatt fra byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Begrunnelsen for unntaket er at vassdragslovgivningen har egne bestemmelser som ivaretar samme hensyn som bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Det synes å være en logisk konsekvens av dette at tilsvarende ordning innføres når det gjelder planbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Det foreslås derfor at samme ordning innføres for planbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

En rekke bestemmelser i vassdragsreguleringsloven må vurderes nærmere hvis plandelen skal fastsettes gjennom plan- og bygningsloven. Ved overføring av myndighet for arealplanen til vertskommunene må en se nærmere på reglene om næringsfond og andre kompensasjonstiltak til vertskommunene, samt tilskuddsordninger og ekspropriasjonsreglene, som alle fastsettes ut fra ulemper ved arealbruk gjennom en upartisk vurdering av planløsning og konsekvensutredning. Dette vil være nødvendig hvis en skal unngå at kommunene selv skal fastsette kompensasjoner til seg selv. Mindretallet antar at det vil kunne ha meget stor betydning for hvilken planprosess både vannkraftkommuner og ikke-vannkraftkommuner vil foretrekke. Disse spørsmålene må derfor utredes samtidig med alternativ 2 og alternativ 4 beskrevet i kapittel 17.5.3.5.

3 Nasjonale hensyn

En vannkraftutbygging berører sterke nasjonale interesser på flere måter:

Det er staten som har ansvaret for den nasjonale kraftoppdekkingen i Norge, og hvert enkelt utbyggingsprosjekt - også de mindre - har betydning for den nasjonale kraftoppdekkingen. Hvert enkelt prosjekt kan derfor ikke vurderes isolert, men må ses i en nasjonal sammenheng og i forhold til den nasjonale kraftoppdekkingen. Den enkelte kommune vil ofte se lite nytte av en utbygging, ut over økte skatteinntekter. Ettersom kommunene ikke har noe ansvar for kraftoppdekkingen, vil kommunen naturlig nok og riktig nok først og fremst sørge for å ivareta lokale interesser, framfor nasjonale interesser som kraftoppdekking. Det er videre en lite heldig forvaltningspolitikk om en skulle overlate dette ansvaret til den enkelte kommune.

I planlovutvalgets mandat er hensynet til en effektiv og miljøvennlig bruk av energiressursene framhevet som viktig. Den store nyutbyggingstiden for vannkraft er nok i hovedsak passert, men det ligger et betydelig potensiale i rehabiliteringer, fornyelser og utvidelser av eksisterende anlegg.

Enkeltutvidelser er ofte små og gir ubetydelige økte fordeler for den enkelte kommune. De mange ENEF-prosjektene («Bedriftsøkonomisk lønnsom effektivisering av det norske energiforsyningssystemet») som er registrert, viser at dette totalt sett representerer betydelige kraftmengder. Disse tiltakene vil bidra til en effektiv utnytting av energiressursene. En nasjonal målsetting om bedre utnytting av eksisterende anlegg forutsetter imidlertid at disse mulighetene ikke låses på grunn av manglende lokal interesse eller for omfattende lokale krav.

Hvert enkelt av disse tiltakene vil dessuten som regel være for små til at statlig reguleringsplan etter forutsetningene i nåværende plan- og bygningslov vil være noe reelt alternativ. Bruk av slike løsninger etter at andre muligheter er prøvd, vil dessuten medføre uforholdsmessig omfattende og kostnadskrevende prosesser både for utbygger og for lokale og sentrale myndigheter.

Mangel på muligheter for gjennomføring av slike prosjekter vil i neste omgang medføre større behov for andre tiltak for å sikre målsatt kraftproduksjon, som kan være vesentlig mer belastende både på lokalmiljø og miljøforhold generelt enn opprustingsprosjekter.

Konsesjonsbehandlingen er et viktig redskap for å ivareta vassdragsforvaltning og energipolitikk. En vil derfor understreke verdien av at en har et sentralt organ som forestår vassdragsforvaltningen, og som ivaretar nasjonale interesser. Nasjonal styring er derfor nødvendig av hensyn til effektiv utnytting av ressursene og minst mulig skadevirkninger totalt sett.

4 Lokale hensyn

Flertallets begrunnelse for å avvise alternativ 4 (vassdragsreguleringloven går foran plan- og bygningsloven) er begrunnet i at dette alternativet er uakseptabelt fordi det innebærer at en setter den lokale folkevalgte planleggingen til side, og at det er uheldig å etablere egne plansystemer for sektorer.

Beslutning om gjennomføring av større vannkraftprosjekter har betydning langt ut over den enkelte kommune som blir berørt arealmessig. Den har betydning for alle landets kommuner, deres næringsliv, sysselsetting og befolkningens livskvalitet. Vannkraft utgjør for Norge en meget betydelig energiform som i all overskuelig framtid vil være vanskelig å konkurrere ut miljømessig. Konsesjonsbehandlingen er derfor så omfattende at den i tillegg til lokale forhold i utbyggingskommunene også ivaretar betydelige interesser i andre kommuner, som ikke har egne vannkraftpotensialer. Mindretallet er ikke enig i at en skal sette disse kommunenes rettigheter og muligheter til side. For norske forhold mener mindretallet at vannkraften er av så avgjørende betydning for alle kommunene at det må være de totale virkningene av et prosjekt som skal avgjøre om det skal gjennomføres eller ikke.

Ved å gi vertskommunene en vetorett i slike saker åpnes det også for et betydelig økonomisk press lokalt overfor en utbygger, som det vil være umulig å styre ved lovfestete regler om innhold i utbyggingsavtaler med kommunene.

Flertallet begrunner sitt syn også med at staten ved ulike midler uansett vil kunne tvinge vedtak igjennom i kommunene, blant annet ved statlig reguleringsplan. Mindretallet mener det er meget uheldig først å bruke lokaldemokratiet som lokkemiddel, for i neste omgang å true med statlig intervenering om nødvendig. En slik praksis vil hemme lokalt engasjement og initiativ, fordi det ikke på forhånd vil være mulig å se hvor en bør rette innsatsen. Lokalt initiativ vil best fremmes ved allerede i starten å klargjøre hvordan planprosessen blir, og hvem som vil være avgjørende myndighet.

Mindretallet er enig i at det i utgangspunktet ikke er ønskelig å etablere egne regler for sektorer. Dette er da heller ikke på noen måte nødvendig på bred basis, og vil i de aller fleste tilfeller være uheldig. For vannkraft, som er av så stor betydning for alle landets kommuner, er det imidlertid ikke mulig å finne noen god løsning på annen måte. Det er irrelevant å sammenlikne dette med vegprosjekter, som i videste tilfelle kun vil ha regional betydning og derfor kan - og bør - løses lokalt eller regionalt.

Å sammenlikne med verneprosjekter (av nasjonal betydning) er kanskje det nærmeste eksemplet en kommer. Gjennom eksisterende regelverk kan imidlertid Miljøverndepartementet som overordnet planmyndighet ivareta sin, og statens, sektorinteresse gjennom plansystemet. Det er likevel betydelige problemer knyttet til oppfylling av sentrale verne- og friluftsinteresser gjennom kommunal planlegging alene, og planutvalget har derfor eksempelvis sett det som helt nødvendig å foreslå innskrenkinger i kommunenes selvbestemmelsesrett her. Det framstår derfor som irrelevant og feilaktig å bruke lokal selvbestemmelse som argument mot at tiltak etter vassdragsreguleringsloven ikke skal gå foran plan etter plan- og bygningsloven.

5 Miljømessige og hydrologiske forhold

Hydrologisk sett representerer vassdragene våre nasjonale verdier og ressurser, som krever en helhetlig vassdragsforvaltning. Et vannkraftprosjekt vil gjerne strekke seg over flere kommuner og flere fylker, og er slik sett lite egnet til at hver enkelt kommune gjennom planverktøyet skal kunne styre gjennomføringen av utbyggingsprosjekter. Hvert enkelt inngrep må vurderes i forhold til hvor stor belastning det enkelte vassdrag og norske vassdrag totalt tåler.

I mange utbyggingssaker er kommunen både aktør og myndighet. Dette gjør at kommunene lett kan prioritere hensynet til økonomi og sysselsetting, foran for eksempel viktige vassdragsforvaltnings- og miljøhensyn. Det legges derfor til grunn at ansvaret for disse vurderingene bør ligge hos sentrale fagmyndigheter.

6 Tekniske og sikkerhetsmessig hensyn

En vassdragsreguleringskonsesjon er basert på grundige tekniske og sikkerhetsmessige vurderinger. Slike tekniske og faglige vurderinger kan ha avgjørende betydning for sikkerhetsmessige aspekter. I mange vannkraftsaker kan det ikke bare bygges på rene arealdisponeringshensyn, arealdisponeringen må vurderes opp mot andre viktige hensyn som blant annet damsikkerhet. Plassering av et massetak kan få avgjørende betydning for steinkvalitet, som igjen kan få stor betydning for damsikkerheten. Disse helhetsvurderingene er det sentrale myndigheter som foretar, og det vil virke svært uheldig om kommunene ved bruk av planverktøyet kan sette til side eller endre vedtak som bygger på slike helhetsvurderinger.

Arealdisponeringsspørsmålet henger så tett sammen med de tekniske og sikkerhetsmessige vurderinger at det vil være faglig uforsvarlig å skille disse ved for eksempel å overlate arealdisponeringen til kommunen, slik at sentrale fagmyndigheter bare foretar tekniske vurderinger.

For vannkraftprosjekter er arealbruken bestemt utfra ressursenes geografiske beliggenhet. Valgfriheten med henhold til geografisk plassering er derfor sterkt begrenset, sett i forhold til for eksempel en vegtrasé som kan legges etter flere alternative traséer.

7 Vurdering av virkemidlene

Det kan hevdes at plan- og bygningsloven har virkemidler som løser problemet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven. Både innsigelsesinstituttet og statlig reguleringsplan er etter mindretallets vurdering lite egnet til å løse problemene.

Innsigelsesinstituttet fordi det er en omstendelig og tungvint prosess. Bruk av statlig reguleringsplan synes også å være lite egnet. Terskelen for bruk av statlig reguleringsplan synes å være relativt høg, noe som også er riktig fordi det bryter med det kommunale selvstyret.

Bruk av statlig reguleringsplan etter gjennomført konsesjonsbehandling og en kommunal planprosess vil være uakseptabel ut fra tidsforbruket, og vil medføre en svært omstendelig prosess som vil føre til en unødvendig trippelbehandling. Når formålet med revisjonsarbeidet blant annet er forenkling og effektivisering, bør problemet løses på en langt mer hensiktsmessig måte. Mindretallet mener derfor at de virkemidlene en har i plan- og bygningsloven er lite egnet til å løse disse problemene.

8 Plan- og bygningsloven § 9-4

Det er argumentert for at vassdragsreguleringsloven kan få samme ordning som samferdselmyndighetene gjennom § 9-4.

§ 9-4 vil ikke løse problemet mellom konsesjon og planvedtak. Etter § 9-4 gis tiltakshaver mulighet til å følge prosessen et stykke videre, enn ved framsetting av private planforslag etter plan- og bygningsloven § 30. Avgjørelsesmyndigheten ligger fortsatt hos kommunen. Når det gjelder forholdet til konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven, legges det til grunn at avgjørelsesmyndigheten ut fra nasjonale hensyn bør ligge hos sentral myndighet. Selve prosessen følger allerede i hovedsak plan- og bygningslovens system. § 9-4 vil derfor ikke løse problemet ved motstrid mellom konsesjon og planvedtak.

Det legges til grunn at vassdragsreguleringsloven ikke kan sammenliknes med vegsektoren. For det første har en i vassdragsreguleringsloven et eget konsesjonssystem som ivaretar samme hensyn som planbehandlingen, noe som ikke var tilfelle for vegsektoren. For det andre kan ikke vegbygging sammenliknes med kraftutbygging. En vegbygging vil de fleste kommuner se fordel av, mens en kraftutbygging med produksjon tilegnet hele det norske markedet, ofte ikke synes å ha tilsvarende nytteverdi for vertskommunen.

Videre påpekes det at vegmyndighetene er en del av den offentlige forvaltning, mens utbygger etter vassdragsreguleringsloven i all hovedsak er selskaper.

9 Unntak fra plan- og bygningslovens bestemmelser om saksbehandling og kontroll i byggesaker

I forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker, 14. oktober 1998 § 5 og § 6 er vannkraftanlegg som er konsesjonsbehandlet etter vassdragsreguleringsloven og vassdragsloven unntatt fra bestemmelsene om saksbehandling og kontroll og andre byggesaksregler. Begrunnelsen for dette unntaket var at sektorlovene hadde egne systemer som ivaretok samme hensyn som plan- og bygningslovens system. For å unngå dobbeltbehandling ble det derfor gitt unntak for visse tiltak som behandles etter annet lovverk. (Ot.prp. nr. 39 (1993-- 94) Poenget her er nettopp at disse beslutningene hører under spesiallovgivningen. Dette er også i samsvar med tidligere oppfatninger og praksis når det gjelder forholdet mellom vassdragsreguleringsloven og plan- og bygningsloven.

Mindretallet kan ikke se noen begrunnelse for at ikke tilsvarende ordning kan innføres for planbestemmelsene. Det foreslås derfor at tilsvarende ordning innføres for plandelen i plan- og bygningsloven.

10 Forslag om samordning av konsekvensutredninger (KU)

Det er i flertallets forslag til alternativ 2 fremmet forslag om at det som en videreføring av innføring av krav om KU i forbindelse med planer skal foretas en samordning av KU for plansaken og konsesjonssaken. Dette betyr at KU-myndigheten overføres fra sektormyndigheten til kommunen. Mindretallet vil gå imot å trekke samordningen av KU så langt, og vil påpeke at dette neppe vil medføre noen kvalitativ forbedring eller forenkling i forhold til dagens system.

I en konsesjonsbehandling etter vassdrags- og energilovgivningen vil tekniske, faglige, miljømessige, sikkerhetsmessige og arealmessige vurderinger henge sterkt sammen. KU er en integrert og viktig del av konsesjonsbehandlingen, som vanskelig kan løsrives fra denne. For å se hvilke konsekvenser som bør utredes er det nødvendig med en bred fagkompetanse både innen tekniske og miljømessige forhold, noe som sektormyndighetene har. Sektormyndigheten sitter her på en unik helhetlig kompetanse som er svært vanskelig for kommunen selv å opparbeide, eller å få kjøpt. En overføring av KU-myndigheten til kommunen kan derfor redusere kvaliteten på de vedtak som fattes. Det påpekes at ved en slik overføring av myndighet gir en kommunen også et verktøy til trenering dersom de er imot tiltaket.

Mindretallet vil videre peke på at etter dagens system er både kommunen og Miljøverndepartementet sterkt involvert i KU-prosessen i forbindelse med konsesjonsbehandlingen. Både kommunen og Miljøverndepartementet får således ivaretatt sine interesser på en forsvarlig måte etter dagens system. Mindretallet ser således ingen god begrunnelse for å overføre KU-myndighet i disse sakene.

En må også være klar over at en her ofte har med små utbyggingskommuner å gjøre, som verken har kapasitet eller faglig kompetanse til å ta ansvaret for KU for en stor utbygging. Ofte ser en at små kommuner også vegrer seg for å utarbeide og behandle reguleringsplaner, som for eksempel i linjesaker, hvor kommunene ofte overlater hele behandlingen til konsesjonsmyndigheten gjennom konsesjonsprosessen. Det er derfor grunn til å tro at mange kommuner vil oppleve en slik overføring som en stor belastning og vil kvie seg for å påta seg dette ansvaret.

Mindretallet vil også påpeke at et utbyggingsprosjekt ofte strekker seg over flere kommuner. Det vil være uhensiktsmessig og lite rasjonelt at flere kommuner skal være KU-myndighet for ett og samme utbyggingsprosjekt, og spesielt når det foreligger uenighet mellom disse.

Det påpekes også at Miljøverndepartementet i møtet med utvalget presiserte at innføring av krav om KU i forbindelse med utarbeiding av planer ikke skulle ha noen betydning for behandlingen av vassdrags- og energisaker. Mindretallet ser derfor ingen grunn for at utvalget skal gå så langt i sin anbefaling, og understreker at dette er et forhold som bør overlates til fagdepartementene å vurdere.

Mindretallet vil derfor gå imot forslag om en samordning av KU-prosessen som medfører at KU-myndighet overføres fra konsesjonsmyndigheten til kommunen, i forbindelse med konsesjonsbehandling etter vassdrags- og energilovgivningen.

11 Forslag

Mindretallet legger til grunn at en parallell og ofte langvarig planprosess i tillegg til konsesjonsbehandlingen er unødvendig. Et konsesjonsvedtak fattet av Kongen i statsråd, som er behandlet etter reglene i vassdragsreguleringsloven, bør gå foran planer etter plan- og bygningsloven. Særordningen må også omfatte elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh, som i henhold til vassdragsloven § 106 nr. 4 behandles etter vassdragsreguleringsloven. Dette forslaget er i samsvar med langvarig praksis.

Mindretallet foreslår at det tas inn en bestemmelse i plan- og bygningsloven hvor det presiseres at konsesjon som behandles etter vassdragsreguleringsloven går foran planer etter plan- og bygningsloven, i tilfelle motstrid. Samtidig foreslås det at det presiseres i veglederen at det ikke foreligger reguleringsplikt for vannkraftutbygginger.

Det foreslås også at Samlet plan gis status som rikspolitiske retningslinjer, som er bindende ovenfor kommunene, både når kommunen planlegger og fatter enkeltvedtak.

18 Administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser

18.1 Generelle konsekvenser

I utvalgets drøftinger av de forskjellige spørsmålene som er behandlet i denne utredningen, har også økonomiske og administrative konsekvenser vært framme. Utvalget har imidlertid ikke gått inn på å foreta en detaljert og grundig vurdering av disse i denne omgang. Mange av de tankene og forslagene som fremmes vil kunne gjennomføres på ulike måter, og med varierende ambisjonsnivå og ressursinnsats. Utvalget vil i høringsrunden anmode spesielt om vurderinger av de økonomiske og administrative konsekvensene fra de som skal gjennomføre forslagene, og som kan vurdere dem konkret i forhold til den praksis som gjelder i dag. Hvordan konsekvensene av de forskjellige forslagene vurderes, vil ha stor betydning for hvilke forslag utvalget vil fremme i sin endelige utredning.

Blant annet på bakgrunn av tilbakemelding fra høringsinstansene vil utvalget konkretisere de forslagene som foreløpig bare er skissemessige. Vi antar at dette vil gjøre det lettere å foreta mer nøyaktige anslag av de økonomiske konsekvensene av forslagene.

Utvalget vil imidlertid allerede nå peke på noen viktige sider ved de forslagene som fremmes, i forhold til mulige administrative og økonomiske konsekvenser.

Utvalget mener det i utgangspunktet må skilles mellom på den ene siden de samfunnsmessige konsekvensene av at det utarbeides gode planer, og på den andre siden konsekvensene for planmyndighetene selv.

Utvalget vil først understreke at planlegging etter plan- og bygningsloven er en nødvendighet i dagens samfunn. Det er ikke aktuelt å fjerne denne planleggingen, men en ser behov for å modernisere plansystemet. Et godt fungerende plansystem og gode, oppdaterte planer gir betydelige samfunnsmessige fordeler, som delvis er vanskelig å måle. Det skaper bevissthet om hvilke ressurser som står til disposisjon, og gir informasjon om de behov, interesser og muligheter som foreligger. Dermed gir det mulighet til å prioritere og avveie ulike hensyn på en rasjonell og økonomisk effektiv måte. En viktig oppgave ved planleggingen er å korrigere for ulike former for markedssvikt, og særlig ivareta kollektive og langsiktige interesser, med sikte på økt samlet verdiskaping. En annen oppgave er å gi kommuner og fylker et verktøy til en målrettet og samordnet disponering av ressursene.

Innenfor arealforvaltningen er det særlig viktig at vi har et plansystem som virker godt. Arealer og andre naturressurser må forvaltes ut fra et langsiktig perspektiv. En god arealplanlegging er nødvendig for å forebygge miljøproblemer som det kan vise seg å bli svært kostbart å fjerne eller reparere på et senere tidspunkt. Generelt gjelder det at et system for arealplanlegging som evner å avveie de forskjellige behov og utnytte arealene til ulike formål på en optimal måte, vil kunne gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Det er også viktig å minne om at den arealdisponeringen som vedtas, er bindende for lang tid framover. De økonomiske virkningene av et godt plansystem må vurderes i et langsiktig perspektiv.

Ved at en rekke sektorer og interesser vurderes i sammenheng og avveies, oppnår en klare linjer og forutsigbarhet. Jo flere sektorer som deltar i planleggingen og som legger de vedtatte planer til grunn for egne planer og avgjørelser, jo enklere vil den samlete lovgivningen om arealbruk framstå. Det ligger etter utvalgets oppfatning mulighet for en betydelig forenkling i å gjøre plansystemet i plan- og bygningsloven til den felles arena for å kartlegge, avveie og avklare alle de forskjellige interessene som knytter seg til arealbruken.

I dag kreves det byggetillatelse for de aller fleste bygge- og anleggstiltak. Byggetillatelse skal gis dersom søknaden er i samsvar med reglene i lov eller i forskrift, eller i samsvar med en vedtatt plan. Dersom en oppdatert plan ikke foreligger, vil det lett oppstå usikkerhet og forsinkelser i behandlingen av enkeltsaker. Kommunen vil kunne velge å gripe inn med bygge- og deleforbud etter lovens § 33. Ofte vil det søkes om dispensasjon fra planen, noe som kan føre til protester fra andre berørte interesser og i verste fall nokså tilfeldige resultater. En plan som har vært gjenstand for en grundig behandling, og som er aktuell, vil bidra til at slike situasjoner oppstår i mindre utstrekning.

Skal en oppnå disse fordelene ved et godt plansystem, må planleggingen drives med nødvendig grundighet og faglig kvalitet, og den må være solid politisk forankret. Det er ikke tvil om at dette krever at alle berørte myndigheter og interesser bruker ressurser på planleggingen. I og med at hovedansvaret for planleggingen er lagt til kommuner og fylkeskommuner, er det her den nødvendige kapasiteten må foreligge. Utvalget vil understreke at den nødvendige kapasiteten ikke foreligger i alle kommuner i dag, og at det av denne grunn kan oppstå betydelige forsinkelser og effektivitetstap i framdriften av viktige utbyggingsoppgaver.

Forslagene vil i sum, og når en ser forventet virkning av dem over tid, kunne ha klare positive miljømessige konsekvenser når det gjelder areal- og resursvern, forurensing, fysiske miljøkvaliteter og godt nærmiljø, estetikk med mer. Den positive økonomiske betydningen av et godt og rent fysisk miljø er meget stor, men også slike virkninger er vanskelig å anslå i tall.

18.2 Konsekvenser av enkeltforslag

De tanker og forslag som fremmes av utvalget, vil ha forskjellige økonomiske og administrative konsekvenser. Intensjonen bak mange av forslagene er å oppnå en forenkling både innenfor plansystemet i plan- og bygningsloven og i lov- og beslutningssystemet samlet sett. Det har likevel vært vanskelig for utvalget å vurdere disse i detalj før de er nærmere vurdert av de som berøres sterkest i forbindelse med en høringsrunde. Utvalget vil generelt understreke at det vil dreie seg om både direkte og indirekte konsekvenser. Visse økte krav til planleggingen vil for eksempel direkte innebære at kommunene må sette inn større ressurser i planarbeidet. På den andre siden vil en god og hensiktsmessig plan kunne medføre betydelige indirekte besparelser både for kommunen selv, for grunneiere og andre berørte, og for samfunnet som helhet.

Utvalget vil ellers knytte følgende kommentarer til noen av de viktigste synspunkter og forslag:

Ivaretakelse av ulike hensyn, særlig bærekraftig utvikling

Lovens formålsparagraf er foreslått endret for å få klarere fram at målet om bærekraftig utvikling skal stå sentralt ved anvendelsen av plan- og bygningsloven. I tillegg lister forslaget til ny formålsbestemmelse opp flere hensyn som skal være sentrale ved den skjønnsutøvelsen som foretas i medhold av loven. Utvalget åpner dessuten for at det i framtiden gis utfyllende bestemmelser om blant annet miljøkvalitet i medhold av loven. Det er naturligvis meget vanskelig å kvantifisere virkningene av disse endringsforslagene, men utvalget legger til grunn at loven i større grad enn til nå vil kunne være et egnet virkemiddel til å gjennomføre de miljømålsetninger det til enhver tid er politisk enighet om.

Forslag for å oppnå bedre samordning

Utvalget mener økt bruk av rikspolitiske retningslinjer (RPR), og en klarere bestemmelse om dette, vil gi en ryddigere og enklere kommunikasjon mellom staten og kommuner og fylkeskommuner. Det samme kan sies om å etablere bedre mekanismer sentralt og regionalt for samordning av statlige sektorinteresser i forbindelse med planleggingen. Lovfestete saksbehandlingsregler for utarbeiding av RPR vil kunne styrke fylkenes og kommunens innflytelse på utformingen av retningslinjene.

Utvalget mener det også ligger en forenkling, økt forutsigbarhet og mulige besparelser i klarere regler om bruken av innsigelse, herunder kriterier og frister for innsigelse, samt lovfesting av organiseringen og saksbehandlingen ved mekling.

Utvalget mener den regionale planleggingen bør styrkes, blant annet ved at flere statlige virkemidler knyttes til en vedtatt plan. Selve planprosessen vil kunne bli mer ressurskrevende, men fordelene ligger i at planen skaper større klarhet om mål og bruk av virkemidler innenfor de forskjellige sektorene som omfattes av planen. Hvis planprosessen kan bli mer reelt avklarende og forpliktende for staten, er utvalget åpent for at sentral godkjenning av fylkesplanen eventuelt kan bortfalle, noe som også kan medføre en forenkling. Samtidig øker mulighetene for at planen blir gjennomført når underliggende prioriteringer er foretatt og nedfelt i planen.

Tilsvarende betraktninger kan gjøres gjeldende dersom kommuneplanen utvikles som et felles planverktøy for kommunale virksomhetsområder, med en høgere grad av samordning mellom virksomheter som i dag er forankret primært i sektorlovgivning, økonomiplanlegging etter kommuneloven og planlegging etter plan- og bygningsloven.

Relevant og fleksibel planlegging

Gamle og uaktuelle planer er i dag et problem mange steder, ikke minst sett fra utbyggingsinteressenes side. Utvalget fremmer flere forslag for å sikre at planer har nødvendig aktualitet og fleksibilitet. Dette vil kreve økt innsats fra kommunene ved førstegangs utarbeiding og ved senere revisjoner, men vil kunne medføre klare samfunnsmessige fordeler. Private parter vil i større grad kunne stole på at de kan innrette seg etter det til enhver tid gjeldende plangrunnlaget, og på den måten unngå overraskelser og unødig forsinkende og fordyrende revisjonsarbeid.

Utvalget fremmer også flere forslag med sikte på å oppnå en bedre gjennomføring av planer. Utvalget mener disse forslagene ikke nødvendigvis innebærer økte kostnader for kommunene eller for staten, men at de bidrar til at planene gir de resultater som er tilsiktet, med andre ord at planleggingen blir effektiv.

At kommunenes økonomiplan og handlingsprogrammet i kommuneplanens samfunnsdel knyttes sammen vil representere en forenkling, og en klar styrking av muligheten for effektiv gjennomføring av planene.

Også ordninger som gir bedre muligheter for å gjennomføre endringer i allerede utbygde områder i byer og tettsteder, for eksempel etter liknende prinsipper som jordskifteordningen, vil etter utvalgets syn kunne gi klare administrative og økonomiske fordeler ved at en får et bedre grep om sammensatte og til dels kontroversielle oppgaver som gjeldende regler ikke er egnet til å håndtere.

Gode planprosesser

Forslagene utvalget fremmer for å sikre gode planprosesser har som formål både å skaffe bedre beslutningsgrunnlag og øke rettssikkerheten, og forenkle planprosessene.

Plikten for statlige og fylkeskommunale fagmyndigheter til å delta i planleggingen etter loven foreslås lovfestet. Dette representerer en viss klargjøring i forhold til situasjonen i dag. Utvalget vil understreke at mange sektorer vil måtte sette inn større ressurser i dette arbeidet enn de gjør i dag, for å fylle denne oppgaven på en god måte. Til gjengjeld vil økt innsats i planarbeidets innledende fase trolig redusere behovet blant annet for formelle innsigelser, og dermed virke både kvalitetsfremmende og ressursbesparende når en ser hele planutarbeidingen og -gjennomføringen under ett, jf. også neste punkt.

Det vil også kunne kreve større ressurser å styrke prosesser for medvirkning i planleggingen, og innføre en plikt for den planansvarlige til å legge fram et nærmere opplegg for dette som del av planprogrammet.

Kravet om konsekvensutredninger av planer som kan ha vesentlige virkninger, vil kunne øke kravet til planmyndighetenes kapasitet og kompetanse. Utvalget er opptatt av at utredningene ikke skal gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Samtidig kan det ligge en betydelig forenkling i dette fordi det langt på veg vil erstatte nåværende krav om konsekvensutredninger for enkelttiltak som nå gjelder ved siden av planbehandlingen. Utvalget har ofte hørt at dagens system på dette punktet er tungvint og komplisert, og at planprosess og nåværende konsekvensutredning for bestemte tiltak bør slås sammen.

Utvalget er inne på tanken om å kreve en grundigere prosess for de delene av en kommuneplan som er av stor direkte betydning for grunneieres rådighet over egen eiendom. Dette vil nok i første omgang kunne gjøre kommuneplanarbeidet noe mer krevende. På den andre siden vil gjennomføring kunne foretas direkte på grunnlag av kommuneplanen, uten at reguleringsplan er påkrevet. I tillegg kan kommunene spare tid og ressurser ved at det kan bli færre konflikter i forbindelse med gjennomføring og byggesaksbehandling av enkeltsaker senere.

Utvalget antar også at det vil ligge administrative forenklinger i forslagene om at bebyggelsesplan sløyfes som planform og at reguleringsplan blir eneste detaljplan, og at muligheten til å klage i byggesaker og reguleringssaker begrenses når klagen gjelder spørsmål som det tidligere er klaget over, og som er endelig avgjort.

Forslaget om en ny bestemmelse om data- og kartgrunnlag for planlegging, herunder om statens og kommunenes ansvar, vil innebære en standardisering av hele kartverket for planleggingsformål og representere en betydelig administrativ forenkling.

Utvalget mener det må arbeides videre med sikte på en gjennomgripende endring av lovens struktur. En enklere lovstruktur og et enklere lovspråk vil gjøre loven lettere å bruke for så vel myndigheter som privatpersoner.

18.3 Konsekvenser av lovforslagene i kapittel 17

Forslaget til endringer i § 7 om dispensasjon er begrunnet med at vilkårene om at «særlige grunner» må foreligge har ført til en arbeidskrevende og til dels usikker dispensasjonspraksis, som igjen har medført en høg dispensasjonsprosent. Lovendringsforslaget klargjør vurderingstemaet i dispensasjonssaker. Dette vil forenkle saksbehandlingsprosessen for kommunene og for søkere, som lettere vil se hva som er tema i vurderingen og dermed får grunnlag for å vurdere sin egen rettsstilling. Forslaget som gir mulighet for å legge dispensasjonsmyndigheten høgere opp i systemet i spesielt utsatte områder, vil i første rekke gi mulighet for en strengere vurdering av de nasjonale omsyn som legger rammene for praksisen i området. Dertil vil vanskelige dispensasjonssaker kunne få en rask avgjørelse, samtidig som det legges rammer for praktiseringen av bestemmelsen.

Når det gjelder forslaget til ny § 5 viser vi til kommentaren i kapittel 17.4.4.

Utvalget mener at § 17-2 om byggeforbud i 100-metersbeltet langs hele kysten fortsatt er et nødvendig ledd i strandvernet. Forslaget, som er knyttet opp mot § 81, § 86a, § 86b og § 93, innebærer en betydelig forenkling i saksbehandlingen i og med at tiltaket i en rekke tilfeller også må klareres i forhold til plan og forbud. Det blir samme vurderingstema og rettslig ramme i begge bestemmelsene, og en slipper diskusjoner om hvilke regelverk som går lengst.

Når det gjelder vurdering av konsekvensene av forslag i tilknytning til forholdet mellom vassdragsreguleringsloven og plan- og bygningsloven vises til drøfting i kapittel 17.5 og kapittel 7.

Utvalgsmedlem Toven vil bemerke:

Mindretallets forslag om at konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven skal gå foran planer etter plan- og bygningsloven vil medføre en betydelig forenkling i forhold til flertallets forslag, i form av at en unngår dobbeltbehandling etter to lover. Dette vil være både tidsbesparende og kostnadsbesparende, samtidig som en forhindrer at det oppstår motstrid mellom to vedtak. Etter mindretallets oppfatning vil flertallets forslag medføre betydelige konsekvenser, både økonomisk, administrativt og kvalitetsmessig. Mindretallet kan ikke se at det er foretatt noen vurdering av dette. Det er heller ikke foretatt noen konsekvensvurdering av forslaget om at KU-myndighet overføres fra NVE til kommunene. Etter mindretallets oppfatning vil dette medføre et betydelig merarbeid for kommunene, sett i forhold til at verts kommunene for kraftutbygginger ofte er små kommuner, kan dette medføre både kompetanse- og kapasitetsproblemer.

Flertallets forslag vil medføre at arealmessige og tekniske vurderinger som henger tett sammen blir splittet opp, dette vil kunne redusere kvaliteten på vedtakene som fattes, og kan representere en fare for sikkerheten. Samtidig som myndighetene kan bruke mye tid og ressurser på behandling av saker som ikke kan gjennomføres fordi for eksempel kommunen ikke vil vedta en plan som kan muliggjøre gjennomføringen av tiltaket. I utbyggingssaker utarbeides ofte opp til 7-8 alternativer, flertallets forslag medfører at alle disse alternativene må planbehandles. Dette vil etter mindretallets oppfatning representere en resurssløsing. Flertallet legger til grunn at statlig plan kan benyttes ved motstrid mellom kongelig res. og kommunalt vedtak. Etter mindretallets mening er dette en tungvint måte å løse problemet på, som medfører økt tidsforbruk og økte kostnader. Mindretallets forslag med ett vedtak representerer derfor en vesentlig forenkling.

Fotnoter

1.

Tennøy, A. (2000): Hva forårsaker forverring av tilgjengeligheten til og langs strandsoner?

2.

Det blir her vist til vassdragsloven, men utfra sammenhengen må det vel antas at standpunktet gjelder vassdragslovgivningen, herunder vassdragsreguleringsloven.

Til dokumentets forside