NOU 2001: 7

Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven— Planlovutvalgets første delutredning

Til innholdsfortegnelse

4 Kvalitetskrav til planleggingen etter plan- og bygningsloven

Miljøverndepartementet, avdeling for regional planlegging

4.1 Utgangspunkt og premisser for forslaget til kvalitetskrav

4.1.1 Innledning

Dette vedlegget oppsummerer resultatet av et arbeid med å utvikle et forslag til hvordan plan- og bygningsloven kan utvikles for å tilrettelegge for effektive og forutsigbare planprosesser som sikrer at hensynet til miljø og samfunn blir ivaretatt og belyst på en god måte. Forslaget skal også styrke hensynet til medvirkning og informasjon fra berørte myndigheter og offentligheten.

Et viktig siktepunkt med arbeidet har vært å utvikle kvalitetskrav til planleggingen etter plan- og bygningsloven som gjør at en særskilt behandling av planer for tiltak som omfattes av dagens bestemmelser om konsekvensutredning (KU-bestemmelsene) vil være overflødig. 1

De foreslåtte kvalitetskravene gjør også at det vil være unødvendig å etablere nye systemer for planlegging etter plan- og bygningsloven for å implementere det foreliggende forslaget til EU-direktiv om miljøvurderinger av planer og programmer.

Forslaget er utviklet av Miljøverndepartementet, ved avdeling for regional planlegging i samarbeid med Asplan Viak 2

. Som et ledd i arbeidet med forslaget er det gjennomført flere møter og seminarer med deltakelse fra berørte departementer og direktorater, regionale og lokale myndigheter samt forsknings- og utredningsmiljøer og private og offentlige utbyggere. Det er også etablert samarbeidsprosjekter med enkelte kommuner for å drøfte og prøve ut prinsippene som ligger i forslaget til kvalitetskrav (Oslo, Ullensaker og Fredrikstad kommuner samt Telemark fylkeskommune).

Forslaget er ment å være et innspill til planlovutvalget i deres arbeid med forslag til endringer i plan- og bygningsloven. Vi håper at forslaget også, i et noe kortere tidsperspektiv, kan være nyttig i forhold til praktisk planlegging etter plan- og bygningsloven.

Arbeidet har tatt utgangspunkt i departementets utviklingsprosjekt om konsekvensvurderinger i kommunal arealplanlegging (jf. sluttrapport og anbefalinger, Asplan Viak 1998) og de føringer som ble lagt i St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk, og som senere ble nedfelt i planlovutvalgets mandat.

Forslaget bygger også på erfaringer med praktiseringen av KU-bestemmelsene og tar høgde for EUs forslag til direktiv om miljøvurdering av visse planer og programmer.

4.1.2 Viktige erfaringer og utfordringer

De senere årene er det i både Norge og de øvrige nordiske landene arbeidet med å styrke samfunnsplanleggingen med sikte på å sikre integrasjon av miljø- og samfunnshensyn, styrket medvirkning og effektive planprosesser. Mye av dette arbeidet har tatt utgangspunkt i erfaringer med sterke og svake sider ved planleggingen slik den praktiseres, og erfaringer med hvordan elementer fra systemer for konsekvensutredninger kan bidra til å styrke planleggingen.

I hovedsak har disse utviklingsarbeidene vært innrettet mot arealplanleggingen på ulike nivåer, men har også berørt samfunnsplanleggingen generelt 3

. De grunnleggende elementene for å sikre kvalitativt gode planprosesser på oversiktsnivå synes i stor grad å være de samme for arealplanlegging og øvrig samfunnsplanlegging. Erfaringene har følgelig også relevans for fylkesplanleggingen og kommuneplanens langsiktige del i Norge.

Erfaringer fra praktisk arealplanlegging viser at integrasjon av miljø- og samfunnshensyn i planleggingen krever at medvirkning og utvikling av kunnskap om viktige hensyn og konsekvenser blir gjennomført tidlig i planprosessene - og før planutkast utformes. Kunnskap og politiske føringer må kunne anvendes til å legge premisser for planleggingen og i arbeidet med å utvikle løsninger, og ikke bare til å vurdere konsekvenser av planforslaget.

En viktig begrunnelse for dette er at påvirkningsmulighetene i planleggingen - og derved mulighetene for å ivareta viktige miljø- og samfunnshensyn - er størst i de tidlige planfasene. Når planforslag legges ut til offentlig ettersyn, er det ofte begrensete muligheter til å endre planløsninger. Delbeslutninger undervegs i planarbeidet kan ha lagt bindende føringer, og holdningene hos beslutningstakere og andre aktører er innrettet mot de foreslåtte løsningene. Denne forutsetningen har stor betydning for hvordan det praktiske planarbeidet gjennomføres. De tidlige planfasene er også vesentlige for å sikre effektivitet og forutsigbarhet i planleggingen.

4.1.2.1 Utviklingsprosjekt om konsekvensvurderinger i kommunal arealplanlegging

Under Stortingets behandling av endringer i plan- og bygningsloven om KU-bestemmelsene i 1990, ble det påpekt at de samme prinsippene som lå til grunn for KU-bestemmelsene også burde kunne anvendes for mindre tiltak med vesentlige virkninger for den enkelte kommune. Miljøverndepartementet gjennomførte på denne bakgrunn et forprosjekt i 1991-92 med blant annet en spørreundersøkelse til 60 kommuner og dybdestudier i 7 kommuner. Asplan Viak gjennomførte, på oppdrag fra Miljøverndepartementet, i perioden 1995-98 et oppfølgingsprosjekt som blant annet tok utgangspunkt i planpraksis i kommunene Ål, Sel, Ringsaker og Halden. Prosjektarbeidet munnet ut i forslag til kvalitetskrav for hvordan planleggingen kunne styrkes praktisk og formelt for å sikre at miljø- og samfunnshensyn blir synliggjort og integrert i planleggingen. Det ble parallelt gjennomført et nordisk prosjekt om miljøkonsekvensvurderinger og fysisk planlegging på kommunenivå som underbygget de norske erfaringene på området.

Erfaringene fra planpraksis viser at kunnskap om viktige miljø- og samfunnshensyn og om konsekvenser må komme tidlig inn i planprosessene, for å være til nytte i planleggingen. Medvirkning og kunnskap om viktige hensyn, forutsetninger og konsekvenser, kan da brukes som grunnlag for å utvikle planløsninger.

Planeksemplene og diskusjonene om dem viste at det var bred enighet om å bruke en større del av planleggingsressursene på den innledende delen av planprosessen. Det har imidlertid manglet oppmerksomhet om sammenhengene mellom bedre og mer forutsigbar systematikk, dokumentasjon og medvirkning i de tidlige fasene. Spesielt gjelder dette arbeidet med å avgrense planarbeidet, og klargjøring av innholdet i planprosessen og relevante utredningsbehov.

Hovedkonklusjonene fra utviklingsarbeidet 4

er at en presisering av planleggingens innhold og prosess kan bidra til å sikre effektive planprosesser med bedre kvalitet, uten at dette vil føre til vesentlig større ressursinnsats i planarbeidet. Konkret ble følgende endringer anbefalt: programfase, krav om dokumentasjon, og kunngjøring av planvedtaket og planens vesentlige virkninger.

4.1.2.2 Plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger (KU)

Her oppsummeres de viktigste erfaringene av betydning for forslaget til kvalitetskrav til planleggingen etter plan- og bygningsloven.

En viktig kvalitet ved KU-systemet 5

er fokus på den tidlige fasen av planleggingen med høring av melding og fastsettelse av et forpliktende utredningsprogram. For tiltakshaver har et utredningsprogram vært nyttig ved at «oppgaveteksten» er kjent når utredningsarbeidet starter. Systemet har vært en garanti mot at nye utredningskrav kommer til undervegs, med mindre sentrale egenskaper ved tiltaket eller omgivelsene blir endret. For ansvarlig myndighet har et utredningsprogram vært en nødvending forutsetning for å kunne avgjøre om utredningsplikten er oppfylt. For berørte myndigheter og allmennheten har høring av melding med forslag til utredningsprogram vært viktig for å kunne varsle utredningsønsker/-behov, og programmet har vært en viktig referanse for å kunne vurdere KU-dokumentet.

Erfaringer viser at meldingsfasen har bidratt til å få fram bedre alternativer og rette søkelyset mot mulige tilpasninger av tiltaket til omgivelsene. Samtidig viser erfaringen at nettopp utformingen av tiltaket og utredning av alternativer er gjenstand for omfattende debatt, og ofte er de sentrale stridstema i oppsummering av høring og utforming av utredningsprogram. Ikke minst gjelder det når tiltakshaver vurderer at krav om utredninger ligger utenfor deres ansvarsområde, enten tematisk eller på grunn av omfanget.

Et hovedformål med KU-bestemmelsene er å produsere kunnskap som gjør at plan- eller tillatelsesmyndigheten på et opplyst og dekkende grunnlag kan ta stilling til spørsmålet om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres (jf. formålsparagrafen). En undersøkelse om kommunenes praksis og erfaringer 6

viser at verken tiltakshaver eller plan-/beslutningsmyndighet vektlegger de anvisningene ansvarlig myndighet etter KU-bestemmelsene gir i sluttdokumentet. Sluttdokumentets innhold ser derfor ut til å ha liten tyngde, utover konklusjonen om oppfylt utredningsplikt. En forklaring på dette kan være at KU framstår som en egen prosess på siden av selve plan- eller tillatelsesprosessen.

KU-bestemmelsene gir hjemmel til å pålegge undersøkelser med sikte på å klarlegge faktiske konsekvenser av tiltak i anleggs- og driftsfasen. I Riksrevisjonens undersøkelse av praksis 7

ble det påpekt at oppfølging av om KUens vurderinger av antatte virkninger samsvarer med faktiske virkninger av tiltaket var mangelfull. En forklaring på mangelfull bruk og usikkerhet om ansvar er at oppfølging skjer gjennom vedtak og kontrollmekanismer knyttet til plan- og bygningsloven og annet lovverk 8

, og andre aktører vil ofte ha ansvaret.

KU-bestemmelsene retter seg mot enkelttiltak, og plikten til å foreta utredningene påhviler tiltakshaver. Systemet forutsetter med andre ord at det finnes et konkret tiltak for at utredningsplikten skal oppstå, og at det finnes en identifiserbar tiltakshaver til å oppfylle denne plikten.

Dette skaper problemer i de grensetilfellene der det er uklart hvorvidt planen er en plan for ett konkret tiltak, eller kun gir overordnete arealdisponeringer, eller der det av andre grunner er vanskelig å identifisere en tiltakshaver. Det finnes også eksempler på at planforslag som omfatter flere tiltak som samlet sett vil kunne medføre vesentlige konsekvenser, faller utenfor regelverket fordi tiltakene eller virksomhetene som inngår i planen hver for seg ikke er store nok til å fanges opp av bestemmelsene. Videre er det et problem at KU-bestemmelsene fokuserer på tiltak som inngår i planen, mens planen som helhet strengt tatt ikke omfattes av utredningsplikten. Dette skillet har ofte liten sammenheng med de konsekvensene planen kan ha for omgivelsene. Problemet med skille mellom arealplan og tiltak finnes både i forhold til kommuneplanleggingen (for eksempel golfbaner, massetak og utviklingsprosjekter for industri, næring og bolig), og i enkelte tilfeller også på reguleringsplannivå. Dette skaper mange gråsoner og kan også medføre omgåelse.

Forslaget til kvalitetskrav medfører at arbeidet med planen og utredning av konsekvenser skjer i én prosess og at dagens KU-bestemmelser avvikles. Dette innebærer at planer med vesentlige virkninger skal utredes uavhengig av om planen kan sies å inneholde ett konkret tiltak eller ikke. Slik vil problemene skissert ovenfor falle bort. I tillegg elimineres samordningsproblemet mellom KU og det øvrige planarbeidet, som har fulgt KU-bestemmelsene siden de ble innført. Planleggingens innhold og prosess endres slik at intensjonene i KU-bestemmelsene ivaretas i den ordinære planleggingen.

4.1.2.3 EUs forslag til direktiv om miljøvurdering av visse planer og programmer

EU har i lengre tid forberedt et forslag til direktiv om miljøvurdering av visse planer og programmer. Direktivforslaget innebærer at det innføres felles minstekrav for medlemslandene om vurdering av miljøkonsekvenser av visse planer og programmer som har betydning for avgjørelse om utbyggingstiltak. Formålet med direktivforslaget er å sikre en høg grad av miljøbeskyttelse og en bærekraftig utvikling ved at resultatet av miljøvurderingen tas i betraktning ved utarbeidelse og vedtak av planer og programmer.

Etter EU-direktivet skal ansvarlig myndighet innhente uttalelse fra berørte miljømyndigheter om innholdet i og omfanget av dokumentasjonen av miljøvirkninger. Forslag til plan eller program skal inneholde en redegjørelse for miljøvirkninger av forslaget, og krav til dokumentasjon må ses i sammenheng med innholdet i og nivået på planen eller programmet. Det skal redegjøres for aktuelle alternativer. Nærmere krav til innhold i miljøredegjørelsen framgår av Anneks I:

  • planen eller programmets innhold, hovedformål og relasjon til andre planer og programmer

  • miljøforholdene i området

  • relevante nasjonale eller internasjonale miljømål

  • sannsynlige virkninger for miljøet

  • tiltak for å begrense negative konsekvenser

  • begrunnelse for valg av alternativ

  • tiltak for å overvåke gjennomføringen av planen eller programmet

  • et ikke-teknisk sammendrag

Forslag til plan eller program med tilhørende miljøvurdering skal sendes berørte miljømyndigheter samt den berørte del av offentligheten til uttalelse.

Miljøvurderingen og uttalelsene til denne skal tas i betraktning ved utformingen av planen og programmet og før vedtak av planen eller programmet. Når planen eller programmet er vedtatt skal berørte myndigheter og allmennheten informeres om vedtaket, og det skal gis en redegjørelse for hvordan hensynet til miljø er innarbeidet i den vedtatte planen eller programmet. Direktivforslaget har også bestemmelser som innebærer at berørt naboland skal involveres i miljøvurderingsprosessen dersom planen eller programmet kan få vesentlige miljøvirkninger i et annet land.

Direktivet vil trolig bli vedtatt i løpet av første halvdel av 2001. Etter vedtak må nasjonalt regelverk i tråd med direktivets bestemmelser settes i kraft første halvdel av 2004. De foreslåtte kvalitetskravene til planleggingen etter plan- og bygningsloven ivaretar kravene i direktivforslaget.

4.1.3 Definisjon av begrepene kvalitetskrav og miljø og samfunnshensyn

Med begrepet kvalitetskrav menes i dette vedlegget krav til prosess og dokumentasjon i all planlegging etter plan- og bygningsloven. Med dokumentasjon menes krav til opplysninger om hva planen omfatter og mulige konsekvenser av planforslaget og eventuelle virksomheter som inngår i planen 9

.

Viktige forutsetninger for kvalitetskravene er økt vekt på:

  • klare krav til prosess og dokumentasjon i tidlige faser av planprosessene

  • et tidlig, målrettet og situasjonstilpasset kunnskapsgrunnlag for å sikre at relevante hensyn og konsekvenser i forhold til miljø og samfunn blir integrert i planleggingen

  • medvirkning fra organisasjoner og enkeltpersoner

  • samarbeid med statlige fagmyndigheter og fylkeskommunen

  • politisk diskusjon og behandling

  • dokumentasjon som grunnlag for formidling av kunnskap og styring av planarbeidet

Med miljø- og samfunnshensynmenes alle aspekter som har betydning for en bærekraftig utvikling av samfunnet. Begrepet omfatter både sosiale og helsemessige forhold, økonomisk utvikling, beskyttelse og forvaltning av ressurser, samt ivaretakelse av miljøhensyn i lokalsamfunnene. Den samme betydningen ligger også i begrepet «miljø, naturressurser og samfunn», som brukes i bestemmelsene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven. Planleggingen skal være helhetlig i den forstand at alle relevante hensyn må sees i sammenheng. Utvikling av kunnskap om sammenhenger vil derfor stå sentralt i planleggingen.

4.2 Nærmere om innhold i og begrunnelser for forslaget

Kvalitetskravene tar utgangspunkt i tre formelle elementer i dagens planbestemmelser, og innebærer en videreutvikling av disse:

  1. Oppstartfase med varsling av planarbeidet

  2. Høring og offentlig ettersyn av planforslag

  3. Kunngjøring av vedtatt plan

I tillegg berører forslaget det substansielle innholdet i planbestemmelsene når det gjelder oppfølging av viktige hensyn i arealplaner.

I prinsippet er det den samme tilnærmingen, eller «grunnkrav», som ligger til grunn for forslaget uavhengig av plantype, plannivå og hvem som utarbeider planforslaget. Det vil imidlertid være ønskelig og nødvendig med en viss differensiering av krav som stilles til prosess og dokumentasjon for ulike plantyper. Hovedelementene i forslaget og differensieringen på plantype framgår av figur 4.1. Figur 4.2 gir en oversikt over planprosessen for planer med vesentlige virkninger.

Figur 4.1 Oppsummering av hovedelementene i forslaget - type planer.

Figur 4.1 Oppsummering av hovedelementene i forslaget - type planer.

4.2.1 Oppstartfase

Hovedgrepet i forslaget til kvalitetskrav er styrking av den tidlige planfasen. Formålet er å:

  1. sikre at det blir gjennomført en diskusjon om og avklaring av:

    1. viktige hovedspørsmål planarbeidet reiser

    2. premisser som må legges til grunn for planarbeidet

    3. hvordan planarbeidet skal gjennomføres på en effektiv måte som sikrer at viktige hensyn blir ivaretatt i planleggingen, og at konsekvensene av planen blir tilfredsstillende belyst

  2. åpne for medvirkning fra offentligheten og berørte myndigheter om disse spørsmålene, og sikre en systematisk behandling av merknader

  3. stille krav om dokumentasjon og politisk behandling

Forslaget innebærer en plikt til tidlig kontakt og deltakelse i planleggingen i oppstartfasen gjennom en forhåndskonferanse. Forhåndskonferansen bør dokumenteres, for eksempel gjennom et referat etter den modellen som det legges opp til i Grenlandsmodellen 10

. Kravet til forhåndskonferanse gjelder for alle planer etter plan- og bygningsloven (både for planarbeid igangsatt av planmyndigheten og for planforslag framsatt av private eller offentlige forslagstillere). For planarbeid igangsatt av planmyndigheten vil plikten i hovedsak være den samme som dagens samrådsplikt.

For oversiktsplaner og reguleringsplaner med vesentlige virkninger (se nærmere omtale i punkt 3.2 nedenfor) foreslås det også at det skal utarbeides et planprogram i løpet av oppstartsfasen. De foreslåtte trinnene oppstartsfasen for disse planene er:

  • klarlegging av hovedspørsmål og premisser (for eksempel framdrift) gjennom forhåndskonferanse

  • forslagsstiller utarbeider forslag til program for plan- og utredningsarbeid

  • høring av program i forhold til berørte og interesserte, inkludert varsling av igangsatt planarbeid (kunngjøring)

  • bearbeiding av program på bakgrunn av uttalelser

Et viktig siktepunkt med planprogrammet er å sikre forutsigbare og effektive planprosesser. Det er derfor en forutsetning at myndigheter som, utfra hensynet til nasjonale eller vesentlige regionale interesser, har kompetanse til å fremme innsigelse mot planen forpliktes til å delta aktivt i denne fasen. Disse myndighetene må utfordres til å dokumentere om det til bestemte løsninger, til deler av planområdet, eller til kunnskapsgrunnlag/dokumentasjon vil være (eller ikke vil være) påregnelig med innsigelse.

Nærmere om program for planarbeidet

Ansvaret for å utarbeide programmet påhviler forslagsstiller av plan. For oversiktsplanlegging vil dette være planmyndigheten selv (med unntak av planer etter plan- og bygningsloven § 9-4). For reguleringsplaner vil dette kunne være privat eller offentlig forslagsstiller.

Programmet vil være en oppsummering av prosessen i programfasen og skal dokumentere:

  • formålet med planarbeidet

  • viktige premisser og overordnete føringer som har betydning for gjennomføringen av planarbeidet

  • hovedspørsmål planarbeidet reiser, herunder vurderinger av alternativ og utredningsbehov i planprosesser der dette er relevant

  • hvordan planprosessen er tenkt organisert og gjennomført

Når det gjelder innholdet i programmet vil det gå et skille mellom helhetlige rullerende planer (kommuneplan og fylkesplan) og mer prosjektorienterte plantyper. For de helhetlige rullerende planene vil det som en del av programmet ved en rullering være nyttig å gjennomgå hvordan gjeldende plan har virket.

Forslaget innebærer at planarbeidet skal kunngjøres som i dag, men i tillegg blir det for oversiktsplaner og reguleringsplaner med vesentlige virkninger krav om at program for plan- og utredningsarbeid skal underlegges offentlighet og medvirkning. Forslag til planprogram kunngjøres og sendes på høring til berørte myndigheter, interesseorganisasjoner og andre berørte. Det bør også være offentlig møte om saker som vil ha interesse for befolkningen. Omfanget på høringen og behovet for andre tiltak for medvirkning vurderes i det enkelte tilfellet. For reguleringsplaner med vesentlige virkninger bør programmet også sendes alle som blir tilskrevet ved varslingen av planarbeidet.

For kommuneplan og reguleringsplan skal fylkeskommunen og statlig fagmyndighet i høringsuttalelse til program redegjøre for om planarbeidet reiser spørsmål som berører nasjonale og regionale mål og interesser. For arealplaner skal det redegjøres for om interessene er av en karakter som kan gi grunnlag for senere innsigelse. Planforumsmøte eller tilsvarende med regionale myndigheter kan gjennomføres som en del av høringen av programmet. Forslaget til program for planarbeidet vil være et viktig underlag for å sikre at disse møtene blir målrettete.

I plansaker som reiser spørsmål av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller når nabostat er berørt (jf. forpliktelser etter Espoo-konvensjonen), kan det være aktuelt med krav om at programmet også forelegges Miljøverndepartementet som overordnet planmyndighet dersom en ikke kommer til enighet om rammene for planarbeidet (se nærmere omtale i punkt 3.1 nedenfor).

Programmet bearbeides på grunnlag av uttalelser til høringsutkastet. Det behandles i det faste utvalg for plansaker eller det organet planmyndigheten finner hensiktsmessig.

4.2.2 Utvikling av planutkast og beslutningsunderlag

Et bærende prinsipp i hele forslaget er at planleggingen skal bygge på kunnskap om alle relevante forhold i og ved planområdet. Forslaget løser dette ved å anbefale en prosess som skal avklare hvilke premisser som gjelder, og hvilke utredningsbehov planleggingen utløser. Planarbeidet vil da følge det forløpet som er satt i programmet for plan- og utredningsarbeidet, med nødvendige korreksjoner som følge av nye forhold som ikke var kjent da programmet ble fastlagt. Gjennom programfasen vil også planarbeidet ha blitt avgrenset og organisert på en hensiktsmessig måte. For enklere reguleringsplaner skjer planarbeidet på det grunnlaget som ble avklart gjennom forhåndskonferansen og varslingen.

Forslaget innebærer at det skal redegjøres for konsekvenser og vurdering av behovet for videre oppfølging av viktige hensyn for alle planforslag ved utleggelse til offentlig ettersyn. Hvilke/hva slags konsekvenser som omfattes bør ikke være tematisk avgrenset (se punkt 1.4 foran). Oppfølging av viktige hensyn vil være noe forskjellig for oversiktsplaner og reguleringsplaner. I oversiktsplaner kan det for eksempel være behov for nærmere undersøkelser i tilknytning til etterfølgende planlegging. For reguleringsplaner kan det være vilkår for gjennomføring (for eksempel miljøhensyn ved utbygging), etterprøving av virkninger med mer. Kravet om å dokumentere konsekvenser og oppfølgingsbehov legges på forslagsstiller (offentlig, privat eller planmyndigheten selv). Forslagsstiller må derfor også bekoste dette. Det generelle kravet om å redegjøre for konsekvenser av planforslaget bør ligge i selve lovteksten.

Forslaget forutsetter at planorganet («det faste utvalg», kommuneplanutvalg, fylkesplanutvalg og så videre) i tillegg til å behandle selve planforslaget (det vil si innholdet i planen) også må vurdere beslutningsunderlaget.

For oversiktsplaner uten arealføringer kan det generelle kravet ivaretas med en redegjørelse for planens føringer og prioriteringer, og eventuelle konsekvenser av dette.

For reguleringsplaner uten vesentlige virkninger kan kravet ivaretas med en enkel beskrivelse av konsekvenser i planbeskrivelsen.

For oversiktsplaner med arealføringer og for reguleringsplaner med vesentlige virkninger innebærer forslaget at det stilles spesifikke krav til en beskrivelse av konsekvenser av planforslaget, samt vurdering av behovet for oppfølging av viktige hensyn i planen. Slike innholdskrav vil være nødvendige for at dagens KU-bestemmelser/EUs prosjektdirektiv og EUs forslag til plandirektiv skal kunne integreres i planbestemmelsene etter plan- og bygningsloven. Innholdskravene bør gis i forskrift.

Det legges til grunn at en integrering av KU i planleggingen etter plan- og bygningsloven må bety at redegjørelsen for konsekvensene av planforslaget inngår som del av planforslaget/høringsdokumentet (planutkast/planforslag med redegjørelse for konsekvenser). Som i dag (både i KU- og plansammenheng) vil det kunne finnes faglige underlagsrapporter som grunnlag for vurderingen av konsekvensene av planforslaget. Det vises til punkt 3.3 for en omtale av oversiktsplaner med arealføringer og utvelgelse av reguleringsplaner med vesentlige konsekvenser.

Innlemmelse av prosjektdirektivet/KU-bestemmelsene i planbestemmelsene medfører at det for planer som omfattes av direktivene må stilles krav om å utarbeide et ikke-teknisk sammendrag av planforslaget/redegjørelsen for konsekvenser, med sikte på offentlig distribusjon.

4.2.3 Behandling av planforslag før offentlig ettersyn

Som følge av at forslagsstiller får plikt til å dokumentere konsekvensene av planforslag (jf. punkt 2.2) må kvalitetskontrollen før utleggelse til offentlig ettersyn omfatte både planens innhold, det vil si om den svarer på de - ofte politiske motiverte - oppgavene som skal løses, tilhørende dokumentasjon og planens form/formaliteter. For oversiktsplaner og reguleringsplaner med vesentlige virkninger er planprogrammet et grunnlag for å vurdere om planutkastet og beslutningsunderlaget er «godt nok» til å bli gjenstand for høring og offentlig ettersyn. Planprogrammet, og eventuelle endrete forutsetninger, er utgangspunktet for aktørenes vurderinger. Dersom de premissene som er identifisert i planprogrammet ikke er lagt til grunn for utforming av planen, eller vesentlige problemstillinger ikke er belyst, må planen kunne bli avvist eller sendt tilbake til forslagstiller.

Ved at planmyndigheten sikres god styring av planarbeidet gjennom programfasen og dokumentasjonen vil dagens bestemmelse om førstegangs behandling av reguleringsplanforslag kunne mykes opp. Det bør kunne åpnes for administrativ behandling og mulighet for «direkteutleggelse» av planforslag.

4.2.4 Høring og offentlig ettersyn

Forslaget innebærer at planforslaget med redegjørelse for konsekvenser og oppfølging av viktige hensyn skal legges ut til høring og offentlig ettersyn. Både planen og beslutningsunderlaget blir derved gjenstand for vurdering. Planprogrammet vil danne et viktig grunnlaget for vurderingen.

4.2.5 Bearbeiding og behandling av planforslag (etter høring)

Generelt synes gjeldende regler for reguleringsplaner å dekke endringsbehovet. Imidlertid kan det være behov for at bestemmelsene om håndtering av innspill også gjelder for kommune- og fylkesplaner. Konkret kan dette løses ved å presisere at uttalelsene til planforslaget med redegjørelse for konsekvenser og oppfølging av viktige hensyn skal tas i betraktning ved andregangs behandling.

I saksframlegget må det også framgå hvordan konsekvensene av planen er ivaretatt i forslaget til vedtak. Dette for å imøtekomme krav i EU-direktivene, jf. § 33-7 første ledd.

4.2.6 Planvedtak og vilkår

Med de foreslåtte endringene for andregangs behandling, er det ikke behov for å endre selve vedtaksprosedyrene.

For tiltak som i dag behandles etter både KU-bestemmelsene og plan- og bygningslovens planbestemmelser, er det uklare hjemmels- og ansvarsforhold rundt formidling av vilkår fra KU-prosessen. Dette gjelder konkret avbøtende tiltak, oppfølgende undersøkelser og etterprøving. Det vil utvilsomt være nyttig om slike vilkår kan knyttes direkte til planvedtaket, på grunnlag av kunnskap som er framkommet i planprosessen.

Det bør derfor vurderes om planmyndigheten bør få utvidete/tydeligere hjemler til å sette vilkår og stille krav om gjennomføring av planen og oppfølging av viktige hensyn, herunder for eksempel nærmere undersøkelser i anleggs og driftsfasen og nødvendige tiltak for å avbøte uforutsette virkninger.

4.2.7 Kunngjøring, informasjon og oppfølging i etterkant av vedtaket

Nåværende bestemmelser om kunngjøring av oversiktsplaner retter seg i hovedsak mot statlige/regionale interesser og er relativt passive i forhold til å informere berørte og allmennheten. Det er derfor behov for en mer aktiv offentliggjøring, og kunngjøring av planvedtaket bør suppleres med informasjon om rettsvirkninger og oppfølging av planen. «Oppfølging» kan omfatte neste plantrinn, gjennomføring av planen, tiltak som vil bli iverksatt for å begrense negative konsekvenser, videre undersøkelser med mer.

Det mangler i dag rutiner og dels lovhjemler for i ett planvedtak å kunne gi premisser for neste plannivå eller for gjennomføring av planen. Det er utvilsomt nyttig om planmyndigheten synliggjør hvordan konfliktpunkter skal håndteres videre.

Forslagetinnebærer at vedtak og viktige elementer i alle planer skal kunngjøres og gjøres tilgjengelig for interesserte. Interesserte er de som har engasjert seg i planprosessen, blant annet ved å avgi uttalelser. For reguleringsplaner skal det i tillegg skje en aktiv informasjon til berørte myndigheter og parter (grunneiere, rettighetshavere). I tillegg bør det vurderes om det er hensiktsmessig å lage en oppsummering av vedtaket og en redegjørelse for hvordan viktige hensyn og konsekvenser er tatt hensyn til i den vedtatte planen, og hvordan disse forholdene vil bli fulgt opp. En slik oppsummering bør være offentlig tilgjengelig og i tillegg sendes dem som har gitt uttalelse til planen. Et slikt dokument vil også være nødvendig i henhold til direktivene.

Synliggjøring av hvordan viktige hensyn skal følges opp kan omfatte:

  • at det pålegges nærmere angitt kartlegging/dokumentasjon i tilknytning til reguleringsplan eller byggesak (hjemmel finnes trolig, se vegleder T-1226)

  • at det pålegges etterprøving/dokumentasjon av antatte konsekvenser, med en presisering av at det kan knyttes betingelser til resultatet av etterprøvingen (for eksempel tiltak for å avbøte uforutsette konsekvenser) (hjemmel mangler i dag)

  • at det gis retningslinjer for videre planlegging og gjennomføring for temaene estetikk, hensyn til verneverdige områder, støy, miljøstandard forøvrig og så videre (i de fleste plansaker har planmyndigheten (kommunen) slik hjemmel i dag)

Figur 4.2 Oppsummering av kvalitetskrav: oversiktsplaner og reguleringsplaner med vesentlige virkninger

Figur 4.2 Oppsummering av kvalitetskrav: oversiktsplaner og reguleringsplaner med vesentlige virkninger

4.3 Nærmere omtale av visse forhold

4.3.1 Forslaget sett i forhold til dagens KU-bestemmelser

Forslaget innebærer at hovedtrekkene i dagens KU-bestemmelser innlemmes i de ordinære planbestemmelsene og at dagens KU-bestemmelser avvikles for tiltak som avgjøres gjennom plan etter plan- og bygningsloven. Nedenfor oppsummeres de viktigste likheter og avvik mellom forslaget og reglene om konsekvensutredninger. Spørsmålet om alternativvurderinger og ansvars- og rollefordeling omtales til slutt.

Erfaringene med praktiseringen av KU-bestemmelsene danner et viktig utgangspunkt for de forslag som er presentert i punkt 2 i dette vedlegget, og for de betraktningene som gis nedenfor.

Saklig virkeområde er forutsatt i hovedsak å være som nå. Planer for tiltak som inngår i vedlegg I må behandles som planer med vesentlige virkninger. Det legges imidlertid til grunn at planmyndigheten kan utøve et større grad av skjønn/fleksibilitet når de skal avgjøre om en plan som omfatter tiltak som inngår i dagens vedlegg II kan sies å få vesentlige konsekvenser. Se punkt 3.2 for nærmere omtale av behov for utvelgelseskriterier.

Tematisk virkeområde, det vil si hvilke forhold som skal belyses i planprosessen (dersom relevant i den konkrete plansak) er forutsatt å være like bredt definert som etter dagens KU-bestemmelser. Det er viktig at krav til dokumentasjon avstemmes i forhold til de hensyn planleggingen skal ivareta og som forutsettes nevnt i ny § 2 i plan- og bygningsloven. Det er etter vår vurdering viktig at planleggingen vektlegger også helsemessige konsekvenser. Det er videre viktig at en ved utformingen av regelverket (forskrift til planbestemmelsene) bidrar til at de viktige spørsmålene planen reiser blir grundig belyst og at en unngår omfangsrike og lite fokuserte utredninger.

Programfase med bruk av et program for planarbeidet som høres i forhold til berørte og interesserte bygger på de samme prinsippene som KU-bestemmelsenes meldingsfase og bruk av utredningsprogram. Den viktigste forskjellen er at programfasen i forslaget har et noe annet og bredere fokus enn i KU-sammenheng. Hovedsiktepunktet er å drøfte hva planleggingen skal løse og at en i denne sammenheng også ser på hvilke utrednings- og dokumentasjonsbehov det konkrete planarbeidet reiser. Det forutsettes at planmyndigheten får en viss fleksibilitet til å vurdere hvilke planer som undergis en programfase og likeledes hvor omfattende medvirkningen i programfasen skal være.

Dokumentasjonen av planforslagets konsekvenser er som nevnt ovenfor forutsatt å dekke de samme temaer som dagens KU-bestemmelser. Beskrivelsen av konsekvensene skal inngå i redegjørelsen for planforslaget. Ved at arbeidet med nødvendig underlagsmateriale og dokumentasjon inngår som en naturlig del av arbeidet med utarbeidelse av planforslaget, vil trolig konsekvensbeskrivelsen bli mer fokusert. Som etter dagens planbestemmelser (og også etter KU-bestemmelsene) vil det i mange tilfeller bli utarbeidet underlagsrapporter som omhandler bestemte temaer/konsekvenser.

Krav til medvirkning og offentlighet om planforslaget er i hovedsak de samme i KU og planbestemmelsene. Kravet om offentlig møte som følger av KU-bestemmelsene bør mykes opp slik at planmyndigheten gis anledning til å vurdere om dette er et hensiktsmessig virkemiddel i den konkrete sak.

KU-bestemmelsene forutsetter at ansvarlig myndighet fatter en beslutning om at utredningsplikten er oppfylt og at dette skjer i form av utarbeidelse av et sluttdokument (jf. § 33-6, § 33-8 og § 14 i forskriften). Det forutsettes ikke innført et slikt eget prosesstrinn i planbestemmelsene. Det forutsettes imidlertid at de hensyn og elementer som ligger i disse bestemmelsene videreføres i planleggingen/bestemmelsene. De momentene som inngår i sluttdokumentet bør kunne ivaretas ved at saksframlegget ved sluttbehandlingen av planen inneholder:

  • en oppsummering av planens konsekvenser slik disse framkommer på bakgrunn av høringen av planforslaget (jf. KU-forskrift § 14 andre ledd).

  • en redegjørelse for hvordan negative virkninger av planen (og virksomhet planen omfatter) kan reduseres (jf. KU-forskrift § 12 andre ledd).

  • en redegjørelse for eventuelle krav til oppfølging. For oversiktsplaner vil dette innebære oppfølging av viktige hensyn i den videre planleggingen mens for detaljplaner vil oppfølging innebære undersøkelser for å overvåke og klargjøre faktiske virkninger av planen/virksomheten (§ 12 tredje ledd).

Det må vurderes om det også er behov for endre/justere hvilke bestemmelser som kan knyttes til de ulike plantypene for å gi mulighet til å stille krav til oppfølging. I saksframlegget må det også framgå hvordan konsekvensene er ivaretatt i forslaget til vedtak. Dette for å imøtekomme krav i EU-direktivene, jf. plan- og bygningsloven § 33-7 første ledd.

KU-bestemmelsenes krav til informasjon til offentligheten om vedtaket og begrunnelse (§ 33-7 andre ledd) foreslås videreført ved at kunngjøringen også skal inneholde en kortfattet redegjørelse for viktige elementer i planen og at det gis et krav om at dette gjøres tilgjengelig for interesserte.

§ 33-10 i KU-bestemmelsene forutsetter fornyet konsekvensutredning (det vil si ny melding og konsekvensutredning) dersom tiltaket ikke er påbegynt innen fem år etter at det foreligger bindende planvedtak eller tillatelse for tiltaket. Videreføring av denne bestemmelsen må ses i sammenheng med eventuelle krav til revisjon av gamle planer.

Vurdering av alternativer er et sentralt hensyn i KU-bestemmelsene. Dette hensynet forutsettes videreført i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Drøfting av aktuelle alternativer vil være et naturlig tema i oppstartfasen. Det kan være situasjoner hvor det er hensiktsmessig at en utarbeider en konsekvensvurdering av alternativer, og at denne høres som grunnlag for å ta stilling til hvilket alternativ en bør gå videre med i plansammenheng.

Nærmere om ansvars- og oppgavefordeling

Spørsmålet om ansvars- og rollefordelingen knyttet til KU-bestemmelsene har vært et sentralt tema i forbindelse med utformingen av regelverket om konsekvensutredninger (jf. NOU 1977:1, Ot.prp. nr. 22 (1980-81), Ot.prp. nr. 75 (1988-89), Ot.prp. nr. 24 (1994-95)).

Forslaget om integrering av KU i den ordinære planleggingen vil etter vår vurdering, nødvendigvis innebære at dagens ordning med at sentrale myndigheter KU-behandler saker som skal vedtas av planmyndigheten gjennom plan etter plan- og bygningsloven opphører.

Det er flere grunner til dette. For det første vil et system der sentrale myndigheter fortsatt skal ha et ansvar for behandlingen forutsette at visse former for doble saksbehandlingsprosedyrer opprettholdes. Dette bryter følgelig med selve grunntanken i vårt forslag.

For det andre mener vi det ut fra hensynet til lokalt selvstyre også vil være naturlig at planmyndigheten får ansvaret for utvikling av beslutningsunderlaget for eget vedtak. For det tredje vil vi peke på at erfaringer med desentralisering av rollen som ansvarlig myndighet etter 1996-forskriften har vært positive.

Vi ser imidlertid at det kan være behov for en mekanisme som gjør at sentrale myndigheter (fortsatt) kan ha en rolle i forhold til saker av nasjonal eller vesentlig regional karakter, og hvor en i den innledende planfasen ikke kommer til enighet om hvordan disse hensynene skal ivaretas i planarbeidet. Dette kan, etter vår vurdering, best ivaretas ved bestemmelser i tråd med KU-forskriften § 7 om forelegging for Miljøverndepartementet og § 6 sjette ledd om heving av rollen som ansvarlig myndighet til fylkeskommunen eller overordnet forvaltningsmyndighet. Dette vil gi sentrale myndigheter et smidigere, og ikke minst mer målrettet, virkemiddel for å komme i inngrep med de viktige plansakene på enn i dagens KU-system.

4.3.2 Metoder og kriterier for utvelgelse av planer med vesentlige virkninger

EUs prosjektdirektiv og EUs forslag til plandirektiv gir visse føringer for utformingen av kvalitetskrav til planlegging etter plan- og bygningsloven.

De foreslåtte kvalitetskravene har som utgangspunkt at det bør etableres et system som, innenfor de formelle kravene som direktivene stiller, er enklest mulig, forutsigbart og fleksibelt. Et viktig grep for å oppnå dette er at nødvendig differensiering gjøres ut fra plantyper. Konkret foreslås at prosjektdirektivet knyttes til reguleringsplannivået og at utredningsplikt etter plandirektivet knyttes til oversiktsplannivået.

For reguleringsplaner er det en betingelse at planer som omfatter tiltak som kan få vesentlige (miljø)virkninger utredes i henhold til dokumentasjonskravene i direktivet. Forslaget til kvalitetskrav bygger på forutsetningen om at reguleringsplaner med vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal utredes i henhold til kravene i direktivet, uavhengig av om planen kan sies å inneholde et konkret tiltak eller ikke. Dette innebærer at dagens problem med å ta stilling til om en plan inneholder et konkrete tiltak faller bort.

Den gjenstående problemstillingen vil da være hvordan en skal avgjøre om en reguleringsplan kan få vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn. Blant annet utfra erfaringene med utvelgelse i dagens KU-bestemmelser, ønsker vi å se nærmere på muligheten av et forenklet og mer fleksibelt system for å velge ut de relevante planene.

Vårt utgangspunkt er at planmyndigheten, på bakgrunn av forhåndskonferansen i oppstartfasen, avgjør om det påtenkte planarbeidet vil kunne medføre vesentlige virkninger for miljø eller samfunn. I stedet for et omfattende sett av kriterier med detaljerte henvisninger til ulike verneformål/planformål og nasjonale retningslinjer (jf. dagens § 4, som også vil måtte utvides for å fange opp andre viktige konsekvenser) ser vi for oss at vurderingen av planens konsekvenser i større grad bør baseres på skjønn i den konkrete sak. Ved utformingen av bestemmelsen og til grunn for planmyndighetens vurdering vil de kriterier som inngår i prosjektdirektivets Anneks III måtte ligge til grunn. Et mulig kriterium vil også kunne være om reguleringsplanforslaget er i samsvar med overordnet plan.

Et slikt system, der planmyndigheten vurderer konkrete planer opp mot noen få grunnkriterier, vil innebære større grad av skjønn. Det vil samtidig åpne for en større grad av konkret vurdering av samlete effekter, innebære en forenklet prosess og gi større grad av fleksibilitet. Samtidig må en sikre at et mer skjønnsbasert system ikke går utover hensynet til forutsigbarhet, som har vært framhevet som en styrke ved utvelgelseskriteriene i dagens KU-system.

For oversiktsplaner vil det være en betingelse at alle planer som kan sies å gi føringer for senere vedtak om utbygging utredes i henhold til dokumentasjonskravene i plandirektivet. Her ser vi for oss at det vil være tilfredsstillende i forhold til direktivforslaget om det gis en forskrift med krav til dokumentasjon, som gjøres gjeldende for fylkesplaner og kommuneplaner som omhandler arealbruk for utvelgelse av planer med vesentlige virkninger.

4.3.3 Planlegging på flere nivåer og plan versus tiltak

Forslaget innebærer at det ikke lenger vil være snakk om noen egen konsekvensutredningsprosess verken for tiltaksplaner (i prosjektdirektivets forstand) eller for planer i plandirektivets forstand, men at det å vurdere konsekvensene av planforslaget vil inngå som en naturlig del av planprosessen.

Forslaget innebærer at i de situasjoner det utarbeides en overordnet arealplan, vil det være krav om plan- og utredningsprogram og at det redegjøres for konsekvensene av planforslaget når planen legges ut til offentlig ettersyn. Tilsvarende krav vil gjelde for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger.

Det vil i stor grad være utformingen av (nytt) plansystem, og praktiseringen av dette, som avgjør om og i hvilke situasjoner det må utarbeides plan og følgelig blir stilt krav til redegjørelse for konsekvenser av denne. Et sentralt spørsmål i denne sammenheng vil være om det legges opp til at overordnete planer, som i dag, fortsatt skal/kan være tiltaksorientert (gjelder særlig for kommunedelplaner) eller om disse forutsettes å være av mer strategisk karakter.

I de tilfeller overordnet arealplan legger rammer for et tiltak, og det senere utarbeides reguleringsplan for tiltaket, vil begge planprosessene innebære utarbeidelse av plan- og utredningsprogram og dokumentasjon av konsekvensener.

Det forutsettes at spørsmål eller temaer utredet i forbindelse med overordnet plan legges til grunn for arbeidet med reguleringsplanen, og at en her redegjør for de mer detaljerte spørsmålene som ikke er berørt på oversiktsplannivå.

4.3.4 Administrative og økonomiske forhold

Det vil på nåværende tidspunkt ikke være mulig eller naturlig å gi en vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene innføringen av en modell som beskrevet ovenfor vil kunne medføre. Det kan imidlertid nevnes at ECON 11

har foretatt en vurdering av mulige økonomiske og administrative konsekvenser av implementering av EUs forslag til direktiv om miljøvurderinger av planer og programmer. Hovedkonklusjonene er som følger:

«Helhetsinntrykket etter vår gjennomgang er at direktivets bestemmelser vil medføre begrensete merkostnader. Merkostnadene er oftere av formell enn substansiell eller praktisk art. Planprosessene behøver ikke bli vesentlig forlenget. Det er imidlertid store variasjoner mellom de plantypene vi har sett på. Merkostnader knyttet til miljøvurderinger på plan/programnivå vil gi besparelser for konsekvensutredninger på prosjektnivå. De som vil bli påført merkostnader på plan/programnivå vil ikke nødvendigvis være de samme som kan dra nytte av besparelsene på prosjektnivå.» (ECON 1999:22, side 2).

ECON vil bli engasjert for å foreta en foreløpig vurdering av mulige konsekvenser av modellen.

Det vil også bli gjennomført forsøk med å bruke de beskrevne kvalitetskravene i konkrete planprosesser. Gjennom dette ønsker en å vinne erfaring med hvordan berørte organer håndterer den foreslåtte saksbehandlingen.

Til sist bør det nevnes at tiltakshaver for tiltak som omfattes av KU-bestemmelsene allerede i dag er pålagt å utføre, og derved bekoste, utredninger i henhold til fastsatt utredningsprogram. Likeledes vil planmyndigheten for de fleste tiltak ha ansvaret for behandlingen av tiltaket etter KU-bestemmelsene. Forslaget om integrering av KU i planbestemmelsene vil derfor ikke medføre merarbeid, men gi forenklingseffekter.

Fotnoter

1.

Dagens KU-bestemmelser vil inntil videre måtte bestå for tiltak som omfattes av konsesjonslover som også innebærer arealavklaringer.

2.

Prosjektarbeidet er oppsummert i rapporten Kvalitetskrav til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Rapporten er tilgjengelig på internett www.miljo.no.planlegging,konsekvensutredninger.

3.

Bergsjø, Toril Finnestrand og Erik Plathe (1996): Miljøkonsekvensvurderinger og fysisk planlegging på kommunenivå. (Nordiske erfaringer) TemaNord 1996:581. Eksempelvis kommunal oversiktsplanlegging i Sverige (Lund og Helsingborg) og regionplanlegging i Danmark (Nordjyllands Amt).

4.

Asplan Viak 1998: Konsekvensvurderinger i kommunal arealplanlegging. Sluttrapport og anbefalinger.

5.

En mer utførlig beskrivelse av «KU-bestemmelsene og erfaringer med praktisering av disse» finnes i rapporten Kvalitetskrav til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Se fotnote 2.

6.

Asplan Viak (1999): Konsekvensvurderinger i ny plan- og bygningslov - kartlegging av praksis i kommunene. Rapport for Miljøverndepartementet.

7.

Dok. nr. 3:6 (1997-98), Riksrevisjonens undersøkelse av miljømessige konsekvensutredninger

8.

Asplan Viak og NIBR (1999): System for miljøoppfølging. Om virkemidler og mekanismer for å ivareta miljøhensyn ved utbygging og drift av tiltak. Arbeidsnotat for Miljøverndepartementet.

9.

Forslaget drøfter ikke behovet for eventuelle formelle krav til utforming av plankart og bestemmelser til planen.

10.

Jf. Grenlandsmodellen og erfaringer med praktiseringen av denne, se foran i kapittel 13.

11.

ECON. Miljøvurderinger av planer og programmer. Administrative og økonomiske konsekvenser. Rapport 22/99.

Til dokumentets forside