Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

1 Kommentarer til trusselvurderinger samt utfyllende betraktninger

John Kristen Skogan og Ståle Ulriksen, NUPI

Del 1: Trusler, aktører og aksjonsformer – et overblikk

John Kristen Skogan

Utgangspunkt

Denne rapporten er på oppdrag utarbeidet for Utvalget til utredning av nye regler om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet m.v. Formålet er å gi kommentarer til trusselvurderinger fra Politiets sikkerhetstjeneste, blant annet i «Trusselvurdering og prioriteringer for Politiets sikkerhetstjeneste for år 2002» fra Justisdepartementet, samt å komme med utfyllende betraktninger vedrørende dagens trusselbilde. Hovedvekten vil bli lagt på det siste der også kommentarer til de nevnte trusselvurderinger vil inngå, både med og uten eksplisitt referanse til disse. Trusselvurderinger fra Politiets sikkerhetstjeneste vil i det etterfølgende bli referert til som foreliggende trusselvurderinger, og nevnte dokument fra Justisdepartementet mer spesifikt som «Trusselvurdering og prioriteringer…».

Vi har lagt til grunn for vårt oppdrag at det som skal vurderes er trusler mot statens selvstendighet og sikkerhet, samt mot statsforfatningen, statsoverhodet og samfunnsordenen slik det er rimelig å forstå disse begrepene ut fra de formål med straffelovens kapittel 8 og 9 som tilkjennegis i bestemmelsene der.

Mer særskilt vil vi forstå det slik at statens sikkerhet og rikets sikkerhet, slik disse begrepene der anvendes, dreier seg om å unngå at Norge blir påført krig, om å hindre at slik eller annen fysisk maktbruk bringer landet eller deler av det under fremmed herredømme, samt å hindre at fysisk, voldspreget maktbruk, eller trussel om det, mot landet eller dets lovlige myndigheter skal innskrenke norsk handlefrihet og selvbestemmelsesrett.

I vår forståelse av disse og øvrige nevnte nøkkelbegrep vil vi imidlertid også se hen til dagens situasjon og ta i betraktning forhold som har endret seg siden de angjeldende bestemmelser i straffeloven ble vedtatt. Uansett vil det her, slik vi ser det, være snakk om trusler som retter seg mot viktige anliggender for staten og for landet. Vi vil også forutsette at dette er trusler som skyldes at noen med hensikt kan komme til å foreta handlinger av fysisk, voldspreget karakter overfor Norge som enten direkte, eller indirekte gjennom trusselen om det, kan skade landet også med hensyn de her aktuelle anliggender.

For nærmere å kunne vurdere den type trusler som ut fra ovenstående er av interesse for oss, tror vi det kan være hensiktsmessig å skille klarere mellom motiver, midler og målobjekter. Både motivene for å utføre, eller true med å utføre slike handlinger som det er snakk om, de midler og metoder som benyttes, samt de konkrete målobjekter som handlingene vil være rettet mot om de blir iverksatt, kan variere betydelig. Blant annet kan dette i det enkelte tilfelle avhenge av hvem det er som kan tenkes å foreta den aktuelle handling.

Derfor virker det også hensiktmessig å skille mellom ulike typer aktører bak trusler om slike handlinger, slik det gjøres i «Trusselvurdering og prioriteringer…». Som det der påpekes, var et militært angrep med okkupasjon av Norge for øye det som tidligere først og fremst ble betraktet som en trussel mot landets sikkerhet. Dette ville også være en klar trussel mot dets selvstendighet, og mot statsforfatningen og statsoverhodet. Den eneste type aktør som hadde kapasitet til å gjennomføre noe slikt, var en annen stat. Men også de fleste andre trusler man da så for seg av den type vi er interessert i, kom fra andre stater og bar i seg innslag av mulig militær maktbruk. Andre stater var tidligere stort sett de eneste ytre aktører som kunne true landets sikkerhet og gjøre slutt på, eller innskrenke dets selvstendighet og norske myndigheter og borgeres anledning til å bestemme i eget land. Følgelig viste straffelovens § 90 i sin opprinnelige ordlyd til «Rigets Sikkerhed ligeoverfor anden Stat».

Endringer i trusselbildet: Nye aktører og økt sårbarhet

Vurdert ut fra konsekvensene er faren for et militært angrep mot Norge med sikte på etterfølgende okkupasjon av hele eller større deler av landet fortsatt en meget alvorlig trussel. Men vurdert ut fra hva som virker sannsynlig, er en slik fare i dagens situasjon nærmest fraværende, som pekt på i foreliggende trusselvurderinger. Dette er en meget vesentlig, og relativt raskt inntruffet endring i trusselbildet for vårt land. Slik det fortoner seg i dag synes akkurat denne faren å ville forbli svært liten så langt vi kan se fremover. Men her må vi samtidig ta det forbehold at overskuelig fremtid alltid kan komme til å bli kortere enn man tror. Et så omfattende angrep er dessuten ikke den eneste trussel om militære aksjoner fra annen stat som Norge kan komme til å stå overfor. En annen mulig trussel, selv innenfor overskuelig fremtid, er til og med en militær aksjon med eventuell tidsbegrenset besettelse av en mindre del av norsk territorium – en mulighet som synes oversett i foreliggende trusselvurderinger. Vi viser i denne sammenheng til Del 2 i vår rapport som mer nøye går inn på mulige endringer i det internasjonale system som kan komme til å rokke ved tilsynelatende velfunderte antagelser av i dag om bruk av militær makt mellom stater og mot Norge.

Med faren for angrep med sikte på okkupasjon av større deler av Norge nærmest borte, blir andre, men gjennomgående ikke like alvorlige trusler mot landets sikkerhet og selvstendighet som andre stater kan stå bak, mer fremtredende i trusselbildet. Men i forhold til for få tiår tilbake er en like iøynefallende endring at trusler av den type som er av interesse for oss, nå i klart større utstrekning også kommer fra bevegelser, organisasjoner og grupper som opptrer på egen hånd, utenfor noen stats styring, og som bruker vold for å fremme sin sak, eller i noen tilfelle kan være villige til å gjøre det. Noen slike voldsvillige eller rett frem voldelige ikke-statlige grupper holder seg innenfor begrensede områder, mens andre opererer geografisk mye videre. Derved kan også Norge bli utsatt uten selv å huse slike grupper i annet enn svært milde varianter sammenlignet dem som fins i en del andre land.

Dette åpner for større variasjon i motiver og siktemål bak den type trusler som her interesserer oss, i midler og metoder som kan bli benyttet, samt i potensielle målobjekter for de handlinger som truslene kan resultere i. Følgen er et videre spekter av trusler. Denne endringen kan komme til å bli enda mer åpenbar i årene fremover.

Endringen forsterkes av to andre, dels teknologisk relaterte utviklingstrekk. Det ene er utviklingen av avstandsleverte våpen, samt av mer virkningsfulle våpenladninger som eventuelt kan plasseres på disse. Særlig har utviklingen av styrte og målsøkende raketter gjennom de par siste tiår skutt fart hva gjelder å kunne sende slike raketter, eller missiler om man vil, mot mål på lang avstand med stor treffsikkerhet, tross mer håndterlig omfang og vekt. Det innebærer at flere målobjekter lettere kan nås og rammes. Evnen til å lage effektive sprengladninger, både konvensjonelle og kjernefysiske, er likeså forbedret, og kunnskapen om hvordan det gjøres, mer utbredt. Samtidig er også kunnskapen bedre og mer utbredt om hvordan ladninger med kjemiske, biologiske eller radioaktive stoffer kan lages for ønskede virkninger, fra psykologiske til dødelige, overfor målobjekter. I den grad slik økt kunnskap og evne utnyttes, betyr det at ulike målobjekter kan rammes mer virkningsfullt

Det andre utviklingstrekket er de moderne samfunns sterkt økte sårbarhet overfor forstyrrelser av forskjellige slag og på ulike plan. Den økte sårbarheten til moderne samfunn, og til dagens norske, er behandlet i NOU 2000:24 Et sårbart samfunn . Én konsekvens av denne er at det blir flere måter å ramme et moderne samfunn på, og lettere å utsette det for påkjenninger som blir besværlige å takle og for trusler som skaper frykt og ønskes brakt til snarlig opphør.

De her skisserte utviklingstrekk gir også stater økt evne til å ramme norsk område og norske borgere. Men dette oppveies et stykke på vei av samtidige, og dels tilsvarende forbedringer i tilgjengelige militære forsvars- og mottiltak fra norsk side. Mer åpenbare og relativt sett større er de økte muligheter som begge de påpekte utviklingstrekk gir grupper og bevegelser utenfor statlig kontroll til å utsette Norge for voldelige aksjoner, eller troverdig true med å gjøre det.

Hva styrte raketter angår er riktignok tilgangen til slike, og særlig de mer avanserte versjoner av dem, sterkt begrenset for andre enn stater. Men det fins alt eksempler på at voldelige ikke-statlige grupper har skaffet seg og brukt styrte raketter i aksjoner de har iverksatt. Dertil virker det sannsynlig, tross bredt internasjonalt samarbeid for å hindre det, at slike grupper i årene fremover vil få økte muligheter for å skaffe seg slike raketter, og at dette også vil gjelde mer avanserte og langtrekkende versjoner. I den grad noen av dem skulle skaffe seg kjemiske, biologiske eller radiologiske våpenladninger, kan imidlertid slike ladninger også bringes frem til et målobjekt med bruk av fly, eller eventuelt ved hjelp av andre, vanlige transportmidler.

Dessuten vil slike grupper, selv når de søker å gjennomføre voldelige aksjoner uten bruk av avanserte våpenbærere eller våpenladninger, ha enkelte fordeler sammenlignet med stater. De er gjerne mindre sårbare for ordinære militære mottiltak. De rår ofte ikke selv over noen militær organisasjon i vanlig forstand som kan rammes for å svekke dem. Deres medlemmer og aktive i felten opptrer ikke i uniform eller på annen måte slik at de kan identifiseres. Mange slike grupper søker tvert om ikke bare å operere i skjul; for økt beskyttelse mot å bli oppdaget blir det ofte et poeng å blande seg med sivilbefolkningen i det område der de oppholder seg eller planlegger aksjoner. Manglende kunnskap om identitet og tilholdssted til medlemmer og medhjelpere i slike grupper gjør det også vanskeligere å avskrekke dem med muligheten for gjengjeldelse. I noen tilfelle hemmes de heller ikke nevneverdig av de motforestillinger som stater i moderne tid ofte har hatt, og stater flest fortsatt har, mot å gjennomføre voldelige operasjoner som rammer uskyldige sivile uforholdsmessig hardere enn målgruppen. Tvert om går noen av de ikke-statlige grupper det her er snakk om ikke av veien for å ty til rendyrket politisk terrorisme der sivile, eller annen sakesløs tredjeperson, bevisst utsettes for vold eller trussel om vold for å presse frem et ønsket politisk utfall.

Enkelte stater kan bli fristet til selv å utnytte noen av de her påpekte fordeler ved forberedelse og gjennomføring av voldelige aksjoner som ikke-statlige grupper har, enten ved at statene aktivt støtter eventuelle slike grupper som i viktige spørsmål søker å oppnå det samme som dem, eller ved at de i skjul for å slippe å vedkjenne seg disse, oppretter grupper som styrt av dem selv skal operere på samme vis som ikke-statlige voldelige grupper. Det førstnevnte har alt skjedd ved enkelte tilfelle og kan gjenta seg. I fremtiden kan det også tenkes å bli mer av det sistnevnte.

Uansett betyr de endringer og utviklingstrekk som er påpekt foran at sammenlignet med situasjonen få tiår tilbake har den type trusler overfor Norge som er av interesse for oss, nå avtatt fra andre stater, fremfor alt på grunn av kraftig redusert fare for storangrep med okkupasjon for øye, mens slike trusler er tiltagende fra grupper og bevegelser utenfor statlig kontroll som søker å fremme sin sak med bruk av vold. Det er ingen gitt å si om denne situasjonen og disse trendene vil vedvare, eller om tendensene i utviklingen hittil kan komme til å snu. I dag virker det siste ikke sannsynlig.

Imidlertid betyr ikke dette at trusler av den angjeldende type fra voldelige ikke-statlige grupper er blitt, eller er i ferd med å bli de mest alvorlige, og at slike trusler fra andre stater nå nærmest er borte. Fortsatt er det bare stater som rår over fysiske maktmidler som kan true Norges eksistens som egen stat eller sette dem i stand til langvarig å ta fra norske myndigheter kontroll over eget territorium. De samme maktmidler kan også anvendes overfor Norge på andre, mer sannsynlige, om enn mindre alvorlige måter som likevel klart kan krenke norsk selvbestemmelsesrett og territoriell suverenitet. I tillegg vil slike krigslignende operasjoner nærmest alltid innebære en risiko for ytterligere opptrapping.

Men de siste tiårs fremvekst av voldelige eller voldsvillige grupper og bevegelser som opererer utenfor statlig kontroll og dels geografisk vidstrakt, sammen med de bedrede muligheter for slike grupper til å gjennomføre fra sitt synspunkt vellykkede voldelige aksjoner i Norge og mot norske myndigheter, innebærer samtidig at faren for slike aksjoner er voksende. Det betyr ikke nødvendigvis at den er stor. Men de tenkelige aksjonsformer er mange. Alvorlighetsgraden kan likeså variere, og ikke alle trenger å bety en trussel av den type som vi her er interessert i. Men noen kan, om de skulle bli gjennomført, både gå ut over landets sikkerhet, krenke dets selvstendighet, forstyrre samfunnsordenen og hindre normal myndighetsutøvelse. Det kommer blant annet an på hva som eventuelt søkes oppnådd gjennom dem og hvordan.

Trusselbildet: Motiver, midler og målobjekter

I utgangspunktet er det to, nokså forskjellige typer motiver som kan ligge bak overlagte voldelige aksjoner. Disse kan i noen tilfelle være mål i seg selv i den forstand at selve den ødeleggelse, lidelse eller uorden som de forårsaker, innebærer en form for tilfredsstillelse for den som står for aksjonen, eller gir den sin støtte. Dette kan være sykelig betinget som hos pyromanen eller sadisten. Men langt mer aktuelt i vår sammenheng er at en voldelig aksjon kort og godt kan være en form for hevn, eller at den tilfredsstillelse som den gir gjerningsmenn og støttespillere, er utslag av et sterkt hat til den eller dem som rammes. Hverken hatet eller ønsket om hevn behøver være sykelig, og kan noen ganger ha meget forståelige forklaringer. Enkelte voldelige ikke-statlige bevegelser lar seg dessuten inspirere av ideologiske, religiøse eller nasjonalistiske forestillinger som forsterker hat og hevnlyst overfor bestemte land, folkegrupper eller styresett. I selve det å gjennomføre voldelige aksjoner mot disse kan det for slike bevegelser i tillegg ligge en form for selvbekreftelse. Et nært eksempel på en voldelig aksjon med grufulle ødeleggelser av svært omfang som for både bakmenn og forøvere langt på vei kan ha vært et mål i seg selv, er terroristanfallet mot New York og Washington høsten 2001.

Heller ikke i forholdet mellom stater er hat og hevnlyst ukjente fenomener. Noen ganger har de motivert til væpnede aksjoner mot en annen stat. Men for Norges vedkommende er det vanskelig å se for seg slike aksjoner rettet mot landet fra andre stater ut fra holdninger av denne art. Riktignok kan det ikke helt utelukkes at Norge som ett av flere land, eksempelvis som del av NATO eller «vesten», i en gitt situasjon kan bli omfattet av en sterk hevnlyst fra en utenforstående stat. Dette gjelder også i et tilfelle der Norge som ett av flere land har engasjert seg militært i en konflikt et annet sted i verden. Men selv da er det tvilsomt om Norge vil være i fremste rekke som mål for eventuelle hevnaksjoner.

Faren for voldelige aksjoner mot Norge som settes i verk som mål i seg selv, det være seg ut fra hat, forbitrelse, ønske om hevn overfor Norge og norske myndigheter – eller ut fra andre forestillinger – kommer derfor nærmest utelukkende fra ikke-statlige grupper og bevegelser som anvender vold eller er villige til å ty til det. I protest mot norsk hvalfangst har eksempelvis internasjonale miljøverngrupper gjennomført aksjoner i Norge med innslag av voldsbruk. Disse har imidlertid vært rettet mot norske næringsdrivende og forårsaket beskjedne ødeleggelser. Faren for slike aksjoner utgjør ikke nødvendigvis noen trussel av den type som er av interesse for oss.

Men gitt de sterke følelser som en slik sak som fangst på hval og sel viste seg å utløse, kan lignende aksjoner der formålet rett og slett er gjengjeldelse og skadeforøvelse overfor norske myndigheter ikke helt utelukkes. Likeledes er trolig faren større for at norsk engasjement i konfliktområder – som vist til i foreliggende trusselvurderinger – kan utløse gjengjeldelsesaksjoner mot Norge fra ikke-statlige grupper i det aktuelle område, enn hva faren er for slike aksjoner fra stater der. Mer generelt kan det heller ikke utelukkes at internasjonale terroristorganisasjoner kan søke å iverksette aksjoner med hat eller hevn som motiv overfor en gruppe land som innbefatter Norge. Men her igjen vil neppe Norge være blant de fremste mål – med to, kanskje tre mulige unntak.

Selv om ønsket fortrinnsvis skulle være å ramme andre land enn Norge, kan dette tenkes søkt oppnådd ved å ramme deres borgere eller eiendom på norsk jord. I foreliggende trusselvurderinger pekes det spesielt på andre lands diplomatiske representasjoner i Norge som mulige målobjekter. For det andre kan målobjekter i Norge fremstå som interessante om de, for eksempel ut fra mistanke om dårlig beskyttelse, antas å være lettere å ramme enn målobjekter i andre land. Igjen kan dette også gjelde utenlandske ambassader. Likeså kan samme resonnement gjøres gjeldende for større internasjonale arrangementer som avvikles i Norge, eller for besøk av fremmede statsoverhoder. I tillegg kan norske petroleumsinstallasjoner i prinsippet tenkes å utgjøre mål for rene hevnaksjoner overfor de land som får olje eller gass fra disse. Men i praksis står slike installasjoner antagelig overfor en større og mer realistisk fare for å bli utsatt for aksjoner med et instrumentelt siktemål . Det bringer oss til den andre typen mulige motiver bak overlagte voldelige aksjoner.

I stedet for å utgjøre et mål i seg selv kan slike aksjoner, eller trusselen om dem, være et middel for å oppnå noe annet enn det selve aksjonene umiddelbart utretter når og om de blir gjennomført. Det mer konkrete siktemål med aksjonene, og de metoder som benyttes, kan da variere mellom forskjellige typer. Dette vil delvis også bestemme aksjonens art.

En type siktemål med voldelige aksjoner kan være med fysisk makt å tilrive seg noe andre har som en selv ønsker seg, eller å sette ut av spill noe de kontrollerer for derved å frata dem en evne det gir dem. Et alternativ til slik fravristing er utpressing : Siktemålet kan da være å skremme dem til selv å gi fra seg det som etterstrebes, eller til å gi avkall på den aktuelle evne ved egenhendig å fjerne det som gir dem denne. Eventuelt kan siktemålet mer generelt være å skremme andre til å gjøre noe de ikke ønsker, eller avstå fra noe de ønsker å gjøre. Et noe annet, mulig instrumentelt siktemål for voldelige aksjoner er rett og slett nedbryting av et forhatt, foraktet eller fiendtlig samfunn, det å ramme dette på en måte som svekker det og eventuelt gjennom uro og demoralisering til slutt får det til å bryte sammen. I tilfelle utpressing der siktemålet er å skremme andre til å opptre på en bestemt måte, kan trusselen om å utsette dem for voldelige aksjoner være nok til å få dem til å gi etter. De ulike siktemål og metoder kan kombineres med hverandre. Heller ikke utelukker instrumentelle motiver innslag av følelser som hat og hevnlyst som medvirkende motiv. I tillegg kan voldelige aksjoner, som iøynefallende aksjoner ellers, brukes til å rette andres oppmerksomhet mot seg selv og den sak en kjemper for.

For Norge er trusselen om å bli utsatt for voldelige aksjoner som i hovedsak er instrumentelt motiverte, trolig alt i alt den største og mest reelle. Trusselen omfatter både aksjoner som går ut på fravristing og aksjoner med sikte på utpressing eller nedbryting, eventuelt å vekke oppmerksomhet om en bestemt sak. Men hva som er den mest sannsynlige aktør bak varierer mellom disse metodene og siktemålene. Det samme gjør dels også de mest sannsynlige målobjekter.

Selv om den tidligere trusselen om et omfattende militært angrep med sikte på okkupasjon på det nærmeste er borte, er det fortsatt en viss, litt større fare for at en annen stat, eller flere andre stater, i en gitt situasjon kan komme til å sette i verk en væpnet aksjon mot Norge av et mindre omfang, men fortsatt med sikte på fravristing. Siktemålet kunne eksempelvis være å få kontroll, kanskje tidsbegrenset, over en mindre del av norsk territorium – eller for den saks skyld bare over et norsk fartøy i norsk økonomisk sone. Tenkelige varianter er her mange, mulige foranledninger likeså. Disse kan eksempelvis ha å gjøre med utnyttelse av og eierskap til naturressurser, med kontroll over og tilgang til territorier og farvann, med virksomhet og operasjonsfrihet til militære enheter fra Russland eller andre land i Norges nærhet eller på norsk territorium, for å nevne noen potensielt konfliktskapende saker.

Men også trusselen om slike aksjoner mot Norge virker svært liten for øyeblikket. I motsetning til større angrep og okkupasjon, er det imidlertid vanskeligere å nær utelukke at den kan bli markant større innenfor overskuelig fremtid. Det skyldes blant annet at den i mye større grad er følsom for hendelser som det er mulig å se for seg kan inntreffe lokalt og trekk som kan tenkes å komme til syne i det større storpolitiske bilde. Målobjekter i de nordligste deler av landet, eller i farvannene utenfor, vil trolig også være mest utsatt om denne trusselen skulle tilta. Men samtidig vil den være en klar trussel mot norsk sikkerhet, og med risiko for utilsiktet opptrapping hvis en slik aksjon virkelig skulle bli iverksatt.

Faren for slike voldelige aksjoner for fysisk å fravriste Norge og norske myndigheter noe som en selv ønsker å få kontroll over, for godt eller for en viss tid fremover, kommer praktisk talt bare fra andre stater, og da i form av militære aksjoner. Da regnes ikke med kortvarige, spektakulære punktaksjoner for å vekke oppmerksomhet og eventuelt ydmyke norske myndigheter i en bestemt sak. Slike aksjoner kan tenkes iversatt med et visst innslag av voldsbruk fra ikke-statlige grupper, kanskje endog grupper hjemmehørende i Norge, og trolig fortrinnsvis mot målobjekter som har eller kan gis en symbolverdi. Men uavhengig av sannsynlighet synes faren for slike aksjoner, med tanke på de mest sannsynlige følger av dem, å utgjøre en heller beskjeden trussel av den type som interesserer oss, om noen i det hele tatt.

Fravristing av kilder til militært relevante evner og kapasiteter er likeså et vanlig siktemål i krigføring, og kan også bli det selv i væpnede aksjoner av mindre omfang rettet mot Norge. Igjen vil en slik trussel i så fall bare komme fra andre stater, og mer presist trolig bare fra stater med en alt etablert militær operasjonsevne i Norges nærområder. Men den kunne da komme til å omfatte en type norske målobjekter som under andre omstendigheter kan tenkes å bli utsatt for forsøk på fravristing gjennom voldelige aksjoner fra ikke-statlige grupper, eventuelt også fra fjerntliggende stater. Dette gjelder norske olje- og gassinstallasjoner.

I gitte konfliktsituasjoner, selv uten noen tilknytning ellers til Norge, der nivå på olje- og gassforsyninger, globalt eller til bestemte land, får stor betydning, kan visse ikke-statlige grupper, og kanskje enda mer enkelte stater, eventuelt stater langt borte fra Norge, få et sterkt ønske om å stanse eller begrense olje- og gassproduksjon på norsk sokkel. Voldelige aksjoner mot installasjoner der, så som plattformer og rørledninger, som er viktige for denne produksjonen vil bidra til dette.

Men en eventuell trussel mot disse installasjonene i en slik situasjon vil avhenge av de aktuelle aktørers evne til å gjennomføre sabotasjeaksjoner mot dem. Stater med en alt etablert militært operasjonsevne i Norges nærhet har en slik evne. Det samme kan noen få voldelige ikke-statlige grupper, gitt sine særskilte operasjonelle fordeler, tenkes å kunne skaffe seg om de satser sterkt nok på det. Derimot synes en slik evne hos de fleste fjerntliggende stater det måtte være snakk om, inntil videre å være heller tvilsom, tross utviklingen av langtrekkende raketter. Derfor er slike aksjoner der disse står bak, ihvertfall foreløbig mer sannsynlige og kanskje bare mulige ved hjelp av ikke-statlige grupper som deler de aktuelle staters ønske, og som disse gir ressurser og støtte til for å få det oppfylt.

For begge de to sistnevnte aktører ville det imidlertid gjenstå et ytterligere problem dersom målet var å stanse, eller sterkt begrense norsk produksjon av olje og gass. Installasjonene er mange, og bare det å gjennomføre en effektiv sabotasjeaksjon mot én av dem, vil være en krevende oppgave. Skal det monne for disse aktørene må det derfor trolig noe mer til enn bare fysisk fravristing. Utpressing er da en annen mulighet, eventuelt kombinert med fravristing.

For å få Norge til å begrense sin olje- og gassproduksjon kunne en trussel om ellers å gå til sabotasjeaksjoner mot installasjonene tenkes å være nok. En slik trussel ville imidlertid være mer troverdig fra en stat med etablert militær operasjonsevne i området. Bedømt ut fra dagens situasjon virker det riktignok svært lite sannsynlig at noen slik stat skal komme til å fremsette en slik trussel for å presse frem slike produksjonsbegrensninger. Skulle det likevel skje, ville imidlertid trusselen bli tatt meget alvorlig.

Men en tilsvarende trussel fra en voldelig ikke-statlig gruppe, eller endog fra en terrororganisasjon, ville ikke uten videre være like troverdig. Særlig ville tvil om evne være større. Derfor kunne en vellykket sabotasjeaksjon mot en norsk olje/gass-installasjon fra en slik ikke-statlig gruppe trolig høyne denne troverdigheten dramatisk. Trusselen om nye aksjoner kunne derved bli et meget effektivt pressmiddel overfor norske myndigheter og innskrenke norsk selvbestemmelsesrett ganske følbart. Det kunne i så fall brukes til utpressing overfor norske myndigheter også i andre saker enn olje- og gassproduksjon.

Men det trengs ikke nødvendigvis en vellykket aksjon rettet mot norske installasjoner til havs for å utsette norske myndigheter for en utpressing som kan vise seg minst like effektiv. En aksjon mot et viktig, fremtredende målobjekt på land vil trolig ha samme effekt. Det fins en rekke slike mulige målobjekter, for eksempel innen transportsektoren eller kraftproduksjon, i tillegg til høyt skattede bygninger og anlegg. Disse er dessuten jevnt over lettere tilgjengelige og i den forstand mer sårbare. Fordi dette gjør en trussel om voldelig aksjon mot dem mer troverdig, kan en slik trussel alene tenkes å være nok til å utvirke den ønskede ettergivenhet fra norske myndigheter.

Dette kan alt i alt bety at trusselen om sabotasjeaksjoner mot norske olje- og gassinstallasjoner til havs, til tross for den utbredte fokusering på dem som mulige målobjekter for slike aksjoner, er overdrevet. Riktignok kan slike installasjoner gjennom aksjoner mot dem være særlig egnet til å vekke oppmerksomhet om en sak som det ivres for. Men det fins flere langt lettere tilgjengelige målobjekter på land i Norge som synes tilnærmet like velegnet.

Faren for større voldelige aksjoner eller trussel om det fra internasjonalt operative ikke-statlige grupper med utpressing overfor norske myndigheter som formål, synes gjennomgående ikke stor, men er likevel en trussel mot landets sikkerhet og selvbestemmelsesrett som må tas på alvor. Antagelig vil den være størst i forbindelse med norsk opptreden utenfor landets grenser eller norske disposisjoner med særlig iøynefallende konsekvenser der. I tillegg til olje- og gassproduksjon på norsk sokkel – eller i regi av norske oljeselskaper andre steder – kan det eksempelvis gjelde norsk direkte engasjement i pågående konflikter andre steder i verden. Blant annet kan militære operasjoner som norske styrker i det siste tilfelle kan komme til å delta i, utløse en følelse av maktesløshet hos lokale aktører og deres støttespillere som for dem får det til å se mer legitimt ut å til å ty til asymmetriske mottiltak i form av terroraksjoner. Mulig tilgang for dem til kjemiske, biologiske eller radiologiske våpen vil i så fall være ekstra skremmende. Men sammenlignet med en del andre land fremtrer Norge igjen som et mindre sannsynlig mål for terroraksjoner med stort tap av menneskeliv. Det skyldes også at slike aksjoner trolig ville være ispedd et betydelig element av hat og ønske om å straffe. Det virker velbegrunnet når det i «Trusselvurdering og prioriteringer…» pekes på USA som det fremste mål for terroraksjoner i stor målestokk.

Men heller ikke i Norge kan terroraksjoner med mange drepte helt utelukkes.

Nettopp målobjekter der mange menneskeliv vil gå tapt kan dessuten fremstå som særlig formålstjenlige for forsøk på utpressing. Trusler mot slike mål kan riktignok reise særlig store moralske motforstillinger. Men samtidig kan de vise seg særdeles virkningsfulle som utpressing. Det gjelder også trusler om terroraksjoner av mindre omfang.

I Norge har vi alt fått befatning med tilfelle av flykapring. Flykapringer er typiske eksempler på utpressing ved hjelp av trussel om å drepe et stort antall mennesker som holdes som gisler for dette formål dersom fremsatte krav ikke innfris. Samtidig synes det å sette flykapringer i et slags forsonende lys at de fleste ender med frigivelse av passasjerene. Det samme gjelder også andre tilfelle der trusselen ikke blir satt i verk. En lykkelig slutt dekker over dens alvor. Men her ligger det en farlig psykologisk mekanisme. Nettopp det at en slik trussel ikke trenger å bli satt i verk, og de som trues ikke behøver å bli skadd, gjør det lettere å ty til den som pressmiddel og derved mer sannsynlig at trusselen vil bli fremsatt. Men samtidig leder dette inn i noe som lett kan vise seg å bli en felle: Hvis det som kreves ikke blir imøtekommet, kan det, for å gjøre trusselen mer troverdig og skremmende, bli nødvendig å følge den opp på en måte som ikke var meningen, og farlig å la være.

Det synes helt åpenbart at faren er tilstede for at norske myndigheter kan bli utsatt for forsøk på utpressing gjennom trussel om voldelige aksjoner som vil, og er ment å medføre tap av menneskelig – unntaksvis kanskje endog i stort antall. De krav som kan bli søkt oppnådd på denne måten, og de spørsmål disse gjelder, kan være svært forskjellige. I tillegg til de foran nevnte saker, kan det dreie seg om innvandring og opphold i Norge, om miljøspørsmål, om fangebehandling og straffeforfølgelse, om norsk eksport til eller samkvem med bestemte land, for å nevne noen få av mange muligheter. Det antall mennesker som utsettes for trusselen behøver ikke alltid å henge sammen med kravets størrelse eller betydning sett utenfra av den saken det gjelder. De mennesker som trues kan være helt tilfeldige ofre. Men de kan også være plukket ut med omhu; det kan til og med være snakk om ett eller noen få enkeltindivider, for eksempel en helt bestemt øvrighetsperson, eller dommere og vitner i en bestemt straffesak.

Også med hensyn til hvem som kan tenkes å ty til utpressing med slike midler, og arten av deres motiver, er variasjonen og bredden stor. Faren er alt nevnt for at voldelige ikke-statlige grupper av den typen som det foran er referert til, for utpressingsformål kan komme til å true med større terroraksjoner i Norge. En annen fare er imidlertid at selvstendige grupper av ulike slag med tilhold i Norge, eller Nord-Europa, i en fra deres synspunkt svært alvorlig situasjon med mye på spill, kan komme til å gripe til denne form for utpressing, men fortrinnsvis i mye mindre målestokk. Samarbeid mellom en slik, lokal gruppe og en internasjonalt operativ voldelig gruppe kan i et slikt tilfelle heller ikke helt utelukkes.

Imidlertid kan denne form for utpressing også tenkes å komme fra grupper som er dannet på løsere, mer kortvarig grunnlag, eller til og med fra enkeltpersoner. Motivet kan ha sammenheng med en bestemt sak som for eksempel har utløst desperasjon eller ytterst sterk forbitrelse. Eller motivet kan endog være egen økonomisk vinning. Det bringer oss til faren for at rene kriminelle grupper og miljøer kan komme til å forsøke denne form for utpressing i mer rendyrket form og større målestokk enn hittil. Virker den for andre kan den også virke for dem. Direkte økonomisk vinning er et mulig motiv. Men hensikten kunne snarere være å påvirke forhold i samfunnet til egen fordel, oppnå egenbeskyttelse i gitte situasjoner, samt påvirkning av domstoler og rettspleie, generelt og i enkeltsaker. Det er mulig at risikoen for en slik utvikling øker med en sterkere sammenvevning mellom norske kriminelle miljøer og kriminalitet på et internasjonalt plan. I så fall kan risikoen øke ytterligere om idealistisk motiverte ikke-statlige grupper i utlandet som ikke går av veien for rene terrorhandlinger, tyr til kriminalitet som finansieringskilde, eller for samme formål innleder et samarbeid med kriminelle miljøer.

I alle tilfelle er variasjonsbredden meget stor hva gjelder mulige farer for utpressingsforsøk overfor norske myndigheter gjennom trussel om dødbringende aksjon mot andre mennesker. Forsøk på utpressing kan dessuten også skje gjennom trussel om å skade en viktig bygning eller gjenstand i stedet for mennesker, eventuelt både den og mennesker i dens nærhet. Tenkelige trusler og aksjoner med utpressing overfor norske myndigheter som formål varierer i flere henseender fra stort til smått, og fra svært alvorlig til mindre alvorlig. Ikke alle innebærer en trussel av den type som er av interesse for oss, men noen gjør det i fullt monn. Det krever en grenseoppgang.

Det samme gjør faren for voldelige aksjoner med nedbryting av norsk samfunnsorden og styresett som siktemål. Et slikt siktemål kan være ideologisk-politisk motivert, det kan være ha utspring i moralsk-religiøst inspirerte betraktninger, eller bygge på andre forestillinger. For å gi sterke nok grunner for voldelige aksjoner for å oppnå et slikt siktemål, vil tankegrunnlaget for det kanskje helst også måtte ha et anstrøk av fanatisme.

Variasjonsbredden er stor både med hensyn til alvorlighetsgrad av tenkelige aksjoner med et slikt siktemål for øye, så vel som hva gjelder hvem som kan komme til å stå bak. Mulige aksjoner kan variere fra anslag som vil ramme det norske samfunn på en meget smertefull måte til handlinger som vil være nær harmløse. Bak slike aksjoner kan det likeså tenkes å stå alt fra ikke-statlige grupper som opererer på det internasjonale plan, til åpenbart mentalt forvirrede enkeltpersoner i Norge. I prinsippet kan også en annen stat ty til aksjoner med et slikt siktemål. Igjen krever dette en grenseoppgang i forhold til den type trusler som er av interesse for oss.

Hvilke målobjekter som mest sannsynlig vil bli søkt rammet i tilfelle aksjoner for å bryte ned norsk samfunnsorden og styresett, vil formodentlig avhenge av hvilke forestillinger ønsket om å gjøre det bygger på. Her kan det være betydelige forskjeller mellom ulike mulige aktører bak slike forsøk. Valg av målobjekter kan også bli påvirket av eventuelle parallelle motiver bak de aksjoner som settes i verk.

Hva stater angår, har nedbryting av samfunnsordenen i fiendtlige land i flere tilfelle vært et siktemål med voldelige aksjoner under krig. Eksempelvis har det vært ett av flere siktemål med tilfeller av strategisk bombing. Men slik nedbryting har da sjelden vært et mål i seg selv. Blant annet gjennom antatt svekkelse av moral og krigsvilje hos den annen part har den derimot vært et ledd i en strategi for utpressing og fravristing. Men for Norge virker faren for forsøk av et slikt omfang fra annen stat på nedbryting av norsk samfunnsorden like fraværende i dagens situasjon som faren for omfattende militært angrep med okkupasjon av landet for øye antas å være det. Likevel kan det ikke helt utelukkes at selv mindre militære aksjoner fra annen stat mot norsk territorium kan bli ledsaget av forsøk på begrenset, og fortrinnsvis lokal nedbryting av viktige samfunnsfunksjoner på norsk side for å svekke motstandsviljen der. Eksempelvis kunne infrastruktur på kommunikasjons- og forsyningssiden da bli utsatte målobjekter.

I den grad nedbryting av samfunnsorden og styresett måtte være et siktemål for andre aktører enn stater vil dette derimot høyst sannsynlig være et mål i seg selv. Det forhindrer imidlertid ikke at det kan være ledsaget av andre, parallelle siktemål, eksempelvis av et ønske om å eksponere egen sak eller om å oppnå hevn overfor det eller de samfunn som søkes rammet. Selv om det norske samfunn neppe er blant de mest utsatte, er heller ikke det skjermet mot å bli oppfattet som en del av det som betraktes som vestliggjorte, påtrengende og moralsk dekadente og smittefarlige samfunn. For terroristgrupper, eksempelvis med islamsk fundamentalisme som inspirasjonskilde, kan slike og lignende forestillinger motivere til voldelige aksjoner mot vestlige samfunn både for å hevne påførte ydmykelser fra disse og ut fra et håp om på denne måten å destabilisere og undergrave dem. Et slikt dobbelt formål taler for aksjoner av stort omfang, eller som er iøynefallende på annen måte, for eksempel ved å ramme målobjekter av stor symbolsk betydning, og aksjoner som derved kan vekke ekstra forferdelse, frykt og usikkerhet. Det gjør i så fall ikke slike aksjoner i Norge mer sannsynlige. Men det utelukker dem fortsatt ikke helt. En annen bestemmende faktor vil her være tilgjengelighet til egnede målobjekter.

En tilsynelatende mer nærliggende fare for forsøk på nedbryting av norsk samfunnsorden og styresett gjennom voldelige aksjoner kunne tenkes å komme fra hjemlige politisk ekstreme bevegelser, eventuelt med et eksplisitt mål om å omkaste samfunnet. Men i Norge i dag virker ikke større voldelige aksjoner for dette formål fra slike bevegelser videre sannsynlig. Det har både å gjøre med størrelsen på slike bevegelser i dagens Norge og deres karakter. Mindre, og helst sporadiske aksjoner som et angivelig bidrag til samfunnsomveltning, og kanskje mer for å oppildne innenfor egne rekker og minne andre om egen sak, kan likevel ikke utelukkes. Målobjekter med symbolsk betydning både for egne tilhengere og for allmennheten vil trolig da være særlig interessante for formålet. Dessuten kan miljøer i ytterkanten av det politiske spektrum forandre karakter. Noen av dem kan da bli mer opptatt av å skape forstyrrelse og kaos i samfunnet. Interessante målobjekter for det formål kan være infrastruktur innen kommunikasjons- og formidlingssektoren, samt innen transport.

Heller ikke i Norge kan det helt utelukkes at mer obskure, kvasipolitiske eller kvasireligiøse bevegelser eller grupper ut fra heller eiendommelige forestillinger kan iverksette voldelige aksjoner med tanke på å starte en nedbryting av samfunnet, slik det skjedde på undergrunnsbanen i Tokyo i 1995. Men i dagens Norge virker dette særdeles lite sannsynlig. I det norske samfunn synes det å være en heller karrig grobunn for slike bevegelser.

Faren synes større for at enkeltpersoner, eller en gruppe mennesker ført sammen av særskilte begivenheter, kan sette i verk voldspregede aksjoner med det mål å ramme samfunnsmaskineriet, eksempelvis for å vekke flere mennesker opp til angivelig forsømte utfordringer, eller med tanke på fornyelse i kjølvannet av nedbryting. Til gjengjeld kan det tenkes å resultere i aksjoner med bare liten skadeforvoldelse for andre, men av innbilt stor betydning for forøverne selv. Men samtidig innebærer det moderne samfunns sårbarhet at selv enkeltpersoner kan være i stand til å sette i verk aksjoner med store skadevirkninger for samfunnet rundt. Likeså kan mentalt forstyrrede, eventuelt sterkt demoraliserte eller i egne øyne dypt forurettede enkeltmennesker utvikle et sterkt ønske om å ramme samfunnet rundt seg på en ødeleggende måte, kanskje i forbitrelse eller oppgitthet over måten det fungerer på. Resultatet kan komme til å påføre samfunnet og andre mennesker stor skade.

Trusselbildet generelt og noen avsluttende kommentarer

Den type trusler mot Norge som er av interesse for oss ut fra de forutsetninger vi har lagt til grunn for vårt oppdrag, er ikke store når også sannsynlighet tas i betraktning, men de synes klart å ha blitt flere i dag enn tidligere. De mest alvorlige bedømt ut fra konsekvensene om de skulle bli satt ut i livet, er trusler som kan komme fra andre stater, men som virker svært lite sannsynlige så langt vi med et i prinsippet riktignok begrenset synsfelt fremover kan se. Mindre alvorlige trusler av militær karakter fra andre stater med militær operasjonell evne i Norges nærhet kan derimot ikke med tanke på fremtiden karakteriseres som like usannsynlige ut fra dagens situasjon i verden rundt oss. Som påpekt kan dessuten væpnede fiendtligheter gjennom opptrapping utvikle seg slik at de på en meget alvorlig måte går ut over landets sikkerhet. Faren for militære aksjoner mot Norge fra andre stater er kort sagt ikke forsvunnet.

Et langt på vei nytt trekk i trusselbildet er faren for voldelige aksjoner fra grupper og bevegelser utenfor statlig kontroll, og særlig faren for terrorlignende aksjoner fra slike grupper og bevegelser med tilholdssted i andre land, men med et geografisk videre operasjonsområde. Selv om Norge ikke kan antas å være blant de fremste land som kan bli rammet av aksjoner iverksatt av den sistnevnte type grupper eller bevegelser, kan aksjoner her ikke helt utelukkes. Samtidig kan slike aksjoner få et skremmende, og i Norge til nå helt ukjent omfang. Tross den lave sannsynligheten fordrer det særlig årvåkenhet.

Faren i Norge må imidlertid antas å være større for voldelige aksjoner av mindre omfang fra ikke-statlige grupper, både grupper med sete i Norge og grupper utenfra. Som påpekt kan motiv og siktemål for slike aksjoner variere. Noen ganger kan motivene og siktemålene dessuten være flere. Hvilke som er de mest sannsynlige kan også påvirkes av situasjon og begivenheter. Nettopp med tanke på mulige foranledninger kan sannsynligheten, og derved faren, virke størst for voldelige aksjoner, eller trussel om slike, i et forsøk på å utsette norske myndigheter for utpressing. Truslene og aksjonene kan da variere fra det meget alvorlige ned til det nærmest trivielle. Slike utpressingsforsøk vil uansett være alvorlige, men derved også ofte desto mer effektive, om det trues med å ta menneskeliv. Men selv da er variasjonsbredden, realistisk bedømt, ganske stor, med alvorlighetsgraden avhengig av hvor mange som trues, hvem de er, og kanskje også av hvor.

Til forskjell fra aksjoner og trusler med sikte på utpressing, er imidlertid aksjoner med andre siktemål gjerne det vi kan kalle «knus og løp»-aksjoner. Når de er iverksatt, er de over. Det gjelder særlig aksjoner der disse i seg selv og det de umiddelbart forvolder, er målet med dem, men også tenkelige aksjoner for å bryte ned eller alvorlig forstyrre det samfunn der de iverksettes, eller for å få oppmerksomheten rettet mot en bestemt sak eller et bestemt budskap. Slike aksjoner fordrer langt fra samme grad av etterfølgende oppfølging for å lykkes som det aksjoner eller trusler om aksjoner med sikte på utpressing gjør. I denne forstand er aksjoner med andre siktemål betydelig enklere å gjennomføre. I bestemte situasjoner, og kanskje særlig i forbindelse med særskilte hendelser, kan det tenkes å gjøre faren størst for slike aksjoner av noe omfang.

For denne type aksjoner vil ikke målobjekter der mange mennesker rammes, like opplagt kunne ha den samme særskilte verdi som ved forsøk på utpressing. Viktigere vil trolig slike sider ved målobjektene være som deres symbolske eller funksjonelle betydning, likeså hvor de befinner seg og hvor kjente de er. Men også ved slike aksjoner kan arten av innretninger eller mekanismer for skadepåføring som benyttes, føre til at mange mennesker rammes – som for eksempel ved bruk av kjemiske eller biologiske midler.

Tenkelige foranledninger og siktemål, samt sannsynlige forberedelser til og redskaper ved gjennomføring, synes å gjøre det adskillig lettere å registrere endringer i fare for militære aksjoner fra andre stater enn i fare for voldelige aksjoner fra ikke-statlige grupper eller bevegelser. I begge tilfelle vil slik registrering og varsling riktignok bli vanskeligere jo mindre aksjoner det er snakk om. Men hva militære aksjoner angår, er det dessuten lettere å forutse hvilke målobjekter som vil være de mest sannsynlige.

Hva gjelder voldelige aksjoner motivert ut fra hat, forbitrelse eller ønske om å ta igjen, kan særskilte begivenheter eller økende motsetninger i forhold til andre stater, samfunn eller kulturer kanskje gi et visst varsel om økt fare. Den vanskeligste type voldelige aksjoner å forutse fra ikke-statlige grupper, eller endog fra enkeltpersoner for den saks skyld, er voldelige aksjoner med utpressing som formål. Her er variasjonsbredden særdeles stor, ikke bare i mulige foranledninger, men også med hensyn til tenkelige målobjekter. Praktisk talt alt og alle kan bli truet av slike aksjoner.

Den økte faren for voldelige aksjoner i Norge, også av stort omfang og alvorlig karakter, fra ikke-statlige grupper og bevegelser, skyldes dels utviklingen i det norske samfunnet selv. Dels skyldes den såkalt internasjonalisering: at barrierer mellom det norske og andre samfunn blir mindre, og at det norske på mange måter trekkes sterkere med i utviklingstrekk over landegrensene. Og noe av årsaken er å finne i nye trekk og motsetninger på det mellomfolkelige, globale plan.

I foreliggende trusselvurderinger pekes det på at mottak av flyktninger og det økte innslag av fremmedkulturelle grupper i Norge har økt mulighetene for ikke-statlige militante grupper til å bruke Norge som fristed for sine tilhengere. I prinsippet kan det også innebære forberedelse på norsk jord til voldelige aksjoner andre steder i verden. En særskilt side ved dette er at det kan bli en foranledning til voldelige aksjoner fra bestemte stater eller bevegelser rettet mot personer med opphold i Norge som mistenkes for slik forberedelse, og derved aksjoner som også kan skade andre mennesker i Norge og norske interesser ellers. En kanskje enda mer bekymringsfull side i samme gate ved den såkalte internasjonaliseringen, er de åpninger den gir for innpass i Norge for internasjonalt organisert kriminalitet.

Som alt påpekt varierer såvel militære aksjoner som kan tenkes å bli rettet mot Norge, som voldelige aksjoner som kan tenkes iverksatt innenfor landet av ulike ikke-statlige aktører, fra det stort til smått og fra det svært alvorlige til det heller ubetydelige. I forhold til den type trusler som vi har lagt til grunn er de vi særskilt skal vurdere, krever dette en grenseoppgang overfor andre trusler og farer. En slik grenseoppgang vil neppe alle steder kunne gjøres særlig skarp. Trolig har også utviklingen gjennom de siste tiår bidratt til dette.

Fare for militære aksjoner fra annen stat mot Norge virker i denne sammenheng lite problematisk. Det skyldes blant annet risikoen for opptrapping om våpen tas i bruk mellom stater. Alene det innebærer at fare for væpnet maktbruk fra en annen stat mot Norge utgjør en trussel mot landets sikkerhet nærmest uansett omfang av den eller de væpnede aksjoner det i første omgang er fare for.

Annerledes synes det å forholde seg med faren for voldelige aksjoner i Norge fra ikke-statlige aktører med eller uten tilholdssted der. Det kan tenkes mange slike aksjoner av mindre omfang som åpenbart ikke vil utgjøre noen trussel av den type som vi særskilt skal vurdere. Selv slike aksjoner med skadeforvoldelse av større omfang vil ikke uten videre være en trussel mot statens selvstendighet og sikkerhet, eller mot statsforfatningen, statsoverhodet og samfunnsordenen. Imidlertid vil vi her reise spørsmålet om voldelige aksjoner av stort omfang, og spesielt aksjoner som rammer flere mennesker med dødelig utgang, bør betraktes på samme måte som «Krig eller Fiendtligheter» i straffelovens § 84. Vi vil anta at det vil være i overenstemmelse med hva mange i dag vil finne det naturlig å legge i begrepet statens sikkerhet.

I de tilfelle der det er snakk om voldelige aksjoner, eller trussel om slike, fra ikke-statlige aktører i utpressingsøyemed overfor norske myndigheter, vil vi videre anta at det skal langt mindre til hva gjelder aksjonenes omfang, før de er å betrakte som trusler mot sider ved norsk selvstendighet, myndighetsutøvelse og handlefrihet som bestemmelser i straffelovens kapittel 8 og 9 har som formål i beskytte. Men også her vil vi anta at det må være en nedre grense i omfang og alvorlighetsgrad for hva som kan betraktes som slike trusler.

Del 2: Endringer i det internasjonale system

Ståle Ulriksen

Vi vil her reise spørsmålet om verden i dag er inne i et internasjonalt systemskifte , en dyptgripende endring i strukturen og klimaet i det internasjonale system, og hvorvidt dette innebærer økt risiko for Norge. Det er umulig å anslå direkte trusler mot Norge i en slik analyse, men det bør være mulig å si noe om det generelle risikonivået.

Risikoen for militært angrep fra en annen stat er utgangspunktet her. Selv om et militært angrep som truer statens eksistens, der fiendens målsetting er okkupasjon av Norge, synes meget lite sannsynlig, kan ikke militære aksjoner med mer begrensete målsetninger mot norske interesser utelukkes. For det første er grensespørsmålene i nord ennå ikke avklart, det finnes altså et potensial for norsk-russisk konflikt om eierskapet til rike havområder. For det andre kan ikke lenger Norge automatisk regne med vestlig støtte i enhver konflikt med Russland. Disputten er ikke entydig i folkeretten. For det tredje kan det tenkes scenarier der USA har større behov for gode relasjoner til Russland enn til Norge og der USAs militære kapasitet ikke strekker til. Dette vil spesielt være tilfelle om USA skulle komme i konflikt med Kina, for eksempel over Taiwan eller Nord-Korea. Da vil altså det russiske handlingsrommet i forhold til Norge bli større.

Krig og politikk. I Norge har man innarbeidet en tenkning der «krig» betraktes som eksistensiell. Krig er i dette norske perspektivet det verste som kan skje, et mulig ragnarokk eller holocaust. I store deler av verden anvendes langt bredere krigsbegreper som også omfatter krig som politisk instrument, altså en mer clausewitziansk forståelse av fenomenet. Det er da også forskere som hevder at krigen igjen er i ferd med å legitimeres som problemløser i internasjonal politikk. Om det da virkelig finnes et slikt gap mellom norsk og internasjonal forståelse av den moderne krigens vesen er det all grunn til å drøfte hva dette innebærer.

Foreliggende trusselvurderinger sier at det ikke kan utelukkes at trussel om militært angrep «kan oppstå på nytt, men i overskuelig framtid er sannsynligheten for dette meget liten». Både i form og innhold minner utsagnet om mellomkrigstidens norske og britiske vurderinger som til langt ut på 1930-tallet anslo at krig var usannsynlig de neste ti år. I USA åpnet tilsvarende vurderinger før den 9. september 2001 for innføringen av en såkalt strategisk pause som man anslo ville vare i om lag 15 år. Både i USA og Norge har man i ly av en slik antatt pause gått ut i fra at det vil være relativt trygt å gjennomføre store omlegginger av forsvaret. I Norge har dette, ut i fra en økonomisk rasjonell tankegang, også ført til at man har gått inn for å kvitte seg så raskt som mulig med all militært kapasitet man ikke vil ha råd til å erstatte om 20 år. Store nedskjæringer har altså kommet i forkant av innføringen av de kapasiteter som skal danne ryggraden i framtidens forsvar. Med andre ord, antakelsen av at vi er inne i en strategisk pause har ført til at fokuset i forsvarsplanleggingen er på et tidspunkt 10-20 år inn i framtiden mens dagens utfordringer og kapasiteter vies mindre oppmerksomhet. Det betyr at det dersom dramatiske hendelser skulle inntreffe i inneværende tiår vil Forsvaret kanskje ikke være forberedt.

Gitt en tradisjonell vurdering basert på kapasitet og intensjon er utsagnet i trusselvurderingen likevel vanskelig å bestride. Men som påpekt over er vurderingen basert på en særskilt norsk forståelse av krig. Dersom man legger konsepter som «situasjon», eller «anledning», til grunn i stedet for intensjon og kapasitet alene, samtidig som man anvender en bredere forståelse av krig, kan bildet bli annerledes. Med «situasjon» og «anledning» menes risikoen for at det kan oppstå situasjoner som dramatisk endrer klimaet i internasjonal politikk og som gir andre stater mulighet til å oppnå noe på Norges bekostning ved hjelp av militært press eller aksjoner. Kapasitet er naturligvis fremdeles viktig, og retningen på militære reformer, også i Russland, tilsier at svært mobile styrker med høy beredskap vil bli prioritert. I vurderinger av russisk militær kapasitet i framtiden spiller det antakelig mindre rolle hvor styrkene står enn hvor raskt de kan flytte på seg. Det må antas at Russland, som stadig må håndtere mindre konflikter i sine grenseområder, nesten til enhver tid vil ha store nok slike mobile reaksjonsstyrker til raskt å kunne sette et betydelig militært press på Norge. Samtidig må det også erkjennes at Norge ikke lenger uten videre kan være sikker på alliert hjelp og støtte i enhver disputt med Russland.

Vi tror at det internasjonale system i dag er inne i en grunnleggende endringsprosess der utfallet er usikkert. Det kan pekes på en rekke historiske pendelsvingninger som aktualiserer en del spørsmål om utviklingen det internasjonale system nå er inne i.

Den begrensete og målrettede krig har vært en del av internasjonal og europeisk politikk i flere perioder siden det internasjonale statssystemet ble skapt med freden i Westfalen i 1648. Tredveårskrigen var en total og eksistensiell krig, ført over ideologiske motsetninger. Freden i Westfalen var en reaksjon på ødeleggelsene og skapte et system der krig var utbredt, men instrumentell, begrenset og regulert. Denne perioden varte i nesten 150 år, til den totale krigen kom tilbake med den franske revolusjonen og Napoleonskrigene. Etter 25 år med verdenskrig ble det gamle systemet gjenopprettet med Wienerkongressen i 1815. Denne gang varte perioden med begrensete og instrumentelle kriger i hundre år, før den kollapset fullstendig i to verdenskriger og den påfølgende kalde krigen. Forrige århundre, 1900-tallet, var preget av ekstrem nasjonalisme, ofte kombinert med ekstreme totalitære ideologier, utviklingen av et liberalt demokrati og konfliktene mellom disse. Krigene ble altså totale igjen på 1900-tallet. Man skal naturligvis ikke legge noen lovmessighet i slike historiske mønstre. Men de bør holdes i bakhodet som en påminnelse om at man ikke skal være for sikker i sine grunnleggende antakelser om hvordan verden ser ut. Verden forandrer seg.

Stormaktskriger . Siden 1989-90 har stormaktskonfliktene, og langt på vei også mellomstatlige kriger nærmest vært avskrevet som fenomen. I stedet har agendaen vært preget av interne kriger og småkonflikter. Om man anvender et historisk perspektiv på dette fenomenet finner man at det samme var tilfelle også i perioder etter Napoleonskrigene, Den første verdenskrig og Den annen verdenskrig. Det er typisk at slike perioder preges av «etterfølgingskriger» (succession wars), kriger i konflikter der en stormakts dominans har blitt brutt. Etter Napoleonskrigene fikk man bl.a. frigjøringskriger i Latin-Amerika. Etter Den første verdenskrig gikk Øst- og Sentral-Europa gjennom en serie kriger og borgerkriger, og etter Den andre verdenskrig falt de europeiske koloniveldene sammen bl.a. som følge av en rekke frigjøringskriger i Asia og Afrika. I alle tilfellene ble det etter ett eller to tiår gjenopprettet en slags balanse mellom stormaktene nye mønstre av rivalisering og konflikt dem i mellom. Spørsmålet her er i hvilken grad man kan regne med at det internasjonale systemet vil utvikle seg annerledes etter slutten av den kalde krigen enn etter avslutningen av de tidligere store konfliktene. Om det internasjonale systemet skulle følge det samme mønsteret som tidligere er det sannsynlig at nye stormaktskonflikter vil avløse de mange «kosmos-kaos» krigene som har preget internasjonal politikk siden begynnelsen av 1990-tallet.

Maktbalanse . Den kanskje best historisk fundamenterte «lov» i studiet av internasjonal politikk er at dersom en stat eller koalisjon av stater blir meget dominerende, vil det reises motmakt for å balansere disse. I dag er USA og Vesten i en nesten hegemonisk posisjon i forhold til resten av verden. Regelmessige toppmøter og forsøk på koordinering av Kinas, Indias og Russlands posisjoner i forhold til USA og vesten illustrerer at forsøk på å balansere vestens makt allerede er i gang. Siden Vesten er drivkraften bak globaliseringen må også anti-globaliseringskrefter, fra Osama bin Laden til Attack, ses på som forsøk på å balansere det vestlige hegemoni. Siden høsten 2001 har også spriket mellom USA og Europa (selv Storbritannia) i synet på hvordan det internasjonale systemet bør organiseres blitt mer og mer tydelige. Mange ser nå på EU som en mulig motkraft for å balansere USA.

Det at stormaktsrivaliseringen ser ut til å tilta igjen betyr ikke at problemene med svake og kollapsete stater , ofte med voldsomme indre konflikter, er løst. Spesielt synes det som om stadig større deler av Afrika sør for Sahara blir kastet ut i kaos. Slike kollapsete stater er ofte bare territorier uten noen felles ansvarlige myndigheter og ender ofte opp som baser for terrorgrupper og organisert kriminalitet, og storeksportører av vold, narkotika, flyktninger og sykdommer. Dermed truer de både naboland og det internasjonale samfunn generelt. Denne utviklingen har også ført til framveksten av store, børsnoterte «private military companies» (PMC), som er de største ikke-statlige militære organisasjoner på meget lang tid. I store deler av Afrika og Asia har store transnasjonale olje- og gruveselskaper benyttet seg av PMC for å beskytte sin virksomhet, og i noen tilfeller for å «ta seg til rette» i svake stater. Koblingen mellom privat voldsmakt og internasjonal storkapital kan innebære en utfordring for statenes posisjon som de eneste legitime innehavere av voldsmakt. Til sammen representerer utviklingen i sør en rekke usikkerhetsfaktorer som alle peker i negativ retning i forhold til dagens internasjonale orden.

Revolusjoner i militære forhold (revolutions in miliary affairs) er dyptgripende endringsprosesser i militær teknologi, doktrine og organisasjon. Dagens dominerende konvensjonelle militære system er langt på vei en modernisert utgave av militærapparatene av 1945. Siden midten av 1990-tallet har man imidlertid fått en økende utbredelse av erkjennelsen av at et nytt militært paradigme er på vei. Hittil har vi bare sett første fase i denne utviklingen, hovedsakelig i form av økt tempo, økt presisjon som følge av digitalisering av eksisterende våpensystemer og kommandokjeder og mye større vektlegging av nettverk mellom våpen, computere og sensorer. I neste fase må man regne med introduksjon av nye våpen og helt nye måter å slåss på. I normalsituasjoner er den militære utvikling relativt oversiktlig og forutsigbar, under revolusjoner i militære forhold vil den bli preget av kreativitet og søken etter nye løsninger samt en hel annen åpenhet for og vilje til å forsøke nye ting enn det man har vært vant til. Derfor må man regne med at den militære utvikling de neste tiårene blir uoversiktlig og uforutsigbar. Det å vurdere kapasitet blir mye vanskeligere enn tidligere.

I forhold til, og i tillegg til, slike trender som er skissert overfor vil noen forhold være spesielt utfordrende for Norge. Energiproduksjonen i Nordsjøen har stor strategisk betydning for hele Europa og Vesten. Terroraksjoner mot installasjoner i Nordsjøen kan derfor iverksettes for å ramme andre enn Norge. Dersom det internasjonale klimaet skulle føre til ny og sterkere stormaktsrivalisering vil Norge helt sikkert bli sterkt berørt på grunn av de strategiske ressursene i Nordsjøen, Nordishavet og Barentshavet. Sjøfarten vil også kunne bli mer utsatt i tiden som kommer. En meget betydelig handelsflåte seiler fortsatt under norsk flagg. Risikoen for anslag mot norske skip både fra pirater og terrorister i områder med svake stater må anses som økende. Det kan heller ikke utelukkes at det finnes nære relasjoner mellom pirater og terroristgrupper både i områdene rundt Rødehavet og i Sørøst-Asia. Forsterket konflikt om kontrollen over enkelte viktige maritime transportårer kan også komme til å berøre norsk sjøfart. Nødhjelpen bringer også med seg en del sikkerhetspolitiske problemstillinger som kan bli mer aktuelle i tiden som kommer. Til enhver tid er et stort antall norsk personell involvert i utviklings- og nødhjelpsprosjekter i den tredje verden. Spesielt i Afrika synes sikkerhetssituasjonen for disse å forverres. Utviklingen i Zimbabwe og Elfenbenskysten har vist at selv antatt stabile afrikanske stater raskt kan bli kastet ut i kaos. Nødhjelpspersonell har blitt angrepet og drept i en rekke afrikanske konflikter de siste årene.

Framtiden er langt mindre overskuelig i dag enn på meget lenge. Som påpekt over tyder en rekke ulike utviklingstrekk på at store endringer i det internasjonale system og det internasjonale klima er underveis. Forestillingen om at militære trusler bare kanskje kan oppstå langt inne i framtiden, med lang varslingstid, er dermed meget uheldig.

Utviklingen av Forsvaret siden 1990 kan illustrere det uheldige i slik tenking: Generelt har omstillingen av det norske forsvaret fra den kalde krigens territorialforsvar gått meget seint. Man kan si at 1990-tallets forsvarsoppgaver, med en serie internasjonale operasjoner og et kosmos versus kaos-perspektiv på internasjonal politikk ikke ble seriøst innarbeidet i forsvarsplanleggingen før etter Kosovo-krigen. Striden om omleggingen av forsvaret var lang, hard og bitter. Fremdeles understreker offentlige dokumenter og sikkerhetsvurderinger at den kalde krigen er over, som om det var noe nytt. Truslene i etterkaldkrigstiden ble bare oppfattet som indirekte i forhold til Norge, de rettet seg mot det internasjonale samfunn og mot den internasjonale orden. Med Forsvarsstudien 2000 og påfølgende dokumenter ble de internasjonale oppgavene sentrale selv om man beholdt en forsvarsstruktur der hovedvekten i Hæren fremdeles ble lagt på utdanning av mobiliserbare styrker av vernepliktige. Konstant og kontinuerlig deltakelse i operasjoner ute med mellom 1000 og 2000 militære ga en viss forutsigbarhet og muligheter for dimensjonering av de stående styrkene. I Forsvarsstudien 2000 m.v. la man seg opp til samtidige amerikanske vurderinger som proklamerte at man var inne i en «strategisk pause» som man forventet ville vare til rundt 2015. Dermed kunne man konsentrere seg om to ting: den kontinuerlige deltakelsen ute og planleggingen av et framtidig forsvar. Dermed gir det nåværende forsvarskonseptet svært liten beredskap hjemme, og i den daglige drift står bygging av nye leire, flytting av enheter og rent økonomiske forhold i forgrunnen mens operative hensyn generelt er mye lavere prioritert. Det å ha et forsvar som faktisk fungerer som en helhet i dag synes ikke viktig.

Den kalde krigen er historie. Det har ikke lenger noen hensikt å ta den opp. Problemet er at også etterkaldkrigstiden er over, og så langt vi kan se har dette skjedd uten at de organer som lager trusselvurderinger for Norge helt har tatt det inn over seg. Etterkaldkrigstiden sluttet definitivt den 11. september 2001. Ingen snakker lenger om en strategisk pause i USA. Vi tror at det er for enkelt å begrense den nye tidens trusler til terrorisme og såkalte asymetriske trusler. Vi frykter at dyptgripende endringer i hele det internasjonale system også vil endre forholdet mellom stater i en retning der krig og militærmakt i større grad vil bli brukt som politisk virkemiddel. Det inneværende tiår kan bli meget dramatisk, og dersom nåværende planer legges til grunn vil det norske forsvaret i hele tiåret og enda lenger være inne i en langvarig omstrukturering.

Februar 2003

Til dokumentets forside