2 Sammendrag av utvalgets vurderinger og forslag

2.1 Straffelovkommisjonens utredning og betydning for utvalgets arbeid

I henhold til sitt mandat er utvalget organisert som et utvalg under Straffelovkommisjonen. Som det fremgår av kapittel 1, må utvalgets mandat anses endret etter vedtakelsen av straffeloven §§ 147a og 147b ved lov 28. juni 2002 nr. 54. Dette innebærer blant annet at det ikke foreligger et presserende behov for endringer i någjeldende straffelov uavhengig av den generelle behandling av Straffelovkommisjonens innstilling. Utvalgets forslag til nye lovbestemmelser til erstatning av bestemmelsene i kapittel 8 og 9 i straffeloven, er således tilpasset kommisjonens lovforslag. Konkret betyr dette at utvalgets lovforslag baserer seg på kommisjonens utkast i Første del, Alminnelige bestemmelser og inngår som kapittel 17 i utkastets Andre del, De straffbare handlingene.

Kommisjonen har vurdert og tatt stilling til en rekke generelle og prinsipielle spørsmål i forbindelse med fremleggelsen av forslaget til ny straffelov. Utvalget har i og for seg ikke sett seg avskåret fra å innta andre standpunkter enn Straffelovkommisjonen i slike spørsmål, så langt det er naturlig at de vurderes av utvalget innenfor rammen av mandatet. Utvalget kan imidlertid i hovedsak slutte seg til Straffelovkommisjonens prinsipielle vurderinger og legger utvalgets forslag til alminnelige bestemmelser til grunn.

Med unntak for § 95 er kapittel 8 i gjeldende straffelov ikke behandlet av kommisjonen ut over en kort omtale. Kommisjonen har vurdert bestemmelsene i straffeloven kapittel 9 på linje med andre bestemmelser i kommisjonsutkastet: Det er gitt anvisning på det innhold bestemmelsene etter kommisjonens mening bør gis, uten at det er utformet forslag til lovtekster. I samsvar med sitt mandat har utvalget på fritt grunnlag vurdert bestemmelsene i kapittel 9. Som det fremgår under beskrivelsen av utvalgets mandat, har utvalget hatt som oppgave å utforme forslag til lovtekst.

2.2 Trusselsituasjonen

Med utgangspunkt i mandatets understrekning av at trusselsituasjonen nå er annerledes enn tidligere, har utvalget sagt noe om den trusselsituasjon som forelå fra inngangen til 1950-årene, da straffelovens regler til beskyttelse av rikets sikkerhet sist ble gjenstand for en omfattende revisjon, og frem til slutten av 1980-årene.

Dagens trusselbilde er vurdert på grunnlag av analyser i NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn, Stortingsmelding nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet, vurderinger gjort av Politiets sikkerhetstjeneste og rapport utarbeidet for utvalget av forskerne John Kristen Skogan og Ståle Ulriksen ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt. Utvalget peker på at til tross for at trusselen om militært angrep fra andre land er sterkt redusert i forhold til tidligere, er situasjonen uoversiktlig og i endring. Norge er som medlem av NATO og FN også engasjert militært i konflikter andre steder i verden, som deltaker i rent fredsbevarende styrker og i mer offensivt pregede operasjoner som på Balkan og i Afghanistan. Noen vesentlig øket militær trussel mot rikets sikkerhet synes ikke dette å innebære, men det kan medføre at trusler av annen karakter tiltar, ikke minst trusler med utspring i statlig eller ikke-statlig organisert terrorisme. Norges stilling som produsent og eksportør av olje og gass, og norsk skipsfart er av betydning i trusselvurderingen.

Truslene mot rikets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser er i dag i hovedsak knyttet til terrorisme og fremmed etterretningsvirksomhet. Ut over dette vurderer utvalget trusselbildet i forhold til politisk ekstremisme og såkalt flyktningspionasje. Når det gjelder terrorisme, peker utvalget på at det ikke hittil er gjennomført terrorhandlinger her i landet eller mot norske interesser i utlandet. Gjennom den tiden utvalget har vært i arbeid, har terrortrusselen av PST vært ansett som lav og lav til moderat og – etter at Norge i mai 2003 ble nevnt i en kringkastet oppfordring til terrorhandlinger som skal skrive seg fra Ayman al-Zawahiri, en av lederne i al-Qaida – som moderat til lav. Trusselvurderingen gjelder ikke norske interesser i utlandet.

Etter at fremmede staters etterretningsvirksomhet lå nede på begynnelsen av 1990-tallet, har denne virksomheten tatt seg betraktelig opp i senere år. Virksomheten tar sikte på å skaffe opplysninger av militær, politisk, teknologisk og økonomisk karakter som kan være til skade for landets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Etterretningsvirksomheten drives i atskillig utstrekning av personer med tilknytning til fremmede lands diplomatiske representasjon. Den fare virksomheten representerer, må ses i forhold til den utenrikspolitiske situasjon, til utviklingen i det internasjonale samkvem ellers og til den tekniske og økonomiske utvikling i sin alminnelighet.

Når det gjelder politisk ekstremisme, peker utvalget på at selv om de grupperinger det er tale om, er forankret i en type nazistisk eller rasistisk ideologi, er det i dag vanskelig å oppfatte dem som noen egentlig sikkerhetstrussel. Utvalget kommenterer også såkalt flyktningspionasje, det vil si en fremmed stats etterretningsvirksomhet i første rekke rettet mot statens egne borgere i Norge med sikte på å øve kontroll med eller press mot dem i ulike sammenhenger.

Utvalget konkluderer med at sammenlignet med trusselsituasjonen fra inngangen til 1950-årene og frem til 1980-årene, fremstår situasjonen i dag som mindre dramatisk. Den trussel terrorismen representerer, retter seg ikke mot nasjonens sikkerhet i samme fundamentale betydning som den militære trussel som forelå tidligere. Den internasjonale situasjon later til å være under endring, og trusselbildet er blitt mer uoversiktlig. Teknologiske og økonomiske interesser er blitt mer utsatt enn tidligere gjennom ulike former for etterretningsvirksomhet.

2.3 Generelt om grunnlaget for lovendringer

2.3.1 Utgangspunkt

I demokratiske rettsstater blir strafferettslig lovgivning til gjennom avveininger mellom hensynet til samfunnsvern – statens interesse i å bekjempe forbrytelser i samfunnets og borgernes interesse – og rettssikkerhetshensyn i vid forstand – hensyn som tilsier vern av enkeltindivider og grupper mot urimelige eller vilkårlige inngrep fra statsmakten. Ved denne avveiningen er det betydelige forskjeller statene imellom når det gjelder hvor balansepunktet er lagt med hensyn til straffereaksjonenes tyngde og arten av de metoder mv. som benyttes i kriminalitetsbekjempelsen.

Norsk strafferett og straffeprosess har i forhold til andre land tradisjonelt hatt et lavt inngrepsnivå, med milde straffereaksjoner og tilbakeholdenhet med hensyn til å ta i bruk inngripende etterforskingsmetoder. Utvalget fremhever at den norske strafferettstradisjon er et meget verdifullt element i det norske samfunn. Strafferetts­tradisjonen gjenspeiler i ikke liten grad et samfunns sivilisatoriske og humanistiske nivå. Den inngår i det alminnelige verdigrunnlag et samfunn bygger på og som påvirker holdninger og atferd. En mild og human strafferettspleie vil i dette perspektiv generelt kunne være egnet til å dempe kriminalitetsnivået. Hensynet til borgernes trygghet og tilliten til de sentrale samfunnsinstitusjoner tilsier på den annen side at straffetrusselen har tilstrekkelig tyngde, og at lovbrudd blir etterforsket og oppklart. I utgangspunktet er det vanskelig å akseptere at samfunnet skal måtte resignere i kampen mot den mest ondartede kriminaliteten på grunn av manglende etterforskingsmetoder. Men det er ikke uten videre gitt at straffskjerpelser og innføring av mer inngripende metoder fører til en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse.

Utvalget peker på trekk i utviklingen især de siste 25 år knyttet til rettssikkerhetsverdienes fremmarsj gjennom vedtakelse og inkorporering av internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter i intern lovgivning og ikke minst gjennom virksomheten i Den europeiske menneskerettsdomstol i Strasbourg. Samtidig har det foregått en kriminalitetsutvikling, og især i løpet av 1990-årene har hensynet til å bekjempe internasjonal, organisert kriminalitet og terrorisme og ønsket om å hindre ulovlig innvandring, fått øket tyngde. Dette kommer blant annet til uttrykk i internasjonale konvensjoner og ved mer effektive ordninger for politisamarbeid. I flere land, også i Norge, er det innført nye og mer inngripende strafferettslige tvangsmidler. Angrepet 11. september 2001 har i mange land påvirket balanseforholdet mellom hensynet til samfunnsvern og individets rettssikkerhet. Her i landet er blant annet vedtatt nye lovregler om terrorhandlinger og terrorfinansiering og om båndlegging av midler tilhørende personer mistenkt for å bistå terrorister. Menneskerettigheter kan i mindre utstrekning synes å bli trukket frem som grunnlag for kritikk av en stats opptreden når staten først har karakterisert indre eller ytre fiender som terrorister.

Et særlig aspekt ved den nåværende situasjon er de mulige konsekvensene for muslimske miljøer i vestlige land. Situasjonen kan bringe tanken hen på hvorledes norske kommunister ble oppfattet fra slutten av 1940-årene og fremover. Den gang var det et betydelig internasjonalt samarbeid om utveksling av opplysninger, blant annet om tilhørighet til kommunistiske organisasjoner.

Utvalgets flertall , alle medlemmene med unntak av Gammelgård, fremhever at det vil være uakseptabelt å utlevere opplysninger som kan medføre at den person opplysningen gjelder, risikerer dødsstraff. Men det er heller ikke uproblematisk hvis de opplysningene som utleveres, eksempelvis kan medføre at personen interneres eller på annen måte risikerer å bli behandlet i strid med de rettssikkerhetsgarantier vi bekjenner oss til.

Utvalgets mindretall , medlemmet Gammelgård, er uenig i at det kan oppstilles et absolutt forbud mot utlevering av opplysninger til utlandet som kan medføre dødsstraff, og mener at man ved vurderingen av hva som er nødvendig i så måte må anvende forholdsmessighetsprinsippet. Det kan bl.a. tenkes nødrettsliknende situasjoner hvor det eksempelvis vil være nødvendig forbeholdsløst å utlevere opplysninger om hvor en ettersøkt terrorist oppholder seg for å avverge at menneskers liv settes i fare.

2.3.2 Nødvendigheten av straff og etterforskingsmetoder

Ved gjennomgangen av de prinsipper som ligger til grunn for avveiningene, peker utvalget på at rikets sikkerhet og selvstendighet oppfattes som grunnleggende forutsetninger for demokratiet og rettsstaten, og at man derfor tradisjonelt lettere aksepterer bruk av tyngende virkemidler, noe som ikke minst viser seg i tider med internasjonal uro. På den annen side er det grunn til å vise besindighet fordi de virkemidler som tas i bruk, støter an mot nettopp rettsstatlige og demokratiske verdier man ønsker å verne gjennom lovgivningen på dette området. Det er derfor av vesentlig betydning at avveiningene skjer i nøkternhet uten at enkeltstående dramatiske begivenheter gis mulighet til å påvirke vurderingene i større grad enn nødvendig.

Rettsstatens prinsipielle holdning må være at menneskelig atferd bare kan strafflegges eller gi grunnlag for straffeprosessuelle tvangsmidler så fremt og så langt det er nødvendig. I vurderingen av hvilken atferd det må anses nødvendig å kriminalisere, tar Straffelovkommisjonen utgangspunkt i et skadefølgeprinsipp: Bruk av straff kan bare forsvares overfor atferd som medfører skade eller fare for skade på interesser som må vernes av samfunnet, og som ikke kan vernes på annen måte. Straffebud kan ikke forsvares ut fra andre formål, så som å gi grunnlag for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler som telefonkontroll. Enkelte strafferegler synes først og fremst å ha hatt denne funksjon, for eksempel straffeloven §§ 91a og 104a annet ledd.

Anvendelsen av nødvendighetsprinsippet innebærer en endring i forhold til oppfatninger som tidligere har vært lagt til grunn på området for rikets sikkerhet, jf. innstillingen fra utvalget til revisjon av straffeloven kapittel 8 og 9 som revisjonen i 1950 var basert på, der det ble gitt uttrykk for at man i tvilstilfelle mente det var bedre at loven gikk noe lenger enn strengt nødvendig enn å risikere at den ikke rakk langt nok.

Konsekvensen av utvalgets oppfatning er at en rekke straffebestemmelser vil bli foreslått opphevet, i det vesentlige bestemmelser som aldri har vært brukt. Dette gjelder i første rekke forberedelseshandlinger som er kriminalisert i lov om forsvarshemmeligheter, men det gjelder også bestemmelser i straffeloven og den militære straffelov som ikke kan ses å ha noen nødvendig funksjon i dag.

I en demokratisk rettsstat kan det bare åpnes adgang til å benytte etterforskingsmetoder som er nødvendige i kriminalitetsbekjempelsen. Avgjørelsen av hva som er nødvendig må treffes etter en avveining av hensynet til samfunnsvern og hensynet til rettssikkerhet i vid forstand, der også hensynet til den norske strafferettslige tradisjon vil være av betydning. Sentralt i avveiningen er forholdsmessighetsprinsippet: Det må være samsvar mellom de skadevirkninger den aktuelle kriminalitet kan medføre og de metoder som tas i bruk for å bekjempe den. Kravet til forholdsmessighet tilsier som en nødvendig – men ikke tilstrekkelig – forutsetning at det er dokumentert et behov for metoden: Dette innebærer en vurdering av kriminalitetens sannsynlige skadevirkninger og av metodens økte nytteverdi for oppklaring og bekjempelse av kriminaliteten. Jo mer alvorlig kriminalitet og jo større skadevirkninger det er fare for, jo lavere er det naturlig å sette kravet til sannsynlighet. Det er forskjell på en terrorhandling som kan medføre tap av mange menneskeliv og et forsøk på å skaffe seg opplysninger som nok bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet, men hvor skadevirkningene ved kompromittering er relativt begrenset. Jo mer inngripende metoden er, jo høyere er det rimelig å sette kravet til sannsynlighet. Men selv for de mest inngripende metodene kan det ikke være nødvendig at behovet begrunnes i at det allerede er begått straffbare handlinger der metoden ville vært nødvendig for oppklaring. På den annen side kan det ikke være tilstrekkelig at det foreligger en teoretisk mulighet for at slike handlinger kan finne sted. Det må være en reell mulighet for at slike handlinger kan bli begått, og vurderingen av dette må bygge på faktiske holdepunkter.

For de mest inngripende metoder må det sannsynliggjøres overfor lovgiveren at den aktuelle metoden i betydelig grad vil øke muligheten for å avdekke og oppklare alvorlige straffbare handlinger. Det kan være situasjoner der det ikke er realistisk mulig å få informasjon på annen måte eller der det nok er mulig å få opplysninger ved hjelp av eksisterende etterforskingsmetoder, for eksempel spaning, infiltrasjon og lignende, men hvor dette vil innebære en betydelig risiko for liv og helse for de tjenestemenn som skal gjennomføre oppdraget, og/eller vil kreve meget store ressurser.

2.3.3 Legalitetsprinsippet og uskyldsprinsippet

Legalitetsprinsippet stiller krav til størst mulig presisjon ved utforming av straffebud og bestemmelser om bruk av inngripende etterforskingsmetoder. Hensynet til legalitetsprinsippet vil måtte avveies mot behovet for strafflegging. I noen tilfeller må man lempe på kravet til presisjon for i det hele tatt å kunne ramme uønsket atferd med straff eller fordi en konkretisering kan gjøre straffebestemmelsen omfangsrik og uoversiktlig. Utvalget er imidlertid på linje med Straffelovkommisjonens tilbakeholdenhet når det gjelder innføring av vage begreper som straffbarhetsvilkår. Dette er relevant ved straffebestemmelser til vern om rikets sikkerhet, som i ikke liten utstrekning inneholder vage begreper i gjerningsbeskrivelsen. Av særlig interesse er de spørsmål som oppstår ved bedømmelsen av forberedelseshandlinger fordi bestemmelsene om rikets sikkerhet, ikke minst reglene i lov om forsvarshemmeligheter, går svært langt i kriminalisering av slike handlinger. Omfattende straffelegging av forberedelseshandlinger, jf. uttrykket «søker å forberede» i lov om forsvarshemmeligheter § 6, innebærer at oppmerksomheten konsentreres om gjerningsmannens tanker og planer. Det medfører at faren for uriktige avgjørelser vil kunne øke, noe som også har en side mot uskyldspresumsjonen. Denne presumsjonen, som er et av grunnprinsippene i norsk strafferett, er også nedfelt i EMK artikkel 6 nr. 2.

EMK artikkel 7 inneholder både et krav om at straff krever klar hjemmel og et tilbakevirkningsforbud. Kravet om klar hjemmel innebærer ikke nødvendigvis hjemmel i formell lov, også strafferettsnormer med annet grunnlag, jf. common law-systemet, har således vært akseptert. Sentralt er at straffebestemmelsen må være tilgjengelig og at det må være forutsigbart hvilken atferd som er gjort straffbar. Men det stilles ikke noe krav om at straffebestemmelsen må være detaljert eller kasuistisk utformet eller at hjemmelen må være utvilsom. Det er kanskje noe usikkert om kravet om klar hjemmel etter EMK art. 7 er sammenfallende med det tilsvarende krav etter Grunnloven § 96, slik det tradisjonelt er forstått av Høyesterett. Men dette er under ingen omstendighet avgjørende ved vurderingen av hvilke strafferegler som skal innføres, og hvordan de bør utformes.

2.3.4 Ytringsfrihet

Utvalget har hatt Ytringsfrihetskommisjonens utredning som et utgangspunkt og slutter seg til kommisjonens generelle synspunkter. Ytringsfrihet oppfattes som et grunnleggende rettsstatlig prinsipp og en avgjørende forutsetning for den politiske frihet og demokratiet i det hele. Ytringsfrihet har en vesentlig side mot den kontroll av offentlig og privat maktutøvelse som først og fremst utøves av massemedier. Likevel er det akseptert at ytringsfriheten må tåle begrensninger ut fra motstående private og offentlige interesser. Ethvert samfunn vil i hvert fall forby avsløring av opplysninger som utsetter rettsstaten og demokratiet for fare av betydning.

Spørsmålene oppstår både i forhold til rikets ytre og indre sikkerhet. Ytringsfrihetskommisjonen drøfter dem først og fremst i forhold til den indre sikkerhet. Det er kommisjonens syn at «flertallet må tåle mye fra revolusjonære grupperinger, separatister og motstandere eller kritikere av norsk sikkerhetspolitikk».

Forholdet mellom ytringsfrihet og hensynet til rikets sikkerhet er flere ganger kommet på spissen i tiden etter annen verdenskrig og har vakt politisk strid, blant annet under forberedelsen av beredskapsloven av 1950. Også EMK tillater at konvensjonens bestemmelser om ytringsfrihet og forsamlings- og foreningsfrihet kan fravikes i situasjoner «som truer nasjonens liv», jf. art. 15.

I løpet av 1970- og begynnelsen av 1980-årene behandlet rettsvesenet tre saker som aktualiserte viktige spørsmål om ytringsfrihet og rikets sikkerhet i fredstid: Liste-saken, Rt 1979 side 1492, Gleditsch/Wilkes-saken, Rt 1982 side 436, og Ikkevold-sakene, Rt 1986 side 536, og Rt 1987 side 950. I sakene var det sentrale spørsmål knyttet til pressens og forskeres mulighet for straffritt å motta eller samle inn og offentliggjøre opplysninger av betydning for rikets sikkerhet.

I Listesaken hadde en person, nærmest som ledd i en privat etterretningsvirksomhet, samlet inn materiale om, herunder utarbeidet lister over, ansatte i overvåkings-, etterretnings- og sikkerhetstjenesten og overlatt materialet til to journalister. Journalistene ble dømt for overtredelse av straffeloven § 91 for å ha mottatt materialet. Deres anførsel om at det av hensyn til pressens mulighet for å utøve samfunnskritikk og samfunnskontroll, ikke kunne anses rettsstridig å motta og gjennomgå slike opplysninger, ble ikke akseptert.

Gleditsch/Wilkes-saken dreide seg om to fredsforskeres innsamling av opplysninger fra åpne kilder og senere sammenstilling av dem til et helhetsbilde som utgjorde en hemmelighet. Dette ble publisert, og de to forskerne ble dømt for overtredelse av straffeloven §§ 90 og 91 – den såkalte puslespilldoktrinen.

I Ikkevold-saken ble journalistene frifunnet for å ha samlet inn og offentliggjort opplysninger om et ubåt-lytteanlegg på Andøya fordi «opplysningene om landstasjonen må anses å ha ligget så åpne at man ikke kan si at artikkelen åpenbarte noen hemmelighet».

Utvalget gjennomgår avgjørelsene og konkluderer med at pressens og forskeres kontrolloppgave også bør kunne utøves på området for rikets sikkerhet, der samfunnets øvrige kontrollmuligheter tradisjonelt har vist seg å være nokså svake. Dette tilsier et utvidet vern mot strafforfølgning.

Puslespilldoktrinen er etter utvalgets oppfatning diskutabel av flere grunner. Det er klart at slik virksomhet i sin alminnelighet ikke avviker nevneverdig fra pressens normale fremgangsmåte ved undersøkelser som tar sikte på å avdekke kritikkverdige forhold, og som i utgangspunktet er legitim og ønskelig. Det synes da nødvendig å akseptere at slik innsamling og analyse kan skje uten risiko for strafforfølgning. Utvalget skjelner mellom innsamling og mottak av opplysninger som skjer med aktverdig grunn – eksempelvis som ledd i pressens kontrollfunksjon – og avsløring av slike opplysninger. Avsløring av hemmeligheter som gjelder grunnleggende nasjonale interesser, bør etter utvalgets oppfatning normalt ikke kunne skje straffritt.

Straffeloven kapittel 8 og 9 inneholder også andre bestemmelser som vil kunne reise problemer i forhold til ytringsfriheten. Dette behandler utvalget i forbindelse med sin drøftelse av forslagene til nye og opphevelse av gjeldende lovbestemmelser.

2.4 Utvalgets forslag til nye strafferegler om rikets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser

2.4.1 Hvilke interesser skal vernes

Etter overskriften i straffeloven kapittel 8 er det statens selvstendighet og sikkerhet som vernes. Etter kapittel 9 er det statsforfatningen og statsoverhodet. Grovt sagt kan kapitlene sies å verne henholdsvis rikets ytre og indre sikkerhet. Noe skarpt skille dreier det seg imidlertid ikke om. Utvalget foreslår at kapitlene slås sammen til et nytt kapittel 17 som inngår i Straffelovkommisjonens forslag.

Bare grunnleggende nasjonale interesser bør omfattes av straffelovens bestemmelser til vern om rikets sikkerhet i vid forstand. Dette innebærer at en del av de interesser som i dag er vernet av kapittel 8 og 9, foreslås opphevet. Det samme gjelder straffebud som i hovedsak er overflødige ved siden av øvrige straffebud i kapitlene.

Ved siden av de tradisjonelle sikkerhetsinteresser har utvalget vurdert å utvide de nasjonale interesser som bør vernes innenfor rammen av lovgivningen om rikets sikkerhet. Mens hovedsiktemålet for straffeloven kapittel 8 og 9 er krig, okkupasjon, tradisjonell spionasje og angrep på de sentrale statsmaktene, er truslene i dag i første rekke knyttet til terrorangrep mot vesentlige funksjoner i samfunnets infrastruktur.

Disse er i hovedsak vernet gjennom bestemmelser i straffeloven kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser som i 2002 ble tilføyd terrorbestemmelsene i §§ 147a og 147b. Straffeloven § 147a rammer også terrorhandlinger rettet mot andre land og mot mellomstatlige organisasjoner, og det er ikke utelukket at den nettopp i slike relasjoner vil kunne få sin fremste betydning. Av disse grunner er terrorbestemmelsen etter utvalgets oppfatning korrekt plassert i kapitlet om allmennfarlige forbrytelser.

Begrepet rikets sikkerhet inngår i straffeloven § 90 som retter seg mot rettsstridig åpenbaring av noe som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet, jf. også § 91 og bestemmelser i lov om forsvarshemmeligheter som strafflegger forskjellige typer forberedelseshandlinger. Tidligere gjaldt § 90 rikets sikkerhet «ligeoverfor anden Stat», men dette ble endret i 1999. Etter lovendringen rammes også avsløring av hemmelige opplysninger til andre enn stater, eksempelvis til terrorgrupper, som kan sette sikkerheten i fare.

Mens rikets sikkerhet overfor en annen stat etter hvert hadde fått en nokså presis avgrensning, er det etter lovendringen mer uklart hvilke interesser som omfattes. Under enhver omstendighet finner utvalget at vernet mot innhenting og avsløring av hemmelige opplysninger ikke bør begrenses til interesser som gjelder rikets sikkerhet i tradisjonell forstand, men at også grunnleggende nasjonale interesser ellers bør omfattes. Ved siden av forholdet til andre stater, herunder forhandlingsposisjoner, er det nærliggende å fremheve de interesser som er knyttet til infrastrukturen, energi-, mat- og vannforsyning, samferdsel og telekommunikasjon, helseberedskap, bank- og pengevesen og andre samfunnsøkonomiske forhold, jf. også oppramsingen i straffeloven § 147a første ledd bokstav a.

Avveiningen mellom hensynet til de nasjonale interesser som skal vernes av bestemmelsene og ytringsfriheten, må etter utvalgets oppfatning føre til at innsamling og mottak av hemmelige opplysninger som skjer med aktverdig grunn – eksempelvis som ledd i pressens kontrollfunksjon eller som ledd i et vitenskapelig arbeid – ikke strafflegges som forbudt etterretningsvirksomhet. De sikkerhetsproblemer som kan oppstå ved at pressen på denne måten straffritt kan få hånd om hemmelige opplysninger, er etter utvalgets oppfatning ikke sterke nok til å begrunne en annen regel. Noe skille mellom interesser som angår rikets sikkerhet i tradisjonell forstand og andre grunnleggende nasjonale interesser kan vanskelig gjøres. Avsløring av hemmelige opplysninger vil derimot normalt være straffbart, også når det skjer ved grov uaktsomhet. Heller ikke hemmeligheter som er skaffet til veie gjennom bearbeiding av opplysninger fra åpne kilder bør straffritt kunne avsløres uavhengig av skadevirkningene, med mindre særlige omstendigheter fører til at straffebudet ikke bør anvendes, jf. Straffelovkommisjonens forslag i § 3-7.

På grunn av utvidelsen av de grunnleggende nasjonale interesser som vernes gjennom utvalgets forslag, innebærer dette i og for seg en viss innsnevring av pressens muligheter til å avsløre hemmelige opplysninger. Utvalget har antatt at denne innskrenkningen i realiteten ikke betyr så mye i forhold til den selvjustis pressen i dag må antas å praktisere.

Utvalget presiserer at lovforslaget bare gjelder avsløring av hemmelige opplysninger til skade for grunnleggende nasjonale interesser. At opplysningen er formelt gradert, vil være et moment i vurderingen av skadevirkningene, men er i seg selv ikke tilstrekkelig til å oppfylle vilkåret.

Utvalget har sett det som en nasjonal sikkerhetsinteresse å hindre fremmede staters eller terrororganisasjoners etterretningsvirksomhet på norsk område for så vidt gjelder verving, jf. straffeloven § 133, virksomhet mot personer i innvandrermiljøer for å legge press på dem for ulike formål – såkalt flyktningspionasje, jf. i dag straffeloven § 91a, og andre lands sikkerhetsinteresser, jf. lov om forsvarshemmeligheter § 4. De to sistnevnte bestemmelsene omfatter etter ordlyden også etterretningsvirksomhet til skade for Norges interesser i sin alminnelighet. Denne del av bestemmelsene videreføres bare for så vidt gjelder hemmelige opplysninger av betyding for grunnleggende nasjonale interesser.

2.4.2 Forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner

Også andre staters interesser omfattes av enkelte av bestemmelsene i straffeloven kapittel 8. Straffeloven § 96 verner fremmede statsoverhoder ved å gi straffeloven § 99 om angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet og §§ 100 til 103 om majestetsforbrytelser, tilsvarende anvendelse. Etter straffeloven § 95 vernes fremmede staters representanter mot vold og fornærmelser, representasjonsbygningene mot ødeleggelser, og flagg eller riksvåpen mot forhånelse. At disse bestemmelsene er tatt inn i kapitlet om statens selvstendighet og sikkerhet, springer formodentlig ut av det syn at slike krenkelser har en side mot norske sikkerhetsinteresser. Utvalget har i likhet med Straffelovkommisjonen ikke kunnet se at det i dag er tilstrekkelig grunn til å beskytte slike interesser innenfor rammen av de grunnleggende nasjonale interessene kapitlet ellers omfatter. Dels er bestemmelsene foreslått opphevet, dels flyttet til andre kapitler i straffeloven.

Andre bestemmelser verner fremmede staters interesser som en naturlig følge av at norske interesser er vernet. Det gjelder vernet for allierte stater i straffeloven §§ 84, 86 første ledd tredje punktum, 87 annet ledd og 88. Mens § 84 beskytter «nogen med Norge under en udbrudt Krig forbunden Stat», beskytter de øvrige bestemmelsene «stat som er i forbund med Norge eller i krig mot en felles fiende». Med «stat som er i forbund med Norge» menes stat som Norge har en formell forsvarsallianse med. Alliansepartnerne i NATO omfattes således, mens Norge ikke er i «forbund» med samtlige medlemsnasjoner i FN. Etter utvalgets oppfatning bør bestemmelser som verner den norske stats selvstendighet og sikkerhet bare gis anvendelse for allierte stater for så vidt gjelder lovbrudd som innebærer at norske interesser blir temmelig direkte berørt. Et slikt syn antas også å ligge til grunn for den begrensning som i dag følger av straffeloven.

Utvalget mener at vernet om allierte i straffeloven § 86 første ledd tredje punktum, jf. første punktum, må forstås slik at vernet bare gjelder i krig der Norge deltar – eller med slik krig for øye. Utvalget er også av den oppfatning at straffebud som skal beskytte norske interesser i krig, ikke bør gis anvendelse til vern om andre stater i kriger og væpnede konflikter rundt omkring i verden der Norge ikke deltar, selv om vedkommende stat har en formell forsvarsallianse med Norge. Flere av våre allierte innenfor NATO har gjennom årene vært engasjert i militære konflikter av ulik karakter der Norge ikke har deltatt og som åpenbart vil måtte oppfattes som krig i forhold til § 86, jf. senest krigen i Irak.

Utvalget har vært i en viss tvil om det er nødvendig å videreføre vernet av allierte stater i kriger der Norge deltar, fordi handlinger som er bistand til fienden eller rammer allierte, normalt også krenker norske interesser. Utvalget har imidlertid antatt at situasjoner som bare rammer allierte interesser, trolig kan oppstå og foreslår vernet i § 86 videreført. På samme måte som når det gjelder allierte, er utvalget under en viss tvil kommet til at vernet for stater som er i faktisk kampfellesskap med Norge, jf. straffeloven § 86 første ledd tredje punktum, bør videreføres. Utvalget har trukket frem utviklingen i internasjonale konflikter, blant annet i forbindelse med fredsoperasjoner, og i utvalgets forslag til § 17-9 som verner norske interesser «i krig, under væpnet konflikt eller okkupasjon», er begrepet væpnet konflikt forutsatt å kunne fange opp tilfeller av militær maktbruk som ikke eller ikke uten videre kan bedømmes som krig i folkerettslig forstand. Utvalget finner det naturlig at i den utstrekning norske interesser vernes i forbindelse med militære operasjoner i utlandet, må det samme gjelde land som deltar sammen med Norge i operasjonene, uavhengig av om landet er medlem av NATO.

Etter straffeloven § 84 er også allierte stater vernet mot å bli påført krig eller fiendtligheter. Utvalget har ikke sett noe nevneverdig behov for regelen, og foreslår den ikke videreført. Andre lands sikerhetsinteresser foreslås imidlertid vernet mot spionasje fra fremmed makt på norsk område, jf. i dag lov om forsvarshemmeligheter § 4.

Utvalget har vurdert om det bør oppstilles et strafferettslig vern for formelt opprettede forsvarsallianser som Norge deltar i – i første rekke med sikte på vern mot etterretningsvirksomhet – men har ikke funnet tilstrekkelig grunn til det. Det er vanskelig å tenke seg situasjoner der utelukkende organisasjonen som sådan og ikke de enkelte medlemmene vil bli rammet.

Internasjonale organisasjoner vil etter straffeloven § 147a første ledd bokstav c være beskyttet mot terrorhandlinger. Ut over dette vil et eventuelt vern av slike organisasjoner som sådanne reise særlige spørsmål som etter utvalgets oppfatning ikke naturlig bør finne sin løsning innenfor rammen av forslaget til nytt kapittel 17 i straffeloven, jf. ellers lov 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av bindende vedtak av De forente nasjoners sikkerhetsråd.

2.4.3 Forsøk og forberedelseshandlinger

En rekke av bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9 likestiller forsøk og fullbyrdet forbrytelse – såkalt fremskutt fullbyrdelse. Fremskutt fullbyrdelse innebærer ikke en utvidelse av området for det straffbare ved at også forsøk på slike forsøkshandlinger som er beskrevet i straffebudet, er straffbart.

Straffelovkommisjonen har, for å gjøre det strafferettslige vern effektivt, foreslått å videreføre regelen i straffeloven § 98 om likestilling av forsøk og fullbyrdet forbrytelse. Utvalget har ikke kunnet se at likestillingen fremmer effektiviteten av vernet og har antatt at man i stedet her, som ved en del andre av de aktuelle bestemmelsene i kapittel 8 og 9, bør rette straffetrusselen allerede mot det å volde fare for de verdier som skal vernes – altså gjøre straffebudene til faredelikter. Også forsøk på å volde fare vil da rammes. Faredeliktene rammer i sin alminnelighet all aktivitet som innebærer en fare for den vernede interessen. Dette aktualiserer rettssikkerhetsmessige innvendinger som tilsier en viss tilbakeholdenhet med hensyn til å strafflegge farefremkalling. I forhold til de grunnleggende verdiene straffetruslene her skal beskytte, har utvalget ikke funnet innvendingene tilstrekkelig tungtveiende.

Andre bestemmelser så vel i straffeloven som i lov om forsvarshemmeligheter, kan sies å rette seg mot forberedelseshandlinger til andre lovbrudd. Utvalget har i tråd med Straffelovkommisjonens syn lagt til grunn at forberedelseshandlinger bare bør strafflegges så langt det er nødvendig fordi virksomheten, om den bringes videre, lett vil medføre ubotelig skade, eventuelt føre til at straffetrusselen blir uaktuell. Utvalget er enig med kommisjonen i at forberedelsesansvaret bør begrenses til avtaler om å begå nærmere bestemte forbrytelser. Utvalget foreslår således – med visse justeringer – å videreføre bestemmelsen i straffeloven § 94, jf. § 104. Strafflegging av avtaler om å begå handlinger som volder fare for rikets sikkerhet, utvider området for det straffbare, men forskjellen fra någjeldende regler som forbyr avtaler om å søke å bevirke eller medvirke til følgen, er i realiteten ikke dramatisk og vil neppe bli oppfattet som et urimelig inngrep i handlefriheten.

Utvalget vil ikke videreføre strafferegelen i § 6 i lov om forsvarshemmeligheter som retter seg mot den som «ved avtale eller paa anden maate søker at forberede en efter straffeloven §§ 90 eller 91 eller efter denne lovs §§ 1, 2, 3 eller 4 straffbar handling». Et så vagt og vidtrekkende forbud mot enhver forberedelseshandling er uakseptabelt av rettssikkerhetsmessige grunner. Utvalget foreslår lov om forsvarshemmeligheter opphevet, men § 1 foreslås videreført i sikkerhetsloven av 20. mars 1998, og § 4 omfattes av utvalgets forslag til § 17-11 annet ledd nr. 2 for så vidt gjelder spionasje mot andre lands sikkerhetsinteresser. Avtaler om å avsløre hemmeligheter av betydning for rikets sikkerhet, jf. straffeloven § 90, rammes i dag av § 94 og vil etter utvalgets forslag fortsatt være straffbart. Noe sterkt behov for en straffetrussel mot avtaler om å samle inn hemmelige opplysninger kan ikke ses å foreligge. Det er vanskelig å tenke seg at det inngås slik avtale uten at avtalen samtidig tar sikte på å avsløre opplysningene.

2.4.4 Subjektive krav. Hensikt

Straffeloven kapittel 8 og 9 inneholder flere bestemmelser som angir hensikt som straffbarhetsvilkår. Det gjelder § 86 som setter straff for forræderihandlinger som begås i krigstid eller «med krigstid for øye» og § 94 annet ledd nr. 2 og 3, jf. § 104, som strafflegger visse forberedelseshandlinger. Straffelovkommisjonen har i det store og hele gått inn for å fjerne hensikt som straffbarhetsvilkår, men ved forberedelseshandlinger som ikke er straffverdige når de ikke foretas i slik hensikt straffebudet krever, mener kommisjonen at kravet bør beholdes. Utvalget er av den oppfatning at så lenge det utelukkende er gjerningspersonens hensikt som kan gjøre handlingen straffverdig, bør handlingen i utgangspunktet ikke kriminaliseres. Hensiktskravet i de aktuelle bestemmelsene foreslås ikke videreført.

2.4.5 Strafferammer

Utvalget har lagt til grunn det generelle strafferammesystemet som Straffelovkommisjonen har lagt opp til, blant annet slik at det i større grad enn etter gjeldende rett foreslås inndeling i vanlig og grov overtredelse innenfor samme overtredelsestype. Ved fastsettelsen av strafferammer i de enkelte straffebestemmelsene har utvalget tatt utgangspunkt i gjeldende rammer, som langt på vei foreslås videreført.

Dagens straffemaksimum på fengsel i 21 år erstattet livstidsstraffen da denne ble opphevet i 1981 og var ikke ment å innebære noen endring i det straffenivået som fulgte av praktiseringen av livstidsstraffen gjennom reglene om løslatelse på prøve. Utvalget foreslår å videreføre dagens maksimumsstraff og går således ikke inn for å overføre livstidsstraffen fra militær straffelov til nytt kapittel 17 i straffeloven. Utvalget går også i mot forslaget fra Justisdepartementet om å heve lengstestraffen til 30 år både i konkurrenstilfeller og i enkelte straffebud. Tanken om en rettferdig gjengjeldelse kan i vår humane rettstradisjon ikke begrunne straffskjerpelser som åpent erkjennes å være uten preventive virkninger. Skadevirkninger ved straff må også tas i betraktning. Å heve strafferammer ut fra departementets begrunnelse for forslaget er etter utvalgets oppfatning et brudd med norsk rettstradisjon som det ikke kan slutte seg til.

Utvalget deler Straffelovkommisjonens generelle skepsis til bruk av minstestraffer, og foreslår ikke dette i noen av bestemmelsene i utkastet til nytt kapittel 17 i straffeloven.

Utvalget foreslår én straffskjerpelse, nemlig i utkastet § 17-15 om grovt uaktsom avsløring av statshemmelighet. Her foreslås en strafferamme på 2 år. Bestemmelsen viderefører straffeloven § 90 annet ledd – som riktignok rammer simpel uaktsomhet – der strafferammen er bøter. Begrunnelsen for straffskjerpelsen er dels at strafferammen synes noe lav med sikte på at bestemmelsen skal fange opp også grovt uaktsom grov overtredelse. Dessuten innebærer utvalgets forslag om utvidet adgang til å drive etterretningsvirksomhet med aktverdig formål et økt behov for vern mot avsløring av statshemmelighet.

Utvalget foreslår å senke strafferammen i tre bestemmelser. I utkastet § 17-16 om avtale om krenkelse av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser foreslår utvalget en strafferamme på fengsel inntil 6 år. Bestemmelsen viderefører i det vesentlige straffeloven §§ 94 og 104. For de alternativene som videreføres er strafferammen etter gjeldende rett fengsel inntil 10 år. Utvalgets forslag harmonerer med Straffelovkommisjonens forslag til ny § 18-6 om forberedelse til høyforræderi, angrep mot de høyeste statsorganenes virksomhet eller inngrep overfor andre viktige samfunnsinstitusjoner. I utkastet til § 17-17 om privat militær virksomhet foreslår utvalget en strafferamme på 3 år. Bestemmelsen viderefører straffeloven § 104a første ledd der strafferammen er 6 år dersom det foreligger særlig skjerpende omstendigheter. Utvalget antar at så streng straff neppe vil være aktuelt selv ved slike omstendigheter, og at dagens strafferamme således ikke utgjør en realistisk kompetanseskranke for domstolene. Av samme grunn foreslår utvalget fengsel inntil 1 år som strafferamme i § 17-11 annet ledd. For så vidt gjelder flyktningspionasje viderefører annet ledd nr. 1 straffeloven § 91a der strafferammen er fengsel inntil 2 år.

2.5 Ny straffelov kapittel 17. Vern av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser

Utvalget har ikke funnet grunn til å opprettholde inndelingen av straffebestemmelsene om rikets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser i to kapitler, og foreslår at de nye straffebestemmelsene inngår i Straffelovkommisjo­nens kapittelinndeling som nytt kapittel 17 med overskriften: Vern av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser. Kapitlet omfatter ni typer av krenkelser:

  1. Krenkelse av Norges selvstendighet og fred

  2. Krenkelse av Norges statsforfatning

  3. Angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet

  4. Inngrep overfor andre samfunnsinstitusjoner

  5. Landssvik

  6. Ulovlig etterretningsvirksomhet

  7. Avsløring av statshemmelighet

  8. Avtale om krenkelse av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser

  9. Privat militær virksomhet

Krenkelsene i nr. 1 til 7 er inndelt i vanlig og grov krenkelse overensstemmende med Straffelovkommisjonens forslag. Bortsett fra avsløring av statshemmelighet, som rammes også ved grov uaktsomhet, er bare forsettlige overtredelser straffbare.

Bestemmelsene i militær straffelov §§ 80 til 86 og §§ 90 til 94 videreføres innenfor rammen av utvalgets forslag til nye straffebestemmelser i kapittel 17 eller oppheves. I lov om forsvarshemmeligheter videreføres bare deler av § 4 i kapittel 17, jf. § 17-11.

§§ 17–1 og 17-2. Krenkelse og grov krenkelse av Norges selvstendighet og fred

Forslagene er i hovedsak en videreføring av straffeloven §§ 83 og 84.

Bestemmelsen i § 83, men ikke § 84, inneholder en regel om såkalt fremskutt fullbyrdelse, det vil si at forsøk likestilles med fullbyrdet overtredelse. De straffbare handlingene er i utkastet gjort til faredelikter. Det kreves mer enn abstrakt farefremkallelse. Faren for landets selvstendighet og fred må være konkret og nærliggende. Ved at bestemmelsen gjøres til faredelikt rammes også trusler om fredskrenkelser. Etter straffeloven § 84 vernes allierte stater mot fredskrenkelser. Denne delen av straffebudet videreføres ikke. Forslaget retter seg også mot begrensninger i selvbestemmelsesretten som i dag i første rekke rammes av bestemmelsene i § 98 om forfatningskrenkelse eller § 99 om angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet, jf. utkastet §§ 17-3 til 17-6.

I motsetning til straffeloven §§ 83 og 84 som inneholder en uttrykkelig rettsstridsreservasjon, men ikke nærmere angir overtredelsesmåter, kan forslaget i § 17-1 overtres ved «bruk av makt, trusler eller på annen måte». På grunn av Straffelovkommisjonens forslag om å innta en alminnelig bestemmelse om innskrenkende tolking i § 3-7, er det ikke behov for generelle reservasjoner som rettsstridig, ulovlig eller utilbørlig i lovtekstene. Utvalget har sett det som en fordel at karakteren av de rettsstridige virkemidlene forsøkes eksemplifisert i lovteksten på en måte som fremhever at det må være tale om atferd som er egnet til å volde nærliggende fare for de interesser bestemmelsen beskytter.

Bestemmelsen i § 17-2 regner opp forhold som det især skal legges vekt på ved avgjørelsen av om krenkelsen er grov.

Strafferammen for vanlig krenkelse er fengsel inntil 10 år, for grov krenkelse inntil 21 år.

§§ 17–3 og 17-4. Krenkelse og grov krenkelse av Norges statsforfatning

Bestemmelsene viderefører straffeloven § 98. De er gjort til faredelikter, jf. § 17-1. Ved avgjørelsen av om krenkelsen er grov skal det legges vekt på de samme momenter som etter § 17-2. Strafferammene er de samme som etter §§ 17-1 og 17-2.

§§ 17–5 og 17-6. Angrep og grovt angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet

Forslaget er i hovedsak en videreføring av straffeloven § 99. Bestemmelsene er gjort til faredelikter, jf. §§ 17-1 og 17-3. Ved avgjørelsen av om krenkelsen er grov skal det legges vekt på de samme momenter som etter § 17-2. Strafferammene er de samme som i §§ 17-1 og 17-2.

§§ 17–7 og 17-8. Inngrep og grovt inngrep overfor andre samfunnsinstitusjoner

Forslagets utgangspunkt er straffeloven § 99a. Også disse bestemmelsene er faredelikter, jf. §§ 17-1, 17-3 og 17-5. Straffeloven § 99a er begrenset til å gjelde inngrep «med bruk av våpenmakt eller under utnyttelse av frykt for inngripen fra fremmed makt». Utvalget har antatt at det ikke er grunn til å opprettholde disse begrensningene og foreslår at de rettsstridige midlene angis på samme måte som i §§ 17-1, 17-3 og 17-5. Det må imidlertid dreie seg om organiserte inngrep i virksomheten. I motsetning til etter § 99a der det å sette betydelige samfunnsinteresser i fare er et selvstendig handlingsalternativ, foreslår utvalget at dette skal være et tilleggsvilkår for straffansvar.

De viktige samfunnsinstitusjoner som vernes av bestemmelsen, er eksemplifisert til offentlig myndighet, politiske partier og media. Angivelsen av institusjonene er vid og på linje med någjeldende bestemmelse, men kretsen av vernede institusjoner begrenses ved kravet om at inngrep i virksomheten må volde fare for betydelige samfunnsinteresser. Det særskilte vernet for offentlige tjenestemenn i § 99a er ikke videreført.

Ved grov overtredelse skal det især legges vekt på de forhold som er nevnt i § 17-2.

Strafferammen er fengsel inntil 5 år, for grov overtredelse inntil 15 år.

§§ 17–9 og 17-10. Landssvik og grovt landssvik

Bestemmelsene rammer landssvik i krig, under væpnet konflikt eller okkupasjon og viderefører bestemmelsen i straffeloven § 86, i det vesentlige med samme innhold som i dag, men vesentlig mer kortfattet. Utvalget kan ikke se at sterke grunner taler for å beholde den kasuistiske oppregningen. Hensynet til forutberegnelighet tilsier en så høy presisjonsgrad som mulig ved utformingen av straffereglene. Imidlertid er de forræderihandlinger straffebudet omfatter, så mangfoldige og mangeartede, at det er vanskelig å oppnå noen vesentlig øket forutberegnlighet ved eksemplifisering, som under enhver omstendighet vil måtte få et noe tilfeldig preg i forhold til de mange slags forræderihandlinger som inngår i sekkebestemmelsen i § 86 nr. 10.

At alternativet okkupasjon er tatt med, innebærer i hovedsak en videreføring av straffeloven §§ 86b og 97 som rammer ulike former for bistand mv. til okkupasjonsmakten ved okkupasjon utenfor krigstid.

Begrepet krig i straffeloven § 86 antas i hovedsak å samsvare med krigsbegrepet i folkeretten. Folkerettens krigsbegrep er imidlertid ikke klart og reiser avgrensningsspørsmål. I den humanitære folkerett, nedfelt i Genève-konvensjonene av 12. august 1949 med tilleggsprotokoller av 10. juni 1977, brukes ikke begrepet krig, men væpnet konflikt som terskel for anvendelsen av reglene. Væpnet konflikt omfatter også kamphandlinger som ikke er krig i folkerettslig forstand, fordi de er for begrensede eller fordi partene ikke aksepterer at det foreligger krigstilstand mellom dem eller fordi det dreier seg om konflikter som ikke er av internasjonal karakter, f.eks. frigjøringskamper. Begrepet væpnet konflikt synes for øvrig å være i tråd med internasjonal språkbruk i mange tilfeller der det internasjonale samfunn eller deler av dette står bak bruk av militær makt i fredsopprettende eller fredsbevarende øyemed.

Begrepet væpnet konflikt er brukt for å gjøre det klart at militær maktbruk som ikke eller ikke uten videre kan oppfattes som krig i folkerettslig forstand, omfattes av bestemmelsen. Væpnet konflikt omfatter således også slike konflikter med andre enn stater som deltakere. For eksempel omfattes situasjoner med militær maktbruk som iverksettes etter vedtak av internasjonale organisasjoner som FN eller NATO. Også væpnede konflikter med paramilitære styrker eller organiserte terrorbevegelser er omfattet. Ved avgjørelsen av om væpnet konflikt foreligger vil det ellers være naturlig å se hen til hvorledes begrepet brukes i folkeretten.

I någjeldende straffelov § 8 er begrepet krigstid, som brukes i § 86, definert til også å omfatte «naar den væbnede Magt eller noen del av samme er besluttet satt paa Krigsfod». Utvalget har ikke funnet grunn til å videreføre definisjonen i straffeloven § 8. Etter utvalgets forslag kommer bestemmelsen om landssvik til anvendelse ikke bare ved krig, væpnet konflikt og okkupasjon, men også ved overhengende fare for dette. Med overhengende fare forstås at det må foreligge en mer akutt trussel enn at faren er konkret og nærliggende.

Forslaget viderefører ikke straffansvaret for landssvik «med krigstid for øye».

Landssvik kan begås ved å yte fienden eller okkupasjonsmakten bistand mot Norge eller ved å svekke norsk forsvarsevne. I det alt vesentlige omfattes de handlinger som i dag er nevnt i straffeloven § 86 nr. 1 til 10.

Forhold som er straffbare etter § 86, omfattes også av flere av krigsartiklene i kapittel 8 i militær straffelov tredje del. Av disse bestemmelsene videreføres det sentrale innhold i §§ 80 og 82 til 84 i § 17-9 og 17-10.

I kommentarene til § 17-9 har utvalget også knyttet bemerkninger til en del av de forhold som er beskrevet i straffeloven § 86 nr. 1 til 9. Det gjelder nr. 4, 5, 7, 8 og 9.

Forslaget viderefører vernet av stater som er våre allierte etter en formell forsvarsallianse, og stater som deltar sammen med Norge i faktisk kampfellesskap. Det er en forutsetning for vernet av allierte stater at det dreier seg om krig eller væpnet konflikt der Norge deltar eller at det er overhengende fare for dette.

I § 86 tredje ledd begrenses straffebudets anvendelsesområde for handlinger begått av nordmenn bosatt i utlandet som de etter bostedslandets lover er pliktige til. Denne spesielle bestemmelsen videreføres ikke.

Ved avgjørelsen av om landssviket er grovt, skal det etter § 17-10 legges vekt på momentene som er nevnt i § 17-2 nr. 1, 3 og 4. Utover disse vil det blant annet ha betydning om handlingen er begått i forbindelse med aktive stridsoperasjoner eller ved misbruk av særlig tillit som er tillagt en stilling av betydning for landets forsvar.

Strafferammene er inntil 10 års fengsel for vanlig overtredelse og inntil 21 år for grov overtredelse.

§§ 17-11 og 17-12. Ulovlig og grov ulovlig etterretningsvirksomhet

Utvalgets forslag viderefører straffeloven § 91, men inneholder noen materielle endringer i forhold til denne bestemmelsen. For det første er det etter forslaget et vilkår for straff at innsamling eller mottak av hemmelige opplysninger, som ikke gjøres til fordel for fremmed stat, skjer uten aktverdig grunn. For det andre utvides området for de vernede interesser til å omfatte ikke bare det som inngår i begrepet rikets sikkerhet i tradisjonell forstand, men også andre grunnleggende nasjonale interesser.

Vilkåret om at virksomheten er skjedd uten aktverdig grunn åpner i første rekke for at mediene og andre med tilsvarende legitime oppgaver – eksempelvis forskere – i vesentlig større grad enn i dag har mulighet til straffritt å drive samfunnskontroll på området for rikets sikkerhet. Igangsetting av undersøkelser om hemmelige forhold krever at det foreligger holdepunkter for at det pågår virksomhet som det vil være aktverdig å undersøke. Pressen kan ikke ha frikort til å drive etterretningsvirksomhet mot grunnleggende nasjonale interesser i håp om å finne noe å sette fingeren på. Men det vil være av vesentlig betydning om undersøkelsene skjer fra åpne kilder eller ikke.

I forhold til straffeloven § 91 innebærer utvalgets forslag en utvidelse av området for vernet. Etter forslaget beskyttes hemmelige opplysninger av betydning for grunnleggende nasjonale interesser som gjelder forsvars- og beredskapsmessige forhold, de øverste statsorganenes virksomhet og sikkerhet, sikkerhetsopplegg for fremmede staters representasjon og ved større internasjonale arrangementer, og samfunnets infrastruktur så som mat-, vann- og energiforsyning, samferdsel og telekommunikasjon, helseberedskap og bank- og pengevesen. Interesser som primært er av privatøkonomisk karakter, vernes ikke selv om de kan ha stor nasjonal interesse, eksempelvis fordi vedkommende bedrift er av vesentlig nasjonal betydning.

Etter ordlyden i straffeloven § 91a rammes innsamling til fordel for fremmed stat av politiske og personlige opplysninger som, hvis de avsløres til staten, kan skade «Norges interesser». For så vidt gjelder forsettlige overtredelser videreføres bestemmelsen i § 17-11 første ledd så langt etterretningene gjelder grunnleggende nasjonale interesser. Tilsvarende gjelder lov om forsvarshemmeligheter § 4.

Det er bare hemmelige opplysninger hvis avsløring vil skade grunnleggende nasjonale interesser som er vernet. For det første må altså opplysningen rent faktisk være hemmelig. Hva som nærmere ligger i dette, er utviklet i rettspraksis i tilknytning til begrepet hemmelighet i straffeloven §§ 90 og 91. Ikkevold-avgjørelsene, jf. Rt 1986 side 536 og 1987 side 950, kan synes å høyne terskelen for hva som skal oppfattes som en hemmelighet. Formodentlig vil synet på dette i noen utstrekning bære preg av en utvikling med større generell åpenhet om spørsmål av betydning for rikets sikkerhet. Denne utviklingen vil imidlertid kunne påvirkes av trusselsituasjonen. Hvem som står for etterretningsvirksomheten, kan ikke trekkes inn i hemmelighetsvurderingen etter § 17-11, men har betydning for spørsmålet om det foreligger aktverdig grunn.

Etter gjeldende rett er det bare opplysninger som vil skade de vernede interessene, som «bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet». Dette vilkåret videreføres i utvalgets forslag. Det må kreves sannsynlighetsovervekt for at avsløring vil medføre slik skade. Spørsmålene om det faktisk foreligger en hemmelig opplysning og om avsløring vil skade grunnleggende nasjonale interesser, kan ikke alltid vurderes uavhengig av hverandre.

Bestemmelsen i § 17-11 annet ledd beskytter den nasjonale interesse i å motarbeide fremmed etterretningsvirksomhet på norsk område og viderefører for så vidt gjelder forsettlige overtredelser reglene i lov om forsvarshemmeligheter § 4 så langt denne bestemmelsen beskytter andre lands sikkerhetsinteresser og straffeloven § 91a når det gjelder flyktningspionasje. Den rammer etterretningsvirksomhet til fordel for fremmed stat eller terrororganisasjon som er rettet mot innhenting av opplysninger til skade for private personer – i første rekke er det tenkt på flyktningspionasje – andre lands sikkerhetsinteresser eller verving til militær virksomhet for fremmed stat, jf. straffeloven § 133, eller til en hvilken som helst virksomhet for terrororganisasjon.

Bestemmelsen i § 17-12 nevner forhold som især skal tillegges vekt ved avgjørelsen av om det er tale om grov ulovlig etterretningsvirksomhet etter § 17-11 første ledd – annet ledd omfattes ikke av bestemmelsen om grov overtredelse – blant annet de momentene som utgjør straffskjerpende omstendigheter etter straffeloven § 91 første ledd annet straffalternativ.

Strafferammen i § 17-11 første ledd og i § 17-12 tilsvarer rammene i straffeloven § 91: for vanlig overtredelse fengsel inntil 2 år, og for grov overtredelse inntil 6 år. Etter § 17-11 annet ledd er strafferammen fengsel inntil 1 år.

§§ 17-13, 17-14 og 17-15. Avsløring og grov avsløring av statshemmelighet og grovt uaktsom avsløring av statshemmelighet

Bestemmelsene viderefører straffeloven § 90. Om innholdet i de grunnleggende nasjonale interessene som vernes, og i hemmelighetsbegrepet, vises til bemerkningene til § 17-11.

Avsløring av statshemmelighet vil normalt være straffbar uavhengig av motivet for avsløringen, hva enten den skjer med aktverdig grunn eller ikke. Begrensninger i straffebudets anvendelse må – utover nødrettstilfellene – eventuelt søkes gjennom innskrenkende tolking i samsvar med den alminnelige rettsstridsreservasjon som er foreslått lovfestet i Straffelovkommisjonens forslag § 3-7. Spørsmålet kan trolig først og fremst tenkes å være aktuelt ved avsløring av hemmelige opplysninger innhentet og bearbeidet fra åpne kilder, jf. Rt 1982 side 436 – Gleditsch/Wilkes-saken – som gjaldt innsamling fra åpne kilder av opplysninger om elektroniske varslingsstasjoner og avsløring av opplysningene i en forskningsrapport. Ved vurderingen av rettsstridsspørsmålet er det ikke uten betydning at hensynet til medienes og forskningens kritiske og kontrollerende virksomhet er oppgradert ved at undersøkelser som drives med aktverdig grunn, ikke lenger er straffbare. Karakteren av opplysningene og hvilken skade avsløringen fører til, er selvfølgelig vesentlig, men heller ikke opplysninger om de hemmelige tjenester kan ha et helt ubetinget vern mot avsløring.

De forhold som især skal tillegges vekt ved avgjørelsen av om avsløringen er grov, er nevnt i § 17-12. Blant annet dreier det seg om forhold som er straffskjerpende omstendigheter etter straffeloven § 90 første ledd annet straffalternativ og tredje ledd.

Strafferammen er fengsel inntil henholdsvis 3 og 15 år for vanlig og grov overtredelse.

Bestemmelsen i straffeloven § 90 annet ledd rammer uaktsom åpenbaring av statshemmeligheter. Forslaget i § 17-15 begrenser straffbarheten til grovt uaktsomme overtredelser, jf. Straffelovkommisjonens syn på spørsmålet om strafflegging av uaktsomme handlinger som utvalget deler.

Straffen etter § 90 annet ledd er bøter. Etter utvalgets oppfatning er dette for mildt. Etter utvalgets forslag er strafferammen fengsel inntil 2 år.

§ 17-16. Avtale om krenkelse av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser

Bestemmelsen viderefører i hovedsak straffeloven §§ 94 og 104. Forslaget retter seg mot avtale om å begå forbrytelse mot bestemmelsene i kapittel 17 med unntak for straffebudene om ulovlig etterretningsvirksomhet, grovt uaktsom avsløring av statshemmelighet og privat militær virksomhet.

Utkastet bruker ordet avtale, ikke forbund som i straffeloven § 94. Noen realitetsendring ligger ikke i dette.

Annet ledd i § 94 foreslås opphevet. Overtredelse som nevnt i nr. 1, som gjelder oppfordring til iverksettelse av forbrytelse som nevnt i første ledd, vil i dag være straffbar etter straffeloven § 140. Utvalget mener at det ikke er grunn til skille ut oppfordringer til å begå forbrytelser etter kapittel 17 som egen strafferegel og antar at spørsmålet om strafflegging av slike oppfordringer bør vurderes innenfor rammen av det generelle forbud i Straffelovkommisjonens utkast § 21-5.

Etter annet ledd nr. 2 rammes den som i hensikt å begå forbrytelse som nevnt i første ledd, innlater seg med fremmed makt. Utvalget har ikke sett behov for bestemmelsen. Det samme gjelder nr. 3 som retter seg mot det å rettsstridig utøve militær befaling eller samle eller holde rede krigsfolk eller annen væpnet skare for å begå forbrytelser som nevnt i første ledd, og nr. 4 som rammer forberedelseshandlinger i form av at gjerningspersonen tilbyr eller påtar seg – eventuelt ved å ta i mot penger eller andre fordeler – å begå forbrytelse som nevnt i første ledd.

Strafferammen er fengsel inntil 6 år, som er i overensstemmelse med Straffelovkommisjonens forslag.

§ 17–17. Privat militær virksomhet

Bestemmelsen viderefører i det vesentlige straffeloven § 104a første ledd. Den tar bare sikte på støtte av økonomisk eller materiell art, rent verbale støtteerklæringer rammes ikke.

Etter forslaget er medvirkning ikke straffbart, på samme måte som i dag.

Utvalget har antatt at en strafferamme på fengsel inntil 3 år er tilstrekkelig til å fange opp de særlig skjerpende omstendigheter.

2.6 Lovbestemmelser i kapittel 8 og 9 som ikke videreføres eller som videreføres utenfor nytt kapittel 17

2.6.1 Straffelovkommisjonens forslag om opphevelse av straffeloven §§ 95 første ledd og §§ 100 til 102 og om videreføring av § 95 annet ledd i § 20-3 i utkastet

Utvalget slutter seg til disse forslagene.

2.6.2 Straffelovkommisjonens forslag om å oppheve straffeloven § 104a annet ledd

Kommisjonen har foreslått ikke å videreføre straffeloven § 104a annet ledd, som retter seg mot den som danner, deltar i eller støtter forening eller sammenslutning som har til formål ved ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender. På bakgrunn av Lund-kommisjonens rapport 1 og diskusjonen i kjølvannet etter denne, fikk bestemmelsen tilføyelsen «dersom foreningen eller sammenslutningen har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler», jf. lov 3. desember 1999 nr. 82. Tilføyelsen var ment som en presisering av innholdet i samsvar med gjeldende rett.

Utvalgets flertall , alle medlemmene med unntak av Per Gammelgård, slutter seg til Straffelovkommisjonens forslag.

Flertallet har i det vesentlige vist til Straffelovkommisjonens begrunnelse og har blant annet pekt på at bestemmelsen synes å ha liten selvstendig betydning. Ingen er straffedømt for brudd på § 104a annet ledd. Heller ikke har det vært tatt ut tiltale for overtredelse. Flertallet kan vanskelig se at dagens trusselbilde kan begrunne en videreføring av straffebudet. Bestemmelsen har, i sin tidligere utgave, vært i omfattende bruk i siktelser ved begjæring om telefonavlytting. Bestemmelsen var blant annet grunnlag for avlytting av AKP (m-l)s partikontor i Oslo i årene 1982-1987. Etter hva flertallet kan se, er det ikke først og fremst hensynet til å straffe noen for medlemskap mv. i en slik organisasjon, men hensynet til å forebygge alvorligere straffbare handlinger på et forberedende stadium som i dag trekkes frem til støtte for å videreføre § 104a annet ledd. Dette hensynet kan imidlertid ikke begrunne en materiell strafferegel. Flertallet viser for øvrig til forslaget til ny § 162c i straffeloven, jf. Ot.prp. nr. 62 (2002-2003).

Utvalgets mindretall , Per Gammelgård, er av den oppfatning at det er et visst behov for å videreføre det strafferettslige vern § 104a annet ledd i dag gir mot organiserte former for politisk motivert vold eller tvang. Det er særlig to typer virksomhet som andre straffebestemmelser etter dette medlemmets syn ikke gir tilstrekkelig vern mot. Det gjelder for det første den ekstremistiske og voldelige virksomhet som på nasjonalt plan i dag representeres av ny-nazistene. For det andre gjelder det medlemmer av utenlandske, ikke-statlige militante grupper som bruker norsk territorium til i eksil å støtte voldelige bevegelser i hjemlandet eller annetsteds gjennom eksempelvis pengeinnsamlinger, våpenanskaffelser, rekruttering av medlemmer til voldelige aksjoner eller annen planlegging av voldsbruk i hjemlandet, alt i strid med forutsetningene for at vedkommende er gitt opphold her i landet, i den grad dette er gitt på et humanitært grunnlag. Dette medlem har utformet forslag til ny bestemmelse til erstatning for § 104a annet ledd.

2.6.3 Bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9 som utvalget foreslår å oppheve eller ikke videreføre som selvstendige straffebud

Straffeloven § 85 – Krenkelse av Norges nøytralitet

Straffeloven § 85 kriminaliserer overtredelse av forskrift som Kongen har utferdiget til opprettholdelse av rikets nøytralitet under krig mellom fremmede makter. Norge var nøytralt under Den første verdenskrig og under Den annen verdenskrig frem til 9. april 1940. Utvalget er ikke kjent med at straffebudet har vært brukt og vil foreslå at bestemmelsen oppheves da det neppe er tilstrekkelig behov for den. Utvalget antar for øvrig at i den utstrekning det blir tale om å gi forskrifter til vern om Norges nøytralitet, som formodentlig normalt vil kreve hjemmel i lov, bør hjemmelen gis ved egen lov, som også inneholder de nødvendige straffebestemmelser, og ikke ved en straffebestemmelse som § 85.

Straffeloven § 86a – Grovt uaktsomt landsforræderi

Bestemmelsen som rammer grovt uaktsom overtredelse av § 86, kom inn i straffeloven ved revisjonen i 1950. Behov grunnet i erfaringer fra rettsoppgjøret er ikke nevnt som begrunnelse for regelen. Utvalget har vært i tvil om strafflegging av grov uaktsomhet i noen nevneverdig grad vil være egnet til å motvirke handlinger som innebærer rettsstridig bistand til fienden eller skade på forsvarsevnen, og har ikke funnet tilstrekkelig grunn til å foreslå bestemmelsen videreført.

Straffeloven § 86b – Utilbørlig bistand til okkupasjonsmakten utenfor krigstid og § 97 – Utilbørlig forbindelse med okkupasjonsmakten

Straffeloven §§ 86b og 97 kom inn i straffeloven ved revisjonen i 1950.

Bestemmelsen i § 86b rammer åpenbart utilbørlig bistand til fienden under okkupasjon utenfor krigstid. På bakgrunn av utvalgets forslag til § 17-9, som gjelder under okkupasjon i og utenfor krigstid, er det ikke behov for å videreføre § 86b.

Utvalget er kommet til at det heller ikke er tilstrekkelig grunn til å videreføre regelen i straffeloven § 97. Der en person etablerer et åpenbart utilbørlig forhold til fienden eller okkupasjonsmakten, vil dette formodentlig rammes av bestemmelsene i §§ 17-9 og 17-10, eventuelt av bestemmelsene til vern om norske myndigheter i §§ 17-5 til 17-8. Annen utnyttelse av situasjonen under en okkupasjon som må bedømmes som klanderverdig, vil dreie seg om handlinger som ikke er av den største betydning for nasjonens ve og vel.

Det kan for øvrig reises rettssikkerhetsmessige innvendinger mot utilbørlighetsstandardene i bestemmelsene.

Straffeloven § 87 – Farlige handlinger i krigstid og § 88 – Mislighold av kontrakt i krigstid

Utvalget ser ikke noe behov for å videreføre disse reglene, som strafflegger handlinger som i de fleste tilfeller antakelig vil rammes som bistand til fienden eller svekkelse av forsvarsevnen, jf. utvalgets forslag i §§ 17-9 og 17-10, eller som medvirkning til slik overtredelse. Etter § 88 rammes også uaktsom overtredelse, jf. her forslaget om å oppheve § 86a om grovt uaktsomt landssvik.

Straffeloven § 89 – Diplomatisk landsforræderi

Bestemmelsen rammer den som forsettlig eller uaktsomt handler mot Norges tarv eller unnlater å vareta dette under forhandling eller avslutning av overenskomst med annen stat. Utvalget antar at det ikke er behov for bestemmelsen ved siden av straffelovens bestemmelser om utroskap og tjenesteforsømmelser, jf. någjeldende straffelov §§ 275, 324 og 325 nr. 1, og Straffelovkommisjonens forslag §§ 22-10 og 22-1 til 22-3.

Straffeloven § 91a – Innsamling av opplysninger hvis meddelelse til fremmed stat kan skade Norges interesser eller volde fare for enkeltpersoner

Bestemmelsen videreføres ikke i sin helhet. For så vidt gjelder forsettlige overtredelser inngår imidlertid sentrale deler i utvalgets forslag til § 17-11.

Straffeloven § 92 – Krenkelse av forbud mot offentlige meddelelser om krigsmakten mv.

Det er ikke grunn til å videreføre bestemmelsen som også antas å hjemle myndighet til å utstede forbud mot offentlige meddelelser som straffansvaret er knyttet til. Slike forbud synes lite aktuelle ut fra tidens syn på behovet for informasjon i krig, jf. ellers de fullmakter som tilligger regjeringen i henhold til beredskapsloven av 15. desember 1950 nr. 7.

Straffeloven § 93 – Ødeleggelse mv. av gjenstand eller dokument av betydning for rikets sikkerhet

Utvalget kan ikke se at det er nødvendig å videreføre regelen. De straffbare handlinger rammes av andre bestemmelser i straffeloven og i forslaget til ny straffelov. Utvalget antar at strafferammene i disse bestemmelsene er tilstrekkelige også når ødeleggelsen mv. er av betydning for rikets sikkerhet eller velferd.

Straffeloven § 95 – Vern av fremmed stats flagg eller riksvåpen eller representant eller representasjonslokaliteter

Utvalget har sluttet seg til Straffelovkommisjonens og Ytringsfrihetskommisjonens oppfatning om at første ledd bør oppheves. Straffelovkommisjonen har foreslått at en regel tilsvarende § 95 annet ledd om krenkelse av fremmede staters representanter, representasjonsbygninger og lignende videreføres i forslaget til § 20-3 Ordenskrenkelse av fremmed stat. Utvalget er enig i flyttingen, men vil foreslå betegnelsen Krenkelse av fremmed stats representant, representasjonsbygning mv.

Straffeloven § 96 – Vern av fremmed statsoverhode

Straffeloven § 96 likestiller i visse henseender et fremmed statsoverhode med rikets eget. I tråd med Straffelovkommisjonens forslag om at §§ 100 til 103 ikke videreføres, vil utvalget foreslå bestemmelsen opphevet.

Straffeloven § 97a – Forbud mot å ta i mot økonomisk støtte fra fremmed makt for politiske formål

Straffebestemmelsen kom inn i straffeloven ved revisjonen i 1950. Ingen er så vidt vites dømt eller tiltalt for overtredelse av bestemmelsen. Men den har i atskillig utstrekning vært brukt som grunnlag for telefonkontroll av AKP (m-l) og Norges kommunistiske parti i 1970- og 1980-årene.

Ytringsfrihetskommisjonen, som blant annet viser til at den norske stat aktivt har gitt økonomisk støtte til frigjøringsbevegelser i andre land, har gitt uttrykk for at bestemmelsen må revideres slik at det ikke er kilden som er det avgjørende kriteriet for straffbarhet, men det at støtten holdes skjult. For så vidt gjelder politiske partier viser kommisjonen til at lov 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter har sikret en viss oversikt over partienes inntektskilder. Etter utvalgets oppfatning foreligger ikke hensyn som nødvendiggjør at bestemmelsen i § 97a videreføres. I sin alminnelighet vil deltakere i det politiske ordskifte markere sine tilknytninger gjennom de standpunkter som inntas. For det norske demokratiet har det neppe noen nevneverdig betydning om en deltaker mottar skjult økonomisk støtte.

Straffeloven § 97b – Forbud mot spredning av uriktige opplysninger mv. som kan bringe rikets sikkerhet i fare

Utvalget antar i likhet med Ytringsfrihetsommisjonen at bestemmelsen bør oppheves. Etter utvalgets oppfatning må hensynet til ytringsfriheten slå gjennom så lenge det ikke er tale om å avsløre – eller forsøke å avsløre – opplysninger som holdes hemmelige av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

2.6.4 Vurderinger i forhold til andre bestemmelser i straffeloven og Straffelovkommisjonens innstilling

En rekke bestemmelser som er plassert i andre kapitler i straffeloven, har tilknytning til kapittel 8 og 9 om rikets sikkerhet. Disse bestemmelsene, som i all hovedsak foreslås videreført av Straffelovkommisjonen, har etter utvalgets oppfatning sin naturlige plass der de i dagens straffelov og etter Straffelovkommisjonens forslag er plassert, og utvalget har – med unntak for vervingsbestemmelsen i straffeloven § 133, jf. Straffelovkommisjonens utkast § 19-18 om verving til fremmed krigstjeneste og utvalgets forslag i § 17-11 annet ledd nr. 3 – ikke funnet grunn til å foreslå noen av dem overført til kapittel 17.

Utvalget har vurdert enkelte justeringer i Straffelovkommisjonens forslag § 21-6, jf. straffeloven § 139 og § 20-11, jf. straffeloven § 151b.

Utvalget har vurdert endringer i § 147a dels med sikte på å la oppregningen av straffebudene i første ledd omfatte straffebud i kapitlene om rikets sikkerhet, dels med sikte på å utvide definisjonen av terrorhandlinger ved å inkludere handlinger der forsettet refererer seg til selvstendighetskrenkelser som nevnt i straffeloven § 83. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til å foreslå endringer.

2.6.5 Opphevelse av bestemmelser i militær straffelov og lov om forsvarshemmeligheter

I sammenheng med revisjonen av straffeloven kapittel 8 og 9 har utvalget etter sitt mandat tatt stilling til krigsartiklene i militær straffelov tredje del om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten og til spørsmålet om å videreføre bestemmelsene i lov om forsvarshemmeligheter.

Krigsartiklene i tredje del i militær straffelov omfatter kapittel 8 Krigsforræderi og Blotstillelse av Krigsmagten, kapittel 9 Afændring av Bestemmelser i Anden Del og kapittel 10 Plyndring og andre Forbrydelser mot Person eller Gods. Det synes i første rekke å være bestemmelsene i kapittel 8 som ønskes vurdert i sammenheng med revisjonen av straffeloven kapittel 8 og 9.

Kapittel 8 om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten inneholder for det første bestemmelser som i prinsippet retter seg mot enhver og som i hovedsak rammer forhold som er straffbare også etter kapittel 8 i straffeloven, men straffetruslene er strengere etter militær straffelov. Utvalget vil foreslå at alle disse bestemmelsene oppheves i sammenheng med revisjonen av straffeloven kapittel 8 og 9. Noen av de straffbare forhold er det ikke lenger aktuelt å strafflegge. Kapittel 8 i militær straffelov inneholder dessuten bestemmelser som retter seg mot særlige kategorier gjerningsmenn. Bestemmelsene i §§ 87 til 89, som gjelder overgivelse og desertering i strid, er det ikke naturlig at utvalget tar stilling til. Reglene i §§ 90 og 92, som retter seg mot krigsfanger og fiendtlige «Parlamentærer», vil utvalget foreslå opphevet.

Med unntak for § 1 første ledd og § 8 inneholder lov om forsvarshemmeligheter regler som strafflegger forberedelseshandlinger i forhold til bestemmelsene til vern om rikets sikkerhet i straffeloven kapittel 8. I sin alminnelighet har bestemmelsene i lov om forsvarshemmeligheter et alderdommelig preg. De går svært langt i å gjøre forberedelseshandlinger straffbare og samsvarer ikke godt med de prinsipper som i dag legges til grunn ved avgjørelsen av hva som bør kriminaliseres. Med unntak for § 4 som for en del videreføres i utkastet § 17-11 første og annet ledd, foreslås bestemmelsene opphevet. Det samme gjelder § 8 som er av straffeprosessuell karakter. Bestemmelsen i § 1 første ledd, som gir hjemmel til å forby uvedkommende adgang til militære områder, foreslås videreført i sikkerhetsloven av 20. mars 1998 nr. 10 som nytt § 17 tredje ledd.

2.7 Utvalgets forslag til endringer i reglene om etterforskingsmetoder

2.7.1 Metoderevisjonen i 1999, etterforskingsmetoder som behandles og forholdet til andre lovutvalg

Reglene om etterforskingsmetoder gjennomgikk en generell revisjon ved lov 3. desember 1999 nr. 82 på bakgrunn av forslagene fra Sikkerhetsutvalget og Metodeutvalget.

Utvalget har lagt til grunn at mer generelle metodespørsmål ikke skal behandles, selv om de også angår saker om rikets sikkerhet og terrorsaker. Således drøftes for eksempel ikke spørsmålet om å lovfeste metoder som i dag benyttes på ulovfestet grunnlag.

Utvalgets arbeid avgrenses naturlig av to andre lovutvalgs pågående arbeid, Datakrimutvalget og Politimetodeutvalget. Datakrimutvalget skal behandle spørsmål om metodebruk som angår informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Politimetodeutvalget behandler spørsmål om forebyggende metodebruk.

2.7.2 Romavlytting

I spørsmålet om å innføre romavlytting som etterforskingsmetode, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall.

Flertallet , Lund, Blomdal, Koch Christensen, Lütken og Kristiansen, mener at romavlytting ikke bør innføres. Flertallet tar utgangspunkt i den norske strafferettslige tradisjon som avveiningen mellom hensynet til samfunnsvern og hensynet til rettssikkerhet og personvern må skje i lys av. Denne tradisjonen, som har vært preget av milde straffereaksjoner og tilbakeholdenhet med hensyn til å innføre inngripende metoder i etterforskingen, må ikke tapes av syne under presset fra internasjonal, organisert kriminalitet og terrorisme og innflytelsen fra land med en annen strafferettslig kultur. En forutsetning for innføring av romavlytting er at balansen mellom samfunnsvern og rettssikkerhet er avgjørende forskjøvet ved dokumentasjon av et sterkt øket behov eller fordi de rettssikkerhetsmessige hensyn er vesentlig svekket.

Flertallet finner det klart at også romavlytting i enkelte tilfeller vil kunne være et nødvendig bidrag til oppklaring. For de mest alvorlige lovbrudd som erfaringsmessig begås eller som det med grunnlag i faktiske, objektivt konstaterbare holdepunkter er reell mulighet for, må dette være nok til å slå fast at det isolert sett foreligger et dokumentert behov.

Flertallet finner det klart at hensynet til å bekjempe fremmed etterretningsvirksomhet, ikke kan begrunne innføring av romavlytting som etterforskingsmetode. Når det gjelder terrorvirksomhet er flertallet i tvil om det kan sies å være dokumentert et behov. Flertallet viser til utvalgets generelle fremstilling av terrortrusselen. Det fremgår at trusselen gjennom den perioden utvalget har arbeidet har vært ansett som lav og lav til moderat og nå, i mai 2003 da Norge ble nevnt i en oppfordring til terroraksjoner som skal skrive seg fra en av lederne i al-Qaida, Ayman al-Zawahiri, som moderat til lav. Trusselvurderingen gjelder etter det opplyste ikke norske mål i utlandet, men om det er slik at for eksempel norske ambassader i utlandet er mer utsatt enn tidligere, tilsier ikke dette dermed at det er dokumentert et behov for innføring av romavlytting i norsk rett. Avgjørende for flertallet er imidlertid at det behov som måtte være dokumentert, ikke under noen omstendighet kan oppveie de tungtveiende motstående hensyn til personvern og rettssikkerhet knyttet til metodens særdeles integritetskrenkende karakter. Flertallet gir, især på bakgrunn av erfaringsgrunnlaget i Lund-kommisjonens rapport, uttrykk for at risikoen for bruk i utrengsmål ikke kan anses eliminert for ettertiden. I sammenheng med den generelle trusselsituasjonen, peker det videre på mulige konsekvenser i muslimske miljøer.

Flertallet fremhever at balansepunktet mellom samfunnsvern og rettssikkerhet nærmest må sies å være under stadig forskyvning i den senere tids lovgivning som også preges av at hvert tiltak ses for seg, uavhengig av det som burde være et overordnet perspektiv, nemlig hva de ulike tiltakene samlet betyr for tradisjonelle norske holdninger til forholdet mellom stat og individ, holdninger som har vært bestemmende for tilliten og tryggheten i det norske samfunn og derved også av betydning for kriminalitetsutviklingen. I dette perspektiv er det etter flertallets oppfatning grunn til å stanse opp og ikke overskride den terskel det vil være å åpne for romavlytting som etterforskingsmetode.

Mindretallet , Gammelgård og Jahre, mener at det – på strenge vilkår og med nødvendige kontrollordninger – bør innføres adgang til romavlytting ved mistanke om overtredelser av bestemmelsene om terrorhandlinger og terrorfinansiering.

Avveiningen mellom hensynet til samfunnsbeskyttelse på den ene side og hensynet til rettssikkerhet, personvern og beskyttelse av privatlivet på den andre, er vanskelig. Romavlytting er en meget inngripende metode, og mer inngripende enn kommunikasjonskontroll, blant annet fordi alle samtaler og all lyd rundt mistenkte kan bli fanget opp, og fordi avlyttingen i en del tilfeller vil ramme tredjepersoner. I noen situasjoner må likevel hensynet til samfunnsvernet veie tyngst. Det er vanskelig å akseptere at samfunnet skal måtte resignere i kampen mot den mest alvorlige og ondartede kriminalitet på grunn av utilstrekkelige etterforskingsmetoder. Det handler her både om borgernes opplevelse av trygghet og om tilliten til de sentrale samfunnsinstitusjoner.

Det må imidlertid være samsvar mellom de skadevirkninger den aktuelle kriminalitet kan medføre og de metoder som tas i bruk for å bekjempe den. Videre må det foreligge et dokumentert behov før nye metoder innføres. Både Gammelgård og Jahre var medlemmer av Metodeutvalget, som foreslo adgang til romavlytting ved den mest alvorlige kriminalitet, og fastholder at kriminalitetssituasjonen da dette utvalget fremla sin utredning i 1997 var slik at behovet for romavlytting var tilstrekkelig dokumentert. Siden den gang – og etter at Stortinget i 1999 behandlet proposisjonen om etterforskingsmetoder – har særlig terrortrusselen økt. Det er ikke holdepunkter for at det er begått terrorhandlinger i Norge, men det er en reell mulighet for at terrorhandlinger rettet mot andre land eller regimer i andre land vil bli planlagt i Norge eller støttet finansielt fra Norge. En kan heller ikke utelukke terrorhandlinger mot utenlandske interesser i Norge eller norske interesser i utlandet. Endelig kan det være aktuelt å etterforske personer som er bosatt i Norge eller har opphold her, for deltakelse i terrorvirksomhet eller terrorfinansiering andre steder i verden. Det er hevet over tvil at terrorhandlinger kan medføre omfattende skadevirkninger i form av død og lemlestelse og betydelige materielle ødeleggelser. I denne situasjon kan det ikke stilles for strenge krav til hvor nærliggende muligheten må være for terrorvirksomhet med slik tilknytning til Norge.

Etter mindretallets syn vil romavlytting være en nødvendig etterforskingsmetode ved terrorhandlinger, fordi andre etterforskingsmetoder ikke i tilstrekkelig grad kan fremskaffe nødvendig informasjon. Kommunikasjonskontroll er ikke nok, og infiltrasjon vil dels være umulig, dels utsette tjenestemenn for en uforholdsmessig høy risiko.

2.7.3 Mistankekravet for bruk av tvangsmidler

Utvalget anbefaler å beholde kravet om skjellig grunn til mistanke om nærmere angitte lovbrudd som generelt vilkår for å benytte tvangsmidler. Kravet om skjellig grunn til mistanke innebærer et krav om sannsynlighetsovervekt for at mistenkte har begått den aktuelle straffbare handlingen. Dette mistankekravet er etter utvalget syn en rimelig balansering av hensynet til uskyldige personers integritet og behovet for etterforskingsmetoder. Et senket mistankekrav må antas å medføre at feiltreffene – det vil si at uskyldige personer blir utsatt for tvangsmiddelbruk – vil øke.

I en bestemmelse foreslår likevel utvalget å senke mistankekravet, nemlig i straffeprosessloven § 216l om avlytting og opptak med samtykke. Her foreslås vilkåret «med skjellig grunn» erstattet av «med rimelig grunn». Denne endringen antas å avhjelpe de harmoniseringsproblemene som kan oppstå når avlytting og opptak med samtykke som brukes i sikringsøyemed, medfører overskuddsinformasjon som kan tjene som bevis. Det vilkår utvalget foreslår er den generelle terskelen for etterforsking, jf. straffeprosessloven § 224, og tilsvarer rettstilstanden før metoden for politiets del ble lovfestet i 1999. Bakgrunnen for lovfestingen var kravet til lovhjemmel etter EMK. Konvensjonen antas ikke å være i veien for å senke mistankekravet.

2.7.4 Kriminalitetskravet for bruk av tvangsmidler – strafferammeterskel og unntak

Etterforskingsmetodene i straffeprosesslovens fjerde del om tvangsmidler kan bare brukes for å etterforske lovbrudd av nærmere kvalifisert art. Kvalifiseringen skjer vanligvis ved at det stilles krav til strafferammens størrelse i det aktuelle straffebudet. I enkelte bestemmelser angis dessuten visse straffebud som kan danne grunnlag for tvangsmiddelbruk uavhengig av strafferammen. I bestemmelsene om hemmelig ransaking og kommunikasjonskontroll, jf. straffeloven §§ 200a, 216a og 216b, er det på denne måten gjort unntak fra det generelle strafferammekravet for alle bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9.

Utvalget mener det bør vurderes konkret for hvert enkelt straffebud om det bør gjøres unntak fra det generelle strafferammekravet i en tvangsmiddelbestemmelse. En bloc-henvisninger til hele kapittel 8 og 9 kan lett medføre at det åpnes for tvangsmiddelbruk i større utstrekning enn det er grunn til.

Utvalget foreslår på denne bakgrunnen en innskrenking i bestemmelsene om hemmelig ransaking og kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven §§ 200a, 216a og 216b, ved at en bloc-henvisningen til kapittel 8 og 9 erstattes av en henvisning til straffeloven §§ 90, 91 og 94, jf. § 90.

Adgangen til å foreta teknisk sporing, jf. straffeprosessloven §§ 202b, 202c og utleveringspålegg fremover i tid, jf. § 210b, foreslås utvidet ved at det gjøres unntak fra strafferammekravet for straffeloven §§ 90, 91 og 94, jf. § 90. I §§ 202b og 210b foreslås også unntak for § 91a for så vidt gjelder flyktningspionasje.

2.7.5 Anonym vitneførsel og begrensninger i adgangen til dokumentinnsyn og bevisførsel

Bestemmelsene i straffeprosessloven §§ 130a og 234a om anonym vitneførsel, samt de nye reglene i §§ 242a og 292a om begrensninger i adgangen til dokumentinnsyn og bevisførsel regulerer ikke etterforskingsmetoder i snevrere forstand. Reglene behandles imidlertid fordi de har betydning for etterforskingen.

Etter gjeldende rett er det ikke adgang til å benytte anonyme vitner i saker om overtredelse av straffeloven kapittel 8 eller 9 eller §§ 147a eller 147b om terrorisme og terrorfinansiering. Utvalget foreslår at adgangen til å benytte anonyme vitner utvides til saker om terrorisme etter § 147a.

I de nye reglene om begrensninger i adgangen til dokumentinnsyn og bevisførsel foreslår utvalget at en bloc-henvisningen til straffeloven kapittel 8 og 9 erstattes av en henvisning til straffeloven §§ 90, 91, 91a for så vidt gjelder flyktning­spionasje og 94, jf. § 90.

2.8 Administrative og økonomiske konsekvenser

Utvalgets forslag har ingen administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning.

Fotnoter

1.

Stortingsdokument nr. 15 (1995-96).

Til dokumentets forside