NOU 2013: 3

Pensjonslovene og folketrygdreformen III — Utredning nr. 27 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

2 Innledning

2.1 Banklovkommisjonens mandat

Finansdepartementet ba i brev av 7. juli 2009 Banklovkommisjonen utrede og foreslå endringer i pensjonslovene for å tilpasse disse til de endringer som er vedtatt i folketrygdloven hva gjelder alderspensjon, samt til ny AFP-ordning. Det er lagt til grunn at pensjonslovene i denne sammenheng omfatter foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven, lov om obligatorisk tjenestepensjon, og eventuelt lov om individuelle pensjonsordninger. Banklovkommisjonens oppdrag er i mandatet beskrevet slik:

«Departementet ber Banklovkommisjonen utrede og foreslå endringer i lov om foretakspensjon, i lov om innskuddspensjon og i lov om obligatorisk tjenestepensjon, ev. også i lovgivningen om individuell pensjonsordning, for å tilpasse disse lovene til de endringer som er vedtatt i folketrygden, jf. lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon), og ny AFP-ordning. Det legges til grunn at regelverket i hensiktsmessig grad utformes slik at det følger opp hovedprinsippene i den vedtatte folketrygden.
Departementet ber om at Banklovkommisjonen tar med følgende i sin utredning:

Alleårsopptjening

En vurdering av hvorvidt opptjening av pensjon i alle yrkesaktive år (alleårsopptjening) bør innføres som et generelt opptjeningsprinsipp i tjenestepensjonsordningene i privat sektor.
En vurdering av om gjeldende sluttlønnsbaserte ordninger bør avvikles med rimelige overgangsordninger for eksisterende ordninger, ev. om slike ordninger skal kunne videreføres, f. eks. for eksisterende medlemmer, dersom alleårsopptjening innføres som et generelt opptjeningsprinsipp, til erstatning for bl.a. sluttlønnsprinsippet slik dette nå praktiseres. Ev. hvordan sluttlønnsbaserte ordninger kan videreføres sammen med den vedtatte folketrygden.

Delingstall (levealdersjustering)

En vurdering av om det er hensyn som tilsier at delingstall skal innføres i tjenestepensjonsordningene i privat sektor, og om det er gjennomførbart å innføre delingstall, og i tilfelle hvordan.

Fleksibel pensjonsalder

En vurdering av om og ev. hvordan fleksibel pensjonsalder fra 62 år bør innføres i de private tjenestepensjonslovene. Både i forhold til hel eller delvis uttak av alderspensjon fra nevnte aldersgrense.
Sentrale problemstillinger for den nærmere vurdering av løsninger vil etter departementets syn være:
  • Hvordan en skal omregne årlig alderspensjon for uttak i ulike aldre, herunder om retten til, eller vilkårene for, uttak bør påvirkes av den seleksjonsproblematikk som kan oppstå ved fleksibelt uttak.

  • Om det bør innføres ulike regler for opptjening av alderspensjon før og etter fylte 62 år.

Beregnet folketrygd i lov om foretakspensjon

En vurdering av og utkast til endringer i bestemmelsen om beregnet folketrygd i lov om foretakspensjon, samt en vurdering av om knekkpunkter, maksimale innskuddssatser mv. i innskuddspensjonsloven bør endres.
Ved utforming av forslag bes Banklovkommisjonen om å bygge videre på de grunnleggende prinsipper som ivaretar hensyn til likebehandling av, og forholdmessighet mellom, ansatte når tjenestepensjonene ses sammen med folketrygd beregnet etter regler som vedtatt i lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygden (ny alderspensjon), jf. også de vurderinger som framkommer i NOU 2009: 13 om Brede pensjonsordninger kapittel 9.

Nytt opptjeningssystem

En vurdering av og utkast til lovregler om opptjening av alderspensjon etter en såkalt «hybridordning» som beskrevet i NOU 2009: 13 om Brede pensjonsordninger avsnitt 7.3.4, jf. at et slikt opptjeningsprinsipp etter utvalgets vurdering er godt tilpasset opptjeningsprinsippene for ny alderspensjon i folketrygden.

Alderspensjonens varighet

En vurdering av om minstekravet i pensjonslovene til alderpensjonenes varighet bør økes, gjøres livsvarig eller om det alternativ bør stilles krav om at alderpensjon minst må utbetales fram til medlemmet har fylt 77 år, uavhengig av når uttaket av alderspensjon tar til.

Regulering av løpende pensjoner

En vurdering av reglene om regulering av løpende pensjoner (pensjoner under utbetaling), jf. finansministerens brev til Stortinget 8. februar 2008 (Svar på spørsmål 568 til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentanten Erna Solberg). Kommisjonen bes for øvrig legge opp til at reguleringen av løpende pensjoner følger opp det nye reguleringsprinsippet som er vedtatt for folketrygden og som vil legges til grunn også for offentlige tjenestepensjoner.

Overgangsordninger

Banklovkommisjonen bes vurdere i hvilken utstrekning nytt regelverk skal gjelde pensjon som er opptjent før endringene gis ikrafttredelse, og foreslå en hensiktsmessig tidsfrist for tilpassing av eksisterende ordninger til nytt regelverk.
Banklovkommisjonen bes også vurdere hvor lang tid selskapene bør få til å legge om sine systemer.
3. Arbeid og frist mv.
Finansdepartementet har som nevnt over sendt NOU 2009: 13 på høring med frist 11. september 2009. NOU 2009: 13 inneholder vurderinger som berører Banklovkommisjonens arbeid. Departementet vil oversende relevante høringsmerknader til Banklovkommisjonen etter hvert som de mottas.
Banklovkommisjonen skal i sitt arbeid følge utredningsinstruksen, herunder gi en tilstrekkelig oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser. Slik det er anført som hovedregel for offentlige utredninger, skal minst ett forslag baseres på uendret ressursbruk innen vedkommende område. Banklovkommisjonens forslag til endringer i de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor bør i utgangspunktet være provenynøytrale for det offentlige.
Det bes om at Banklovkommisjonen avgir en utredning innen 30. april 2010. For å sikre framdrift på nødvendige tilpasninger til ny alderspensjon i folketrygden, kan Banklovkommisjonens vurderinger av det samlede saksområde nevnt ovenfor etter foreleggelse for Finansdepartementet fordeles – dersom det er hensiktsmessig – på to utredninger. Innhold og fremdrift i den første utredningen skal i tilfelle tilpasses med sikte på at nødvendige lovendringer for å tilpasse pensjonsordningene til fleksibel pensjonsalder, endret beregning av folketrygden og økte krav til utbetalingsperiodens lengde, samt nødvendige overgangsregler, kan settes i kraft 1. januar 2011.»

Som det framgår av mandatet, åpnet Finansdepartementet for at Banklovkommisjonens vurdering av det samlede saksområdet, om hensiktsmessig, kunne fordeles på flere utredninger. Banklovkommisjonen konkluderte tidlig i arbeidet med at en deling av arbeidet ville gi det beste resultatet på sikt. I NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I foreslo Banklovkommisjonen endringer i pensjonslovene som innebar en tilpasning til folketrygdreformens innføring av rett til fleksibelt uttak av alderspensjon. Den første del av tilpasningen av blant annet foretakspensjonsloven ble på bakgrunn av utredningen, gjennomført ved endringer i foretakspensjonsloven ved lov 17. desember 2010 nr. 83. Endringene trådte i kraft 1. januar 2011. I NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II som ble overlevert Finansdepartementet 28. juni 2012, la Banklovkommisjonen fram utkast til ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring (tjenestepensjonsloven). Lovutkastet innholder forslag til en ny form for tjenestepensjonsforsikringer i privat sektor som er tilpasset ny alderspensjon i folketrygden og til de behov som blant annet foretak og pensjonsinnretninger har for tilpasning av pensjonsordninger og pensjonsprodukter til dagens økonomiske situasjon. Utkastet er nærmere beskrevet nedenfor i kapittel 3.

Ved brev av 7. september 2012 til Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) har Finansdepartementet vist til at FNO i brev av 5. juli 2012 har beskrevet de utfordringer som innføring av nye kapitalkrav i Solvens II-regelverket vil medføre for livsforsikringsselskapene, særlig for bestanden av fripoliser. Finansdepartementets brev ble sendt med kopi til Banklovkommisjonen. Departementet viste i brevet til at FNO mener at et tiltak for å avhjelpe situasjonen kan være at selskapenes restportefølje av fripoliser overføres til et eget fripoliseforetak, som kan omfattes av tjenestepensjonsdirektivets regelverk. FNO ba om at det oversendes et oppdrag til Banklovkommisjonen om å utrede hvilket handlingsrom norske myndigheter har for å tillate at tjenestepensjonsdirektivet benyttes for livselskapenes restbestand av fripoliser. I brevet til FNO viste Finansdepartementet til at det nylig ble avholdt et møte mellom representanter fra DNB, Storebrand, NHO og Banklovkommisjonen, der det ble presentert og overlevert en betenkning om dette spørsmålet. Finansdepartementet la derfor til grunn at Banklovkommisjonen er vel kjent med problemstillingen, og at innspillene dermed ville inngå som en del av det materiale som danner utgangspunkt for Banklovkommisjonens videre arbeid på pensjons- og forsikringsområdet.

Banklovkommisjonen har i denne utredningen, som del III av dette arbeidet, vurdert og foreslått regler for hvordan eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og opptjente pensjonsrettigheter i slike pensjonsordninger eller som er utgått fra slike pensjonsordninger, best kan sammenkobles med ny opptjening i pensjonsordninger som etableres i samsvar med utkastet til tjenestepensjonslov i NOU 2012: 13.

2.2 Organisering av Banklovkommisjonens arbeid

Banklovkommisjonens arbeid med denne utredningen har vært organisert på samme måte som ved arbeidet med fase I og II av dette arbeidet, jf. henholdsvis Utredning nr. 23 (NOU 2010: 6) og 26 (NOU 2012: 13). I forbindelse med oppstarten av Banklovkommisjonens arbeid med tilpasningen av pensjonslovene til ny folketrygd i 2009, ble det oppnevnt nye medlemmer i Banklovkommisjonen fra Akademikerne og Unio, samt Arbeidsdepartementet. I februar 2012 ble det oppnevnt ytterligere et medlem fra Spekter. Disse medlemmene er oppnevnt særskilt for dette oppdraget og har således deltatt i arbeidets faser I, II og III, men ikke i Banklovkommisjonens øvrig arbeid med andre utredninger som har pågått parallelt med arbeidet med tilpasningen av pensjonslovene til ny folketrygd. Medlemmene fra Akademikerne, Unio, Spekter og Arbeidsdepartementet har kommet i tillegg til Banklovkommisjonens 20 faste medlemmer. I tillegg oppnevnte Finansdepartementet et særskilt medlem fra NHO i tilknytning til arbeidet med pensjon. Dette medlemmet har deltatt i pensjonsarbeidet i stedet for Banklovkommisjonens ordinære medlem fra NHO.

For å få best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av hvordan pensjonslovene best mulig kan tilpasses ny alderspensjon i folketrygden, har Banklovkommisjonen på samme måte som under fase I og II av arbeidet, overlatt det forberedende arbeidet til en arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen har stort sett bestått av mange av de samme deltakerne som var med under arbeidet med fase I og II. Arbeidsgruppen har blant annet bestått av representanter fra store pensjonsinstitusjoner, Finansnæringens Fellesorganisasjon, Pensjonskasseforeningen, Akademikerne, Landsorganisasjonen, Unio, YS, Hovedorganisasjonen Virke, Næringslivets Hovedorganisasjon, Spekter, Arbeidsdepartementet, Fafo og forsikringsmegler innen livsforsikring.

Til dokumentets forside