NOU 2013: 3

Pensjonslovene og folketrygdreformen III — Utredning nr. 27 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

4 Bakgrunn for utredningen

4.1 Gjennomføring av ny tjenestepensjonslov

Det regelverk som foreslås for nye forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger i NOU 2012: 13 (se kapittel 3 ovenfor) er utformet med utgangspunkt i de prinsipper som ligger til grunn for alderspensjonssystemet i ny folketrygd. I det nye pensjonssystemet skilles det klart mellom opptjeningsperioden og utbetalingsperioden, og prinsippene for premier, pensjonsopptjening og beregning av pensjonsytelser er derfor andre enn i ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven. I lovutkastet er det dessuten lagt opp til vesentlige endringer i forhold til den risiko- og kostnadsfordeling mellom pensjonsinnretning, foretak og arbeidstakere som hittil har vært karakteristisk for ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. Det er for øvrig i NOU 2012: 13 avsnitt 5.2 gitt en oversikt over de prinsipper og hovedsynspunkter som er lagt til grunn ved utformingen av lovutkastet.

Banklovkommisjonen viser til at utkastet til tjenestepensjonslov er utarbeidet med sikte på at det nye lovverket om alderspensjon i forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger skal gjennomføres samlet og settes i kraft fra det tidspunkt Kongen fastsetter, se lovutkastet § 7-1 (etter endringer i lovutkastet her blir dette § 14-1). Dette forutsetter at det samtidig blir gjennomført nødvendige endringer i annen pensjonslovgivning, og at forholdet mellom alderspensjon etter tjenestepensjonsloven og alderspensjon etter pensjonsordninger etablert i henhold til innskudds- eller foretakspensjonslovene blir avklart eller nærmere regulert ved overgangsordninger. Utredningen her omhandler de spørsmål som vil oppstå i denne sammenheng.

For det første, ikraftsetting av en ny tjenestepensjonslov vil innebære at nye pensjonsordninger for kollektiv tjenestepensjonsforsikring deretter må opprettes i henhold til den nye lovgivningen. Dette vil medføre behov for enkelte tilpasninger i lov om obligatorisk tjenestepensjon. Utkastet til ny tjenestepensjonslov inneholder riktignok ikke konkrete forslag til materielle endringer i lov om obligatorisk tjenestepensjon. Banklovkommisjonen har imidlertid forutsatt at loven skal gjelde tilsvarende for pensjonsordninger i henhold til tjenestepensjonsloven. Dette betyr at bestemmelsene om foretaks plikt til å ha tjenestepensjonsordning, minstekravene til pensjonsordningen og de øvrige bestemmelser i lov om obligatorisk tjenestepensjon – unntatt lovens § 5 – må gis anvendelse også for tjenestepensjonsordninger opprettet i samsvar med utkastet til ny tjenestepensjonslov, jf. lovutkastet § 7-2 første ledd (etter endringer i lovutkastet her blir dette § 14-2). Det er derfor behov for å endre lov om obligatorisk tjenestepensjon slik at dette framgår av loven selv, se nedenfor i avsnitt 12.3.

Videre har Banklovkommisjonen lagt til grunn at tjenestepensjonsordninger opprettet i samsvar med utkastet til lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring, skal behandles skattemessig etter regler tilsvarende de som skatteloven §§ 6-45 til 6-47 nå gir for tjenestepensjonsordninger etter foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven, jf. lovutkastet § 7-2 annet ledd (etter endringer i lovutkastet her blir dette § 14-2). Forutsetningen er således at et foretak skal gis fradrag for tilskudd til dekning av årlige innskuddspremier, risikopremier og kostnader knyttet til tjenestepensjonsordningen i henhold til reglene i lovutkastet kapittel 4 avsnittene II eller III, samt for tilskudd til premiefond for pensjonsordningen etter regler tilsvarende reglene i skatteloven § 6-46 første ledd. Forutsetningen er også at arbeidstakere skal gis fradrag for tilskudd til tjenestepensjonsordningen i henhold til en tilskuddsordning i samsvar med vilkår og regler i lovutkastet § 4-25 (etter endringer i lovutkastet her blir dette § 4-24). Det vil derfor være behov for å foreta endringer i skatteloven §§ 6-45 til 6-47 slik at reglene om den skattemessige behandling av pensjonsordninger etter tjenestepensjonsloven går klart fram av skatteloven, se nedenfor i avsnitt 12.4.

For det annet, gjennomføringen av ny tjenestepensjonslov vil kunne få ulike virkninger også i forhold til innskudds- og foretakspensjonsloven og de tjenestepensjonsordninger som er opprettet etter en av disse lovene før tjenestepensjonsloven er trådt i kraft. Ved vurderingen av behovet for å avklare forholdet mellom tjenestepensjonsloven og gjeldende pensjonslover og eksisterende innskudds- og foretakspensjonsordninger, må det imidlertid skilles mellom henholdsvis pensjonsordninger opprettet etter innskuddspensjonsloven (nedenfor i avsnitt 4.2) og ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven (nedenfor i avsnitt 4.3). Det er de spørsmål som gjelder forholdet mellom den nye tjenestepensjonsloven og eksisterende pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven, som prinsipielt og praktisk har størst betydning, og som derfor blir behandlet i de sentrale deler av utredningen.

4.2 Innskuddspensjonsordninger

I forhold til eksisterende innskuddspensjonsordninger er utgangspunktet at tjenestepensjonslovens regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring overhodet ikke skal gjelde for kollektive pensjonsspareavtaler og pensjonsordninger etter innskuddspensjonsloven. Tjenestepensjonsloven vil derfor ikke stenge for opprettelse av nye innskuddspensjonsordninger eller i seg selv nødvendiggjøre materielle endringer i innskuddspensjonsloven.

Ved lov 17. desember 2010 nr. 83 ble innskuddspensjonsloven endret som ledd i tilpasningen til folketrygdreformen, blant annet når det gjelder innføringen av regler om fleksibelt uttak av pensjon. Banklovkommisjonen mener at det ikke foreligger behov for ytterligere tilpasninger av innskuddspensjonsloven til prinsippene for ny folketrygd. Det vises særskilt til reglene om beregning av årlig pensjonsytelse i innskuddspensjonsloven § 7-4 som innebærer at pensjonskapitalen vil bli fordelt over beregnet utbetalingsperiode ved uttak av pensjon, herunder ved konvertering til pensjonsforsikring over et antall år beregnet ut fra arbeidstakerens forventede levetid på uttakstidspunktet. Dette er i samsvar med prinsippene for levealdersjustering i ny folketrygd.

Ut fra dette mener Banklovkommisjonen at det i forhold til innskuddspensjonsloven heller ikke er behov for særskilte overgangsregler ved ikraftsetting av tjenestepensjonsloven. Det kan likevel reises spørsmål om det bør foretas enkelte endringer i regelverket for innskuddspensjonsordninger.

For det første mener Banklovkommisjonen at innskuddspensjonsloven § 14-1 om omdanning av innskuddspensjonsordninger bør endres slik at det åpnes for at foretak som hittil har hatt innskuddspensjonsordning, gis adgang til å omdanne sin innskuddspensjonsordning til en forsikringsbasert alderspensjonsordning i henhold til tjenestepensjonsloven, se nedenfor i avsnitt 12.5.6. Ved slik omdanning vil arbeidstakernes rett til opptjent pensjonskapital på omdanningstidspunktet i tilfelle kunne sikres fullt ut, enten ved utstedelse av pensjonskapitalbevis etter innskuddspensjonsloven, eller ved at opptjent pensjonskapital benyttes til å sikre arbeidstakernes opptjente pensjonsrettigheter som del av rett til opptjent pensjon innenfor den nye tjenestepensjonsordningen, jf. innskuddspensjonsloven § 14-1 første, annet og fjerde ledd (§ 14-1 tredje ledd er her uten betydning, jf. tjenestepensjonsloven § 3-9 om medlemskap for eldre arbeidstakere). Etter innskuddspensjonsloven § 14-2 berøres heller ikke pensjonistenes rettigheter av en omdanning av innskuddspensjonsordningen.

For det annet er det behov for en gjennomgang av innskuddspensjonsloven kapitlene 11 til 12 for å vurdere i hvilken utstrekning en ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring medfører behov for lovtekniske tilpasninger i innskuddspensjonslovens regler om virkningene av sammenslåing av foretak og andre foretaksendringer. Det er således viktig å avklare blant annet hvordan et foretaks innskuddspensjonsordning skal håndteres dersom foretaksendringene fører til at det etableres ett eller flere nye foretak som skal ha pensjonsordning etter tjenestepensjonsloven, se nedenfor i avsnitt 12.5.6.

For det tredje er det i mandatet og under utredningsarbeidet påpekt at det er behov for tilpasninger i de regler om høyeste årlige innskudd i prosent av lønn som nå gjelder for innskuddspensjonsordninger, og som er fastsatt med hjemmel i innskuddspensjonsloven § 1-3 ved forskrift 22. desember 2000 nr. 1413 til lov av 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Gjeldende regler på dette området vil således kunne endres ved forskrift fastsatt av Finansdepartementet. Det kan imidlertid reises spørsmål om innskuddspensjonsloven § 1-3 gir adgang til å forskriftsfastsette innskuddsgrenser som bryter med de prinsipper for årlige innskudd til innskuddspensjonsordninger som følger av innskuddspensjonsloven §§ 5-2 første ledd og 5-3 første ledd bokstav d. Avhengig av hvordan nye innskuddsgrenser ønskes utformet, vil det derfor kunne oppstå behov for endring og oppmyking av disse lovbestemmelsene, se nedenfor i avsnitt 12.5.

4.3 Ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger

I forhold til foretakspensjonsloven og eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger etter denne loven vil ikraftsetting av tjenestepensjonsloven kunne føre til at det vil oppstå behov for lovendringer og/eller særlige overgangsordninger.

For det første vil det generelt være behov for å avklare forholdet mellom foretakspensjonsloven og den nye tjenestepensjonsloven. Ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger etter foretakspensjonsloven er basert på avtale om kollektiv tjenestepensjonsforsikring som nevnt i lovutkastet § 1-1. Med mindre annet fastsettes, vil bestemmelsene i tjenestepensjonsloven således gjelde også for eksisterende fortakspensjonsordninger, og vil i så fall innebære omfattende regelendringer med nye krav til utformingen av pensjonsordningenes regelverk. Utkastet til ny tjenestepensjonslov er ment å motsvare reglene i kapitlene 1 til 5 og 8 til 11 i foretakspensjonsloven om opptjening, beregning og utbetaling av alderspensjon, og om forvaltningen av pensjonskapitalen i ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger, jf. NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II avsnitt 10.1. De sentrale deler av lovutkastet er inntatt i utkastet kapitlene 4 til 6 og avviker både reelt og formelt og i sin systematikk fra reguleringen av ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger i foretakspensjonsloven kapitlene 4, 5, 9 og 11. Reglene om fleksibelt uttak av pensjon og om arbeid etter uttak av pensjon som ble tatt inn i foretakspensjonsloven ved lov 17. desember 2010 nr. 83, er i hovedsak videreført i lovutkastet.

For det annet, i forhold til eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger vil ikrafttredelse av den nye lovgivningen aktualisere ulike spørsmål som vanskelig kan løses uten ved særskilte lovregler eller overgangsordninger, blant annet for å legge til rette for konsolidering av pensjonsrettigheter opptjent før og etter at tjenestepensjonsloven er satt i kraft, jf. NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II avsnitt 4.4.2. Bakgrunnen er som nevnt foran i avsnitt 4.1, at det regelverket som foreslås for nye forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger etter tjenestepensjonsloven, er utformet i samsvar med ny folketrygd ut fra et prinsipielt skille mellom reguleringen av opptjeningsperioden og utbetalingsperioden. Tjenestepensjonsloven bygger derfor på andre prinsipper for premier, pensjonsopptjening og beregning av pensjonsytelser enn foretakspensjonsloven og ytelsesbaserte pensjonsordninger etter sistnevnte lov. Dessuten medfører tjenestepensjonsloven samlet sett vesentlige endringer i forhold til den risiko- og kostnadsfordeling mellom pensjonsinnretning, foretak og arbeidstakere som hittil har vært karakteristisk for ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger etter foretakspensjonsloven. Virkningene av en ny tjenestepensjonslov for eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger er derfor et hovedtema i utredningen her, og det er utarbeidet utkast til utførlige overgangsregler som er foreslått inntatt som et nytt kapittel 7 i det lovutkast som ble framlagt i Utredning nr. 26, NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II.

For det tredje er det behov for å bygge ut utkastet til ny tjenestepensjonslov med særlige regler om konsernforhold, virkningene av foretaksendringer og avvikling og omdanning av tjenestepensjonsordninger. Dette vil være et motstykke til reglene i foretakspensjonsloven kapitlene 12 til 15, og kan i stor grad utformes ut fra reglene der, jf. en skisse som er utarbeidet av Sekretariatet i Banklovkommisjonen og inntatt i vedlegg til Utredning nr. 25, NOU 2012: 3 Fripoliser og kapitalkrav side 73 til 77. Det er her først og fremst behov for lovtekniske tilpasninger. Utkast til de regler som trengs på disse områdene til komplettering av regelverket i tjenestepensjonsloven, er foreslått inntatt som nye kapitler 10 til 13 i det lovutkast som ble framlagt i Utredning nr. 26, NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II, se nedenfor i kapittel 11.

Til dokumentets forside