NOU 2013: 3

Pensjonslovene og folketrygdreformen III — Utredning nr. 27 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

8 Gammel og ny pensjonsopptjening

8.1 En pensjonsordning – to pensjonsbeholdninger

Behovet for en overgangsordning ved gjennomføring av tjenestepensjonsloven knytter seg først og fremst til de eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordningene. Opptjeningsreglene i foretakspensjonsloven og i ytelsesbaserte pensjonsordninger i sin nåværende form er ikke tilpasset ny folketrygd. Ovenfor i avsnitt 6.3 er det lagt til grunn at dette forhold best kan håndteres ved en løsning som legger til rette for en fleksibel overgangsordning for eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger bygget på prinsippene om kontinuitet i medlemskap og virksomhet i pensjonsordningene. Utgangspunktet blir da dels at det etableres et grunnlag for ny pensjonsopptjening i samsvar med regelverket i tjenestepensjonsloven, og dels at medlemmenes rett til allerede opptjent pensjon samtidig videreføres i pensjonsordningen uten utstedelse av nye fripoliser. Dermed vil et medlems opptjente pensjon i pensjonsordningen til enhver tid tilsvare summen av årlig pensjonsytelse opptjent ved tidligere og ny pensjonsopptjening (lovutkastet § 7-4).

Dette opplegget har sin bakgrunn i Grunnloven § 97. Grunnloven § 97 er ikke til hinder for at tjenestepensjonslovens regler gis anvendelse når det gjelder ny pensjonsopptjening i pensjonsordningene (foran i avsnitt 7.5.1). Derimot er Grunnloven § 97 til hinder for at gjennomføringen av tjenestepensjonsloven fører til innskrenkninger av pensjonsinnretningens ansvar for allerede opptjente pensjonsrettigheter, det vil si for det rettskrav på uttak og utbetaling av den årlige pensjonsytelse som en arbeidstaker har opptjent ut fra lønn og tjenestetid på tidspunktet for tjenestepensjonslovens ikrafttredelse. I lovutkastet blir grunnlovsvernet for rett til årlig pensjon opptjent ved tjenestetid før tjenestepensjonsloven trer i kraft, sikret fullt ut ved at opptjent rett til årlig pensjon videreføres i pensjonsordningen slik at pensjonsinnretningens ansvar overfor arbeidstakerne prinsipielt er det samme som før, jf. lovutkastet §§ 7-3 og 7-8. For sikkerhetsskyld gjør lovutkastet § 7-2 annet ledd samtidig klart at bestemmelsene i tjenestepensjonsloven ikke medfører noen innskrenkninger i det enkelte medlems rett til, og uttak av, allerede opptjent rett til årlig pensjon (ovenfor i avsnitt 7.5).

Lovutkastet § 7-4 om opptjent pensjon gir klare utgangspunkter for hvordan årlig pensjonsytelse skal beregnes ved uttak av pensjon. Prinsippet i lovutkastet § 7-4 utelukker imidlertid ikke at det i reglene for perioden fram til uttak av pensjon likevel kan være behov for å skille prinsipielt mellom midler (avsetning til premiereserve) som sikrer henholdsvis ny og gammel pensjonsopptjening, jf. kapittel 9 og 10 nedenfor hvor slike spørsmål behandles. I dette kapittel samt i kapittel 9 og 10 nedenfor, drøftes den nærmere utformingen av en slik overgangsordning.

Banklovkommisjonen mener at behovet for en slik fleksibel overgangsordning er det samme uansett om den ytelsesbaserte foretakspensjonsordningen er en åpen eller en såkalt lukket pensjonsordning så lenge den er opprettet før tjenestepensjonsloven trådte i kraft. Åpen ordning innebærer at ordningen er løpende og at nye arbeidstakere i foretaket tas opp i pensjonsordningen når de oppfyller kravene til medlemskap. Lukket ordning innebærer at den ytelsesbaserte foretakspensjonsordningen ikke lenger kan få nye medlemmer, og at foretaket, ved overgang til innskuddspensjonsordning etter foretakspensjonsloven § 15-6, har valgt å videreføre den ytelsesbaserte foretakspensjonsordningen for alle eller bestemte grupper av medlemmene. Nyansatte vil i slike tilfeller bli medlem av innskuddspensjonsordningen, som ofte også omfatter en større eller mindre del av tidligere ansatte som ved omdanningen har fått opptjent pensjon sikret ved fripolise. En tredje gruppe er arbeidstakere som får sitt medlemskap videreført i ytelsesordningen inntil fratreden eller død, ofte i en periode på 40-50 år. I forhold til denne gruppe er behovet for en opptjeningsordning tilpasset prinsippene i ny folketrygd, like stort som for eksisterende åpne pensjonsordninger. Det vises til lovutkastet § 7-1 tredje ledd.

Som nevnt ovenfor vil tjenestepensjonslovens opptjeningsordning prinsipielt kunne gjøres gjeldende for all pensjonsopptjening etter lovens ikrafttredelse. Banklovkommisjonen foreslår imidlertid ikke en så brå overgang. Det har vært vanlig at særlige virkninger av en lovendring for enkelte av de berørte parter søkes dempet ved særskilte overgangsregler. Slike regler lar seg også innarbeide i en overgangsordning for regelverket i tjenestepensjonsloven. I vår sammenheng kan således særlige hensyn tilsi at virkningene av overgangen til tjenestepensjonsloven bør dempes ved overgangsregler som til en viss grad og på vilkår som ivaretar soliditetshensyn, åpner for fortsatt ny pensjonsopptjening i eksisterende pensjonsordninger også etter tjenestepensjonslovens ikrafttredelse. Foretak bør således gis en viss adgang til å treffe særlig tiltak for å dempe virkningene av overgangen til en ny form for pensjonsopptjening for arbeidstakere som har forholdsvis få år igjen til nådd opptjeningsalder og som vanligvis vil ha en forventning om å få fullført opptjening i hovedsak etter hittil gjeldende regler (se nedenfor i avsnitt 9.2). Slike overgangsregler er tatt inn i lovutkastet § 7-7. Videre vil også foretakene ved overgangen til ny tjenestepensjonslov normalt trenge en periode for å få vurdert og avklart hvordan et nytt opplegg for tjenestepensjon bør utformes. I lovutkastet er dette gjort ved at foretaket gis en tre års frist før pensjonsordningen skal være tilpasset tjenestepensjonsloven, jf. lovutkastet § 7-3. I perioden fra tjenestepensjonsloven ikrafttredelse og til ny pensjonsplan er på plass vil pensjonsplanen og regelverket i den eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordningen gjelde for ny opptjening.

Utkastet til overgangsordning for eksisterende pensjonsordninger er foreslått inntatt i tjenestepensjonsloven kapittel 7. Lovutkastet er inntatt nedenfor i kapittel 16.

Ovenfor i kapittel 5 er det lagt til grunn at det ikke oppstår særlige overgangsproblemer i forholdet mellom tjenestepensjons- og innskuddspensjonsloven. Det gis en kort omtale av spørsmål om omdanning av innskuddspensjonsordning til tjenestepensjonsforsikring nedenfor i avsnitt 12.5.6 og ved omdanning av tjenestepensjonsforsikring til innskuddspensjon nedenfor i avsnitt 11.4.

8.2 Gjennomføring av endringene i pensjonsordningen

En fleksibel overgangsordning vil innebære at arbeidstakernes rett til alderspensjon utledes av summen av pensjonsopptjening skjedd før tjenestepensjonslovens ikrafttredelse og før endring og ikrafttredelse av ny pensjonsplan tilpasset tjenestepensjonsloven (gammel opptjening) og pensjonsopptjening etter dette tidspunktet (ny opptjening). Pensjon opptjent i pensjonsordningen vil til enhver tid, og ved uttak av pensjon, utgjøre summen av retten til pensjon som er opptjent ved tjenestetid før tjenestepensjonsloven og ny pensjonsplan trådte i kraft og ny opptjening av rett til pensjon som er skjedd ved tjenestetid etter dette tidspunktet.

Overgangsordningen er lagt opp slik at det sikres kontinuitet i medlemmenes medlemskap og opptjening av alderspensjon ved at den eksisterende pensjonsordningen opprettholdes, jf. lovutkastet § 7-1 første ledd. Dette innebærer at medlemmene forblir medlemmer av den samme pensjonsordningen. Tilpasningen til tjenestepensjonsloven kan gjennomføres ved endring av pensjonsordningens pensjonsplan og regelverk for øvrig, i samsvar med utkastet til tjenestepensjonslov, jf. lovutkastet § 7-3.

Banklovkommisjonen har vurdert ulike løsninger hva gjelder forvaltningen og håndteringen av summen av gammel og ny opptjening og midlene knyttet til disse i pensjonsordningen etter ikrafttredelsestidspunktet for tjenestepensjonsloven. Det har vært vurdert om alle midler kunne samles i en pensjonsbeholdning, og om det kunne beregnes en samlet pensjonsytelse på grunnlag av pensjonsbeholdningen samtidig med at grunnlovsvernet etter Grunnloven § 97 ble sikret ved et særskilt tilleggsansvar for pensjonsinnretningen, sml. lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse § 24a. Banklovkommisjonen valgte imidlertid ikke å gå for en slik løsning.

Som følge av at tidligere opptjening er grunnlovsvernet etter Grunnloven § 97 og det ikke kan skje innskrenkninger i denne (se ovenfor i avsnitt 7.4 og 7.5) og det samtidig skal skje ny opptjening etter ny pensjonsplan, har Banklovkommisjonen vurdert det som viktig at det etableres et system som er gjennomsiktig og lett kontrollerbart når det gjelder størrelse og utvikling av de ulike elementene i opptjeningen. Det vil si at det skal være enkelt å se og kontrollere at gammel opptjening til enhver tid er sikret i pensjonsordningen og at avkastning på midler knyttet til denne opptjeningen tilføres disse midlene. Tilsvarende skal det være enkelt å følge utviklingen av ny opptjening i pensjonsordningen. Dette innebærer blant annet at avkastning på midler knyttet til ny opptjening ikke skal kunne brukes til for eksempel oppreservering eller oppregulering av opptjening som er skjedd før tjenestepensjonsloven og ny pensjonsplan for pensjonsordningen er trådt i kraft. Dette tydeliggjør at pensjonsinnretningens risiko og ansvar vil være forskjellig avhengig av om det er snakk om opptjening av pensjonsrettigheter før eller etter at ny pensjonsplan tilpasset tjenestepensjonsloven er trådt i kraft.

Premieberegningsreglene for pensjonsrettigheter opptjent i ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger, som er nærmere beskrevet ovenfor i avsnitt 5.2, gjør at pensjonsinnretningen i forhold til disse har en renterisiko tilsvarende den beregningsrente som har vært anvendt i beregningsgrunnlaget og en levealdersrisiko ved avvik i levealdersutvikling i forhold til det som er lagt til grunn i det anvendte beregningsgrunnlag ved premieberegningen. Dette ansvaret er i forhold til arbeidstakerne knyttet til den årlige pensjonsytelsen som kommer til utbetaling på uttakstidspunktet og ikke til oppbyggingen og utviklingen av avsetningene som sikrer denne pensjonsytelsen. I forhold til ny opptjening vil pensjonsinnretningens risikobilde se helt annerledes ut som følge av at opptjeningssystemet i tjenestepensjonsloven er knyttet til oppbygging av en pensjonsbeholdning med en nullgaranti fra pensjonsinnretningen og med prinsipper for levealdersjustering som innebærer at pensjonsinnretningen kun har en begrenset levealdersrisiko i utbetalingsperioden. Disse forholdene har også store konsekvenser hva gjelder retten til avkastning av midler knyttet til henholdsvis gammel og ny pensjonsopptjening.

På denne bakgrunn har Banklovkommisjonen valgt å utforme en overgangsordning basert på et klart skille mellom gammel opptjening med tilhørende pensjonsbeholdning og ny opptjening med tilhørende pensjonsbeholdning. Dette skillet gjelder ikke bare i forhold til selve pensjonsopptjeningen, men også i forhold til fordeling og disponering av avkastning, risikofordeling, premier og andre forhold vedrørende forvaltning og administrasjon av tjenestepensjonsordningene i samsvar med overgangsordningen. Pensjonsbeholdningen knyttet til gammel opptjening før tjenestepensjonsloven og ny pensjonsplan for pensjonsordningen tilpasset denne loven trådte i kraft og pensjonsbeholdning knyttet til opptjening som skjer etter dette tidspunktet, skal forvaltes atskilt etter to forskjellige regelverk, se lovutkastet § 7-4. Forvaltningen av pensjonsbeholdningen knyttet til ny opptjening skal skje etter reglene i utkastet §§ 7-3 til 7-7, se nedenfor i kapittel 9. Pensjonsbeholdning knyttet til gammel opptjening skal forvaltes etter reglene i utkastet § 7-8, jf. §§ 7-9 og 7-10 (se kapittel 10 nedenfor). Nedenfor i avsnitt 12.1 er det lagt til grunn at tjenestepensjonsloven og en overgangsordning i prinsippet bør kunne tre i kraft 1. januar 2014, men pensjonsinnretninger og foretak vil nok ha behov for en tilleggsfrist for den praktiske gjennomføring av tilpasningsarbeidet, jf. foran i avsnitt 6.3 og nedenfor i avsnitt 8.3. Uavhengig av disse forholdene eller av videreføring av ny pensjonsopptjening for arbeidstakere med få år igjen til opptjeningsalder basert på ytelsesbasert opptjening etter reglene i lovutkastet § 7-7, vil skjæringstidspunktet mellom ny og gammel pensjonsopptjening bestemmes av det tidspunkt tjenestepensjonsloven trer i kraft og det tidspunktet ny pensjonsplan for pensjonsordningen tilpasset tjenestepensjonsloven trer i kraft. Det legges således opp til en innfasingsperiode fra tjenestepensjonsloven trer i kraft til ny pensjonsplan for pensjonsordningen må være på plass.

Endringen av pensjonsplanen skal i utgangspunktet gjelde samtlige medlemmer av pensjonsordningen. Særtrekk ved det opptjeningssystem som ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger hittil har vært basert på, gjør imidlertid at overgangen til en ny form for pensjonsopptjening kan få særlige virkninger for arbeidstakere med få år igjen til opptjeningsalder fordi endringen av pensjonsplanen skjer på et tidspunkt hvor det meste av pensjonen er opptjent og regulering av tidligere opptjent rett til pensjon er særlig viktig. Nedenfor i avsnitt 9.2 har Banklovkommisjonen derfor sett på behovet for særlige regler for pensjonsopptjening for denne gruppen av arbeidstakere. Slike overgangsregler er tatt inn i lovutkastet § 7-7.

Medlemmene Dalsøren, Orskaug og Storrødvann viser til at det er lagt opp til at pensjonsopptjening i en ytelsesordning ved omdanning til tjenestepensjonsloven konverteres til pensjonsbeholdning innenfor den videreførte pensjonsordningen. Foretaket har deretter ikke ansvar for annet enn administrative kostnader (tilsvarende det en administrasjonsreserve ville dekket) knyttet til denne pensjonsbeholdningen. For arbeidstakere vil dette være på linje med om det ble utstedt pensjonsbevis. For å sikre mulighet for reell kontinuitet for medlemmene i pensjonsordningen burde det vært åpnet for at foretaket også kunne oppregulere pensjonskapital tilknyttet gammel opptjening med individuell lønnsvekst.

8.3 Frister for tilpasning av pensjonsplan og regelverk

1) Banklovkommisjonen legger til grunn at det ut fra en rekke forhold vil være en fordel om tjenestepensjonsloven, inkludert overgangsreglene kan tre i kraft så snart som mulig. Når det gjelder dette spørsmålet vises det til avsnitt 12.1 nedenfor. Det må imidlertid skilles mellom lovens ikrafttredelse og selve iverksettelsen av loven, herunder krav til gjennomføring av tilpasningen av eksisterende pensjonsordnings pensjonsplan og regelverk i samsvar med de overgangsreglene som foreslås i denne utredningen. Det er ikke gitt at disse fristene skal være like. Selv om man legger til grunn at skjæringspunktet mellom gammel opptjening etter foretakspensjonsloven og ny opptjening etter tjenestepensjonsloven i utgangspunktet burde være ikrafttredelsestidspunktet for tjenestepensjonsloven, kan det tenkes ulike løsninger når det gjelder tilpasning til ny tjenestepensjonslov i den enkelte pensjonsordning. En mulighet er å sette en frist for tilpasning av pensjonsplanen og pensjonsordningens regelverk til for eksempel ett år etter tjenestepensjonslovens regelverk, men at virkningen av endringene enten skal gjelde fra tjenestepensjonslovens ikrafttredelse eller et tidspunkt mellom dette og tidspunktet som endringene i pensjonsordningen faktisk gjennomføres. Et annet alternativ for innfasing av tjenestepensjonsloven er at foretakene gis en frist til å tilpasse ny pensjonsplan for pensjonsordningen og til å sette denne i kraft, og at opptjening av pensjon i denne perioden skjer etter eksisterende pensjonsplan for den ytelsesbaserte foretakspensjonsordning selv om tjenestepensjonsloven er trådt i kraft. Etter Banklovkommisjonens vurdering vil den sistnevnte løsningen gi den smidigste løsningen og den som er enklest å forstå for foretak og arbeidstakere.

Det foreslås derfor i lovutkastet § 7-3 at pensjonsordningens pensjonsplan som hovedregel skal være tilpasset tjenestepensjonsloven og overgangsreglene så snart som mulig og senest innen tre år etter tjenestepensjonslovens ikrafttredelse. Det legges til grunn at tre år vil gi foretakene god tid til å områ seg med hensyn til en framtidig utforming av sin pensjonsordning, og at dette også gir foretak og arbeidstakere, samt deres organisasjoner, tid til å foreta drøftelser om krav til pensjonsordninger der dette er påkrevet.

Det framgår av utkastet til tjenestepensjonsloven § 1-2 første ledd bokstav c at pensjonsplanen er den del av regelverket for pensjonsordningen som gjelder beregning og inndeling av årlige premier og oppbygging av pensjonsbeholdning for de enkelte medlemmer, samt beregning og utbetaling av årlig pensjon, jf. også lovutkastet § 4-2. I praksis innebærer dette at både foretak og pensjonsinnretninger må ta ulike forhold i betraktning ved utformingen av pensjonsplanen. Dette gjelder:

  • Om pensjonsordningen skal utformes i samsvar med standardmodellen eller grunnmodellen, jf. utkastet til tjenestepensjonslov § 4-2.

  • Nivået på den årlige innskuddspremien, jf. §§ 4-10 og 4-13.

  • Om det skal etableres en ordning for tilskudd fra arbeidstakerne, jf. § 4-25. (Etter justering av lovutkastet i utredningen her blir dette § 4-24.)

  • Oppreguleringsnivå for pensjonsbeholdningen dersom det er en standardmodell, jf. §§ 4-8 og 4-9.

  • Om ordningen skal ha investeringsvalg eller ikke, jf. §§ 5-5 og 5-6.

  • Eventuell tilleggspremie (§ 7-6) eller videreføring av ytelsesopptjening for arbeidstakere med få år igjen til opptjeningsalder (§ 7-7).

  • Pensjonsytelsens utbetalingstid, jf. § 4-16.

  • Oppreguleringsansvar for årlig pensjonsytelse dersom man velger standardmodellen, jf. § 4-21 annet ledd. (Etter justering av lovutkastet i utredningen her blir dette § 4-20 annet ledd.)

At foretakene og pensjonsinnretningene skal sørge for at en ny pensjonsplan for pensjonsordningen er på plass innen tre år etter tjenestepensjonslovens ikrafttredelse, innebærer at pensjonsopptjening i perioden fra dette tidspunktet og fram til endringene i pensjonsplanen er faktisk gjennomført og trådt i kraft, skal skje i samsvar med eksisterende regelverk, herunder pensjonsplan, for den ytelsesbaserte pensjonsordningen. Dette vil være en pensjonsplan som svarer til overgangsreglene i foretakspensjonsloven etablert ved endringslov 17. desember 2010 nr. 83 basert på en beregnet folketrygd i samsvar med gammel folketrygd og uten levealdersjustering. For å unngå at det skal skje videre akkumulering av levealdersrisiko og renterisiko i pensjonsinnretningene, er det en viktig forutsetning at premieberegning for ny opptjening i en slik innfasingsperiode skjer basert på beregningsrente og det dødelighetsgrunnlag som gjelder i pensjonsinnretningen til enhver tid. På denne måten vil premiene for en fortsatt opptjening av rett til pensjon i samsvar med en ytelsesbasert pensjonsordning, kunne dekke de reelle kostnadene ved videreføringen inntil pensjonsplanen endres. Innbetalte premier vil da kunne gi grunnlag for oppbygging av avsetninger beregnet ut fra nåverdien av framtidige pensjonsforpliktelser. Det arbeides for tiden med utarbeidelse av nytt beregningsgrunnlag basert på oppdatert dødelighetsgrunnlag (K2013) som trolig vil gjennomføres innen en relativt kort periode. Dette vil imidlertid medføre at premien vil måtte baseres på et nytt og annet beregningsgrunnlag enn det som anvendes i de ytelsesbaserte pensjonsordningene i dag (K2005). Siden det nye beregningsgrunnlaget sannsynligvis vil være basert på dynamisk levealdersutvikling vil dette hindre senere behov for oppreservering av avsetningene til premiereserve. Endringen av beregningsgrunnlag vil trolig medføre at premiene for opptjening i ytelsesbaserte pensjonsordninger i perioden fra tjenestepensjonslovens ikrafttredelse og til fristen for ikrafttredelse av endret pensjonsplan går ut, blir en del høyere enn de premiene som kreves i dag for samme opptjening. For Banklovkommisjonen er dette imidlertid en helt sentral forutsetning for at det vil være forsvarlig at foretakene og pensjonsinnretningene skal kunne gis en frist på tre år fra tjenestepensjonslovens ikrafttredelse til å tilpasse pensjonsordningens pensjonsplan.

Medlemmet Skomsvold og Storrødvann vil peke på at en rekke ytelsespensjonsordninger er lukket for nye medlemmer, men at det i utgangspunktet vil ta mange år før alle eksisterende medlemmer vil ha gått av med pensjon. Foretak med slike lukkede ordninger vil ha opprettet innskuddspensjonsordninger for alle nyansatte. Disse medlemmene anser det som urimelig om slike lukkede ytelsesordninger skal tvangskonverteres til tjenestepensjonsforsikring etter bestemmelsene i lovforslagets kapittel 4. De foretak det gjelder vil kunne bli påført betydelige merkostnader ved en slik plikt, uten at det har annet formål enn å lette situasjonen for livsforsikringsselskap som har påtatt seg forpliktelser de sliter med å oppfylle. Disse medlemmene mener at foretak med lukkede ytelsesordninger må kunne videreføre disse inntil siste medlem er gått av med pensjon.

2) En pensjonsordnings regelverk utgjør foruten pensjonsplanen, det som kan betraktes som vanlige bestemmelser i en forsikringsavtale, jf. forsikringsavtaleloven §§ 9-2 følgende. Dette omfatter blant annet regler om medlemskap i pensjonsordningen, foretakets plikter i forhold til pensjonsinnretningen i det løpende avtaleforholdet og pensjonsinnretningens plikter. Stort sett er det imidlertid på disse områdene godt samsvar mellom reglene i foretakspensjonsloven og utkastet til tjenestepensjonslov. Fristen foreslås å være den samme som for tilpasning av pensjonsplanen, det vil si at tilpasningen må skje innen tre år etter tjenestepensjonslovens ikrafttreden.

3) En del foretak kan etter nærmere overveielse, komme til at de i stedet for å følge overgangsreglene for ytelsesbasert foretakspensjonsordninger i utkastet til kapittel 7 ønsker å avvikle foretakspensjonsordningen og etablere innskuddspensjonsordning etter innskuddspensjonsloven. I slike tilfelle skal avviklingen skje i samsvar med lovutkastet § 7-12, og Banklovkommisjonen foreslår at vedtak om avvikling og etablering av innskuddspensjonsordning i tilfelle må treffes innen tre år etter tjenestepensjonslovens ikrafttredelse.

Til dokumentets forside