NOU 2013: 3

Pensjonslovene og folketrygdreformen III — Utredning nr. 27 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

6 Tre ulike overgangsordninger

6.1 Unntak fra tjenestepensjonsloven

Et første alternativ er at det i tjenestepensjonsloven inntas et generelt unntak for ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven. Dette vil innebære dels at det også etter ikraftsetting av tjenestepensjonsloven vil være adgang til å opprette nye ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven, og dels at eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger i sin nåværende form vil kunne videreføres etter tjenestepensjonslovens ikrafttredelse.

Utviklingen i pensjonsmarkedet i de senere år tilsier etter Banklovkommisjonens oppfatning at det etter ikraftsetting av tjenestepensjonsloven neppe vil være særlig mange foretak som vil opprette ny ytelsesbasert foretaktspensjonsordning. Uavhengig av dette vil det være i strid med de rettspolitiske hensyn som ligger til grunn for gjennomføringen av ny lovgivning om kollektiv tjenestepensjonsforsikring å legge til rette for nyetablering av ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven, se NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II avsnitt 4.3. Hovedspørsmålet praktisk sett er derfor i hvilken utstrekning foretakene skal gis adgang til å videreføre eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger etter foretakspensjonslovens regelverk, herunder også såkalte lukkede pensjonsordninger videreført av foretak ved overgangen til innskuddspensjonsordning etter reglene i foretakspensjonsloven § 15-6. Et generelt videreføringsalternativ vil som følge av folketrygdreformen gjøre det påkrevd med atskillige endringer i foretakspensjonsloven, se NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II avsnitt 4.2.

1) Foretakspensjonsloven og ytelsesbaserte pensjonsordninger er på sentrale områder direkte knyttet opp mot folketrygdens tidligere pensjonssystem, og de eksisterende pensjonsordninger framtrer nærmest som en påbygning av dette pensjonssystemet. Dette har sikret at regelverket for skattegunstig supplerende tjenestepensjon etter foretakspensjonsloven hittil har vært vel tilpasset pensjonspolitiske hovedhensyn. Folketrygdreformen har imidlertid skapt en ny situasjon, også pensjonspolitisk. Et samlet opplegg basert på en kombinasjon av ny folketrygd og ytelsesbasert foretakspensjon vil derfor vanskelig la seg videreføre uten en god del tilpasninger i regelverket for ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven. Tilpasninger vil i tilfelle være påkrevd både for å sikre fortsatt gjennomslag for prinsipper som regelverket i foretakspensjonsloven allerede bygger på, og for å ivareta pensjonspolitiske målsetninger som nå er lagt til grunn for ny folketrygd.

Iverksetting av folketrygdreformen førte til at foretakspensjonsloven ble endret på enkelte punkter allerede i 2010, blant annet for å åpne for fleksibelt uttak av pensjon og for pensjonsopptjening etter uttak av pensjon uavhengig av arbeidsinntekt. Samtidig ble det imidlertid da lagt vekt på å unngå uro på tjenestepensjonsområdet og lovverksmotivert omdanning av ytelsesbaserte pensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger. Ved lovendringen valgte en derfor for øvrig bare å innarbeide en midlertidig overgangsordning i foretakspensjonsloven som inntil videre la til rette for fortsatt pensjonsopptjening og premiebetaling i hovedsak basert på dagjeldende folketrygdlovgivning, jf. tilleggsbestemmelsene i foretakspensjonsloven §§ 5-5 fjerde ledd og 5-7 fjerde ledd. Denne minimumsløsningen innebar at store grupper av arbeidstakere fortsatt kunne opptjene rett til ytelsesbasert tjenestepensjon ved premier beregnet ut fra tidligere folketrygd, og i kombinasjon med opptjening av folketrygd helt eller delvis basert på pensjonssystemet i ny folketrygd. Dette omfattet også arbeidstakere i «lukkede» foretakspensjonsordninger, jf. foretakspensjonsloven § 15-6.

Denne kombinasjonen av pensjonsopptjening etter folketrygdens nye alderspensjonssystem og etter ytelsesbasert foretakspensjon med ytelser og premier som beregnes ut fra tidligere folketrygd, lar seg neppe opprettholde som noen varig løsning, se hertil NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II avsnitt 4.2.3. Behovet for helhet i et framtidig pensjonssystem med ny folketrygd som grunnpilar tilsier at kollektiv tjenestepensjonsforsikring som supplement til ny folketrygd i hovedsak bør bygge på prinsipper for pensjonsopptjening, premieberegning, uttak av pensjon og beregning av pensjonsytelser som er tilpasset og vel forenlig med det nye pensjonssystemet i folketrygden. En varig videreføring av en form for ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger som alternativ til kollektiv tjenestepensjonsforsikring etter tjenestepensjonsloven vil derfor etter Banklovkommisjonens oppfatning, i alle tilfelle kreve atskillige endringer i foretakspensjonsloven og regelverket for eksisterende pensjonsordninger. Selv om utarbeidelsen av en slik endringslovgivning i stor grad vil omfatte spørsmål som allerede er utredet i forbindelse med utarbeidelsen av utkastet til ny tjenestepensjonslov, ville dette utvilsomt bli en tids- og arbeidskrevende oppgave som neppe bør gjennomføres med mindre det kan antas å imøtekomme vesentlige lovgivningsbehov. I denne sammenheng viser Banklovkommisjonen til at regelverket for standardmodellen etter tjenestepensjonsloven i lovutkastet kapittel 4 avsnitt II er utformet nettopp med sikte på at foretakene fortsatt vil ha adgang til å sikre arbeidstakerne en alderspensjon på om lag samme nivå som under eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger, se NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II avsnittene 5.2.2 og 5.2.4.

Utkastet til tjenestepensjonslov gjelder alderspensjon og er en tilpasning til alderspensjonssystemet i ny folketrygd. Lovutkastet omhandler derimot ikke uføre- og etterlattedekninger fordi folketrygdens uføre- og etterlatteordninger er blitt forsinket i forhold til opprinnelig plan. Folketrygdens nye system for uføretrygd er vedtatt, men vil først tre i kraft 1. januar 2015. Folketrygdens ordning for ytelser til etterlatte er ikke ferdig utredet. Dette innebærer at i forhold til tjenestepensjonsordningene vil gjeldende regelverk om uføre- og etterlattepensjoner måtte videreføres inntil neste runde med tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd kan gjennomføres. Dette omfatter også bestemmelsene i foretakspensjonsloven kapittel 6 om uførepensjon og kapittel 7 om dekninger til etterlatte. Foretakspensjonsloven er utformet med sikte på pensjonsordninger som har en kombinasjon av alderspensjon og uføre- og etterlattepensjoner. Ny folketrygd vil derimot bestå av tre uavhengige regelverk når lovarbeidet er fullført. Dette innebærer at det i alle tilfelle må foretas en gjennomgang av foretakspensjonsloven på et senere tidspunkt, og dette er en oppgave som står på Banklovkommisjonens arbeidsprogram for 2013. Spørsmålet om en eventuell ny form for ytelsesbasert alderspensjon tilpasset ny folketrygd i foretakspensjonsloven, bør om ønskelig i så fall ses på ved en slik gjennomgang av foretakspensjonsloven. I denne omgang foreslås det ikke endringer i foretakspensjonsloven.

Medlemmene Heldal, Søyland, Kierulf Prytz, Mildal og Andreassen ser ikke at det er behov for å utrede en ny variant av tilpasset ytelsespensjon i neste fase av Banklovkommisjonens arbeid. En slik prosess vil skape økt usikkerhet i tjenestepensjonsmarkedet med tanke på valg av fremtidige mulige tjenestepensjonsprodukter. Banklovkommisjonen har for øvrig i fase II foreslått modeller (grunnmodell og standardmodell) med stor grad av fleksibilitet og tilpasningsmuligheter, som er godt tilpasset ny alderspensjon i folketrygden og ivaretar grunnleggende prinsipper som alleårsopptjening og levealdersjustering.

Medlemmet Juliussen viser til at Banklovkommisjonen med denne utredningen leverer i henhold til mandatet som har vært å utrede og foreslå endringer i pensjonslovgivningen for å tilpasse denne til folketrygdlovens alderspensjon. Det må legges til grunn at det har vært et mål å etablere én lov for forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger, og at det ikke kan anses hensiktsmessig å iverksette et nytt arbeid med en egen lov for nye ytelsesbaserte pensjonsordninger. I fase II ble det fremmet forslag som åpner for betydelig grad av fleksibilitet ved valg av pensjonsordning i den enkelte virksomhet, også slik at det vil være mulig å etablere ordninger som gir pensjonsytelser på nivå med dagens ytelsespensjoner.

I fase III av arbeidet foreslås det nå sammenkoblings- og overgangsregler som på en smidig måte både skal gjøre det mulig å gå over fra ytelsesordninger til hybride ordninger uten utstedelse av fripoliser og som gir virksomhetene tid til å områ seg med hensyn til valg av ny pensjonsordning. Disse overgangsreglene som skal ivareta en rekke ulike hensyn er blitt kompliserte, og det er fra ulike hold i Banklovkommisjonen fremmet særmerknader til enkelte punkter i bestemmelsene. Dette medlemmet tar forbehold om at det fortsatt kan være spørsmål som er uavklarte og som vil kunne kreve senere lovtilpasninger, men vil likevel ikke slutte seg til enkeltmerknader. Det avgjørende er at denne utredningen sammen med NOU 2012: 13 (fase II) gir et helhetlig forslag til de rettslige rammene for en helt nødvendig tilpasning av dagens forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger til alderspensjon i ny folketrygd, og med dette ivaretar en rekke rettspolitiske hensyn. Dette medlemmet mener at en politisk utydelighet som åpner for ytterligere lovgivning om nye ytelsesbaserte ordninger kun vil bidra til usikkerhet for de virksomheter som nå skal foreta krevende valg for å erstatte dagens ytelsesordning med en ny form for tjenestepensjon.

Medlemmene Dalsøren, Gjelsvik, Orskaug og Storrødvann vil vise til at en gjennomgang av foretakspensjonsloven, herunder spørsmålet om en ny form for ytelsesbasert alderspensjon tilpasset ny folketrygd, står på Banklovkommisjonens arbeidsprogram for 2013. Disse medlemmene vil peke på at det er viktig at et slikt arbeid sluttføres i god tid før tre årsfristen i lovutkastet i § 7-4 til å endre pensjonsplanen i samsvar med tjenestepensjonsloven går ut, se nedenfor i avsnitt 8.2.

2) Banklovkommisjonen viser videre til at en overgangsordning basert på videreføring og lukking av eksisterende ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger i sin nåværende form vil innebære at de vesentlige utfordringer som i våre dager forbindes med ytelsesbaserte pensjonsordninger, vil gjøre seg gjeldende med betydelig styrke og i lang tid også etter ikraftsettingen av tjenestepensjonsloven (se foran i avsnitt 5.1.3). Av særlig betydning er at dette vil medføre ytterligere akkumulering av levealdersrisiko i pensjonsinnretningene som vil kunne true deres soliditet, med mindre en samtidig gjennomfører en vesentlig omlegging av premieberegningspraksis slik at den økonomiske belastning som følger av redusert dødelighet og økt levetid, kan bli eller blir overført fra pensjonsinnretningene til foretakene og dekket ved økte premier. Dette må i tilfelle ventes å forsterke presset mot ytelsesbasert foretakspensjon og framskynde en overgang til pensjonsordninger basert på innskuddspensjon eller kollektiv tjenestepensjonsforsikring på en måte som etablerer et klart skille mellom tidligere og ny pensjonsopptjening.

Banklovkommisjonen mener at det av hensyn til pensjonsinnretningenes økonomi og soliditet og bærekraften av pensjonssystemet i privat sektor er avgjørende å forhindre at ny pensjonsopptjening fører til ytterligere akkumulering i pensjonsinnretningene av levealdersrisiko og avkastningsrisiko knyttet til ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. Dette lar seg vanskelig gjøre innenfor en overgangsordning generelt basert på videreføring av eksisterende pensjonsordninger i sin nåværende form. Samtidig er det vesentlig at overgangsordningen ved ikraftsetting av tjenestepensjonsloven blir utformet slik at den levealdersrisiko som allerede foreligger i pensjonsinnretningene, lar seg håndtere på en måte som over tid kan redusere problemene uten at det etableres et skille mellom tidligere og ny opptjening som innebærer diskontinuitet i pensjonsopptjeningen. Dette lar seg vanskelig gjøre innenfor en overgangsordning basert på videreføring av eksisterende pensjonsordninger. En overgangsordning basert på prinsippene om fleksibel overgang fra ytelsesbasert foretakspensjon til den nye tjenestepensjonslovgivningen, og sammenkobling av pensjonsrettigheter opptjent før og etter at tjenestepensjonsloven er trådt i kraft, vil utgjøre en mer egnet ramme for håndteringen av foreliggende problemer.

3) Banklovkommisjonen er etter dette kommet til at det i tjenestepensjonsloven ikke bør inntas et generelt unntak for ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven. Særlige overgangsregler som til en viss grad åpner for fortsatt ny pensjonsopptjening i eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger i en overgangsperiode eller for visse grupper av arbeidstakere, er omtalt nedenfor i avsnitt 6.3.

6.2 Avvikling av ytelsesbaserte pensjonsordninger

Finansdepartementet har bedt Banklovkommisjonen å vurdere om gjeldende sluttlønnsbaserte pensjonsordninger ordninger bør avvikles ved gjennomføring av en ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring basert på pensjonsopptjening etter alleårsprinsippet, i tilfelle kombinert med rimelige overgangsordninger for medlemmer av eksisterende pensjonsordninger (se foran i avsnitt 2.1). Dette er et alternativ som prinsipielt forutsetter at tjenestepensjonsloven skal gjelde generelt for skattegunstig kollektiv alderspensjonsforsikring, og at eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven som ikke blir tilpasset kravene i tjenestepensjonsloven innen en fastsatt frist etter at loven er trådt i kraft, må avvikles eller i tilfelle videreføres uten skattegunstig behandling.

En avvikling av ytelsesbasert foretakspensjonsordning vil – som følge av lov om obligatorisk tjenestepensjon – medføre, for det første, at foretaket deretter må opprette annen pensjonsordning. Dette kan skje enten ved etablering av pensjonsordning i samsvar med det nye regelverket for forsikringsbaserte pensjonsordninger i tjenestepensjonsloven, eller ved etablering av pensjonsordning etter innskuddspensjonsloven som følge av omdanningen og avvikling av foretakspensjonsordningen, jf. foretakspensjonsloven § 15-6. For det annet må pensjonsinnretningen ved avviklingen av ytelsesbasert pensjonsordning i samsvar med foretakspensjonsloven §§ 15-3 eller 15-6 sørge for at samtlige medlemmers rett til årlig pensjon opptjent på avviklingstidspunktet blir sikret ved utstedelse av fripoliser. Dette stenger for kontinuitet i pensjonsopptjeningen. All etterfølgende opptjening av pensjon vil måtte skje på nytt og selvstendig grunnlag i henhold til regelverket og lovgivningen for foretakets nye pensjonsordning, frikoblet fra de fripoliser som er blitt utstedt.

For arbeidstakerne betyr det at den pensjonsytelse fripolisen gir rett til, ikke lenger vil være inflasjons- og nivåsikret (NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II avsnitt 9.1), og at opptjente pensjonsrettigheter rettslig og praktisk ofte ikke vil la seg slå sammen med senere opptjente rettigheter i annen pensjonsordning (NOU 2012: 13 avsnitt 9.4). For pensjonsinnretningene vil masseutstedelse av nye fripoliser ved ikraftsetting av tjenestepensjonsloven utvilsomt medføre meget alvorlige problemer når kapitalkravene i det nye kapitalkravsregimet (Solvens II) om noen år vil måtte oppfylles. Dette har Banklovkommisjonen utførlig redegjort for i NOU 2012: 3 Fripoliser og kapitalkrav.

Banklovkommisjonen viser til at den umiddelbare virkning av en overgangsordning basert på avvikling av eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger således vil framtre som en omfattende reorganisering av tjenestepensjonsmarkedet og føre til en diskontinuitet i pensjonsopptjeningen som skaper et klart brudd mellom de pensjonsrettigheter arbeidstakerne har opptjent fram til avviklingstidspunktet, og den etterfølgende pensjonsopptjening i ny pensjonsordning. En slik diskontinuitet i arbeidstakernes pensjonsopptjening vil dermed få virkninger som generelt neppe vil være i arbeidstakernes interesse. Videre vil avvikling av ytelsesbaserte pensjonsordninger med masseutstedelse av nye fripoliser legge et grunnlag for en betydelig skjerping av pensjonsinnretningenes kapitalkrav i kommende år og dermed også betydelig forsterke problemene ved norske pensjonsinnretningers tilpasning til det nye kapitalkravsregimet i Solvens II i løpet av det neste tiåret. Pensjonsleverandørene og tilsynsmyndighetene har med styrke gjort gjeldende at Banklovkommisjonen ved utformingen av et nytt regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring må legge vesentlig vekt på å få begrenset den reelle økning av kapitalkravene for norske pensjonsinnretninger etter det nye kapitalkravsregimet, særlig å unngå en masseutstedelse av nye fripoliser i et omfang som gjør at pensjonsinnretningenes situasjon kan komme ut av kontroll ved gjennomføring av et nytt kapitalkravsregime. Heller ikke for foretakene vil en avvikling av den ytelsesbaserte pensjonsordningen bli kostnadsfri. Ved utstedelse av fripoliser skal det følge en administrasjonsreserve som normalt er blitt finansiert ved å trekke på pensjonsordningens administrasjonsreserve. I de senere år har pensjonsinnretningenes krav til administrasjonsreserve knyttet til fripoliser økt og det er derfor blitt dyrere å utstede fripoliser. Ved utstedelse av fripoliser til samtlige medlemmer vil derfor eksisterende administrasjonsreserve for pensjonsordningen neppe være tilstrekkelig til å dekke reserven som skal følge fripolisene. Foretaket vil dermed måtte foreta innbetalinger til administrasjonsreserve for fripolisene. Disse kostnadene vil foretakene unngå dersom pensjonsrettigheter opptjent i løpende pensjonsordninger blir videreført innenfor pensjonsordningen også etter at tjenestepensjonsloven er trådt i kraft.

Banklovkommisjonen mener etter dette at det ikke bør legges opp til en overgangsordning ved ikraftsettingen av ny tjenestepensjonslov som generelt forutsetter avvikling av eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger. Etter Banklovkommisjonens oppfatning er det både av hensyn til arbeidstakerne, foretakene og pensjonsinnretningene påkrevd å unngå at overgangen til nye kollektive tjenestepensjonsordninger etter tjenestepensjonsloven generelt fører til avvikling av eksisterende ytelsesordninger etter reglene i foretakspensjonsloven §§ 15-3 og 15-6 med masseutstedelse av fripoliser som resultat (se NOU 2012: 13 avsnitt 4.3.3).

6.3 Fleksibel overgang til ny tjenestepensjonslovgivning

Et tredje alternativ vil være at det ved ikraftsettingen av tjenestepensjonslovens regelverk for kollektiv pensjonsforsikring generelt legges til rette for en mest mulig fleksibel overgang fra eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger og til forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger etter tjenestepensjonsloven. Utgangspunktet vil da være at overgangsordningen utformes slik at den så vidt mulig legger til rette for kontinuitet i de eksisterende pensjonsordningenes medlemskap og virksomhet, og at pensjonsordningene etter at tjenestepensjonsloven er trådt i kraft, generelt vil framstå som en fortsettelse av de eksisterende foretakspensjonsordningene innenfor rammen av tjenestepensjonsloven. I kortform forutsetter dette alternativet at eksisterende pensjonsordninger lar seg videreføre i hovedsak innenfor rammen av regelverket i tjenestepensjonsloven ved at foretakene og pensjonsinnretningene foretar de tilpasninger i pensjonsplan og annet regelverk i eksisterende pensjonsordninger som bestemmelsene i den nye tjenestepensjonsloven gir grunnlag for, jf. NOU 2012: 3 avsnitt 4.4.1 og NOU 2012: 13 avsnitt 4.3.3.

Hovedformålet med en fleksibel overgangsordning vil være at pensjonsordningen etter slik endring av pensjonsplanen vil ha et regelverk som sammen med tjenestepensjonsloven i hovedsak vil kunne omfatte den samlete virksomhet i pensjonsordningen og gi grunnlag for ny pensjonsopptjening. Uavhengig av det forhold at etterfølgende pensjonsopptjening vil bygge på en pensjonsplan tilpasset tjenestepensjonsloven, vil den årlige pensjonsytelse som den enkelte arbeidstaker faktisk har ervervet rett til i foretakspensjonsordningene ved tjenestetid fram til det tidspunkt tjenestepensjonsloven og ny pensjonsplan trer i kraft, bli sikret innenfor pensjonsordningen (se foran i avsnitt 5.3.1 og kapittel 7 nedenfor). Medlemmenes rett til opptjent pensjon vil bli videreført i pensjonsordningen og utgjøre et grunnlag for videre pensjonsopptjening i samsvar med opptjeningsordningen i tjenestepensjonsloven. Innenfor pensjonsordningen vil opptjent pensjon for den enkelte arbeidstaker til enhver tid dermed utgjøre summen av tidligere og ny opptjening. Dette vil i stor grad være i samsvar med Finanskriseutvalgets utredning (NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser), hvor det anbefales gjennomført tiltak som gir adgang til å konvertere dagens ytelsesbaserte pensjonsordninger til en ny form for hybridordning av den type som nå er reflektert i Banklovkommisjonens utkast til ny tjenestepensjonslov. En slik overgangsordning forutsetter derfor at det best mulig legges til rette for sammenkobling av pensjonsrettigheter opptjent under eksisterende pensjonsordninger og pensjonsrettigheter opptjent etter at pensjonsordningens regelverk er tilpasset tjenestepensjonsloven.

Banklovkommisjonen viser videre til at et annet viktig formål med en overgangsordning er å forhindre ytterligere akkumulering av levealdersrisiko og avkastningsrisiko i pensjonsinnretningene uten at det er påkrevd å etablere et klart skille mellom tidligere og ny opptjening som vil innebære diskontinuitet i pensjonsopptjeningen. Dette vil trygge pensjonsinnretningenes økonomi og soliditet på sikt og sikre bærekraften i pensjonssystemet i privat sektor. Banklovkommisjonen mener at en overgangsordning basert på prinsippet om fleksibel overgang fra ytelsesbasert foretakspensjon til den nye tjenestepensjonslovgivningen og sammenkobling av pensjonsrettigheter opptjent før og etter tilpasning av pensjonsordningens pensjonsplan til tjenestepensjonsloven, vil utgjøre en egnet ramme for håndteringen av foreliggende problemer.

Ut fra dette foreslås en overgangsordning for eksisterende pensjonsordninger basert på følgende prinsipper:

  1. Ny pensjonsopptjening ved tjenestetid etter at tjenestepensjonsloven og ny pensjonsplan trådte i kraft, baseres i hovedsak på tjenestepensjonslovens regelverk.

  2. Det etableres et grunnlovsvern for den rett til årlig pensjon som den enkelte arbeidstaker har ervervet ved tjenestetid fram til det tidspunkt tjenestepensjonsloven trådte i kraft.

  3. Premiereserve med tilhørende tilleggsavsetninger som sikrer allerede opptjent pensjon, overføres til en pensjonsbeholdning for det enkelte medlem og videreføres atskilt fra og sideordnet med medlemmets nye pensjonsbeholdning opptjent ved tjenestetid etter at ny pensjonsplan tilpasset tjenestepensjonsloven trådte i kraft.

  4. Forvaltning av medlemmenes pensjonsbeholdninger i pensjonsordningen til enhver tid kan deretter foregå etter ellers gjeldende regler på grunnlag av tjenestepensjonslovens forvaltningsordning og den risiko- og kostnadsfordeling i trekantforholdet mellom foretak, pensjonsinnretning og medlemmer som følger av tjenestepensjonsloven, herunder nullgaranti og endret levealdersrisiko,

  5. Hver av pensjonsbeholdningene tilføres årlig en forholdsmessig del av samlet oppnådd avkastning og dødelighetsarv knyttet til pensjonsordningen.

  6. Uttak av pensjon etter tjenestepensjonslovens regler baseres på summen av de årlige pensjonsytelser som det enkelte medlem har opptjent ved tjenestetid forut for og etter tjenestepensjonslovens og ny pensjonsplans ikrafttredelse.

Denne overgangsordning avviker til dels fra det opplegget som ble fulgt ved tilpasningene til ny folketrygd i lovgivningen om statens pensjonsordninger. Også der er utgangspunktet at lovendringene som hovedregel skal gis anvendelse i forhold til de eksisterende pensjonsordninger. Ordningen for sikring av medlemmenes rett til pensjon opptjent forut for lovendringen er imidlertid en annen, jf. de endringer i lov om Statens pensjonskasse som ble gjennomført ved lov 25. juni 2010 nr. 29 (Prop. 107 L (2009-2010) side 23 til 30), og ny lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer (Prop. 9 L (2011-2012) side 53 til 54 og 57). Denne lovgivningen skal også omfatte tidligere opptjent rett til pensjon, men det framgår av de to lovproposisjonene at forbudet mot å gi lov tilbakevirkende kraft i Grunnloven § 97 da krever at lovgivningen også må innholde særlige bestemmelser som fullt ut sikrer den rett til utbetaling av årlig pensjon som den enkelte arbeidstaker har ervervet ved tjenestetid fram til ikraftsettingen av den nye lovgivningen.

I Prop. 107 L (2009-2010) side 28, jf. også Prop. 9 L (2011-12) side 53 til 54, er det i samsvar med en rekke uttalelser av Justisdepartementets lovavdeling i løpet av de siste ti år lagt til grunn 1) at Grunnloven § 97 etter Høyesteretts praksis som hovedregel stenger for anvendelsen av nye lovregler som vil innebære en reell reduksjon av etablerte økonomiske rettigheter, herunder pensjonsrettigheter opptjent i arbeidsforhold før lovendringen, og 2) at opptjente offentlige tjenestepensjonsrettigheter har et sterkere grunnlovsvern etter Grunnloven § 97 enn pensjonsrettigheter etter folketrygdlovgivningen. En sammenfatning av Lovavdelingens oppfatning av rekkevidden av forbudet i Grunnloven § 97, basert på Høyesteretts praksis fra senere år, framgår i avsnitt 3 i Justisdepartementets brev til Arbeidsdepartementet av 19. mai 2011 som er inntatt som Vedlegg 1 til Prop. 9 L (2011-2012) side 106 til 110 (disse sidene fra proposisjonen følger som vedlegg 1 til utredningen her).

Det framgår av proposisjonene at grunnlovsspørsmålet særlig knytter seg til de nye lovbestemmelser om gjennomføring av folketrygdens prinsipper for levealdersjustering i de statlige pensjonsordningene ved det enkelte medlems uttak av pensjon (se nedenfor i avsnitt 7.1). Dette spørsmålet ble løst først og fremst ved at det i den nye lovgivningen ble innarbeidet en individuell garantiordning for rett til tjenestepensjon opptjent ved tjenestetid før den nye lovgivningen trådte i kraft. Det ble lagt til grunn at det ikke ville oppstå noe spørsmål om grunnlovsstridig tilbakevirkning når en på denne måten unngikk at anvendelsen av den nye lovgivning også i forhold til allerede ervervet rett til årlig pensjon, ville få virkninger til skade for den enkelte arbeidstakers rett til opptjent pensjon. Grunnlovsvernet etter Grunnloven § 97 ble utformet ved regler i lov om Statens pensjonskasse § 24a som sikrer at den enkelte arbeidstakers årlige pensjon, beregnet etter de nye lovreglene om levealdersjustering ved uttak av pensjon ved 67 års alder, minst tilsvarer et garantert pensjonsnivå (se nedenfor i avsnitt 7.1). Denne bestemmelsen er deretter i 2012 gitt tilsvarende anvendelse i lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer §§ 3-6 og 4-6.

Banklovkommisjonens vurdering av grunnlovsvernet etter Grunnloven § 97 for retten til opptjent pensjon i pensjonsordninger i privat sektor er inntatt nedenfor i kapittel 7. I samsvar med redegjørelsen der legger Banklovkommisjonen til grunn at:

  1. Arbeidstakeres rett til årlig pensjon opptjent i eksisterende pensjonsordninger i privat sektor ved tjenestetid før tjenestepensjonsloven trådte i kraft, prinsipielt vil ha et vern etter Grunnloven § 97 av samme karakter som rett til årlig pensjon opptjent i offentlige tjenestepensjonsordninger.

  2. Et opplegg for fleksibel overgang fra eksisterende pensjonsordninger til pensjonsordninger etter tjenestepensjonsloven må sikre grunnlovsvern etter Grunnloven § 97 for retten til den del av pensjonsytelsen etter pensjonsplanen i eksisterende pensjonsordninger som medlemmene har opptjent ut fra lønn og tjenestetid ved ikraftsetting av tjenestepensjonsloven.

Grunnloven § 97 antas generelt ikke å stenge for gjennomføring av nye lovregler om framtidig opptjening av pensjon (nedenfor i avsnitt 7.1). Prinsipielt vil således tjenestepensjonslovens regelverk kunne gjøres gjeldende for all pensjonsopptjening etter at loven er trådt i kraft. En annen sak er at lovendringer av betydning for de impliserte parter vanligvis likevel blir supplert med særlige overgangsregler. Slike regler lar seg også innarbeide i en overgangsordning for eksisterende foretakspensjonsordninger basert på prinsippet om fleksibel overgang til regelverket i tjenestepensjonsloven. Særlige hensyn kan tilsi at virkningene av overgangen til tjenestepensjonsloven bør dempes ved overgangsregler som til en viss grad, og på nærmere vilkår, åpner for fortsatt ny pensjonsopptjening i eksisterende pensjonsordninger også etter tjenestepensjonslovens ikrafttredelse. Foretak bør således gis en viss adgang til å treffe særlig tiltak for å dempe virkningene av overgangen til en ny form for pensjonsopptjening for arbeidstakere som har forholdsvis få år igjen til nådd opptjeningsalder og som vanligvis vil ha en forventning om å få fullført opptjening i hovedsak etter hittil gjeldende regler (se nedenfor i avsnitt 9.2). Slike overgangsregler er tatt inn i lovutkastet § 7-7. Videre vil også foretakene ved overgangen til ny tjenestepensjonslov normalt trenge en overgangsperiode for å få vurdert og avklart hvordan et nytt opplegg for tjenestepensjon bør utformes. I overgangsreglene er derfor foretaket gitt en frist på tre år til å tilpasse eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordning til tjenestepensjonsloven (se nedenfor i avsnitt 8.2). Innenfor denne fristen kan ny opptjening av pensjon for medlemmene av pensjonsordningen skje etter eksisterende pensjonsplan og øvrige regelverk i pensjonsordningen i samsvar med foretakspensjonsloven, jf. lovutkastet § 7-3 første ledd.

Til dokumentets forside