NOU 2016: 26

Et fremtidsrettet kvotesystem

Til innholdsfortegnelse

2 Sammendrag og utvalgets anbefalinger

Kvotesystemet i norsk og internasjonal fiskeriforvaltning er viktige verktøy for å hindre overbeskatning, og for å gjenoppbygge nedfiskede bestander. Kvotesystemet spiller også en sentral rolle for å kunne nå målsettingen om å maksimere det langsiktige utbyttet av fiskeressursene, og for å fordele knappe ressurser på deltagende fartøy.

Kapittel 3 gir en beskrivelse av utviklingen i fiskeriene, fra fisket var fritt og åpent for alle, til det har blitt en adgangsbegrenset og gjennomregulert næring. Utgangspunktet var fiskets rolle som samfunnsbærer langs kysten. På dette grunnlaget ble prinsipper om en fiskereid flåte og en begrenset trålflåte etablert. Overfiske var et vendepunkt for sektoren, og hensynet til ressursene har etablert seg som et overordnet hensyn i norsk fiskeriforvaltning. I tråd med den økonomiske utviklingen og generelle produktivitetsøkningen i samfunnet, har kvotesystemet også fått mekanismer for å ivareta lønnsomheten i næringen. Systemets utvikling har vært svar på ulike utfordringer som næring og forvaltning til enhver tid har stått overfor.

Kapittel 4 drøfter formålene med kvotesystemet. Havressursloven slår fast at de marine ressursene tilhører fellesskapet i Norge. Myndighetene er derfor gitt et forvaltningsansvar for å påse at ressursene forvaltes i overensstemmelse med fellesskapets interesser. Formålene er å sikre en miljømessig og samfunnsøkonomisk bærekraftig forvaltning, samt å medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Disse formålene står tidvis i motsetning til hverandre, og må balanseres på en god måte. Dette innebærer at det norske kvotesystemet teoretisk sett kan utformes på flere ulike måter, og likevel være hjemlet i samme lovverk. Utredningen diskuterer tre hovedkriterier for et framtidsrettet kvotesystem: effektivitet, fleksibilitet og legitimitet. Disse kriteriene, som utdypes i kapitlet, legges til grunn ved vurdering av dagens system i kapittel 5 og 6, samt ved vurdering av mulige modeller for alternative kvotesystem i kapittel 8.

Kapittel 5 gir en beskrivelse og vurdering av dagens system for kvotetildeling. Dagens system for tildeling av kvoter er rettferdig og forutsigbart, og løser sine oppgaver. Det har overlevd store endringer, og angir en grundig framgangsmåte for å fordele de nasjonale kvotene til fartøynivå. Samtidig er kvotesystemet komplisert, uoversiktlig og byråkratisk, og vil neppe være robust i møte med fremtidige behov for tilpasninger. Det er derfor hensiktsmessig å forenkle og harmonisere grunnmekanismene i kvotesystemet slik at det er bedre tilpasset næringens og samfunnets endrede behov. Kapittelet peker også på mulige endringer som vil kunne gjøre kvotesystemet mer framtidsrettet.

Kapittel 6 gir en beskrivelse og vurdering av dagens strukturkvoteordning. Dagens strukturkvoteordninger er omdiskutert. De fleste er enige om at det være en form for effektiviseringsordning for fiskeflåten, men det er til dels stor uenighet om kvotetak, tidsbegrensning og hvilke fartøygrupper som bør ha tilgang til strukturkvoteordning. Kapitlet avslutter med en drøfting av de ulike elementene og hvordan strukturvirkemidler kan utformes i et framtidsrettet kvotesystem.

I kapittel 7 drøftes ressursrente. Ressursrente er et begrep som betegner den ekstraordinære avkastningen som kan oppstå ved å utnytte en begrenset ressurs. Man beregner gjerne ressursrente som markedsverdi av produktet fratrukket produksjonskostnader for alle innsatsfaktorer, inklusiv arbeidskraft, og alternativ avkastning for kapitalen. Ressursrenten i fiskeriene har blitt omtalt i flere offentlige utredninger og dokumenter som er forelagt Stortinget etter 1990. Det er likevel ingen beskatning av ressursrentene i fiskeriene. Kapitlet redegjør for størrelsen på ressursrenten og drøfter ulike innkrevingsmodeller og eventuelle anvendelsesområder for ressursrenten.

Mandatet ber om en vurdering av alternative systemer som legger til rette for lønnsomhet, fleksibilitet, realisering av ressursrenten og en fiskeflåte tilpasset ressursgrunnlaget. I kapittel 8 drøftes og vurderes tre alternative modeller for framtidige kvotesystemer. Modellene er prinsipielt forskjellige med tanke på hvordan de ulike formålene i fiskeriforvaltningen innfris via kvotesystemet, men felles for alle tre modellene er at de inneholder et element som omhandler kortsiktig fleksibilitet ved mulighet til kvoteleie innenfor kvoteåret, langsiktig kapasitetstilpasning ved sammenslåing og splitting av kvotefaktorer, samt system for innkreving av ressursrente. Disse modellene må ikke forveksles med utvalgets forslag som presenteres i kapittel 9 og oppsummeres i 2.1.

2.1 Oppsummering av utvalgets forslag til tiltak

Utvalgets forslag tar utgangspunkt i at gjeldende lovgivning skal bestå. Det vil si at forslagene ikke skal bryte med formålsparagrafene i de viktigste fiskerilovene havressursloven og deltakerloven.

Forslagene bør vurderes og bedømmes som et samlet hele, der utvalget har søkt å balansere hensynet til næringens behov for forutsigbarhet og lønnsomhet på den ene side, avstemt mot samfunnets øvrige forventninger og fiskeripolitiske mål på den andre. Dersom kvotesystemet effektiviseres i tråd med flertallets forslag, mener et samlet utvalg at det bør innføres en form for innkreving av ressursrenten i fiskeriene.

2.1.1 Forslag til grunnsystem

Utvalget foreslår følgende:

  • Fisketillatelser erstatter konsesjoner og deltakeradganger. Fisketillatelser har ikke en fastsatt tidsbegrensing.

  • Hver fisketillatelse angir kvotefaktorer for hvert kvoteregulerte fiskeslag som inngår i tillatelsen. Faktoren er et uttrykk for hvor stor andel fisketillatelsen har av de årlige totalkvotene til fordeling. Fartøyets årlige kvantum framkommer ved å multiplisere fisketillatelsens kvotefaktor med totalkvoten som skal fordeles. Faktoren er med andre ord et fartøys faste andeler av totalkvoten for de enkelte fiskeslag.

  • Avsetninger til ekstrakvoteordninger (rekrutteringskvoter, kvotebonus levendefangst, mv.) begrenses til det som kan begrunnes ut fra effektiv ressursbruk. Ekstrakvoter tas av totalkvoten. Etter at totalkvoten er avkortet med den andel som skal brukes til ekstrakvoter, fordeles resten til de ulike fartøy etter den faktor som fremkommer av det enkelte fartøys fisketillatelse.

  • I fisket etter torsk, hyse og sei avsettes en fast andel til fiske i åpen gruppe. Rekruttering til fiskeyrke bør som hovedregel skje gjennom åpen gruppe. Nytildelinger av fisketillatelser bør unngås, men ekstrakvoter kan fortsatt være et virkemiddel for å tilgodese politisk prioriterte tiltak, geografiske områder eller enkeltfiskere.

  • Hjemmelslengde erstattes med faktisk lengde der dette er relevant i regler om utskifting, forlengelse, sammenslåing (strukturering) og i de årlige reguleringene.

  • Kvotesystemet bør i størst mulig grad reguleres ved hjelp av garanterte fartøykvoter. Et framtidsrettet kvotesystem bør påskynde denne utviklingen.

  • For å opprettholde en variert flåtestruktur etableres det fysiske grenser på 11 og 15 meter faktisk lengde. Fartøy under 11 meter kan ikke skiftes ut eller forlenges utover 11 meter. Tilsvarende vil fartøy mellom 11 og 15 meter ikke kunne forlenges eller skiftes ut med fartøy over 15 meter. Grensen på 21 meter oppheves.

  • Gjeldende gruppeinndeling i havfiskeflåten videreføres, men gruppene ringnot og pelagisk trål kan slås sammen til én gruppe, og likeledes foreslås seitrål og torsketrål slått sammen til én gruppe.

  • Kvotefaktorene i en fisketillatelse samles ikke lenger i pakker. Hver fisketillatelse har en faktor for hver bestand den har tillatelse til å fiske etter. Kvoteutvekslingen vil ivareta hensyn som kvotepakkene var ment å ivareta i reguleringssystemet, som eksempelvis bifangst. Splitting av kvotepakkene gir grunnlag for spesialisering og fleksibilitet både på kort og lang sikt.

2.1.2 Kortsiktig fleksibilitet innenfor kvoteåret

  • Utvalget foreslår at dagens spesialordninger (samfiskeordning, slumpfiskordning, mv.) erstattes av en ordning med adgang til (ut)leie av deler av et fartøys kvotebeholdning for å gi større fleksibilitet. Denne utvekslingsordningen vil gjelde innenfor kvoteåret i lukkede fiskerier som er regulert med fartøykvoter, mellom fartøy innen de samme fartøygrupper som gjelder ved langsiktige effektiviseringsordninger

  • Utvalget anbefaler at adgangen til å leie ut begrenses, og foreslår en grense på inntil 20 pst. av verdien av det enkelte fartøys samlede fartøykvotebeholdning.

  • Det etableres en felles markedsplass for utveksling av kvoter.

  • Utvalgets medlem Roger Hansen foreslår at det også settes et tak på innleie av kvoter i tonn, begrenset til maks 50 pst av leiefartøyets kvotebeholdning av samme art. Dette medlem foreslår videre at det stilles krav om at fisker på årsbasis må ha fisket minst 60 pst. av fartøyets kvotebeholdning regnet i verdi for å få adgang til å leie ut kvote påfølgende år.

2.1.3 Langsiktig kapasitetstilpasning

Tidsbegrensningen i dagens strukturkvoteordning

  • Utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Arild O. Eidesen, Christian Halstensen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Linda Nøstbakken, Per Sandberg, Kathrine Tveiterås og Liv Ulriksen, foreslår at dagens strukturkvoteordning med tidsbegrensninger på 20/25 år erstattes av en ordning uten slik tidsbegrensning som, foruten adgang til sammenslåing av fisketillatelser der fartøy trekkes permanent ut av fiske, også gir mulighet for salg av deler av et fartøys beholdning av kvotefaktorer.

  • Utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Arild O. Eidesen, Christian Halstensen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Linda Nøstbakken, Per Sandberg, Kathrine Tveiterås og Liv Ulriksen foreslår en avkorting eller en neddiskontering som kan være basert på antall gjenstående år før utløp av den enkelte strukturkvote.

  • Utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Christian Halstensen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Per Sandberg og Liv Ulriksen foreslår at den delen av strukturkvotene som faller tilbake til fellesskapet skal fordeles på fartøyene i de respektive fartøygrupper slik de i dag er definert.

  • Utvalgets medlemmer, Arild O. Eidesen, Kathrine Tveiterås og Linda Nøstbakken mener staten bør opprette en statlig kvotebeholdning når strukturkvotene konverteres. Dette innebærer at de som i dag har strukturkvoter vil beholde en andel av disse på lik linje med grunnkvotene, mens en andel går til en felles kvotebeholdning og resten fordeles i de respektive fartøygruppene.

  • Utvalgets medlem Roger Hansen mener at strukturkvotene fortsatt bør ha en tidsbegrensning og foreslår en felles hjemfallsdato satt til 2040.

Andre begrensninger i langsiktig kapasitetstilpasning

  • Utvalget foreslår å avvikle de ulike former for avkorting som nå gjelder ved salg og strukturering.

  • Utvalget foreslår å avvikle kondemneringskravet for fartøy som allerede har hatt tilgang til strukturkvoteordning i en periode.

  • Utvalget mener at det fortsatt skal være kvotetak og at disse fortsatt skal kunne heves i takt med næringsmessige krav og behov, som avveies mot andre hensyn som geografisk og eiermessig konsentrasjon.

  • Utvalget mener at fartøy under 11 meter også skal få tilgang til en sammenslåingsordning. Denne gruppen må imidlertid, i denne omgang, få et lavere kvotetak enn resten av kystflåten.

2.1.4 Innkreving av ressursrente

  • Utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Arild O. Eidesen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Linda Nøstbakken, Kathrine Tveiterås og Liv Ulriksen, foreslår å innføre et særskattesystem for å skattlegge ressursrenten i fiskeriene.

  • Utvalgets medlemmer Arild O. Eidesen, Linda Nøstbakken og Kathrine Tveiterås foreslår videre at staten ved konvertering av strukturkvoter avkorter disse og oppretter en kvotebeholdning. Kvotebeholdningen kan leies ut som årlige kvoter og skape statlig proveny.

  • Utvalgets medlem Roger Hansen foreslår primært at ressursrenten i utgangspunktet skal tilfalle kystsamfunnene ved fortsatt aktivitet, sysselsetting og verdiskapning. Sekundært vil dette medlem støtte forslaget om å leie ut en statlig kvotebeholdning for å gi et proveny fra næringen.

  • Utvalgets medlemmer Christian Halstensen og Per Sandberg foreslår at det etableres en ressursavgift på førstehåndsomsetningen i fisket. Gevinst ved salg av fisketillatelser særbeskattes.

Til dokumentets forside