NOU 2016: 26

Et fremtidsrettet kvotesystem

Til innholdsfortegnelse

1 Sammensetning, mandat og avgrensning

1.1 Utvalgets sammensetning

Ved kongelig resolusjon 19. juni 2015 ble det oppnevnt et utvalg til å gjennomgå kvotesystemet og ressursrente i fiskeriene.

Utvalget har hatt ti medlemmer:

  • Leder:

  • førstelagmann Arild Eidesen, Tromsø

  • Øvrige medlemmer:

  • advokat Gudrun Bugge Andvord, Oslo

  • dekan Erlend Bullvåg, Bodø

  • daglig leder Christian Halstensen, Bekkjarvik

  • fisker og reder Roger Hansen, Skarsvåg

  • skipper og styreleder Rolf Guttorm Kristoffersen, Myre

  • professor Linda Nøstbakken, Bergen

  • avdelingsdirektør Per Sandberg, Bergen

  • instituttleder Kathrine Tveiterås, Tromsø

  • konserndirektør Liv Bortne Ulriksen, Tromsø

Utvalget er et ekspertutvalg der alle medlemmer er oppnevnt med bakgrunn i sin kompetanse og integritet, og skal være uavhengige. Utvalgets sekretariat har bestått av Jan Frederik Danielsen og Kjersti Vartdal fra Nærings- og fiskeridepartementet, Torgeir Johnsen fra Finansdepartementet og Peter Gullestad fra Fiskeridirektoratet.

1.2 Utvalgets mandat

1.2.1 Bakgrunn

Sjømatindustriutvalget leverte tirsdag 16. desember 2014 sin innstilling i NOU 2014: 16 Utredning av sjømatindustriens rammevilkår. Utvalget drøfter tiltak som skal bidra til bedre lønnsomhet i fiskeindustrien, men peker også på tiltak for øvrige ledd i verdikjeden.

De siste 30 årene har det skjedd en utvikling fra tilnærmet fritt fiske til en gjennomregulert næring med kvoter og restriksjoner på hvem som kan delta i fisket og hvordan fisket skal foregå. Totalkvoten av ulike fiskeslag blir fordelt mellom fartøygrupper, og ulike konsesjons- og deltakergrupper blir tildelt kvoter under bestemte vilkår. I Norge er det 15 ulike konsesjonstyper i havfiskeflåten, i tillegg til elleve adgangsbegrensede fiskerier i kystflåten. Totalt er det omlag 20 kvoteregulerte fiskeslag. Slik regulering er viktig ut i fra både ressurs- og samfunnshensyn. Reguleringer må imidlertid tilpasses utviklingen, hvis ikke risikerer man at næringen fastlåses i en uhensiktsmessig struktur.

Strukturkvotesystemet ble innført for i større grad å kunne tilpasse flåten til ressursgrunnlaget. Strukturkvoteordningen har lagt til rette for bedre lønnsomhet i fiskeflåten, og har bidratt til at rederiene har kunnet fornye flåten. Ser man bort fra ringnotgruppen, tildeles over 60 pst. av kvotegrunnlaget i havfiskeflåten i dag som strukturkvoter.

Vi har et kvotesystem som er stabilt og forutsigbart, men samtidig er det lite fleksibelt og gir begrensede muligheter for individuell tilpasning. Selv om strukturkvoteordningen har en viktig funksjon, ser man også at denne ordningen ytterligere sementerer de ulike gruppene, og gir stadig mindre fleksibilitet innad i og mellom grupper.

Dette blir også påpekt fra flertallet i sjømatindustriutvalget:

«Dagens strukturkvoteordning begrenser flåteleddets innovasjonsevne, samt muligheten for effektiv kapasitetsutnyttelse og høyere lønnsomhet, herunder realisering av grunnrenten. Dette elementet representerer etter all sannsynlighet den største potensielle positive økonomiske effekten for verdikjeden som helhet. Dermed begrenses også mulighetene for innovasjoner i vertikal koordinering med sjømatindustrien, og slik også lønnsomhet og verdiskaping i foredlingsleddet.»

Fiskeriressursene utgjør betydelige verdier for det norske samfunnet og gir opphav til ressursrente som til nå ikke vært beskattet. Begrunnelsen for dette har vært at ressursrenten skal tilfalle næringen og kystsamfunnene. Det er trolig en betydelig potensiell ressursrente som ikke utløses, bl.a. på grunn av kvotesystemets utforming.

Lønnsomheten i de norske fiskeriene har økt de senere år. Samtidig går mye kapital ut av næringen ved salg for fortsatt drift. Et viktig argument for en ressursrentebeskatning er at det er forholdsvis få aktører som har adgang til å utnytte det knapphetsgodet som fiskeressursene er, og verdiøkningen som skapes ved utnytting av det knappe godet bør derfor tilføres fellesskapet. Dette er et argument som styrkes jo færre aktører som har en slik adgang.

Forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen har vært fjernet og gjeninnført, og er fortsatt omdiskutert. Regjeringens primærsyn er nedfelt i Sundvolden-plattformen, hvor det sies at «(…) strukturerte kvoter skal være tidsuavgrenset». For fiskeflåten er det nødvendig med stabilitet og forutsigbarhet. Det vil derfor være uheldig om vesentlige deler av rammebetingelsene til stadighet blir endret. Utvalget skal også vurdere spørsmålet om tidsbegrensning av strukturkvoter i sammenheng med en eventuell omlegging av kvotesystemet og beskatning av ressursrenten.

En mulig omlegging av kvotesystemet vil være tidkrevende. Også hensynet til næringens behov for forutsigbarhet tilsier at en slik endring må varsles i god tid. Utvalget skal derfor også vurdere hva som kan være et egnet tidspunkt for innføring av et eventuelt nytt system. For å sikre at næringen på kort og mellomlang sikt gis anledning til å tilpasse sin kapasitet til ressursgrunnlaget og holde tritt med produktivitetsveksten i samfunnet for øvrig, så forutsettes det at strukturkvoteordningen med eventuelle nødvendige justeringer av kvotetak vil fortsette å fungere som nå inntil et eventuelt nytt system er på plass.

1.2.2 Utvalgets oppgaver

Utvalget skal se på hvordan kvotesystemet bør innrettes for framtiden. Viktige elementer er:

  • En analyse av alternative systemer som legger til rette for lønnsomhet, realisering av ressursrenten og at flåten er tilpasset ressursgrunnlaget. Det skal tas hensyn til fleksibilitet og mulighet for individuell tilpasning i kvotesystemet

  • Synliggjøring av størrelsen på den potensielle ressursrenten

  • Evaluering av strukturkvoteordningen som virkemiddel

  • Vurdering av hvordan spørsmålet om forhåndsfastsatt tidsbegrensning av strukturkvoter skal behandles

  • Vurdering av hvordan ressursrenten skal benyttes i framtiden, herunder alternativer for ressursrentebeskatning

  • Vurdering av tidspunkt for innføring av et eventuelt nytt system.

Utvalget skal innhente Sametingets syn på problemstillinger som kan være relevante for sjøsamisk næringsutøving og kultur.

Utvalget skal utrede økonomiske, regionale, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag, og av å videreføre dagens system uendret, i samsvar med Utredningsinstruksen.

Utvalget skulle ifølge mandatet avgi innstilling senest 30. september 2016, men har fått utsatt frist for å levere til senest 31. desember 2016.

1.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget er bedt om å vurdere innretningen av kvotesystemet. Det er tre reguleringssystemer i Norge hvor kvoter er det sentrale. For det første er det fastsettelse av totalkvoter for den enkelte bestand, inkludert internasjonale forhandlinger for delte bestander. For det andre er det systemet som fordeler den nasjonale totalkvoten ned på fartøynivå. For det tredje er det struktursystemet, som gir anledning til kapasitetstilpasning ved for eksempel å øke et fartøys kvotegrunnlag ved å slå sammen kvoter. Utvalget har avgrenset sitt arbeid til å omfatte de to sistnevnte systemer. Der ikke annet er presisert vil «kvotesystemet» i teksten henvise til begge disse systemene.

Et operativt og teknisk velfungerende kvotesystem er helt avgjørende for en korrekt registrering, avregning og kontroll med ressursuttaket, og er således en grunnpilar i norsk fiskeriforvaltning. Fangstregistreringen gjennom salgslagenes sluttseddelsystem, og selve den tekniske avregningen av fangst mot kvoter, tolker utvalget til å ligge utenfor mandatet. Kvotesystemet må imidlertid legge til rette for at slik avregning skal kunne skje mest mulig effektivt og rasjonelt.

Fordeling av den nasjonale totalkvoten kan, teoretisk sett, fordeles på mange ulike måter. Utvalget er bedt om å analysere alternative systemer. Utvalget tolker likevel ikke mandatet som en oppfordring til å vurdere systemer som bryter med dagens, initiale kvotefordeling mellom grupper og enkeltfartøy. Utvalget har derfor jobbet ut ifra forståelsen av at det er dagens kvotesystem som kan forbedres og forenkles. Utvalget har også vektlagt at kvotefordelingen bør være kompatibel med flere alternative systemer som «legger til rette for lønnsomhet, realisering av ressursrenten og at flåten er tilpasset ressursgrunnlaget».

Struktursystemet er innrettet for langsiktig kapasitetstilpasning. I mandatets ordlyd er utvalget også bedt om å ta hensyn til fleksibilitet og individuell tilpasning i kvotesystemet. Fleksibilitet og individuell tilpasning er sentralt både i kvotefordelingen og i struktursammenheng. Utvalget forstår dette likevel aller mest som et spørsmål om kortsiktige tilpasningsmuligheter innenfor kvoteåret, og vil derfor vurdere forslag som muliggjør dette.

Mandatet inneholder få politiske føringer. Fokuset på lønnsomhet, realisering av ressursrente og kapasitetstilpasning kan tilsi at det etterspørres et kvotesystem der fiskeriene i større grad normaliseres som næring, begrenset av hensynet til ressursene. Dette innebærer at fiskerinæringen i større grad reguleres etter øvrig næringslovgivning, og at andre politiske prioriteringer ivaretas med andre virkemidler, for eksempel gjennom ulike velferdsordninger. Dagens system har mange mekanismer som ivaretar andre hensyn enn det næringsmessige, primært at forvaltningen av ressursene skal legge til rette for å sikre sysselsetting og bosetting på kysten. Dette hensynet er også nedfelt som formål i lovene som regulerer adgang til, og utøvelse av, fiske.

Utvalget har ikke forstått mandatet som en oppfordring til å bryte med eksisterende formålsparagrafer. Utvalget baserer sitt arbeid på at de marine ressursene ligger til fellesskapet i Norge, og at forvaltningen av disse skal komme fellesskapet til gode. Det er imidlertid ikke gitt hva som er den mest formålstjenlige løsningen på dette til enhver tid. En friere tilpasning, som ikke nødvendigvis er hensiktsmessig eller politisk ønskelig i dag, kan bli det på et senere tidspunkt. Et kvotesystem som skal innrettes for fremtiden, bør derfor ha en grunnstamme som tåler endringer i behov eller politiske prioriteringer. Utvalget vil derfor skille mellom endringer i selve kvotetildelingen for å imøtekomme dette, og samtidig foreslå ulike løsninger for tilpasning i systemet for øvrig.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 17 utvalgsmøter, derav sju todagersmøter. Utvalget har hatt møte med Sametinget og næringsorganisasjoner. Utvalget har også gjennomført et åpent høringsmøte.

Det har vært bestilt en utredning av Petter Holm om legitimitetsspørsmålet i norske fiskerier,1 som utvalget også har bedt juridisk fakultet i Oslo om å kommentere på. Nofima har på bestilling fra utvalget gjennomført en konsekvensanalyse av ulike modeller for et framtidsrettet kvotesystem.2 Rapportene har tjent som innspill til utvalgets diskusjoner.

Fotnoter

1.

P. Holm (Norges Fiskerihøyskole, UiT – Norges arktiske universitet) og E. Henriksen (Nofima): Om legitimitetsspørsmål i ressurs og kvotepolitikk. Rapport nr. 20/2016. Nofima, Tromsø

2.

Ø. Hermansen og J.R. Isaksen: Enkeltelementer og helhetsløsninger for alternative kvotesystemer. Rapport nr. 54/2016. Nofima, Tromsø

Til dokumentets forside