NOU 2016: 26

Et fremtidsrettet kvotesystem

Til innholdsfortegnelse

4 Formål og kjennetegn ved et framtidsrettet kvotesystem

4.1 Innledning

Som kapittel 3 har redegjort for, har fisket utviklet seg fra å være fritt og åpent for alle, til å bli en adgangsbegrenset og gjennomregulert næring.

Dels er kvotesystemet et praktisk system for regulering av fisket. Det angir regler og ordninger for hvem som kan fiske, hvordan, og hvor mye av totalkvoten, samt hvordan disse fiskerettighetene kan disponeres. Systemet skal videre gi grunnlag for effektiv fangstavregning og kontroll med kvoter. Dels er kvotesystemet også et system for forvaltning av verdier. Det bygger på grunnleggende oppfatninger om hvordan en felles ressurs best kan og bør forvaltes. Hva som gjør at et kvotesystem oppfattes som godt, vil derfor avhenge både av dets praktiske funksjonalitet, og i hvilken grad det reflekterer og ivaretar sentrale verdier.

Hensikten med dette kapitlet er å angi kjennetegn ved et godt kvotesystem. Kapitlet tar utgangspunkt i kvotesystemets juridiske forankring og formålet med de mest relevante lovene. Basert på dette, og føringene utledet fra mandatet, vil utvalget drøfte hvorfor effektivitet, fleksibilitet og legitimitet er kjennetegn ved et godt kvotesystem, også med ulik politisk motivert innretning. Disse kjennetegnene vil danne et grunnlag for å vurdere hvordan både dagens kvotesystem og alternative systemer vil kunne fungere for framtiden.

4.2 Formål og juridisk forankring

Havressurslovens § 2 fastslår under overskriften «retten til ressursene» at «dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.» Fiskeressursene er ifølge dette verken gjenstand for privat eller statlig eiendom. Samtidig følger det av både deltakerloven og havressursloven at staten har rett og ansvar til å tre inn på fellesskapets vegne og forvalte disse ressursene. Da kan myndighetene fastsette kvoter og deltakelsesbegrensninger, uten at dette er i motstrid til prinsippet om at fisk og andre marine organismer er nasjonale fellesressurser. Det er også en klar forutsetning for begge lovene at tillatelser til å drive fiske har en økonomisk verdi for aktørene for eksempel ved salg av fartøy for fortsatt drift, jf. for eksempel Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) kap. 4.3.4. Det er likevel slik at vederlag mellom private parter i seg selv ikke gir tillatelse til å fiske. Tillatelse til å fiske kan bare tildeles av myndighetene.

Myndighetenes rett til, og ansvar for, forvaltningen av fellesskapets ressurser, innebærer at forvaltningen må være i overensstemmelse med formålene i fiskerilovgivningen. Havressursloven § 1 angir at formålet med loven er å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av viltlevende marine ressurser, og å medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Kvotesystemets utforming vil være førende for hvordan dette gjøres, og hvilke virkemidler som skal benyttes.

Stortinget har videre angitt hvilke grunnleggende hensyn som skal vektlegges i forvaltningen av marine ressurser, i havressursloven § 7 andre ledd, se boks 4.1. Det er særlig bokstav c-g som er relevante for utformingen av framtidens kvotesystem. Bokstav a-b berører primært fastsettelse av totalkvoter. Dette er elementer som faller utenfor utvalgets tolkning av mandatet, jf. kapittel 1.3. Kvotesystemet bør likevel utformes slik at virkemidlene som ivaretar hensynene i bokstav a-b ikke utfordres. Når det gjelder bokstav c, kontroll med ressursuttaket, har kvotesystemet en helt sentral rolle ved å løpende og i sann tid skulle tilveiebringe de kvotedata som fangst skal avregnes mot.

Boks 4.1 Forvaltningsprinsipp og grunnleggjande omsyn

Departementet skal vurdere kva slags forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre ei berekraftig forvaltning av dei viltlevande marine ressursane.

Ved forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet skal det leggjast vekt på:

  1. ei føre-var-tilnærming i tråd med internasjonale avtalar og retningslinjer

  2. ei økosystembasert tilnærming som tek omsyn til leveområde og biologisk mangfald

  3. ein effektiv kontroll med hausting og anna utnytting av ressursane

  4. ei formålstenleg fordeling av ressursane, som mellom anna kan medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna

  5. ei optimal utnytting av ressursane som er tilpassa marin verdiskaping, marknad og industri

  6. at haustingsmetodar og reiskapsbruk tek omsyn til behovet for å redusere moglege negative verknader på levande marine ressursar

  7. at forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur.

Kilde: Havressursloven § 7

I havressurslovens forarbeider (Ot.prp. nr. 20 (2007–2008)) er det presisert at hensynene er ment som retningslinjer, ikke en rettslig plikt til å ivareta alle hensynene til enhver tid, så lenge lovens formål (§ 1) overholdes. Dette begrunnes med at vektingen mellom hensynene til dels vil være politiske prioriteringer, og dermed vil kunne skifte med ulik politisk ledelse. Til enhver tid vil altså en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av viltlevende marine ressurser, samt å medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene, ha prioritet.

Havressursloven (og tidligere saltvannsfiskeloven) er en fullmaktslov. Det innebærer at den angir formål og rammer for forvaltningstiltakene, men der de konkrete reguleringer angis i forskrift. Det er mange gode grunner til å organisere fiskeriregelverket på denne måten. De konkrete reguleringene er svært tekniske, og egner seg i liten grad for stortingsbehandling. Et annet og vel så viktig poeng, er at behov for forvaltningstiltak i fiskeriene kan måtte gjennomføres raskt.

Strukturkvoteordningene er et eksempel på denne regelteknikken. Lovhjemmelen i havressursloven § 14 er svært kort og generell, mens alle øvrige bestemmelser er fastsatt i forskrift. Dette er ikke til hinder for at endringer i strukturkvoteordningene har vært gjenstand for stortingsbehandling ved flere anledninger, fordi det har vært ønskelig fra regjeringen med en bredere politisk forankring. Poenget er at med en slik regelteknikk vil det i større grad være opp til regjeringen å avgjøre om den enkelte regelendring skal legges fram for Stortinget

Som kapittel 3 har redegjort for, er det flere sentrale reguleringstiltak som har blitt innført som midlertidige, som svar på kriser og unntakstilstand. Et eksempel på dette er lukking av torskefisket og påfølgende årlige deltakeradganger i lukket gruppe i flere fiskerier. I enkelte tilfeller har slike midlertidige ordninger blitt videreført år etter år, slik at de etter hvert har fått preg av permanente ordninger. I slike tilfeller er det naturlig at ordningene blir gjenstand for en prinsipiell diskusjon når de har vart i noen år.

En slik prinsipiell diskusjon «i ettertid» ble da også klart forutsatt i forarbeidene til deltakerloven, hvor det heter at ordningen med årlige adgangsbegrensninger i kystfartøygruppens fiske bør vurderes på nytt dersom den videreføres år etter år med strenge inngangsvilkår, jf. Ot.prp. nr. 67 (1997–98) s. 52.

Dette var hovedårsaken til at Fiskeri- og kystdepartementet i 2009 sendte på høring en såkalt etterkontroll av deltakerloven, og deretter la fram en sak for Stortinget med en mer prinsipiell vurdering av de årlige adgangsbegrensningene, jf. Prop. 59 L (2012–2013). Endringer i deltakerloven, fiskeriforbudsloven mv. kap. 2.1 og 7.3. Regjeringen foreslo på bakgrunn av denne vurderingen å videreføre ordningen, noe Stortinget sluttet seg til i 2013.

Hensynet til en bærekraftig forvaltning har fått gjennomslag i norsk forvaltningspraksis. Dette innebærer at der hensynet til bærekraft har kommet i konflikt med hensynet til lønnsomhet eller sysselsetting, har hensynet til ressursene vunnet gjennom. Eksempel på dette er innføring av totalkvoteregimet og lukking av allmenningen. Selv om slike tiltak var krevende da de ble innført, er det i dag stor oppslutning og lite disputt om behovet for en god ressursforvaltning.

Hensynet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet og det å medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene kan stå i motsetningsforhold til hverandre. Hva som er samfunnsøkonomisk optimalt, er avhengig av en rekke andre faktorer, som for eksempel konkurranse fra andre næringer og behov for arbeidskraft. Dersom kapital og arbeidskraft kan utnyttes bedre i andre næringer, vil det med andre ord ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomt å prioritere høy sysselsetting og geografisk spredning i fiskeriene.

Når hensynet til lønnsomhet og hensynet til kystsamfunnene har stått i motsetning til hverandre, har man i norsk forvaltningspraksis valgt å la lønnsomheten i næringen være førende. Samtidig har tiltakene vært utformet for også å ivareta hensynet til geografisk spredning og en differensiert flåte. Eksempel på dette er da fartøykvotene for torsk i kystflåten ble innført i 1990. På den ene siden ble flåten ut fra lønnsomhetsbetraktninger delt i en lukket gruppe for de mest aktive og torskavhengige fartøyene, og en åpen gruppe for fartøy med begrenset aktivitet. På den andre siden la en ikke til grunn fartøyenes individuelle fangst når kvotene i lukket gruppe skulle fordeles på fartøy, men ga like kvoter til alle fartøy av samme lengde. Dessuten ble det påfølgende år sluppet inn nye fartøy i lukket gruppe blant annet for å rette opp geografiske og andre skjevheter i den initiale tildelingen.

Et annet eksempel er strukturkvoteordningene. Strukturkvoteordningene var et virkemiddel for å redusere overkapasitet og bedre lønnsomheten. Framfor å la hele flåten oppleve stadig lavere lønnsomhet som følge av et høyere kostnads- og lønnsnivå ellers i samfunnet, fikk fartøyene anledning til å øke sitt driftsgrunnlag ved å slå sammen flere fiskekvoter. Samtidig har adgangen til å strukturere vært begrenset av kvotetak, at strukturering må skje innad i fartøygruppene og med visse geografiske restriksjoner.

De praktiske avveiningene mellom de ulike formålene i havressursloven kan i teorien resultere i svært ulike syn på hva som er et godt kvotesystem. Fordi formålene favner vidt, vil det alltid måtte gjøres valg. Spennet mellom formålene kan dermed ha bidratt til å gjøre forvaltningspraksisen mer utsatt for kritikk fordi det balansepunktet som er søkt oppnådd, har brutt med forventninger som i og for seg kan ha vært berettiget ut fra de ulike formål. Dette kan igjen ha bidratt til å opprettholde et spenn av ulike forventninger til hva fiskerinæringen skal levere av resultater.

En viktig forutsetning for et godt kvotesystem er stabilitet og forutsigbarhet. Det er mye usikkerhet i fiskeriene knyttet til vær, vind og utvikling i fiskebestander og markeder. Næringsutøverne har lang tidshorisont og investerer for framtiden, og derfor er det viktig, der det er mulig, med forutsigbare rammebetingelser som ligger fast.

For å sikre stabilitet og forutsigbarhet synes det formålstjenlig at et framtidig kvotesystem utformes med et grunnsystem der kravene til miljømessig bærekraft og behovet for bedriftsøkonomisk lønnsomhet blir ivaretatt, men som samtidig kan være forenlig med øvrige fiskeripolitiske mål. Dette er også i overensstemmelse med mandatet som utvalget har fått, som legger vekt på at kvotesystemet må være hensiktsmessig for utviklingen i sektoren og i samfunnet. Utvalget er bedt om å analysere alternative systemer som legger til rette for lønnsomhet, realisering av ressursrenten og at flåten er tilpasset ressursgrunnlaget. Hensynet til fleksibilitet og mulighet for individuell tilpasning i kvotesystemet er nevnt eksplisitt.

Basert på formålet og forvaltningshensynene i havressursloven, samt utvalgets mandat, mener utvalget at kjennetegnene ved et godt nasjonalt kvotesystem kan oppsummeres i tre begreper: effektivitet, fleksibilitet og legitimitet. I det følgende utdypes disse begrepene nærmere. Gitt utvalgets tolkning og avgrensing av mandatet (kapittel 1.3), forutsetter utvalget at hensyn til miljø og ressurser ivaretas av det øvrige forvaltningssystemet.

4.3 Effektivitet

Kvotesystemet skal bidra til at fiskeressursene forvaltes og høstes på en effektiv måte. Effektivitet betyr i denne sammenheng at det økonomiske potensialet som ligger i de norske fiskeressursene utnyttes til det beste for samfunnet. Det innebærer at uhensiktsmessig sløsing med fellesskapets begrensede ressurser må unngås. Sløsing betyr i denne sammenheng å bruke ressurser som kunne vært utnyttet på bedre måter. Sløsing kan forekomme på en rekke områder, både i form av overkapasitet, kvalitetstap, over- og feilbeskatning av ressursene, uhensiktsmessig organisering av verdikjeden og for stort behov for administrasjon.

En sentral dimensjon ved effektiv ressursutnyttelse er at fangstkapasiteten må stå i forhold til ressursgrunnlaget. Her er det særlig den økonomiskekapasiteten som er sentral, det vil si den størrelsen på fiskeflåten som gir det største økonomisk utbyttet på lang sikt. Ettersom ressursgrunnlaget varierer betydelig, blir også kapasitet en dynamisk størrelse som krever kontinuerlige justeringer for å være optimal. Svingninger i ressursgrunnlaget vil med andre ord kunne gjøre det formålstjenlig for aktørene å ha en teknisk kapasitet som overstiger inneværende års kvotegrunnlag.

Et kvotesystem som oppmuntrer til overinvesteringer og oppbygging av fangstkapasitet, vil over tid kunne legge press på høyere uttak av fiskeressursene. Videre vil teknologisk fremgang, konkurranseforhold og reallønnsvekst innebære at næringen kan og må øke produktiviteten over tid. Dette krever at det finnes muligheter i kvotesystemet for konsolidering og overføring av kvotefaktorer til færre fartøy. Slike mekanismer er avgjørende for at et kvotesystem skal legge til rette for at fangstsektoren kan konkurrere om arbeidskraft, foreta fornyelser og innovasjoner og dermed oppnå den nødvendige produktivitetsfremgangen.

Et effektivt kvotesystem legger til rette for at kostnaden ved å høste en gitt mengde fisk ikke er unødvendig høy. Det kan være forskjeller i kostnadseffektivitet mellom ulike teknologier. Eksempelvis kan en garnbåt på 15 meter være mer kostnadseffektiv enn en tråler. For å maksimere effektiviteten må kvotesystemet tillate aktørene å utnytte teknologiske fortrinn, i tillegg til at skalaen på fartøyenes driftsgrunnlag er optimal.

Et effektivt kvotesystem er innrettet slik at inntektspotensialet fra de marine ressursene utnyttes. Dette innebærer et verdikjedeperspektiv på samfunnsøkonomisk riktig tilpassing. Det betyr at aktørene i ett ledd av kjeden må ta hensyn til hvilke effekter deres valg påfører de påfølgende ledds muligheter til å generere verdi av fisken. Eksempelvis vil fiskeren kunne redusere sine fangstkostnader gjennom et mer intensivt fiske. Dette vil imidlertid kunne bety redusert kvalitet og lavere verdi for foredlingsindustrien. Disse effektene må derfor balanseres mot hverandre.

Kvotesystemet påvirker både forvaltningens og næringens administrasjons- og transaksjonskostnader. Et effektivt kvotesystem innebærer minimering av de administrative kostnadene gjennom systemets design og operasjonelle løsninger (datasystemer, registre, etc.). Dette innebærer at kvotesystemet bør utformes enkelt, med samkjørte og helhetlige løsninger for tildeling, leie og omsetning av fartøy og tillatelser.

4.4 Fleksibilitet

Det er betydelig usikkerhet i fiskeriene. Kvoter, markedsforhold, vandringsmønster og tilgjengelighet, vær og vind, er faktorer som alle kan endres betydelig på relativt kort tid. Videre vil en rekke andre forhold, slik som maskinhavari og andre typer tidsavbrudd, kunne påvirke det enkelte fartøys drift. Det er også stor variasjon i aktørenes evne til å utnytte ressursene, samtidig som det er begrenset anledning for aktører til å justere aktiviteten opp eller ned, eller prøve seg i nye fiskerier med tanke på spesialisering eller diversifisering.

Grad av fleksibilitet avgjør på hvilken måte næringsaktørene kan tilpasse seg disse endringene, og kan ha stor betydning for de økonomiske resultatene næringen kan generere. Manglende fleksibilitet i kvotesystemet gjør at myndighetene oftere må gripe inn, eksempelvis for å sikre at kvotene fiskes opp. Kvotesystemet bør legge til rette for at næringsaktører kan gjøre nødvendige tilpasninger på kort sikt, for best mulig å utnytte eksisterende fangstkapasitet. Investeringer i fartøy og redskap kan utnyttes best dersom et fartøys årlige kvote kan endres på en fleksibel måte slik at bifangst, ulik kvoteutnyttelse og kvotegrunnlag kan justeres i takt med tilfeldige forhold som påvirker det enkelte fartøys fiske, og som krever endring fra den valgte langsiktige tilpasningen.

Et fleksibelt kvotesystem legger til rette for kortsiktige overføringer mellom aktører, som svar på endringer i markedsmessige, tekniske og biologiske forhold. Et fleksibelt kvotesystem vil også håndtere skift som ligger utenfor myndighetenes eller næringens kontroll. Økonomien kan også bedres gjennom å utnytte gevinster knyttet til spesialisering eller diversifisering. Et fartøy kan eksempelvis designes slik at det er mer effektivt i torskefiske enn om det skulle drive både torske- og seifiske. Spesialisering kan også legge til rette for forbedret kvalitet, markedstilpasning og utvikling av nye fangst-, produkt- og markedskonsepter.

Størrelsen på viktige fiskebestander varierer i utakt med hverandre og kan gi grunnlag for diversifiseringsgevinster. For eksempel er kanskje torskebestanden høy når sildebestanden er lav og vice versa. Å inneha en portefølje av kvoter, eksempelvis kombinasjon av torsk og sild, kan da gi bedre kostnadseffektivitet, gjennom bedre utnyttelse av realkapitalen. En variert portefølje av kvoter kan også være optimalt da tilgjengeligheten av de ulike artene, og dermed kostnadene ved fiske, varierer over året. Hva som er optimalt for det enkelte fartøy og aktør kan også variere på bakgrunn av en rekke faktorer, primært bedriftsinterne ressurser, men også preferanser, for eksempel risikopreferanse.

Kvotesystemet bør være fleksibelt nok til at nødvendige endringer over tid kan gjennomføres uten at kvotesystemet må forkastes og utformes på nytt. Et kvotesystem som takler uforutsette sjokk og store endringer fordrer et enkelt system «i bunnen», som med enkelhet kan endres for å inkludere uforutsette inntreff, for eksempel nye arter, endrede vandringsmønstre eller endringer i internasjonalt samarbeidsklima.

4.5 Legitimitet

Utformingen av et kvotesystem innebærer mange avveininger, som også blir illustrert av havressurslovens formålsparagraf og §7 andre ledd. Uavhengig av politiske veivalg, må kvotesystemet være legitimt. Legitimitet innebærer at kvotesystemet oppfattes som rimelig og rettferdig for de berørte næringsutøverne, kystsamfunnene og samfunnet forøvrig. Dette er ikke nødvendigvis det samme som at systemet er den foretrukne løsningen for de nevnte aktørene, men at systemet samlet sett er akseptabelt for samfunnet gitt alle hensynene som skal tas.

Norsk fiskeriforvaltning er underlagt regler og prosedyrer i norsk forvaltningsskikk. I utgangspunktet skal dette være tilstrekkelig til å skape den nødvendige legitimiteten. Til tross for at prosedyrene følges, og til tross for generell myndighetstillit i befolkningen, er fiskeriforvaltningen og -politikken preget av verdi- og målkonflikter. Dette forsterkes også av at kvotesystemet i stor grad er basert på fullmaktslovgivning, som redegjort for i kapittel 4.2. Dagens kvotesystem har utviklet seg relativt raskt, i takt med, og preget av den generelle økonomiske utviklingen i samfunnet. Samtidig er de opprinnelige hensyn og målsetninger blitt videreført i fiskerilovgivningen. Det er avgjørende at det er sammenheng mellom målsetninger og faktiske reguleringstiltak, og at fiskerilovgivningen ikke utvikler seg til å bli symboler med voksende avstand til kvotesystemet i praksis.

Fiskeressursene gir grunnlag for positive samfunnseffekter gjennom en rekke faktorer. Verdiskaping, sysselsetting, skatter, privat konsum, livskraftige kystsamfunn og tilgang til mat, for å nevne noen. Som følge av at naturen bidrar med produksjon av den viktigste innsatsfaktoren – fisk – er det en ressursrente i fiskeriene. Denne gir et grunnlag for å skaffe skatteinntekter til staten uten å måtte påvirke aktørenes adferd negativt.

Kvotesystemet påvirker hvordan disse samfunnseffektene realiseres, men kan vanskelig maksimeres alle på en gang. Et kvotesystem som legger til rette for svært høy lønnsomhet, vil sannsynligvis også føre til færre enheter, lavere sysselsetting i næringen og sterkere sentralisering. På den andre siden vil høyere lønnsomhet gi anledning til å skattlegge ressursrenten til inntekt for fellesskapet, og dermed kunne medvirke til andre velferdsgoder. Slike inntekter kan også brukes målrettet for å innfri formål i havressursloven, som for eksempel bærekraftig ressursforvaltning eller styrking av kystsamfunn.

Et kvotesystem med høy legitimitet legger opp til en formålstjenlig fordeling av positive samfunnseffekter. Dette innebærer at kvotesystemet må være effektivt og fleksibelt for næringsaktørene, men også for fellesskapet, gjennom størrelsen på det bidraget næringen gir til samfunnet generelt, og kystsamfunn spesielt.

Over tid har kravet til miljømessig bærekraft i forvaltningen oppnådd allmenn aksept og legitimitet. I dag ligger derfor kvotesystemets legitimitetsutfordringer i første rekke i spennet mellom forventninger til hvilke økonomiske og sosiale mål en måtte ha for fiskeripolitikken. En konkret kritikk av kvotesystemet vil derfor gjerne dreie seg om problemstillinger knyttet til at:

  • Antall fartøy og fiskere er sterkt redusert

  • Den geografiske fordelingen av flåten er i endring, både lokalt og regionalt

  • Flåtestrukturen endres i retning større fartøy

  • Fiskerettighetene konsentreres på færre hender

  • Enkeltfartøy realiserer ressursrente, en superprofitt

  • Fiskere som selger seg ut kan realisere store gevinster på kvoterettighetene

  • Det er økonomisk krevende for unge fiskere å etablere seg som fartøyeiere i lukkede fiskerier

Noen av disse utfordringene ligger utenfor hva kvotesystemet kan innrettes mot å svare for. Spesielt gjelder dette den alminnelige produktivitetsutviklingen i flåten som innebærer både færre fartøy og fiskere. Denne utviklingen har først og fremst vært styrt av kravet til miljømessig bærekraft og samtidig oppnåelse av tilstrekkelig bedriftsøkonomisk lønnsomhet, i en periode preget av historisk høy reallønnsutvikling i Norge. Andre utfordringer lar seg i større eller mindre grad adressere gjennom de begrensninger en måtte pålegge kvotesystemet gjennom kvotetak, geografiske bindinger, gruppeinndelinger, eierbegrensninger, skattlegging mv. Det er i utformingen av disse begrensningene det største handlingsrommet for utøvelse av politikk ligger.

Næringsaktørene er avhengig av mest mulig stabile rammebetingelser for å gjøre langsiktige, konsekvente og gode valg. Usikkerhet gir risiko for feilinvesteringer og dårlige driftsbeslutninger. Ethvert kvotesystem innebærer avveining mellom ulike parters syn og interesser. For at kvotesystemet skal være legitimt, må avveiningene være transparente og konsistente, og ende opp i forutsigbare rammebetingelser som næringsaktører kan operere under.

Et kvotesystem med mange motstridende politiske hensyn kan utvikle seg til å bli lite legitimt for næringsaktører og/eller samfunnet over tid. Myndighetene må imidlertid ha en viss grad av handlingsrom til å korrigere for uforutsette endringer, atferd som bryter mot forutsetningene i kvotesystemet, eller endrede politiske målsetninger. Samtidig vil endringer for eksempel i fordelingsspørsmål kunne skape konflikt og usikkerhet. Kvotesystemet bør derfor utformes slik at det er forutsigbart hvordan et slikt handlingsrom vil benyttes.

4.6 Oppsummering

De marine ressursene tilhører fellesskapet i Norge. Myndighetene er derfor gitt et forvaltningsansvar for å påse at ressursene forvaltes i overensstemmelse med fellesskapets interesser. Formålene er å sikre en miljømessig og samfunnsøkonomisk bærekraftig forvaltning, samt å medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Disse formålene står tidvis i motsetning til hverandre, og må balanseres på en god måte. Dette innebærer at det norske kvotesystemet teoretisk sett kan utformes på flere ulike måter, og likevel være hjemlet i samme lovverk. Et framtidsrettet kvotesystem bør imidlertid kunne fungere godt uavhengig av politisk ledelse, og i tider med store endringer. Dette vil gi næringen stabilitet og forutsigbarhet til å kunne drive lønnsomt på lang sikt, noe som også er positivt for ressursforvaltning og fiskeriavhengige kystsamfunn.

Et framtidsrettet kvotesystem kjennetegnes av effektivitet. Dette innebærer at kvotesystemet er innrettet for å tilpasse kapasiteten til ressursgrunnlaget. Videre innebærer effektivitet at verdiskapingen står i forhold til ressursbruken. Kvotesystemet bør med andre ord innrettes slik at aktørene kan gjøre grep som gir kostnadseffektivitet og lønnsomhet i hele verdikjeden. Et effektivt kvotesystem har også lave administrative kostnader.

Et framtidsrettet kvotesystem er kjennetegnet av fleksibilitet. Kvotesystemet bør kunne fungere under eksterne sjokk, enten i økonomien eller relatert til ressursene, uten at det må utarbeides på nytt eller bli unødig komplekst. Et fleksibelt kvotesystem legger også til rette for at investeringer kan utnyttes på en god måte. Dette innebærer at aktørene må kunne gjøre nødvendige tilpasninger på kort sikt, og at kvotesystemet er tilpasset ulike strategier for spesialisering og diversifisering på lang sikt.

Et framtidsrettet kvotesystem kjennetegnes av legitimitet. Dette innebærer at det må være sammenheng mellom mål og tiltak i forvaltningen, og at de avveininger som gjøres er gjenstand for inkluderende prosesser. Ettersom fisken er en felles ressurs, vil legitimiteten til kvotesystemet også være avhengig av at positive samfunnseffekter fordeles på en måte som kan ha bred oppslutning. Et legitimt kvotesystem må gi næringen stabile rammebetingelser, uten at myndighetenes handlingsrom forsvinner.

Til dokumentets forside