NOU 2016: 26

Et fremtidsrettet kvotesystem

Til innholdsfortegnelse

9 Utvalgets forslag til et fremtidsrettet kvotesystem

Utvalgets forslag tar utgangspunkt i at gjeldende lovgivning skal bestå. Det vil si at forslagene ikke skal bryte med formålsparagrafene i de viktigste fiskerilovene havressursloven og deltakerloven.

Basert på diskusjonene i kapittel 1–8 presenteres her utvalgets forslag til nytt kvotesystem. Forslagene kan deles i fire – grunnsystemet, ordning for kortsiktig fleksibilitet, ordning for langsiktig effektivitet og til slutt ressursrentebeskatning.

Forslagene bør vurderes og bedømmes som et samlet hele, der utvalget har søkt å balansere hensynet til næringens behov for forutsigbarhet og lønnsomhet på den ene side, avstemt mot samfunnets øvrige forventninger og fiskeripolitiske mål på den andre. Dersom kvotesystemet effektiviseres i tråd med flertallets forslag, mener et samlet utvalg at det bør innføres en form for innkreving av ressursrenten i fiskeriene.

Utvalget foreslår på den ene side en rasjonalisering og forenkling av selve kvotesystemet. Dette innebærer et grunnsystem som vil være vesentlig mer robust enn dagens system i møte med behov for tilpasninger i fremtiden.

Videre foreslås det å gi næringen større mulighet for fleksibel kort- og langsiktig tilpasning for å kunne følge med på den alminnelige produktivitets- og lønnsutviklingen i samfunnet. Dette søkes balansert mot fiskeripolitiske mål om videreføring av en næring utøvd og eid av aktive fiskere, og en variert flåte med hensyn til fartøystørrelse og regional tilknytning. Disse målene ivaretas av ulike begrensninger som foreslås satt på fiskers handlefrihet i disponeringen av tildelte kvoter og rettigheter. Dette vil være begrensninger der noen, for eksempel kvotetak, vil være gjenstand for jevnlig vurdering og justering i tråd med krav til lønnsomhet osv., mens andre begrensninger antagelig vil kunne vise seg å være mer bestandige over tid.

Samfunnsutviklingen vil utvilsomt lede til behov for endringer også i fremtiden. For utvalget har det vært et selvstendig poeng å legge opp til et system der slike endringer kan skje gjennom en gradvis og kontrollert tilpasning, og ikke gjennom at det over tid akkumuleres behov som vil kreve store omveltninger i kvotesystemet.

Fiske har gått fra å være en subsidiert og ulønnsom næring til en situasjon de siste ti år preget av gjennomgående god lønnsomhet, der det også i enkelte fartøygrupper har vært mulighet for en høy avkastning. Verdien av kvoter ved omsetning illustrerer dette. De av utvalgets forslag som åpner for muligheter til økt fleksibilitet i det enkelte fartøys kort- og langsiktige tilpasning vil dessuten trekke i retning av at kvotene vil kunne øke ytterligere i verdi. Utvalget mener at dette gjør at spørsmålet om avgifts- eller skattelegging nå er enda mer aktuelt enn tidligere, og fremmer alternative forslag om dette.

Der ikke annet fremgår er utvalget enstemmig i sine tilrådninger.

9.1 Forslag til grunnsystem (jf. kap 5.4)

9.1.1 Fisketillatelser

Utvalget anbefaler at en ny felles fisketillatelse erstatter dagens konsesjoner uten fastsatt tidsbegrensning og årlige deltakeradganger. Fisketillatelser bør, som dagens konsesjoner, ikke ha en fastsatt tidsbegrensing, men reglene om bortfall og myndighetenes adgang til tilbakekall bør videreføres, jf. dagens deltakerlov §§ 18 og 19.

Deltakeradganger blir gitt årlig i kystflåten fordi de i sin tid representerte et unntak fra et åpent kystfiske. I moderne ressursforvaltning er adgangsbegrensning imidlertid en permanent ordning, og skillet mellom konsesjoner uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning og årlige deltakeradganger har liten eller ingen praktisk betydning.

9.1.2 Kvotefaktor som felles enhet

Utvalget anbefaler at det innføres faste kvotefaktorer for den enkelte bestand som en felles, gjennomgående enhet for alle fartøygrupper. Slike faktorer foreslås etablert i lukkede fiskeri for alle bestander som blir regulert med individuelle kvoter. Kvotefaktoren i tillatelsen angir fartøyets andel av totalkvoten som skal fordeles.

Innføring av kvotefaktor som felles enhet vil innebære en betydelig administrativ forenkling, gi økt transparens og bedre grunnlag for kontroll. Det vil også legge til rette for et mer fleksibelt kvotesystem som vil være mer robust overfor mulige tilpasninger og endringer i fremtiden.

Kvotefaktor som felles enhet innebærer at trålstigen, NVG-nøkkelen, bifangstkvoter etc. må reforhandles eller tilpasses slik at dagens grupper/fartøy ved omleggingen i størst mulig grad får faste andeler av totalkvoten.

Videre vil det innebære at avsetninger til ekstrakvoteordninger tas fra totalkvoten før resten fordeles på fartøyene. Det er ikke utvalgets intensjon at kvotefaktor som felles enhet skal føre til omfordelinger innad, i eller mellom grupper. Der ekstrakvotene i dag hentes fra fartøy i en bestemt gruppe, vil det å ta de direkte fra totalkvoten innebære at alle fartøygrupper «finansierer» ekstrakvoter som skal tilfalle fartøy i en bestemt gruppe. Dette kan det eventuelt tas hensyn til ved tilpasning/reforhandling av fordelingsnøklene.

En annen nødvendig forutsetning for innføring av kvotefaktorer som fordelingsenhet, er at ordninger med avkortning ved strukturering eller salg der forutsetningen er at avkortningen skal tilbakeføres til bestemte fartøygrupper må avvikles (jf. kapittel 9.3.3). Det vil videre innebære en klar forenkling av kvotesystemet dersom gjeldende strukturkvoter konverteres og gjøres tidsuavgrenset (jf. kapittel 9.3.1).

9.1.3 Justering av gruppeinndelingen i kystflåten

Utvalget foreslår at kystflåtens gruppeinndeling etter hjemmelslengde erstattes av en gruppeinndeling etter faktisk lengde. Anbefalingen må sees i sammenheng med kapittel 9.1.2, der fartøyenes kvotegrunnlag anbefales konvertert fra hjemmelslengde til kvotefaktor.

Utvalget foreslår videre at antall grupper reduseres til tre: under 11 meter, 11–15 meter og over 15 meter.

Disse gruppene skal gjelde ved eventuelle behov for overregulering, samt i reglene om utskifting og forlenging, og ved sammenslåing av fisketillatelser (jf. kapittel 9.3). Det kan gjøres unntak for de fartøyene som i dag har en faktisk lengde mindre enn sin hjemmelslengde. Disse fartøyene kan eventuelt få velge om de vil plasseres i gruppe etter sin nåværende eller opprinnelige lengde.

I prinsippet legger kvotefaktor som felles fordelingsenhet til rette for at fartøy i større grad kan ha fri fartøyutforming. Utvalget mener likevel at gruppeinndelingen er formålstjenlig av hensyn til en diversifisert flåte. Dette er også i tråd med Sametingets innspill til utvalget. Av samme grunn mener utvalget at det bør etableres skott mellom gruppene. Dette vil hindre en utvikling mot stadig større fartøy. Dette innebærer at fartøyeier må selge seg ut og kjøpe seg inn i en ny gruppe ved anskaffelse av større eller mindre fartøy enn det gruppen omfatter.

9.1.4 Gruppesammenslåing havfiskeflåten

Utvalget foreslår at gjeldende gruppeinndeling i havfiskeflåten videreføres.

Det foreslås likevel at gruppene ringnot og pelagisk trål kan slås sammen til én gruppe. Likeledes foreslås seitrål og torsketrål slått sammen til én gruppe. Disse gruppene har likheter i fartøyutforming og redskapsbruk, og det er derfor få grunner til å opprettholde et skille mellom disse gruppene.

9.1.5 Åpne grupper

Utvalget anbefaler at ordningen med åpne grupper videreføres. Avsetning til åpne grupper bør være faste andeler som tas fra totalkvoten før fordeling basert på kvotefaktorer (jf. kapittel 9.1.2).

Åpne grupper utgjør en viktig del kvotesystemet. Spesielt i torskefisket, har de blant annet en viktig funksjon som rekrutteringsvei inn i fiskeryrket. Det er viktig å ivareta hensikten med en slik ordning.

Åpne grupper forutsettes regulert med maksimalkvoter som i dag. Dersom mange selger seg ut av lukket gruppe og etablerer seg i åpen gruppe, vil presset i denne gruppen kunne bli uforholdsmessig stort. Denne utfordringen forsterkes når begrensinger endres, for eksempel ved at fylkesbindingene har blitt erstattet med landsdelsbindinger. Utvalget mener derfor det må innføres begrensninger på slike overganger, og at det må utredes hvilke begrensninger som kan være hensiktsmessige.

9.1.6 Regionale bindinger

Utvalget mener at regionale bindinger for salg av fartøy, herunder salg for strukturering er viktige instrument for å beholde en geografisk spredt fiskeflåte. Utvalget mener derfor at regionale bindinger må brukes på en formålstjenlig måte for å oppnå dette.

9.1.7 Ekstrakvoteordninger

Utvalget anbefaler at ekstrakvoteordningene gjennomgås med tanke på om ordningene innebærer en effektiv ressursbruk i forhold til målsetningene for de ulike ordningene. I denne sammenhengen bør det også vurderes om andre tiltak kan ha bedre effekt.

Verdiskapingspotensialet i verdikjeden innebærer et bredere perspektiv enn hva som er gunstig for flåten isolert sett. Sesongvariasjoner og landinger av store kvantum på kort tid påvirker fiskeindustriens fleksibilitet i produksjonen og dermed markedets betalingsvilje. Ekstraordninger har gjerne vært motivert av å dempe slike effekter. Alle ordninger som har til hensikt å vri landingsmønsteret medfører imidlertid en samfunnsøkonomisk kostnad. Dersom markedet for fisk hadde vært velfungerende, ville prissignalet sørget for at det ikke var behov for slike ordninger. Om prissignalet ikke fungerer, bør det heller utredes hvordan dette kan endres.

I den grad det fortsatt er aktuelt med ekstrakvoteordninger mener utvalget at dette må håndteres ved at det gjøres en avsetning fra nasjonal kvote før fordeling på fartøy. Dette vil være en nødvendig forutsetning for at kvotefaktorene skal kunne fungere som en felles enhet på tvers av fartøygruppene.

Fordeling av ekstrakvoter bør som i dag skje for ett år av gangen. Av dette følger det også at rekruttering bør stimuleres på andre måter enn ved at staten årlig deler ut tillatelser i lukkede fiskeri.

Det bør settes et øvre grense for hvor stor andel som kan avsettes til ekstrakvoteordninger for de ulike kvoteslagene.

9.1.8 Fartøykvoter

Utvalget mener at kvotesystemet i størst mulig grad må reguleres ved hjelp av garanterte fartøykvoter.

Overregulering gir insentiv til kappfiske og det øker sesongtoppene. Overregulering gir derfor negative konsekvenser for fiskeindustrien og for fiskeflåten. Behovet for overregulering har over tid avtatt i stadig flere fiskerier og fartøygrupper, og forventes å avta ytterligere som en konsekvens av økende effektivitet i fiskeflåten, og ved økte muligheter for kvotefleksibilitet over årsskiftet.

Utvalget mener et framtidsrettet kvotesystem bør påskynde denne utviklingen. Muligheten for sammenslåing av tillatelser og adgang til oppdeling av kvotepakker vil virke positivt i så måte (jf. kapittel 9.3). I enkelte fartøygrupper vil også en adgang til begrenset kvoteutleie bidra til å redusere behovet for overregulering (jf. kapittel 9.2). Utvalget legger til grunn at disse tiltakene vil redusere behovet for overregulering ytterligere.

9.2 Kortsiktig fleksibilitet innenfor kvoteåret (jf. kap. 5.4)

9.2.1 Leie av kvoter innenfor et kvoteår

Utvalget anbefaler at det gis adgang til utleie av deler av et fartøys kvotebeholdning.

Utleieordningen erstatter dagens særordninger der kvote tillates flyttet mellom fartøy: slumpfiskordningen og prøveordningene med kvotebytte. Adgangen til å leie ut kvoter vil gjelde for fartøygrupper som er regulert med fartøykvoter, eller som kunne vært regulert uten vesentlig overregulering, og der overreguleringen nå kan erstattes av muligheten til å utveksle kvoter.

Dagens ordninger for utveksling av kvoter mellom fartøy er administrativt krevede. Anledning til å leie (ut) kvoter vil representere en vesentlig forenkling, som samtidig gir aktørene større fleksibilitet. Ordningen skal være innrettet for aktive fiskere, og skal ikke legge til rette for passiv kvoteutleie.

Utvalget foreslår som hovedregel at kvoter kun skal kunne utveksles mellom fartøy innen de samme fartøygrupper som gjelder ved langsiktige effektiviseringsordninger (jf. kapittel 9.1.3–4). I forbindelse med dekning av tillatt bifangst av en kvoteregulert bestand som en fartøygruppe ikke har tilgang på, bør det imidlertid kunne åpnes for leie på tvers av fartøygruppene. Inndekning av slik bifangst bør kunne skje innen en viss tid etter at fangsten er landet. Dette vil bidra til å redusere insentiver til utkast av fisk.

Utvalget anbefaler at adgangen til å leie ut begrenses, og foreslår en grense på inntil 20 pst. av verdien av det enkelte fartøys samlede fartøykvotebeholdning. Begrensningen på 20 pst. gjelder den som leier ut sine kvoter

Utvalget mener at verdivurdering kan baseres på fjorårets gjennomsnittlige førstehåndspriser.

9.2.1.1 Tilleggsmerknad fra utvalgsmedlem Roger Hansen

Utvalgets medlem Roger Hansen foreslår at det også settes et tak på innleie av kvoter i tonn, begrenset til maks 50 pst av leiefartøyets kvotebeholdning av samme art.

Roger Hansen foreslår videre at det også stilles krav om at fisker på årsbasis må ha fisket minst 60 pst. av fartøyets kvotebeholdning regnet i verdi for å få adgang til å leie ut kvote påfølgende år.

9.2.2 Felles markedsplass

Utvalget foreslår at det etableres en felles markedsplass for kvoteutleie. En slik markedsplass kan etableres i regi av ett eller flere av salgslagene, og være koblet opp mot kvoteregisteret. I tillegg bør det være mulig å registrere dette elektronisk direkte mellom utleier og leier i kvoteregisteret på Fiskeridirektoratets hjemmeside.

Markedsplassen må være åpen, og informasjon om kvoteutveksling må være tilgjengelig for alle. Dette vil øke transparensen og forståelsen i næringen.

9.3 Langsiktig kapasitetstilpasning

9.3.1 Tidsbegrensningen i dagens strukturkvoteordning

9.3.1.1 Utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Arild O. Eidesen, Christian Halstensen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Linda Nøstbakken, Per Sandberg, Kathrine Tveiterås og Liv Ulriksen

Utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Arild O. Eidesen, Christian Halstensen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Linda Nøstbakken, Per Sandberg, Kathrine Tveiterås og Liv Ulriksen, mener at det vil innebære en vesentlig forenkling av kvotesystemet, og samtidig fjerne en betydelig usikkerhet knyttet til framtidige investeringer og langsiktig tilpasning, dersom gjeldene strukturkvoter konverteres i forbindelse med at tidsbegrensningen fjernes. Flertallet foreslår en avkortning eller en neddiskontering som kan være basert på antall gjenstående år før utløp av den enkelte strukturkvote.

9.3.1.2 Forslag fra utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Christian Halstensen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Per Sandberg og Liv Ulriksen

Utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Christian Halstensen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Per Sandberg og Liv Ulriksen, foreslår i tråd med det Stortinget tidligere har forutsatt, at den delen av strukturkvotene som faller tilbake til fellesskapet skal fordeles på fartøyene i de respektive fartøygrupper slik de i dag er definert.

9.3.1.3 Forslag fra utvalgsmedlem Roger Hansen

Utvalgets medlem Roger Hansen foreslår at strukturkvotene skal ha en tidsbegrensning. Utvalgsmedlemmet foreslår en forlenging av tidsbegrensningen på strukturkvoteordningen til en felles hjemfallsdato satt til 2040. I 2040 når strukturkvotene faller tilbake til fellesskapet er det naturlig at hjemfallskvotene fordeles tilbake til den gruppen hvor disse kvotene har sin opprinnelse.

9.3.1.4 Forslag fra utvalgets medlemmer Arild O. Eidesen, Linda Nøstbakken og Kathrine Tveiterås (Roger Hansen (sekundært))

Utvalgets medlemmer, Arild O. Eidesen, Linda Nøstbakken og Kathrine Tveiterås (og Roger Hansen sekundært) mener staten bør opprette en statlig kvotebeholdning når strukturkvotene konverteres. Dette innebærer at de som i dag har strukturkvoter vil beholde en andel av disse på lik linje med grunnkvotene, mens en andel går til en felles kvotebeholdning og resten fordeles i de respektive fartøygruppene.

Da forhåndsfastsatt tidsbegrensning ble gjeninnført i 2007, ble det argumentert for at dette ville motvirke tendensene til økt eierkonsentrasjon og geografisk konsentrasjon. Tidsavgrensning har derfor i noen sammenhenger fått tjene som symbol på at fisken eies av det norske folk i fellesskap, og derfor ikke kan eller bør «privatiseres.» Det er imidlertid i hovedsak kvotetak som hindrer eierkonsentrasjon, mens regionale bindinger motvirker geografisk konsentrasjon. Tidsavgrensningens faktiske funksjon er at den vil virke omfordelende innad i fartøygruppene når tiden utløper. Jo mer det struktureres i hver gruppe, jo mindre vil denne omfordelingseffekten være.

Utviklingen i norsk fiskerinæring går mot færre begrensinger og større frihet for aktørene. Dette endrer ikke på det faktum at fisken eies i fellesskap, men ettersom kvotepriser og gjeldsgrad i næringen vil stige, samt at en økende andel kvoteholdere vil ha kjøpt sine kvoter, vil næringen bli ytterligere sårbar for politisk motivert endringer i rammevilkårene. Videre vil konverterte kvotefaktorer i framtiden være som grunnkvoter å regne, og innebærer at næringsaktørene opparbeider seg bruksrett for samtlige kvotefaktorer. Myndighetenes handlingsrom til å gjøre endringer dersom verden endrer seg, vil derfor i praksis være svært begrenset.

Dette mindretall mener derfor en felles kvotebeholdning best ivaretar myndighetenes handlingsrom, samtidig som næringen sikres stabile og langsiktige rammebetingelser. Staten forplikter seg til å leie ut kvotene på årlig basis på den felles markedsplassen (9.2.2), og må ses på som atskilt fra ekstrakvoteordningene (9.1.7). Ordningen kan sammenlignes med SDØE i petroleumsnæringen, hvor staten er inne på eiersiden, men uten å legge andre føringer enn det rent bedriftsøkonomiske. Ved eierskap til kvotene, vil verdiskapingen som følger av dem simultant komme fellesskapet til gode. For å unngå at utleieordningen fører til omfordelinger mellom grupper og regioner, kan utleie organiseres i grupper tilsvarende de som til enhver tid er gjeldende for langsiktige effektivitetsordninger.

Utleie av en felles kvotebeholdning vil også gi fellesskapet inntekter. En felles kvotebeholdning bør derfor sees i sammenheng med utvalgets anbefalinger om å hente inn deler av ressursrenten til fellesskapet (kapittel 9.4).

9.3.1.5 Tilleggsmerknad fra utvalgets medlem Arild O. Eidesen

Fiskeriene har i årtier, først og fremst i den hensikt å verne og utnytte ressursene best mulig, vært gjenstand for regulering. Rettslige konsekvenser av endringer i forvaltningsregime har sjelden eller aldri vært analysert før endringer gjennomføres, sjelden også i ettertid. Mange endringer var ment å være midlertidige, men viste seg å bestå, alle ble ved innføring sett som nødvendige. Mange har fått et preg av bestandighet som skaper uavklarte rettslige problemstillinger. Det er til eksempel ikke utredet hvilken rettslig karakter en grunnkvote har og hvilket rettighetsvern den har som har tillatelse til å benytte kvoten. Høyesteretts flertall i Rt-2013-1345 avsnitt 69 har imidlertid slått fast at kvoter gitt uten tidsbegrensning ikke er «evigvarende», bare tildelt uten at det er satt noen tidsgrense i selve tillatelsen.

Fiskerirett som rettsområde har ikke vært gjenstand for samlet behandling, og det er knyttet uklarhet til rekkevidden av flere sentrale lovbestemmelser både i havressursloven og i deltakerloven – for eksempel til bestemmelsene om tilbakekall av kvoter, som bør vurderes hvis strukturkvotene skal omdannes til grunnkvoter.

Strukturkvoter er tidsavgrensede. Flertallet foreslår å gjøre dem tidsuavgrensede straks. Konsekvensene for fellesskapets handlingsrom av å omgjøre et så betydelig kvotekvantum til kvoter av en annen karakter, tilsier at strukturkvoteordningen bør løpe til rettslige konsekvenser er utredet.

Politiske myndigheter kan velge å la strukturkvoteordningen løpe. Myndighetene er heller ikke formelt forhindret fra å bestemme at deler av strukturkvotene skal avkortes og omfordeles på annen måte ved avslutning av strukturperioden, hva enten kvotene løper tiden ut eller neddiskonteres og derved avsluttes før utløp av perioden.

Det vises for det første til Rt-2013–1345, Volstad-dommen, avsnitt 186, der dommer Normann på vegne av et mindretall på fem dommere skriver:

«Førstvoterende konkluderer med at det ikke kan legges til grunn at rederiets tap er av særlig stort omfang. Han bygger blant annet på «den klart uttalte forutsetningen [i strukturmeldingen 2007 side 103] om at strukturkvotene etter utløpet av tidsbegrensingen skal fordeles på deltakerne i gruppen», jf. avsnitt 112. Dersom dette blir gjennomført, vil verdien av Volstad AS’ gjenværende kvotefaktor øke i 2033. Men om det vil bli gjennomført en slik fordeling ved opphør av tidsbegrensede kvotefaktorer, er svært usikkert. Staten har ikke avgitt noen rettslig garanti for dette (min uthevelse).»

Tilsvarende skriver dommer Skoghøy på vegne av et mindretall på tre dommere, avsnitt 255:

«Hvorvidt det vil bli gjennomført en slik fordeling ved opphør av tidsbegrensede kvoter, er imidlertid svært usikkert. Staten har ikke gitt noen rettslig forpliktende garanti for dette.»

Om Stortingets behandling av spørsmålet, anførte Volstad AS for Høyesterett, dommen avsnitt 59:

«Stortingets syn kan i denne saken ikke tillegges særlig vekt. Vurderingen var summarisk og ikke knyttet til noen beslutning i Stortinget. Dessuten la Stortinget feil norm til grunn.»

Det vil føre for langt å gjøre rede for Stortingets samlede behandlinger av strukturkvotesaken i denne merknaden, men det er klart grunnlag for å tiltre de betraktninger som er gjengitt.

Om Stortinget ved en fremtidig behandling av strukturkvotenes varighet og anvendelse, faktisk vil ønske å følge den forutsetning flertallet velger å bygge på, er et politisk spørsmål.

Ved vurderingen må det legges til grunn at strukturkvotene utgjør ca. 40 pst. av Norges samlede fiskekvantum. Verdiene av bruksrettighetene til fellesskapets fiskeressurser er vanskelige å få eksakt innblikk i. Der er ingen samlende markedsplass, og generelt begrenset transparens. Bladet Nordlys meldte nylig om en kvote som ble kjøpt fra Møre til Finnmark høsten 2016 for mellom fire og fem ganger kvoteverdien i 2005, samme år som forskrift om strukturkvoteordning mv for havfiskeflåten, strukturkvoteforskriften, ble gitt ved kongelig resolusjon 4. mars 2005 nr.193. Driftsmarginene har vært gode de siste årene, samtidig som kvoterettighetene samles på færre hender. Eksportverdien av villfanget fisk øker og var i 2015 på 25 milliarder kroner. Samtidig tilsier utviklingen i oljenæringen at den nasjonaløkonomiske betydningen av fornybare fiskeressurser er tiltakende.

Det må også tas med i vurderingen at tidsbegrensningen på 20 år inntreffer for de første strukturkvotene ved årsskiftet 2026–27, mens tidsbegrensning inntreffer ved årsskiftet 2035–36 for de som strukturerte med virkning fra og med 2016. Det er enda vanskeligere å si noe sikkert om nasjonal økonomi og politisk vilje i Stortinget i 2027 og 2036, enn det er å si noe om vurderingen av kvoteutvalgets forslag når de kommer til behandling.

Hvis strukturkvotene neddiskonteres og fordeles som grunnkvoter, betyr det at de som har strukturert, får hånd om neddiskonterte kvoteverdier som grunnkvoter mye raskere enn forutsatt, samtidig som fellesskapet gir avkall på en del av sitt handlingsrom mye raskere enn forutsatt.

Omdanning av strukturkvoter til grunnkvoter må gjøres til gjenstand for politiske forhandlinger med sikte på å sikre fellesskapets handlingsrom. En kvotebeholdning er derfor et alternativ dette medlem støtter. Størrelsen bør forhandles om. Sikring av fellesskapets handlingsrom ved klare tilbakekallsklausuler bør inngå i den løsning som velges.

9.3.2 Ordning for sammenslåing og kjøp og salg av kvotefaktorer

9.3.2.1 Utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Arild O. Eidesen, Christian Halstensen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Linda Nøstbakken, Per Sandberg, Kathrine Tveiterås og Liv Ulriksen

Utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Arild O. Eidesen, Christian Halstensen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Linda Nøstbakken, Per Sandberg, Kathrine Tveiterås og Liv Ulriksen (se avsnitt 9.3.1) foreslår at dagens strukturkvoteordning med tidsbegrensninger på 20/25 år erstattes av en ordning uten slik tidsbegrensning som, foruten adgang til sammenslåing der fartøy trekkes permanent ut av fiske, også gir mulighet for salg av deler av et fartøys beholdning av kvotefaktorer.

Dette flertallet foreslår fortsatt anledning til splitting, som i dag. Splitting gir økte muligheter for langsiktig tilpasning og spesialisering innen de enkelte fiskeri. Det skal imidlertid ikke være mulig å splitte tillatelsen – bare kvotefaktorer.

Dette flertallet foreslår videre at dagens kvotepakker kan deles opp for å muliggjøre bedre tilpasning og spesialisering. Dette er spesielt aktuelt i torskefiskeriene.

Med en utvidet adgang til å spesialisere det enkelte fartøys kvoteportefølje må det for de ulike fartøygrupper fastsettes nedre grenser for hvor stor beholdning av kvotefaktorer som er tilstrekkelig for å kunne opprettholde tillatelsen.

Dette flertallet mener at fiskeflåten bør ha like rammevilkår. Utvalget foreslår derfor at den foreslåtte sammenslåingsordningen også må omfatte fartøy under 11 (13) meter i lukket gruppe. Samfiskeordningen foreslås avviklet.

9.3.2.2 Forslag fra utvalgsmedlem Roger Hansen

Utvalgets medlem Roger Hansen mener at strukturkvotene bør ha en tidsbegrensning med felles hjemfallsdato satt til 2040 (jf. avsnitt 9.3.1). Dette vil også gjelde for den struktur/kvotesammenslåingen som blir gjennomført framover mot fastsatt hjemfallsdato.

Dette medlem mener videre at med en forlenging og felles hjemfallsdato, som alternativ til utvalgets flertall med en neddiskontering vil behovet for ytterligere struktur reduseres, noe som også har en effekt på kvoteprisene. Begrensninger på hvor mye et fartøy skal kunne ha av kvoteportefølje i struktursammenheng/sammenslåing av fisketillatelser skal være basert på behovet for å kunne ha tilstrekkelig avlønninger og grunnlag for å kunne fornye flåten etter et tidsperspektiv på omlag 15 år.

Dette medlem støtter også en innføring av en strukturkvoteordning/sammenslåingsordning for fartøy under 11 meter, men under en klar forutsetning om at det blir en harmonisering mellom faktisk lengde og hjemmelslengde.

9.3.3 Avkortning

Utvalget foreslår å avvikle de ulike former for avkortning som nå gjelder ved salg og strukturering.

9.3.4 Kondemnering

For de minste fartøyene som nå får tilgang til en sammenslåingsordning opprettholdes kondemneringskravet fram til overkapasiteten er tatt ut. Dette for å unngå en tilstrømming av slike fartøy til åpne grupper. For øvrige grupper, som nå har hatt tilgang til strukturkvoteordning i en lang periode, foreslår utvalget å avvikle kravet (jf. avsnitt 6.5.2).

9.3.5 Kvotetak og eierkonsentrasjon

Utvalget mener at det fortsatt skal være kvotetak og at disse fortsatt skal kunne heves i takt med næringsmessige krav og behov, som avveies mot andre hensyn som geografisk og eiermessig konsentrasjon.

Utvalget legger til grunn dagens kvotetak. Det er viktig at gruppene ses i sammenheng og gis like vilkår og muligheter. Man må anta at lønnsomhetskravene vil kreve hevinger i kvotetakene. Justeringer bør skje som i dag, etter nærmere vurdering og høring, med prosesser mellom departement og næringen.

Utvalget mener at fartøy under 11 meter som nå foreslås å få adgang til sammenslåing, i denne omgang, må få et lavere kvotetak enn resten av kystflåten.

Et nytt kvotesystem vil kreve at kvotetakene fastsettes i form av et antall kvotefaktorer.

Utvalget foreslår at dagens regler for eierkonsentrasjon videreføres og konverteres til en andel av sum kvotefaktorer.

9.4 Innkreving av ressursrente (jf. kap 7)

Fisk er en knapp ressurs eid av felleskapet, som fiskeren høster på felleskapets vegne. Gjennom god forvaltning og reduksjon i antall fartøy og fiskere er fisket blitt lønnsomt, men da for stadig færre aktører. Dersom samfunnets eneste mål for fiskeripolitikken, utover bevaring av havets ressurser, hadde vært å maksimere samfunnets økonomiske avkastning fra fiskeressursene, ville den samfunnsøkonomiske optimale løsningen være å oppheve alle særlige bindinger som er pålagt fangstleddet og innføre en høy ressursrentebeskatning slik vi har i olje- og vannkraftsektoren.

Selv om næringens ansvar for bosetting og sysselsetting vektlegges mindre nå enn før, er samfunnets forventninger fortsatt at næringen skal bidra til dette. Dette illustreres ved de særlige bindinger som næringen er pålagt og som er drøftet ovenfor. Næringen befinner seg altså i en posisjon med flere, motstridende mål som må avstemmes. På den ene siden ser man at det kan genereres ressursrente enkelte år i form av en avkastning på drift ut over normalavkastning, og det observeres særlig en forventning om slik avkastning i form av stigende kvoteverdier. På den andre side er det politiske målsettinger om at deler av den potensielle ressursrenten skal tilfalle berørte kystsamfunn gjennom en størst mulig aktivitet og en mest mulig variert flåte osv. Utvalget mener at dersom kvotesystemet effektiviseres i tråd med flertallets forslag, bør det innføres en form for innkreving av ressursrenten i fiskeriene. Utvalget har imidlertid ulike forslag til hvordan dette bør gjøres.

9.4.1 Forslag fra utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Arild O. Eidesen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Linda Nøstbakken, Kathrine Tveiterås og Liv Ulriksen om skattlegging av realisert ressursrente

Utvalgets flertall, medlemmene Gudrun Bugge Andvord, Erlend Bullvåg, Arild O. Eidesen, Rolf Guttorm Kristoffersen, Linda Nøstbakken, Kathrine Tveiterås og Liv Ulriksen viser til utvalgets forståelse av mandatet i punkt 1.3. Forslagene til endringer i et fremtidsrettet kvotesystem som utvalget foreslår har fokus på lønnsomhet, realisering av ressursrente og kapasitetstilpasning. I mandatet etterspørres et kvotesystem der fiskeriene i større grad normaliseres som næring, og at den i større grad reguleres etter den øvrige næringslovgivning. Disse medlemmer mener at disse prinsippene bør være styrende ved utformingen av et system for skattelegging av ressursrenten i fiskerinæringen.

Skattlegging av ressursrenten bør derfor ha den enkelte næringsutøvers økonomiske resultat det enkelte år som utgangspunkt, på samme måte som de andre næringene i Norge hvor det innkreves skatt på grunnrente/ressursrente; utvinning av petroleum og vannkraftproduksjon. En bør også for fiskerinæringen søke å skattlegge den konkrete realiserte ressursrenten, dvs. avkastningen utover normal profitt hos den enkelte næringsutøver som driver virksomhet basert på fisketillatelser/kvoter tildelt av det offentlige, eller tilsvarende tillatelser som vedkommende næringsutøver har ervervet i annenhåndsmarkedet.

Et overskuddsbasert særskattesystem må utformes slik at det tar hensyn til spesielle forhold for denne næringen, herunder kapitalstruktur og risiko, slik man har gjort i de to eksisterende særskatteregimene. Videre må nivået for en eventuell særskatt for fiskerinæringen vurderes nærmere.

Disse medlemmer legger vekt på at et slikt tilpasset særskattesystem for realisert ressursrente, legger til rette for at avkastningen av fiskeressursene som etter havressurslova § 2 tilhører fellesskapet, faktisk tilkommer dette fellesskapet. Videre at en slik utforming av systemet også fremstår som det mest treffsikre og nøytrale for de næringsutøverne som samfunnet er avhengig av for å kunne utnytte fiskeressursene. Andre politiske prioriteringer bør etter disse medlemmers syn ivaretas med andre virkemidler, for eksempel gjennom ulike velferds- og overføringsordninger, jf. punkt 9.3.

En overskuddsbasert skattelegging av ressursrenten samsvarer etter disse medlemmers syn best med formålsbestemmelsen i havressursloven § 1 om å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av de marine ressursene samt medvirke til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Forutsetningen må derfor være at en skattlegging av den ressursrenten som løpende realiseres på den enkelte næringsutøvers hånd, utformes på en slik måte at den ikke svekker næringens insentiv og muligheter til å utnytte lønnsomme fiskeressurser.

Et slikt skattesystem vil være transparent, og derved styrke legitimiteten og tilliten til denne sektoren, til forskjell fra dagens situasjon eller et annet system som ikke er transparent m.h.t. hvor mye av ressursrenten som realiseres og eventuelt «legges igjen»/anvendes lokalt til opprettholdelse av bosetting og sysselsetting i kystsamfunnene. Et overskuddsbasert særskattesystem vil være transparent mht. den økonomiske verdien av en eventuell realisert ressursrente i den enkelte fiskerivirksomhet.

Ressursrente som realiseres gjennom utnyttelse av fiskeressursene ved bruk av fisketillatelsene og kvoter, kan realiseres som inntekt gjennom løpende fangstvirksomhet med førstehåndsomsetning av fisk, ved (delvis) utleie av kvote eller ved helt eller delvis salg av tillatelse/kvote. Kvoteutveksling som foreslått av utvalget i 9.2.1 vil ikke generere netto avkastning dersom utleie og innleie av kvoteverdi tilsvarer hverandre. Inntektene vil samlet utgjøre bruttogrunnlaget for grunnrenteinntekten, og må korrigeres med fradrag for relevante kostnader og fribeløp. I et slikt system er det etter disse medlemmers syn ikke grunnlag for å løsrive inntekt fra gevinst ved salg av fisketillatelser/kvoter og skattlegge det særskilt. Disse medlemmer bemerker at indirekte salg av fisketillatelser/kvoter gjennom salg av selskapsandeler/aksjer uansett ikke innebærer realisering av ressursrenteinntekt, men er gjenstand for eierbeskatning gjennom selskapsskattesystemet. I disse tilfellene realiseres ressursrenten gjennom fortsatt fiskerivirksomhet i det selskapet og rederiet/fartøyet som tillatelsen er allokert til. Disse medlemmer mener at det derfor ikke er behov for å skille ut gevinster som foretaket eventuelt realiserer ved salg av tillatelser/kvoter, men at slik inntekt må behandles på samme måte som øvrig fiskeritilknyttet inntekt i et helhetlig særskattesystem.

Disse medlemmers begrunnelse og konsekvenser av forslaget om særskatt

1. Generelt

Innføring av tiltak for inndragning av en andel av ressursrenten må forventes å møte motstand fra næringsutøverne. De ulike alternativene som er foreslått foran vil trolig vurderes ulikt av næringsutøverne, avhengig av hvordan deres virksomhet er strukturert og utøves, og potensialet for å realisere økonomisk avkastning.

Blant annet om følge av dette, antas det at en politisk forankring, beslutning og eventuelle lovendringer må forventes å kunne ta tid.

Disse medlemmer har derfor hatt som utgangspunkt at utvalget blant annet er bedt om å vurdere hvordan ressursrenten skal benyttes i framtiden og alternativer for ressursrentebeskatning. Disse medlemmer forholder seg videre til innholdet i begrepet ressursrente slik dette er definert og redegjort for i kapitel 7. Endelig at et innkrevingssystem forutsetter at ressursrente faktisk realiseres i form av økonomisk avkastning i det enkelte fiskeriforetak.

Disse medlemmer legger også vekt på at et skattesystem ikke skal gripe inn i etablerte rettigheter og omfanget av dem til å utøve fisket, samt fellesskapets eierskap til «Dei viltlevande marine ressursene», basert på foreliggende reguleringer i hhv. deltakerloven og havressursloven med forskrifter. En analyse og vurdering av rettighetshavernes rettsstilling etter disse lovene har ikke vært en del av utvalgets arbeid.

Disse medlemmers forslag har derfor som forutsetning at et nøytralt utformet særskattesystem for næringen ikke vil påvirke næringsaktørenes drifts- og investeringsadferd og insentiver, og at fellesskapet gjennom et slikt system får en rimelig andel av realisert ressursrente inndratt som en skatt til staten. Et særskattesystem basert på disse prinsippene vil innebære at fiskerinæringen behandles på samme måte som øvrige næringer hvor realisert ressursrente er gjenstand for skattlegging. Begrunnelsen for særskatteleggingen av petroleum, vannkraft og fiskeri er etter disse medlemmers syn sammenfallende og tilsier i seg selv likeartede systemer for inndragning av ressursrenten og anvendelse av den.

Et velfungerende og helhetlig særskattesystem vil etter disse medlemmers syn ha som forutsetning at det ikke etableres konkurrerende systemer for inndragning av økonomiske verdier til fellesskapet. Slike ordninger representerer en kostnad for virksomheten, og vil redusere grunnlaget for særskatt i et resultatbasert særskattesystem, og således svekke særskattesystemets effektivitet og legitimitet.

2. Effektivitet

Et nøytralt utformet særskattesystem for inndragning av en andel av realisert ressursrente slik denne er definert i kap. 7, innebærer at det nettopp er realisert ressursrente som er gjenstand for skattlegging i tillegg til alminnelig inntektsskatt. Det må antas at et slikt system p.t. bare vil ha effekt for et begrenset antall næringsutøvere, men dette kan endre seg gitt økt lønnsomhet hos flere av næringsutøverne. Foruten kostnadseffektiv drift hos den enkelte, vil prisutviklingen på fisk ha betydning. Hvor stor andel av realisert ressursrente som skal innkreves gjennom skattesystemet er avhengig av skattesatsen som årlig vedtas av Stortinget.

Et særskattesystem for inndragning av en andel av realisert ressursrente kan inkorporeres som en del av skattelovgivningen slik det er gjort for særskatt på petroleums- og vannkraftinntekt. På samme måte kan systemet forvaltes av den etablerte lignings- og skattebetalingsforvaltning (skattekontor og kemner) som en del av den årlige ligningen og innkreving av skatt hos den enkelte næringsutøver. Skattleggingen bygger på næringsutøverens regnskap som må avlegges etter regnskapsloven og foretakslovgivningen, justert med særskattereglenes anvisninger for fastsettelse av særskattegrunnlaget (friinntekt og eventuelle normerte fradrag det måtte være behov for.)

Eksisterende særskattesystemer er velprøvde og velfungerende. Et slikt system for fiskerinæringen som kan forvaltes av etablerte organer og bygger på dokumentasjon som næringsutøverne også i dag har plikt til å utarbeide, er kostnadseffektivt for staten og for næringsutøverne.

3. Fleksibilitet

Et særskattesystem i tråd med disse medlemmers forslag kan anvendes uavhengig av løpende endringer i kvotesystemet og konsesjonssystemet for øvrig. Slike endringer kan få virkning for størrelsen på provenyet hvis endringene får virkning for størrelsen på særskattegrunnlaget. Endringer i grunnlaget må håndteres løpende ved ligningen på samme måte som variasjoner i inntekt fra et år til et annet. Systemet er dermed fleksibelt og robust, og det tåler endringer i konsesjons- og kvotesystemet.

Satsstruktur og friinntektsfradrag vil også kunne endres ved behov uten at systemet som sådan påvirkes. Slike endringer får virkning for provenyet.

4. Legitimitet

Forslaget om et overskuddsbasert særskattesystem har som premiss at en søker å innkreve den egentlige ressursrente; meravkastningen som næringsutøverne eventuelt har på sine investeringer, som følge av at de vederlagsfritt benytter fellesskapets fiskeressurser i sin virksomhet. Denne avkastningen fremkommer som en andel av virksomhetens/foretakets netto resultat ved fiske og/eller utleie og salg av tillatelser/kvoter. Størrelsen på andelen av meravkastningen som samfunnet anser berettiget å inndra, blir i et slikt system synliggjort og transparent både for næringsutøveren og samfunnet. Transparens er etter disse medlemmers syn en vesentlig legitimitetsvirkning for begge parter. For næringen er det avgjørende at fellesskapet/samfunnet har tillit til deres forvaltning av rettighetene til å utnytte fiskeressursene gjennom innsikt i det økonomiske resultatet av aktiviteten. For næringen er det også legitimerende å synliggjøre kostnadene, risiko og økonomiske behov for å utøve virksomheten på en god måte. Fellesskapet er på sin side avhengig av en robust næring som drives ansvarlig og rasjonelt for å kunne få en andel av avkastningen på ressursen. Samfunnet må legge til rette for dette gjennom regelverket også på skatteområdet ved innkreving av sin andel av ressursrenten.

Et særskattesystem for inndragning av andel av realisert ressursrente er kjent og velprøvd. Et slikt system anses som formålstjenlig og forutsigbart for andre ressursnæringer. Tilsvarende virkninger må antas å kunne oppnås for fiskerinæringen dersom særskattesystemet utformes nøytralt. Skattemessig likebehandling av næringsvirksomhet er etter disse medlemmers syn et mål i seg selv, og styrker forslagets legitimitet.

9.4.2 Tilleggsmerknad fra medlemmene Arild O. Eidesen, Linda Nøstbakken og Kathrine Tveiterås om overskuddsbasert skatt og utleie av statens kvoter

Utvalgets medlemmer Arild O. Eidesen, Linda Nøstbakken og Kathrine Tveiterås støtter forslaget om at det bør etableres en nøytral særskatt på ressursrente i fiskeriene. Dette er viktig for å sikre at deler av den realiserte ressursrenten gjennom drift og ved salg av konsesjoner og deltakeradganger tilfaller fellesskapet som faktisk eier ressursene. Innføringen av et særskattesytem er også viktig for å dempe prisutviklingen på fisketillatelser, og dermed redusere kapitalbehovet for de som ønsker å etablere seg i næringen og styrke konkurransen.

En deregulering av de mange begrensningene i dagens kvotesystem, vil både skape et større marked og gjøre det mulig for næringen å foreta ytterligere effektivitetstilpasninger. Dette vil kunne øke verdien av de eksisterende kvotene betydelig. Ved tidligere dereguleringer har man sett at mange har solgt seg ut av næringen kort tid etter at slike begrensninger ble opphevet. Ved en effektivisering av kvotesystemet er det derfor svært viktig at man samtidig får på plass et system for innkreving av realisert ressursrente. Dersom et slikt system ikke besluttes samtidig som kvotesystemet effektiviseres, vil økningen i ressursrenten som følge av effektiviseringsgevinstene reflekteres i økte kvotepriser slik at ressursrenten vil kunne forsvinne ut av sektoren på kort tid (med aktører som selger seg ut) samtidig som gjelden i de gjenværende fiskeriselskapene øker.

Disse medlemmene viser til sin merknad i kapittel 9.3.1, hvor det anbefales at staten ved konvertering av strukturkvoter oppretter en kvotebeholdning. Utleie av disse kvotene vil gi et umiddelbart statlig proveny, og bidra til å tallfeste verdien av den totale realiserte ressursrenten.

9.4.3 Forslag fra utvalgsmedlem Roger Hansen

Utvalgets medlem Roger Hansen viser til formålsparagrafen i Havressursloven samt til dette utvalgsmedlems særmerknader i 9.3.1 og 9.3.2 vedrørende blant annet tidsbegrensninger på strukturkvoter.

Dette utvalgsmedlemmets primære standpunkt er at ressursrenten i utgangspunktet skal tilfalle kystsamfunnene ved fortsatt aktivitet, sysselsetting og verdiskapning.

Sekundært mener dette utvalgsmedlemmet at utleie av en kvotebeholdning bør anvendes for å gi et proveny fra næringen.

Dette medlem mener videre at det må innføres ekstra gevinstbeskatning ved salg av fisketillatelser.

9.4.4 Forslag fra medlemmene Christian Halstensen og Per Sandberg om ressursavgift

Fiskerinæringen har i løpet av de siste tiår gått fra å være en åpen til en lukket næring. Dette for å sikre bærekraftig ressursuttak fra fiskebestandene og for å gi de som fisker rammevilkår som sikrer produktivitets- og lønnsomhetsutvikling.

I likhet med andre næringer som baserer sin drift på naturressurser er det et potensial for å realisere ressursrente i fiskeriene. For den enkelte fisker kan slik ressursrente realiseres som profitt utover normalprofitt eller som gevinst ved salg av fisketillatelser. Disse medlemmene mener det er naturlig at fellesskapet, som jo eier ressursene, men ikke har direkte adgang til å utnytte dem, får tilgang til ressursrenten fra fiskeriene, blant annet for å dekke kostnader knyttet til forskning og forvaltning av ressursene.

Hensyn tatt til formålsparagrafene i deltakerloven og havressursloven, og fordi det vil være administrativt krevende, finner disse medlemmene det lite realistisk at en særskatt på det enkelte selskaps overskudd, på samme måte som i petroleums og vannkraftsektoren, vil bli innført med det første. Disse medlemmene mener derfor at det i stedet bør innføres en avgift på førstehåndsomsetningen av fisket kombinert med en særskatt på gevinst ved salg av fisketillatelser. En avgift på førstehåndsomsetningen kan settes jevnt for alle fartøy, eller den kan differensieres etter fartøygrupper. Det må videre etableres et system som identifiserer gevinst ved salg av fisketillatelser.

Disse medlemmene foreslår derfor følgende;

  • Det etableres en ressursavgift på førstehåndsomsetningen i fisket. Dette er ikke en ressursrentebeskatning, men en avgift for å utnytte en ressurs som ligger til fellesskapet, og som fellesskapet har kostnader med å forvalte.

  • Gevinst ved salg av fisketillatelser særbeskattes.

Hvis utvalgets forslag til endringer i kvotesystemet implementeres, bør avgift på førstehåndsomsetningen og særskatt på gevinst ved salg av fisketillatelser etableres samtidig. Om det i fremtiden viser seg å være hensiktsmessig og administrativt gjennomførbart, er disse medlemmene åpne for å endre systemet fra avgift på førstehåndsomsetning til særskatt på overskudd.

Til dokumentets forside