NOU 2016: 26

Et fremtidsrettet kvotesystem

Til innholdsfortegnelse

8 Alternative modeller for et framtidsrettet kvotesystem

8.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om en analyse av alternative systemer som legger til rette for lønnsomhet, realisering av ressursrenten og en fiskeflåte tilpasset ressursgrunnlaget. Utvalget har i kapittel 1.3 gjort rede for at et kvotesystem i denne sammenheng avgrenses til det systemet som fordeler kvoter til den enkelte aktør, i tillegg til systemet som tillater strukturering og dermed overføring av kvoter mellom fartøy.

Et slikt system består av en rekke komponenter som drøftes i kapitlene 5 til 7. For noen komponenter har det vært drøftet alternativer, men ikke for andre. Det er den samlede effekt av utformingen av disse komponentene som utgjør et nytt kvotesystem. Et slikt system kan være vanskelig å identifisere ved å lese kapitlene. Med ulike valgmuligheter for hver av disse komponentene, er det naturlig nok mulig å skissere mange ulike kvotesystemer.

I dette kapitlet drøftes tre alternative kvotesystemer, heretter kalt modeller opp imot dagens kvotesystem. Modellene er prinsipielt forskjellige med tanke på hvordan de ulike formålene i fiskeriforvaltningen innfris via kvotesystemet. Av dette følger det også at de ulike modellene balanserer hensynet til effektivitet, fleksibilitet og legitimitet på ulike måter. Den første modellen kan ses på som en videreutvikling av dagens kvotesystem. Den andre modellen skiller seg ut ved at staten introduserer en kvotebeholdning. Den tredje modellen legger vekt på større grad av individuell frihet for den enkelte næringsaktør.

Modellene må ikke forveksles med utvalgets anbefalinger, som presenteres i kapittel 9.

Regjeringen fastsatte en ny utredningsinstruks den 1. mars 2016, som stiller klarere krav til hvilke kriterier som skal belyses i blant annet offentlige utredninger. For å imøtekomme dette har Nærings- og fiskeridepartementet på vegne av Kvoteutvalget også bedt Nofima om en drøfting av konsekvenser av ulike komponenter i et nytt kvotesystem, opp mot kriteriene effektivitet, fleksibilitet og legitimitet samt de ulike modellene i kapittel 8.5, 8.6 og 8.7.1 Utvalget har således lagt til rette for at både mandat og intensjonen bak økt krav til konsekvensvurdering er imøtekommet.

Et framtidsrettet kvotesystem bør ha like og forutsigbare mekanismer for fordeling av kvoter for alle fiskerier og flåtegrupper. Dette er drøftet i kapittel 5, oppsummert i boks 8.1, og drøftes ikke videre i dette kapittelet.

Boks 8.1 Felles plattform

  • Fisketillatelser erstatter konsesjoner og deltakeradganger. Fisketillatelser har ikke en fastsatt tidsbegrensing.

  • Hver fisketillatelse angir kvotefaktorer for hvert kvoteregulerte fiskeslag som inngår i tillatelsen. Faktoren er et uttrykk for hvor stor andel fisketillatelsen har av de årlige totalkvotene til fordeling. Fartøyets årlige kvantum framkommer ved å multiplisere fisketillatelsens kvotefaktor med totalkvoten som skal fordeles. Faktoren er med andre ord et fartøys faste andeler av totalkvoten for de enkelte fiskeslag.

  • Avsetninger til ekstrakvoteordninger begrenses til det som kan begrunnes ut fra effektiv ressursbruk i forhold til målsetningen. Ekstrakvoter tas av totalkvoten. Etter at totalkvoten er avkortet med den andel som skal brukes til ekstrakvoter, fordeles resten til de ulike fartøy etter den faktor som fremkommer av det enkelte fartøys fisketillatelse.

  • I fisket etter torsk, hyse og sei avsettes en fast andel til fiske i åpen gruppe. Rekruttering til fiskeyrke bør som hovedregel skje som mannskap eller gjennom åpen gruppe. Nytildelinger av fisketillatelser bør unngås, men ekstrakvoter kan fortsatt være et virkemiddel for å tilgodese politisk prioriterte tiltak, geografiske områder eller enkeltfiskere.

  • Dagens spesialordninger for å gi større fleksibilitet erstattes av en ordning med adgang til utveksling (utleie/leie) av deler av et fartøys kvotebeholdning. Denne utvekslingsordningen vil gjelde innenfor kvoteåret i lukkede fiskerier som er regulert med fartøykvoter.

  • Det etableres en felles markedsplass for utveksling av kvoter.

  • Hjemmelslengde erstattes med faktisk lengde der dette er relevant i regler om utskifting, forlengelse, sammenslåing (strukturering) og i de årlige reguleringene.

  • Alle fartøy som deltar i lukkede fiskerier reguleres som hovedregel med garanterte fartøykvoter. Fartøy under 11 meter bør fortsatt kunne reguleres med overregulerte kvoter. Alle andre fartøy bør reguleres med garanterte kvoter i lukkede fiskeri.

  • For å opprettholde en variert flåtestruktur etableres det fysiske grenser på 11 og 15 meter faktisk lengde. Fartøy under 11 meter kan ikke skiftes ut eller forlenges utover 11 meter. Tilsvarende vil fartøy mellom 11 og 15 meter ikke kunne forlenges eller skiftes ut med fartøy over 15 meter. Grensen på 21 meter oppheves.

  • Kvotefaktorene i en fisketillatelse samles ikke lenger i pakker. Hver fisketillatelse har en faktor for hver bestand den har tillatelse til å fiske etter. Kvoteutvekslingen vil ivareta hensyn som kvotepakkene var ment å ivareta i reguleringssystemet, som eksempelvis bifangst. Splitting av kvotepakkene gir grunnlag for spesialisering og fleksibilitet både på kort og lang sikt.

8.2 Vurderingskriterier

I kapittel 4 diskuteres tre hovedkriterier for et framtidsrettet kvotesystem: effektivitet, fleksibilitet og legitimitet.

Det første kriteriet, effektivitet, innebærer at kvotesystemet er innrettet for å tilpasse fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget (overkapasitet). Videre innebærer effektivitet at verdiskapingen står i forhold til ressursbruken. Kvotesystemet bør med andre ord innrettes slik at aktørene kan gjøre grep som gir kostnadseffektivitet og lønnsomhet i hele verdikjeden (markedsorientering). Et effektivt kvotesystem har også lave administrative kostnader.

Det andre kriteriet er at et framtidsrettet kvotesystem er kjennetegnet av fleksibilitet. Kvotesystemet må legge til rette for at investeringer kan utnyttes på en god måte (utnyttelse av investeringer). Dette innebærer at aktørene må kunne gjøre nødvendige tilpasninger på kort sikt, og at kvotesystemet er tilpasset ulike strategier for spesialisering og diversifisering på lang sikt. Kvotesystemet bør dessuten tåle eksterne sjokk av økonomisk, markedsmessige og ressursmessig karakter, uten at det må utarbeides på nytt eller blir unødvendig komplekst.

Til slutt kjennetegnes et framtidsrettet kvotesystem av legitimitet. Dette innebærer at det må være sammenheng mellom mål og tiltak i forvaltningen, og at de avveininger som gjøres er gjenstand for inkluderende prosesser. Ettersom fisken er en felles ressurs, vil legitimiteten til kvotesystemet også være avhengig av at positive samfunnseffekter fordeles på en måte som kan ha bred oppslutning. Det bør dermed være en balanse mellom økonomisk og sosial bærekraft. Et legitimt kvotesystem må gi næringen stabile rammebetingelser (forutsigbarhet), uten at myndighetenes handlingsrom forsvinner.

Disse kriteriene oppsummeres i boks 8.2. I fortsettelsen drøftes dagens system samt de tre modellene i forhold til disse vurderingskriteriene.

Boks 8.2 Oversikt over vurderingskriterier

Effektivitet

  • Overkapasitet

  • Markedsorientering

  • Administrative kostnader

Fleksibilitet

  • Utnyttelse av investeringer

  • Spesialisering og diversifisering

  • Eksterne sjokk

Legitimitet

  • Balanse mellom økonomisk og sosial bærekraft

  • Forutsigbarhet

  • Myndighetenes handlingsrom

8.3 Dagens kvotesystem

Dagens kvotesystem som beskrevet i kapittel 3.6, kjennetegnes av at kvotefordelingen skal ivareta mange hensyn. For det første skal den ivareta hensynet til bosetting og sysselsetting langs kysten. Dette viser seg i flåtestrukturen, gruppeinndelingen, geografiske bindinger, avkortning og tidsbegrensinger. For det andre ivaretar kvotesystemet hensynet til lønnsomhet og rimelig produktivitetsutvikling. Dette viser seg i strukturordningene og en gradvis oppmyking av ulike begrensende virkemidler (kvotetak, fartøyutforming). For det tredje brukes kvotefordelingen til å ivareta politisk motiverte ønsker, for eksempel ved ferskfiskbonus eller ved tildeling av rekrutteringskvoter. De mange hensyn dagens kvotesystem søker å ivareta, medfører at bare en begrenset del av ressursrenten realiseres. Det som realiseres skjer dels i form av overskudd i næringen, men også i stor grad i form av det vederlag som betales for å få tilgang til konsesjoner og deltakeradganger. I dagens system er det ingen mekanismer for å kreve inn deler av ressursrenten til fellesskapet i form av penger, og i tilfellet med kjøp og salg av rettigheter tilfaller ressursrenta den som selger seg ut av næringen.

Som drøftet i kapittel 6.4 vil dagens system, om det forblir uendret, ikke fungere som det har gjort så langt. Dette skyldes at næringen stadig endrer seg, noe som reflekteres både i utviklingen mot færre og større aktører, kapasitetsutvikling og en positiv trend i priser på fangstrettigheter. I konsekvensvurderingen må derfor også dette systemet utredes i forhold til fremtidige konsekvenser.

8.3.1 Kortsiktig utnyttelse av eksisterende kapasitet

Hovedregelen i dagens system er at det enkelte fartøy skal fiske sin kvote. Utover dette, kan et fartøy utnytte sin kapasitet gjennom ulike formålsbestemte ordninger, som slumpfiskordningen, samfiskeordningen og eventuelle ordninger som måtte eksistere for kvotebytte og kvotefleksibilitet over årsskiftet. Det varierer hvilke fartøygrupper som kan benytte disse ordningene. I tillegg forsøker myndighetene å legge til rette for høy utnyttelsesgrad gjennom overregulering.

8.3.2 Langsiktig kapasitetstilpasning

Muligheten for langsiktig kapasitetstilpasning ligger i strukturkvoteordningen, og den gradvise økning av kvotetak for enkeltfartøy. Ordningen er tilgjengelig for havfiskefartøy og kystfartøy med hjemmelslengde over 11 meter. Kystfartøy med hjemmelslengde under 11 meter har ikke tilgang til strukturkvoter og dermed heller ikke mulighet for en tilsvarende langsiktig kapasitetstilpasning.

Mens fartøyenes grunnkvoter er tidsuavgrenset, er strukturkvotene tidsavgrenset. Når det enkelte fartøys strukturkvote utløper, er det en forventning i næringen at strukturgevinsten skal fordeles som en tidsuavgrenset grunnkvote på alle fartøy i de enkelte fartøygruppene. De første strukturkvotene vil utløpe i 2028.

8.3.3 Innkreving av ressursrente

I dagens system kreves det ikke inn ressursrente, verken i form av særskatt på overskudd eller i form av avgift på kvote eller førstehåndsomsetning. Det realiseres imidlertid betydelig ressursrente. Primært synliggjøres dette gjennom prisene for kvoter i transaksjoner av fartøy og opprettholdelse av en variert flåtestruktur. Noe ressursrente beskattes likevel indirekte, der den realiseres i skattbart overskudd som skattlegges gjennom den ordinære selskapsbeskatningen.

8.3.4 Konsekvenser

8.3.4.1 Effektivitet

Strukturkvoteordningen søker å imøtekomme næringens behov for langsiktig kapasitetstilpasning og dermed redusere overkapasitet. Noen grupper har benyttet ordningen flittig mens andre grupper har benyttet den i mindre grad. Ordningen har bidratt til å forbedre lønnsomheten i fiskeflåten, og dermed bidratt til økt effektivitet. Som vist i figur 6.1 har antall fiskefartøy og fiskere gått gradvis nedover siden 1945. Denne trenden vil fortsette om dagens system beholdes da det fremdeles er rom for å hente ut skalaeffekter i næringen.

Dagens system er konstruert for å sikre at det enkelte fartøy fisker den kvote det er tildelt. Gjennom regulering ved fartøykvoter, har ikke næringen insentiv til å bygge opp og opprettholde overkapasitet. Overregulering er et unntak fra dette, og er fortsatt en del av dagens system. Overregulering innebærer en viss grad av kappfiske, og bidrar til å opprettholde overkapasitet.

Systemet er rigid, i den forstand at et fartøy må oppgi sin(e) fisketillatelser fullstendig og kondemneres. Etter hvert som eldre og utrangerte fartøy er tatt ut gjennom ordningen har en i økende grad stått overfor kondemnering av brukbare fartøy. Konsekvensene av dette har vært at rederi anskaffer utrangerte fartøy, pusser dem opp, får overført fisketillatelsene til dem og gjennomfører deretter strukturering. Denne formen for kondemnering er ineffektiv ressursbruk, i tillegg til at kondemneringskravet øker kostnadene ved å strukturere som bidrar til å dempe struktureringen. Ordningen er dermed ikke like effektiv som tidligere.

Dagens system med tidsbegrensning på strukturkvoter påvirker effektiviteten. For det første vil aktørene ikke ha incentiver til å investere samfunnsøkonomisk optimalt når utløpet for kvoten nærmer seg. For det andre kan denne tidsbegrensningen bidra til opprettholdelse av en viss overkapasitet i flåten, fordi et selskap som investerer i andre fartøy med kvote kan fortsette med drift av begge fartøy heller enn å strukturere for å unngå at grunnkvote omgjøres til tidsbegrenset strukturkvote. Tidsbegrensningen bidrar derfor til ikke-optimal ressursbruk og kapasitet.

Fartøykvotene som dagens system baserer seg på, bidrar til markedsorientering ved at fisker selv kan vurdere når det er optimalt å fange fartøyets kvote basert på fangstmuligheter og forventet prisutvikling over året. Bruk av ekstrakvoteordninger illustrer imidlertid at flåten ikke nødvendigvis får riktige prissignaler fra markedet. Her spiller også minsteprisordningen inn. Utstrakt bruk av overregulering, særlig i kystflåten, hindrer også fiskernes muligheter til denne typen markedsorientering.

Dagens system innebærer en del administrasjonskostnader både i forvaltning og næring, i forbindelse med administrasjon av strukturkvoter og hjemfall, ved administrasjon av overreguleringen og ved at systemet baserer seg på en rekke formålsbestemte ordninger. Kompleksiteten medfører også betydelige administrasjonskostnader hos rederiene.

8.3.4.2 Fleksibilitet

Som følge av fartøykvotesystemets utforming, er det begrenset mulighet til strukturering på tvers av fartøygrupper. Muligheten for kortsiktig utnyttelse av kapasitet er også begrenset. Dette begrenser utnyttelse av investeringer og skaper et behov for stadig nye kvoteordninger som øker kompleksiteten i systemet. Denne rigiditeten kan også skape utfordringer ved eksterne sjokk. Videre baserer dagens system seg på at fartøyene har kvotepakker, noe som gir aktørene begrensede muligheter for diversifisering og spesialisering.

Formålsbestemte ordninger som slumpfiskordningen, samfiskeordningen og kvotebytte har bidratt til en viss fleksibilitet for bedre utnyttelse av kapasitet innenfor kvoteåret. Som redegjort for tidligere er de formålsbestemte ordningene primært etablert for å løse spesielle problemstillinger, og ikke for å gi fleksibilitet. De er administrativt krevende både for næring og forvaltning. Ikke minst skaper stadig nye formålsbestemte ordninger et komplisert kvotesystem og kvoteavregningssystem. Tilsvarende innvendinger kan gjøres mot en del av de ekstrakvotene som er etablert og som også skal oppfylle spesifikke formål.

8.3.4.3 Legitimitet

Som vist i kapittel 4.5, er det avgjørende for et legitimt system at det er sammenheng mellom målsetninger i lovverket og den faktiske forvaltningen. Dagens system har en rekke utfordringer på dette området. For eksempel omsetter aktørene i praksis fisketillatelser og kvoter, mens det ifølge lovgivningen er staten som tildeler disse. Videre gir ikke lovverket mulighet for utleie, leie eller bytte av kvoter innenfor et kvoteår, samtidig som det har vokst frem et økende antall alternative former for fleksibilitetsordninger. Som en konsekvens, fremstår dagens kvotesystem som komplekst og uoversiktlig og dermed vanskelig å forstå for allment interesserte.

Dagens strukturkvotesystem tilrettelegger for økt økonomisk effektivitet, men også en videre reduksjon i antall fartøy og aktører i næringen. Dette bidrar til å øke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, men kan samtidig bidra til å redusere sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene (jf. havressurslova §1) og dermed forrykke balansen mellom sosial og økonomisk bærekraft. Samfunnets interesser tas hensyn til gjennom en rekke bindinger og formålsbestemte ordninger, samtidig som det legges opp til at ressursrenten som realiseres i næringen kan reinvesteres av aktørene og skape ytterligere aktivitet i kystsamfunnene.

Fellesskapet krever ikke inn ressursrente i form av skatt eller avgift. Ressursrenten realiseres som «superprofitt» hos fiskere gjennom drift, og i form av det vederlaget som betales for å få tilgang til fisketillatelser eller gjennom strukturkvoteordningen. De som oppgir sin fisketillatelse, også gjennom strukturering, vil, dersom de sitter igjen med gevinst, ha mottatt realisert ressursrente. Dette innebærer at de som kjøper fisketillatelser i realiteten betaler for ressursrenten til den som tidligere disponerte fisketillatelsen. Dette representerer en legitimitetsutfordring ved at ressursrenten tilfaller selger av rettighet, og i begrenset grad fellesskapet som eier ressursen.

Dagens system er som nevnt relativt komplekst, noe som reduserer transparensen og interessenters muligheter til å skaffe seg god oversikt. Dette vanskeliggjør gode og avklarende politiske kompromisser om mål og praktisk politikk ovenfor næringen. Dette illustreres godt og gir seg utslag i at det relativt ofte gjennomføres betydelige endringer i aktørenes rammevilkår som gir redusert forutsigbarhet for næringsaktørene.

Myndighetenes handlingsrom forblir i stor grad som i dag om dagens kvotesystem videreføres.

Samlet sett gir en videreføring av dagens system en svak forbedring i effektivitet og relativt lav fleksibilitet, samtidig som det vil ha de samme legitimitetsutfordringene som i dag eller enda større.

8.4 Alternative kvotesystemer

I beskrivelsen av de tre ulike modellene trekkes det frem tre hovedelementer:

  • Kortsiktig utnyttelse av eksisterende kapasitet

  • Langsiktig kapasitetstilpasning

  • Innkreving av ressursrente

Uavhengig av hvordan disse tre grunnmekanismene settes sammen i et nytt kvotesystem, er det ikke gitt at de praktiske forskjellene blir særlig store. Hvilke konsekvenser et nytt system vil ha vil i stor grad være avhengig av hvilke begrensninger som legges på systemet med hensyn til geografiske bindinger, avkortninger, grad av omsettelighet, hvilke grupper som kan handle kvoter og kvotefaktorer med hverandre, mv. I vurderingen av konsekvenser, har en forutsatt at modellene, der det er mulig og relevant, har like begrensninger. Når det gjelder ressursrentebeskatning så er det her valgt en innkrevingsmetode per modell. I hver modell kan man også kombinere flere former for innkreving.

Komponentene i disse tre modellene er som nevnt allerede drøftet, så i dette kapittelet vil det være de spesielle trekkene ved hvert system som fremheves. Fokus vil være på systemenes evne til å håndtere langsiktig kapasitetstilpasning, kortsiktig utnyttelse av eksisterende kapasitet og innkreving av ressursrente. For en nærmere beskrivelse av enkeltkomponenter henvises det til de øvrige kapitlene.

8.4.1 Kortsiktig utnyttelse av eksisterende kapasitet

Dagens kvotesystem hemmer fiskeflåtens evne til å utnytte sin kapasitet på kort sikt. Gjennom en rekke ulike ressurskrevende ordninger søker myndighetene å øke fleksibiliteten, primært for å sørge for at totalkvotene blir utnyttet, men også for å ivareta effektivitets- og fordelingshensyn. Man kan imidlertid benytte andre virkemidler for å øke aktørenes evne til å tilpasse seg usikkerheten. Et nærliggende virkemiddel som anvendes i flere andre land er å tillate at aktørene utveksler kvoter innenfor et kvoteår. I dag kan bare kvotefaktorer konsolideres på færre fartøy gjennom strukturkvoteordningen. De ulike modellene tillater ulik grad av utveksling innenfor et kvoteår.

Uavhengig av grad av utveksling er modellene bygget på følgende forutsetninger:

  • Kvoteutvekslingen gjennomføres på en felles markedsplass

  • Kvoteutvekslingen erstatter eksisterende ordninger for kvotefleksibilitet innenfor kvoteåret

8.4.2 Langsiktig kapasitetstilpasning

Hovedmålet for videre strukturtilpasning, er å legge til rette for at fiskeflåtens kapasitet står i godt samsvar med ressursgrunnlaget og kan bidra til en konkurransedyktig norsk verdikjede for sjømat gjennom kostnadseffektiv fangst. Dette fordrer at kvotesystemet gir anledning til å effektivisere og endre teknologivalg. Kapittel 6 har drøftet ulike elementer i en fremtidig strukturordning. På bakgrunn av disse drøftingene bygger alle modellene på følgende forutsetninger:

  • Fartøy i lukket gruppe under 11 meter (og under 13 meter i makrellfisket) skal ha tilgang til en sammenslåingsordning.

  • At strukturtilpasning ikke skal knyttes sammen med et krav om at et fiskefartøy kondemneres (med unntak av de ovenfor nevnte gruppene som tidligere ikke har hatt tilgang til strukturering).

  • Eksisterende fartøygrupper legges til grunn for hvilke fisketillatelser som skal kunne slås sammen, med noen unntak. Dette kan eksempelvis være pelagisk trål og ringnot. Videre mellom seitrål, konvensjonelle havfiskefartøy og torsketrål. Kystfartøy mellom 15–21 meter og kystfartøy over 21 meter bør også kunne slå sammen sine fisketillatelser.

  • Avkortninger av kvoter ved sammenslåing av fisketillatelser, for umiddelbar refordeling mellom øvrige fartøy i gruppen, avvikles.

Det kan innføres eierskapsbegrensninger og krav til inntekt fra eget fiske og lignende, som vil begrense graden av konsentrasjon og/eller effekten av de ulike kapasitetstilpasningsordningene.

8.4.3 Innkreving av ressursrente

Hovedmålet med å kreve inn deler av ressursrenten er den ekstraordinære avkastningen i et godt forvaltet fiskeri. Ettersom naturressursene tilhører det norske folk i fellesskap, kan fiskerinæringens bidrag til kystsamfunn og samfunnet for øvrig oppfattes som urimelig lite, sett i forhold til enkeltaktørers inntekter fra eksklusive fiskerettigheter.

Alle modellene har derfor innebygget en valgt form for innkreving av ressursrente – et proveny til fellesskapet basert på drøftingene i kapittel 7. Denne innføres på samme tid som endringen i kvotesystemet, for å sikre at næringsaktørene ikke utnytter tilpasningsmuligheter til å unngå skattlegging.

Innkreving av ressursrenteskatt til fellesskapet forutsetter at næringen oppnår eller faktisk har mulighet til å genere ekstraordinært høy avkastning. Størrelsen på denne avhenger til en viss grad av kvotesystemet. Generelt er det slik at større begrensninger på aktørenes handlingsrom vil bety lavere potensiell realisert ressursrente. Dette betyr at graden av beskatning ikke kan ses isolert fra de øvrige elementene i kvotesystemet. Innretningen av kvotesystemet påvirker grad av realisert ressursrente, mens innretning av innkrevingssystemet definerer hvor mye av realisert ressursrente som beskattes. I konsekvensvurderingen er det lagt til grunn at provenyet fra innkreving av ressursrente er om lag likt i alle tre modellene.

8.5 Modell 1: Strukturkvotesystem med fangstavgift

Det første alternative kvotesystemet er nært knyttet til dagens kvotesystem, og viderefører tidsavgrensede strukturkvoter som instrument for kapasitetstilpassing. De primære endringene ligger i at dagens kondemnerings- og avkortningskrav ved omsetning av kvoter forsvinner, og det åpnes for begrenset kortsiktig utveksling av kvoter. Videre innføres en moderat innkreving av ressursrente, implementert som en avgift på førstehåndsverdien, mens de som selger seg ut av næringa får en relativ høy skatt på gevinsten fra kvotesalg.

8.5.1 Kortsiktig utnyttelse av eksisterende kapasitet

De mest relevante virkemidlene for å regulere kortsiktig kapasitetstilpasning i en videreføring av dagens system, vil være å regulere hvor stor andel av hvert fartøys kvotevolum som kan utveksles. I modell 1 er det benyttet en utvekslingsgrad på inntil 20 pst. av verdien av kvotene i et fartøys kvoteportefølje. For å unngå en situasjon med overføring av fangstmuligheter mellom fartøygruppene, bør utveksling av kvoter avgrenses til de samme gruppene som kan slå sammen kvotefaktorer.

8.5.2 Langsiktig kapasitetstilpasning

Langsiktig kapasitetstilpasning kan også her gjøres gjennom strukturkvoteordningen. Tidsavgrensningen videreføres, og ved utløp av tidsperioden fordeles kvotene på alle fartøy i fartøygruppen som grunnkvote. Relevante begrensinger vil være geografiske restriksjoner, gruppeinndelinger, kvotetak, samt fastsatt maksimal eierskapskonsentrasjon.

8.5.3 Innkreving av ressursrente

I modell 1 innføres det en lav ressursavgift på fangstverdi, for delvis dekning av forvaltningskostnader, kombinert med en relativt høy ressursrenteskatt på gevinst ved salg av kvotefaktorer. Avgiftsgrunnlaget fra overskudd ved salg reduseres for kvotefaktorenes eventuelle kostpris.

8.5.4 Konsekvenser

8.5.4.1 Effektivitet

I denne modellen legges hovedvekten på at næringsmessige hensyn ivaretas av kvotesystemet. Næringsaktører gis her noe større frihet til å gjøre de tilpassinger de finner riktig for egen næringsaktivitet, noe som bidrar til å fjerne overkapasitet og til høyere økonomisk effektivitet.

Modellen vil bidra til effektivitetsforbedring på flere måter. Tidsavgrensningen av strukturkvotene beholdes som i dag, noe som ikke påvirker effektiviteten i forhold til dagens system, men reduserer aktørenes evne til god kapasitetstilpasning. Ressursavgift gir også tilsvarende effekt. Ved at man legger avgift på aktørenes fangstinntekt, vil marginale aktører (dvs. ingen realisert superprofitt) kunne ende opp med negativt resultat etter avgift (jf. kapittel 7). I hvilken grad dette vil skje vil avhenge av avgiftens størrelse. Det er i utgangspunktet tenkt en lav avgift noe som begrenser den vridende effekten av en fangstavgift. Skatt på gevinster ved kvotesalg kan derimot bidra til at aktører som ellers ville solgt seg ut av næringen heller blir værende.

En ressursavgift kan bidra til lavere kvotepriser, noe som vil redusere inngangsbarrierer og bidra til at dyktighet i fiske styrker sin viktighet i forhold til kapitaltilgang. Dette øker effektiviteten. Høy avgift på kvotegevinst kan derimot gi en uheldig innlåsingseffekt for aktører som rammes og slik redusere effektiviteten.

Når det gjelder markedsorientering, synes ikke modell 1 å innebære vesentlige effekter for verdikjeden, ei heller i nevneverdig grad for teknologivalg sammenlignet med dagens system. En viss økning i konsentrasjonen i fiskeflåten vil likevel kunne medføre noe færre fiskeforedlingsanlegg, og dermed positive skalaeffekter og mer velfungerende førstehåndsmarkeder. Dette vil kunne ha en liten positiv effekt på markedsorientering og verdiskaping sammenlignet med dagens system.

Administrasjonskostnadene vil kunne reduseres fra dagens nivå. Etablering av og drift av auksjonssystemet for utveksling av kvotefaktorer (leiemarked) vil være ressurskrevende, men samtidig reduseres administrasjonskostnadene knyttet til saksbehandling ved overføring av kvoter og i arbeidet for å sørge for at gruppekvotene fiskes opp, da disse oppgavene ivaretas i et marked. På sikt vil dette gi en betydelig reduksjon i administrasjonskostnader både for næring og forvaltning.

Å fjerne kondemneringskrav og avkortingsregler vil redusere administrative kostnader, mens en avgift på førstehåndsomsetning av fisk og skattlegging av gevinster fra kvoteomsetning vil bidra til en økning i de administrative kostnadene. I den grad avgiftssatsen må justeres i takt med endringer i markedsforhold, tilgang til fisk og andre faktorer som påvirker lønnsomhet i ulike fiskerier, vil de administrative kostnadene øke. Ved en lav ressursavgift som i stor grad ligger fast er likevel den samlede effekten på administrative kostnader at disse går ned.

8.5.4.2 Fleksibilitet

Utveksling av kvoter over markedsplassen vil gi betydelig bedre utnyttelsen av investeringene. Dette vil også bidra til økt realisering av spesialiserings- og diversifiseringsgevinster, noe som forsterkes av oppsplittingen av kvotepakker og sammenslåing av reguleringsgrupper. Dette systemet øker i liten grad kvotesystemets evne til å håndtere eksterne sjokk, selv om økt kvotefleksibilitet både på kort og lang sikt kan gi en viss forbedring sammenlignet med dagens system.

8.5.4.3 Legitimitet

Omsetning av kvoter blir formalisert og strukturkvoter innført også under 11 meter. Dette representerer en forsterkning av det økonomiske hensynet og forrykker slik balansen mellom sosial og økonomisk bærekraft. Samfunnets interesser hensyntas gjennom en lav ressursavgift og høy skatt på kvotegevinster. Samtidig som den økte profitten som realiseres i næringen kan bidra til aktivitet i kystsamfunnene, om enn mer konsentrert aktivitet som følge av en mindre og mer effektiv flåte. En avgift vil kunne senke kvoteprisene, noe som kan redusere inngangsbarrierer og dermed gjøre rekruttering til fiskeriene lettere.

Struktureringsgraden vil bli noe sterkere enn med dagens system, men det er vanskelig å anslå effektene på regionalt eller kystsamfunnsnivå. Økt strukturering og høyere lønnsomhet blant gjenværende aktører i næringen vil likevel kunne bidra til økt aktivitet langs kysten, men også større geografisk konsentrasjon.

Myndighetenes handlingsrom påvirkes lite i denne modellen og ligger i at tidsavgrensningen videreføres. I tillegg får fellesskapet inntekter fra en avgift, som eventuelt kan øremerkes, eller benyttes til å redusere fellesskapets kostnader til for eksempel forvaltning.

Redusert overregulering og muligheten til å bedre sette sammen kvoteporteføljer vil gi større forutsigbarhet i rammebetingelsene for næringsaktørene. Samtidig vil risikoen for at myndighetene faktisk vil velge å benytte handlingsrommet som ligger i videreføring av tidsavgrensningen bidra til politisk usikkerhet (redusert forutsigbarhet).

Samlet sett innebærer endringene i modellen en viss forbedring i effektivitet og fleksibilitet, mens legitimitetseffekten er usikker.

8.6 Modell 2: Felles kvotebeholdning

Dette systemet skiller seg fra det foregående ved at staten oppretter en kvotebeholdning. Staten kan i prinsippet opprette en slik beholdning på flere måter. Den kan tas av nasjonal kvote før fordeling til fartøynivå, strukturkvoter som utløper kan tilfalle staten, eller det kan innføres kontinuerlig hjemfall som omtalt i kapittel 7.

I modell 2 forutsettes det at staten oppretter en kvotebeholdning via en omlegging av kvotesystemet. Forhåndsfastsatt tidsbegrensing på strukturkvoter avsluttes, og den andelen som ikke tilfaller fartøyeier utgjør starten på kvotebeholdningen. Beholdningen vokser ved avkortning i bruk av langsiktig kapasitetstilpasning. Tidsbegrensing og avkortning i kystflåten har hatt som hensikt at effektiviseringen av flåten skulle komme flere til gode. Statens kvotebeholdning viderefører disse hensynene ved å leie ut sine kvoter til aktive fiskere på årlig basis. Dette gir også fellesskapet direkte inntekter av fiskerivirksomheten.

Statens kvotebeholdning kan også etableres ved at det innføres et system med kontinuerlig hjemfall, jf. beskrivelse i kapittel 7.6.3. En slik modell vil innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på all konsesjonsmasse i fiskeriene. Dette vil reise en del rettslige spørsmål som utvalget ikke har mulighet til å bringe til avklaring her.

8.6.1 Kortsiktig utnyttelse av eksisterende kapasitet

På samme måte som i modell 1, er den primære hensikten med en felles markedsplass for kortsiktig utveksling av kvoter å samordne og forenkle gjeldende ordninger for fleksibilitet innenfor kvoteåret. I dette systemet vil det imidlertid være et større tilbud av kvoter, fordi felleskapets kvotebeholdning leies ut via samme markedsplass. Også næringsaktørenes adgang til utveksling av kvoter økes noe: I denne modellen kan inntil 20 pst. av den samlede verdien av kvotebeholdningen utveksles, noe som gir anledning til utveksling av en større andel av enkeltarter mot at man utveksler mindre av andre.

Fiskesalgslagene kan få i oppgave å administrere fellesskapets kvotebeholdning. Disse utøver allerede kvotekontroll og opererer således med offentlig myndighet for Fiskeridirektoratet. I kapittel 5 er det foreslått at de får oppgaven med å administrere markedsplassen for kortsiktig utveksling. En kombinasjon av disse oppgavene vil redusere behovet for nye administrative organer, og utnytte kompetansen og nærheten til aktørene som salgslagene besitter. At fellesskapet bruker markedsplassen til sine kvoter, er ikke til hinder for at det kan ilegges spesielle betingelser tilknyttet leie, for eksempel geografiske eller redskapsmessige føringer.

Fellesskapets kvotebeholdning vil ha sitt opphav i de ulike struktureringsgruppene, og vil øke ved bruk av sammenslåingsordningen som også har sitt opphav i de enkelte fartøygruppene. Utleie av fellesskapets kvotebeholdning kan derfor begrenses til utleie til de gruppene som har avgitt kvoteandeler til statens beholdning, for å virke nøytralt i forhold til ressursfordelingen.

Fartøy under 11 meter (hjemmelslengde) har ikke hatt tilgang til strukturkvoteordningen, og vil således verken avgi kvantum til fellesskapets kvotebeholdning eller være omfattet av den økte graden av utveksling av kvoter som følger av økt utbud på markedsplassen. Systemet åpner imidlertid for denne fartøygruppen for framtidig langsiktig kapasitetstilpasning. Over tid vil således utvekslingsgraden og bidrag til fellesskapet via provenyet fra utleie av fellesskapets kvoter også komme fra de minste fartøyene.

8.6.2 Langsiktig kapasitetstilpasning

Dagens strukturkvoteordning avsluttes i denne modellen. Eksisterende strukturkvoter konverteres til ordinære kvotefaktorer uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Ved å fjerne skillet mellom grunnkvoter og strukturkvoter, vil kvotefaktorene i fisketillatelsene ligge fast over tid. På denne måten forsvinner usikkerheten rundt hvem som skal tilgodeses ved utløp av strukturkvotens levetid, samt aktørenes usikkerhet omkring, og press på å endre, det antall år en strukturkvote kan benyttes.

Konverteringen skjer ved en neddiskontering som er nærmere beskrevet i kapittel 6. De kvotefaktorene som ikke tilfaller de som i dag disponerer strukturkvotene, vil utgjøre inngangsverdien på fellesskapets kvotebeholdning. En diskontering vil avslutte tidsbegrensningen, som vil være i tråd med en ny grunnstruktur for fordeling av hvordan det enkelte fartøy får kvoter med faste kvotefaktorer, samt legge til rette for at fellesskapet gjennom en kvotebeholdning kan ivareta intensjonen med tidsbegrensningen.

Alternativt kan den avkortede delen tilfalle de ulike strukturgruppene. Konverteringen vil i dette tilfellet innebære en omfordeling fra fartøy med høy struktureringsgrad til fartøy med lav struktureringsgrad. En lik avkortning av alle kvotefaktorer kunne i et slikt tilfelle utgjort starten på felleskapets kvotebeholdning. I modell 2 er dette valgt bort som alternativ.

For framtidig langsiktig kapasitetstilpasning innføres en sammenslåingsordning for fisketillatelser. Kvotefaktorer som tilegnes ved bruk av ordningen blir tillagt fartøyets opprinnelige faktorer.

Ved sammenslåing av kvotefaktorer gjøres en avkortning på 20 pst. som tilfaller en felles kvotebeholdning. En slik avkortning vil kunne virke begrensende på effektiviteten i langsiktig kapasitetstilpasning. Erfaringen fra kystflåten har imidlertid vist at avkortning på 20 pst. ikke har vært til hinder for omfattende bruk av dagens strukturkvoteordning. I modell 2 foreslås derfor samme nivå på avkortning ved bruk av sammenslåingsordningen. Hvor stor bruk man får av denne typen strukturordning med avkortning avhenger av hvor store forskjeller det er i lønnsomhet mellom aktørene og hvor stor ubenyttet kapasitet besitter. På sikt vil handelen i et system med avkortning avta, siden det vil finnes færre og færre muligheter for handel mellom aktører, hvis forskjell i verdsettelse av fangstrettighetene overstiger 20 pst. (som må til for at handel skal lønne seg for begge parter med avkortning).

Som i forrige system vil langsiktig kapasitetstilpasning i dette systemet kunne begrenses eller styres i form av geografiske restriksjoner, gruppeinndeling, kvotetak samt regulering av maksimalt eierskapskonsentrasjon.

8.6.3 Innkreving av ressursrente

Innkreving av ressursrente i dette systemet er primært utformet gjennom inntektene fra fellesskapets kvotebeholdning. For å sikre at ekstraordinær avkastning kommer fellesskapet til gode, vil det være fornuftig å kombinere dette med et system for overskuddsbasert skatt. Statens proveny reduseres med kvotebeholdningens kostpris for kjøperne. Statens proveny vil på den annen side øke i takt med næringens anledning til å effektivisere.

8.6.4 Konsekvenser

8.6.4.1 Effektivitet

I denne modellen legges hovedvekten på at næringsmessige hensyn ivaretas av kvotesystemet, slik at fiskerinæringen reguleres som andre naturbaserte næringer som petroleum og vannkraft. Næringsaktører gis her større frihet til å gjøre de tilpassinger de finner riktig for egen næringsaktivitet, noe som skal bidra til å fjerne overkapasitet og til høyere økonomisk effektivitet. Dette innebærer ikke et fullstendig frislipp, men at kvotefordelingen styres av den enkelte næringsaktør, innenfor de begrensninger som innarbeides i systemet.

Bortfallet av tidsavgrensning og kondemneringskrav, fjerning av tidsavgrensning og oppsplitting av kvotepakker bidrar til å redusere overkapasiteten. Avkortning ved sammenslåing vil redusere strukturering og på den måte bidra til at overkapasitet opprettholdes lenger. Den totale effekten avhenger av hvilken sats for avkortning man anvender. Tilbudet av kvoter fra statens beholdning kan påvirke aktørenes valg av kapasitet, men effekten er usikker og vil trolig ikke være vesentlig dersom statens kvotebeholdning og dermed tilbud av kvoter er relativt lavt.

Administrasjonskostnadene vil kunne reduseres fra dagens nivå, på samme måte som i modell 1. Dette skyldes at en betydelig del av den kortsiktige fleksibiliteten ivaretas av markedet heller enn gjennom reguleringer, samtidig som auksjonssystemet for utveksling av kvotefaktorer må etableres og driftes.

Å fjerne kondemneringskrav vil også redusere administrasjonskostnadene. Denne modellen forutsetter avkortning ved sammenslåing og medfører derfor ingen større endring i kostnader rundt dette sammenlignet med dagens system. Håndteringen av statens kvotebeholdning vil kreve ressurser, noe avhengig av hvordan man velger å benytte disse. Dersom all kvote i sin helhet leies ut hvert år vil kostnadene være små siden en markedsplass for kvoteutveksling allikevel etableres. Den samlede effekten på administrative kostnader antas likevel å være positiv.

8.6.4.2 Fleksibilitet

Modellen vil kunne gi næringsaktørene nær optimale muligheter til å tilpasse seg ulike former for usikkerhet, men dette avhenger av i hvilken grad den politiske usikkerheten rundt en felles kvotebeholdning og den framtidige størrelsen på denne påvirker aktørenes investeringer. Systemet kan potensielt sett gjøre næringen godt egnet til å utnytte investeringer.

Utveksling av kvoter gjennom markedsplassen vil gi en betydelig bedring i utnyttelsen av investeringene. Dette vil også bidra til økt realisering av spesialisering- og diversifiserings-gevinster. Effekten vil være noe sterkere enn for modell 1, siden begrensningen med 20 pst. av verdien av kvoteporteføljen gir noe større handlingsrom. Muligheten til å leie kvoter fra kvotebeholdningen, både fra andre aktører og fra staten, vil også forsterke evnen til å oppnå gode kvoteporteføljer. Muligheten for å tilegne seg kvote fra både andre aktører og staten vil sette aktørene bedre i stand til å utnytte spesialiserings- og diversifiseringsgevinster.

Økt kvotefleksibilitet både på kort og lang sikt kan gi en forbedring sammenlignet med dagens system. Systemets evne til å håndtere eksterne sjokk vil her være uklar. Med utleie av fellesskapets beholdning bærer staten noe av risikoen for endringer, og stabiliserer aktørenes inntjening og behov for tilpasninger av kvotesystemet. På den andre siden vil næringen kunne være dårligere i stand til å takle eksterne sjokk som krever en omlegging i kapitalstrukturen dersom statens beholdning er stor, og dermed også det kvantum som legges ut på det årlige leiemarkedet.

8.6.4.3 Legitimitet

I denne modellen fritas næringen i større grad de samfunnsoppgaver og betraktes som normal næring. Bortfall av tidsavgrensningen vil fjerne et element som har blitt stående som et symbol på fiskeressursene som felles eiendom. I stedet søker man å ivareta hensynet til balanse mellom økonomisk og sosial bærekraft gjennom fellesskapets kvotebeholdning og innkreving av ressursrente gjennom utleie av kvoter.

Redusert overregulering, bortfall av tidsavgrensning og økte tilpasningsmuligheter gjennom kvotemarkedsplassen vil bedre transparens og forutsigbarheten for næringsaktørene. Det at aktørene må kjøpe kvoter fra statens beholdning på et årlig leiemarked vil derimot øke uforutsigbarheten for aktørene, og jo større det utleide kvantumet (den felles kvotebeholdningen) er, jo større vil denne uforutsigbarheten være. I tillegg vil eventuell politisk usikkerhet rundt framtidig bruk av statens beholdning bidra til mindre forutsigbarhet for aktørene. Det legges imidlertid til grunn at årlige ekstrakvoteordninger, der det avsettes et kvantum av totalkvoten til politisk prioriterte formål, før fordeling til de ulike fartøy, skal være virkemidlet til å tilgodese prioriterte grupper eller tiltak.

Selv om en felles kvotebeholdning er forutsatt å skulle leies ut til næringsaktørene hvert år, vil det at staten sitter med et gitt antall kvotefaktorer øke handlingsrommet for myndighetene. Som nevnt over er det risikoen for at myndighetene faktisk vil benytte dette handlingsrommet som bestemmer den politiske usikkerheten (redusert forutsigbarhet). Gitt forutsetningen om at felles kvotebeholdning ikke omdisponeres, benyttes myndighetenes handlingsrom dermed til å hente inn proveny til staten gjennom kvoteleie.

Samlet sett innebærer endringene i modellen en forbedring i effektivitet og fleksibilitet, mens legitimitetseffekten er usikker.

8.7 Modell 3: Individuell tilpasning med nøytral særskatt

Modell 3 skiller seg fra de andre modellene ved at den gir næringsaktører større grad av fleksibilitet til selv å gjøre de tilpassinger som en finner riktig for egen næringsaktivitet. Dette vil gi aktørene anledning til å drive mer effektivt og de vil dermed realisere mer ressursrente enn modell 1 og 2.

Modell 3 kan imidlertid på lik linje med modell 1 og 2 utrustes med virkemidler som begrenser omfang, tilpasningshastighet og konsentrasjon. Å redusere statlig styring er med andre ord ikke nødvendigvis det samme som et fullstendig frislipp, men innebærer at aktørene i større grad selv bestemmer hvilken tilpasning som er fornuftig gitt kvotesituasjonen og markedsforholdene.

Grunnprinsippet i modell 3 er at den institusjonelle bindingen mellom fisker, fartøy og kvotefaktorer endres ved at ervervstillatelse i denne modellen gis til fartøyets eier for et bestemt fartøy (jf. deltakerlovens § 4). I modell 3 foreslås det at innehaver likevel kan anvende fisketillatelsen på samtlige av de fartøy vedkommende eier. Dette innebærer at også kvotefaktorer kan utveksles på samme måte som innenfor et kvoteår, frikoblet fra transaksjon av fartøyene. Kvotefaktorer kan imidlertid bare utveksles mellom aktører som innehar fisketillatelse.

Modellen vil stille fartøyeier friere til å fiske sine kvotefaktorer med det fartøy en finner hensiktsmessig. Kvotefaktorer vil også kunne utveksles uten myndighetenes godkjenning så lenge man holder seg innenfor gjeldende begrensninger på eierskapskonsentrasjon mv. Dette vil gi økt fleksibilitet og redusere administrative prosesser omkring langsiktig tilpasning. Modell 3 utformes dermed for å gi aktørene større frihet og ansvar for næringsdriften, mens myndighetenes primære oppgave blir å fastsette totalkvoten, kontrollere fangst og bestemme hvordan den innkrevde ressursrenten best kan anvendes. Dette er en modell vi kjenner fra andre ressursnæringer som olje og gass.

8.7.1 Kortsiktig utnyttelse av eksisterende kapasitet

På samme måte som i modell 1 og 2, er en av forutsetningene for et framtidsrettet kvotesystem at det etableres en markedsplass for årlig utveksling av kvoter. I modell 3 er hensikten ikke bare å samordne og forenkle gjeldende ordninger for fleksibilitet innenfor kvoteåret, men også å gi økt fleksibilitet. Ettersom rasjonale i modell 3 er å gi næringsaktørene størst mulig frihet til å gjøre effektive tilpasninger, er det i utgangspunktet ingen grunn til å bestemme et øvre tak for grad av utveksling.

Deltakerlovens §§ 6 og 7 gir hjemmel til å trekke tilbake fisketillatelsen dersom aktøren ikke overholder kravet som stilles til fiskeriaktivitet. Ved større utvekslingsgrad på årlig basis, vil det være riktig å benytte disse hjemlene for å sikre at ikke ordningen utvikler et marked for passive kvoteforvaltere. Inntekt fra utveksling av kvoter bør da ikke regnes som inntekt fra fiske. Aktører som leier ut store andeler av sitt kvantum vil på denne måten vil også selv måtte leie av andre aktører for å ikke miste sin fisketillatelse.

8.7.2 Langsiktig kapasitetstilpasning

I modell 3 avsluttes strukturkvoteordningen. På samme måte som i modell 2 innebærer dette at eksisterende strukturkvoter konverteres til ordinære kvotefaktorer uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Konvertering av strukturkvotene skjer uten avkortning.

Et alternativ til dette er å refordele avkortningen til de respektive grupper. Dette er imidlertid en komplisert måte å konvertere strukturkvoter til kvotefaktorer uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, uten at resultatet blir vesentlig forskjellig fra å bare oppheve tidsbegrensningen.

For videre langsiktig kapasitetstilpasning kan kvotefaktorer omsettes mellom aktører som har fisketillatelse. Det gis individuell frihet til sammenslåing og splitting av kvotefaktorer, og aktørene disponerer dem fritt på sine fartøy etter hva de selv mener er mest effektivt og hensiktsmessig.

I dagens system er det kvotetak som begrenser hvor mange fisketillatelser som kan samles på ett fartøy. Med friere tilpasning mellom kvotefaktorer og fartøy vil ikke denne begrensningen være like relevant, og eierskapsbegrensinger vil være et mer faktisk begrensende virkemiddel. Dette innebærer at dagens eierskapsbegrensinger bør gjennomgås. Det er mulig å ha begrensinger for hvor mye hver innehaver av fisketillatelser kan ha av hver bestand, samlet eierskap eller begrensinger i krysseierskap mellom forskjellige fiskerier. På samme måte som i modell 1 og 2 kan modell 3 innføres med geografiske restriksjoner og begrensinger i utveksling av kvotefaktorer mellom grupper.

8.7.3 Innkreving av ressursrente

I denne modellen innhentes ressursrente gjennom et nøytralt særskattesystem. Merk at et nøytralt særskattesystem kan anvendes i enhver kvotemodell ved skattlegging av den enkelte næringsdrivende. Det blir lagt inn i modell 3 for å illustrere effektene og foreta en konsekvensutredning.

En særskatt på ressursrenten, basert på selskapsskattesystemet, som er korrekt utformet vil være en nøytral skatt. Med dette menes at uansett nivå på ressursrenteskatten, vil en slik skatt ikke påvirke næringsaktørenes drifts- og investeringsinsentiver. Investeringer og driftsopplegg som er lønnsomme før skatt vil også være lønnsomme etter skatt. I denne modellen vil statens proveny reduseres jo høyere omsetningshastighet kvotefaktorene har som følge av fradrag for kostpris. Under forutsetning av at fiskerne driver virksomheten på en effektiv måte for å maksimere verdiene av virksomheten, vil en ressursrenteskatt være et effektivt virkemiddel som dermed kan bidra til å realisere mest mulig ressursrente. Merk at dette ikke er det samme som at hele den realiserte ressursrenten skal kreves inn.

8.7.4 Konsekvenser

8.7.4.1 Effektivitet

I denne modellen, som i modell 2, legges hovedvekten på at næringsmessige hensyn ivaretas av kvotesystemet, slik at fiskerinæringen reguleres som andre naturbaserte næringer som petroleum og vannkraft. Heller ikke her innebærer dette et fullstendig frislipp, men at næringsaktørene kan gjøre ønskede tilpasninger innenfor de begrensninger som innarbeides i systemet. Næringsaktører gis her likevel relativt stor frihet til å gjøre egne tilpassinger, noe som bidrar til å fjerne overkapasitet og til høyere økonomisk effektivitet.

Bortfallet av kondemneringskrav og avkortning, frikobling mellom kvoter og fartøy, fjerning av tidsavgrensning og oppsplitting av kvotepakker vil gi betydelig bedre kapasitetstilpasning. Eierskapskonsentrasjonsbegrensninger vil være mindre restriktive enn dagens kvotetak per fartøy og trolig gi den sterkeste forbedringen i kapasitetstilpasning og kostnadseffektivitet. Med disse vil alle fangstteknologier likebehandles og sette aktørene i stand til å utnytte skala- og produktbreddefortrinn tilnærmet fullt ut.

Færre fartøy å forholde seg til reduserer transaksjonskostnadene, og konsentrasjon av både fartøy og foredlingsaktører vil gi bedre førstehåndsmarked og mulighet for utnyttelse av skalafortrinn og klyngeeffekter i foredlingsleddet. Samlet vil dette medføre en betydelig forbedring av markedsorienteringen.

Administrasjonskostnadene vil kunne reduseres fra dagens nivå, på samme måte som i modell 1 og 2. Dette skyldes at en betydelig del av den kortsiktige fleksibiliteten ivaretas av markedet heller enn gjennom reguleringer, men samtidig må auksjonssystemet for utveksling av kvotefaktorer (leiemarked) etableres og driftes.

Å fjerne kondemneringskrav og avkortingsregler vil redusere administrasjonskostnadene ytterligere, mens etablering av et særskattesystem vil være ressurskrevende. Den samlede effekten er likevel at administrative kostnader reduseres.

8.7.4.2 Fleksibilitet

Modellen vil kunne gi næringsaktørene nær optimale muligheter til å tilpasse seg ulike former for usikkerhet både på kort og lang sikt, noe som også gjør næringen godt egnet til å utnytte investeringer.

Utveksling av kvoter over markedsplassen vil gi betydelig bedre utnyttelsen av investeringene. Dette vil også bidra til økt realisering av spesialiserings- og diversifiseringsgevinster, noe som forsterkes av oppsplittingen av kvotepakker og sammenslåing av reguleringsgrupper.

Kvotesystemets robusthet blir i liten grad påvirket, og økt kvotefleksibilitet både på kort og lang sikt kan gi en forbedring sammenlignet med dagens system. Systemet vil dermed være godt rustet for å takle eksterne sjokk.

8.7.4.3 Legitimitet

I all hovedsak fritas næringen her de utvidede samfunnsoppgavene den har i dag og betraktes som normal næring. Også i denne modellen vil bortfall av tidsavgrensningen fjerne et element som har blitt stående som et symbol på fiskeressursene som felles eiendom.Man søker i stedet å ivareta hensynet til balanse mellom økonomisk og sosial bærekraft gjennom en særskatt på ressursrente.

Systemet vil kunne føre til betydelig reduksjon i antall fartøy og fiskere, noe som dreier balansen fra sosial mot økonomisk bærekraft. Økt lønnsomhet blant gjenværende aktører i næringen vil likevel kunne bidra til økt aktivitet langs kysten, om enn mer konsentrert aktivitet.

En særskatt på ressursrente vil kunne senke kvoteprisene. Dette vil redusere inngangsbarrierer og dermed kunne bedre rekrutteringen til fiskeriene. Videre bedres transparensen i kvotesystemet som følge av forenklingen som ligger i modellen gjennom å bryte koblingen mellom fartøy og kvote. Det vil også bli klarere hvor stor andel av kvotene enkeltpersoner og selskaper disponerer.

Bortfall av overregulering, tidsavgrensning og evne til å tilpasse seg usikkerhet bedrer forutsigbarheten for næringsaktørene. Økt forutsigbarhet for næringsaktørene reduserer samtidig handlingsrommet for myndighetene. Det legges imidlertid også i denne modellen til grunn at årlige ekstrakvoteordninger skal være virkemidlet til å tilgodese prioriterte grupper eller tiltak.

Samlet sett innebærer endringene i modellen en betydelig forbedring i effektivitet og fleksibilitet, mens legitimitetseffekten trolig er negativ.

8.8 Sammenligning av modellene

De tre modellene har flere felleselementer både når det gjelder kortsiktig og langsiktig tilpasning. Alle modellene fører til økt effektivitet og fleksibilitet sammenlignet med dagens system, med de implikasjoner dette har for den direkte sysselsettingen i fiskeriene, aktivitet langs kysten og geografisk konsentrasjon. Generelt gjelder at jo flere begrensninger som ilegges, jo lavere effektivitet og fleksibilitet. Følgelig scorer systemene med størst grad av individuell tilpasning (modell 2 og 3) bedre enn modell 1 på begge disse kriteriene. Legitimitetsspørsmålet er vanskeligere å vurdere, som problematisert nedenfor.

Alle modellene åpner for større grad av kortsiktig tilpasning og gir dermed høyere fleksibilitet og effektivitet enn dagens system. Kvoteutveksling innenfor kvoteåret gjennomføres på en felles markedsplass og erstatter eksisterende ordninger for kvotefleksibilitet.

Når det gjelder langsiktig tilpasning bygger alle modellene på en rekke antagelser som samlet legger til rette for høyere effektivitet og bedre langsiktig kapasitetstilpasning. Fartøy i lukket gruppe under 11 meter (og under 13 meter i makrellfisket) skal få tilgang til strukturvirkemiddelet. Videre avvikles den umiddelbare refordelingen til gruppen av avkortet kvote ved sammenslåing av fisketillatelser, kondemneringskravet fjernes (med unntak av den minste gruppen under 11 (13) meter) og eksisterende fartøygrupper legges til grunn for hvilke fisketillatelser som skal kunne slås sammen, med noen unntak (sammenslåing av fisketillatelser kan skje mellom pelagisk trål og ringnot; seitrål, konvensjonelle havfiskefartøy og torsketrål; og kystfartøy 15–21 og over 21 meter).

Disse endringene som gjelder alle modellene har en rekke implikasjoner for legitimitet. I dag er avveiningen mellom ulike parters interesser i fiskeripolitikken diffus. Gjennom overkapasitet og ringvirkninger sikres lokalsamfunn aktivitet, men sammenhengen mellom disse er lite kjent. Gjennom innkreving av ressursrente gir modellene noe bedre transparens enn dagens system. De felles forenklingene bidrar dessuten til noe økt transparens i selve kvotesystemet. Videre innebærer alle modellene at omsetning av kvoter blir formelt innført. Dette har viktige effekter også for legitimitet ved at det bidrar til å gjøre praksis mer transparent og til å redusere avstanden mellom lovgivning og praksis. Et system med omsettelige kvoter innebærer likevel ingen ny praksis, men representerer en stor prinsipiell endring og et brudd med tanken om at kvoter tildeles årlig og at den som mottar en kvote skal fiske den.

Endringer i gruppene vil gi større markeder for kort og langsiktig tilpasning, noe som vil kunne føre til omfordeling mellom gruppene slik de er definert. Dette bedrer effektiviteten i fiskeriene, men kan også føre til geografisk omfordeling gjennom at aktivitet drevet av fiskeriene blir mer konsentrert. Å gi fartøy under 11 (13) meter tilgang til strukturvirkemidler vil kunne påvirke kystflåtens rolle for sysselsetting og bosetting i distriktene. Dette forsterkes gjennom at avkortninger med umiddelbar fordeling til gruppene avskaffes. Likevel er fordelingen av fisketillatelsene et nullsumspill, der noen regioner og kystsamfunn vil være vinnere – andre vil tape. Den endelige effekten kan vanskelig forespeiles i forkant.

Samlet sett bygger dermed modellene på at næringen fritas for en del utvidede samfunnsoppgaver den har i dag og i større grad betraktes som en normal næring. Man søker i stedet å ivareta hensynet til balanse mellom økonomisk og sosial bærekraft på andre måter. Alle modellene legger til grunn at næringens rammevilkår er viktigere enn rene distriktspolitiske hensyn, og at argumentasjonen derfor må snus til at det er en velfungerende fiskerinæring som gir arbeidsplasser, ikke motsatt. I tillegg legger modellene til rette for innføring av andre begrensinger som kvotetak/eierkonsentrasjon og regionale bindinger. Til tross for dette fordrer alle modellene at det gjøres noe med den uklare relasjonen mellom økonomisk og sosial bærekraft (jf. kap. 4 og 5.3.3). Ingen av modellene er utformet for å sikre den direkte sysselsettingen i fiskeriene ute i distriktene, og tilbyr i stedet andre måter å ivareta hensynet til sosial bærekraft. Hvorvidt dette vil fungere er et spørsmål om konsekvenser for næring, samfunn og forvaltning, men det er til slutt et politisk spørsmål om hva som er en ønsket utvikling. Dette gjør spørsmålet om legitimitet særlig vanskelig å konsekvensvurdere, spesielt for modell 1 og 2.

Fotnoter

1.

Ø. Hermansen og J.R. Isaksen: Enkeltelementer og helhetsløsninger for alternative kvotesystemer. Rapport nr. 54/2016. Nofima, Tromsø er tilgjengelig på www.nofima.no. I rapporten vurderes de tre eksempelmodellene opp mot dagens kvotesystem.

Til dokumentets forside