NOU 2016: 26

Et fremtidsrettet kvotesystem

Til innholdsfortegnelse

5 Dagens system for tildeling av kvoter

Dette kapittelet forklarer systemet for kvotetildeling, fra totalkvote til fordeling på fartøygrupper og fordeling på fartøy. Herunder inkluderes ekstrakvoteordninger og ordninger for fleksibilitet gjennom kvoteåret. Strukturkvoteordningen omtales i eget kapittel (kapittel 6). Etter at dagens system er skissert, gjøres en vurdering av kvotesystemets overordnede funksjonalitet basert på kjennetegnene effektivitet, fleksibilitet og legitimitet. Kapitlet avslutter med å oppsummere endringer som vil kunne gjøre kvotesystemet mer framtidsrettet.

5.1 Konsesjoner og deltakeradganger

For å delta i de fleste fiskerier må man ha en konsesjon eller deltakeradgang, hvis man ikke skal delta i åpen gruppe. Konsesjonsordninger omfatter i dag i hovedsak fartøy med lasteromsvolum på 500 kubikkmeter eller mer, eller det som gjerne omtales som havfiskeflåten. Disse konsesjonene har ikke en forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Kystflåten har deltakeradganger som fornyes årlig. Skillet mellom konsesjoner og deltakeradganger har liten eller ingen praktisk betydning.

Selv om konsesjoner ikke har en forhåndsfastsatt tidsbegrensning, følger det av deltakerloven § 18 at de skal tilbakekalles eller falle bort i en del tilfeller. Eksempler på dette er tvangssalg, dersom nasjonalitetskravet ikke lenger er oppfylt, eller ved manglende fiskeriaktivitet fra fartøyeiers side. Dessuten kan konsesjonen tilbakekalles i en del andre tilfeller, bl.a. dersom øvrige vilkår for tillatelsen ikke lenger er til stede, eller dersom fartøyeier grovt eller gjentatte ganger har overtrådt fiskeriregelverket.

Kongen i statsråd kan dessuten i medhold av deltakerloven § 19 tilbakekalle alle konsesjoner som er gitt for en bestemt type fiske og fangst, eventuelt avgrense dem til en bestemt type fiske, et snevrere geografisk område mv. Begrunnelsen for dette er at skiftende regjeringer må stå forholdsvis fritt i å utforme den fiskeripolitikk man ønsker å føre, også med hensyn til hvilke typer fiskerier som skal tillates utøvd.

Deltakeradganger må fornyes hvert år hvis de ikke skal falle bort, jf. deltakerloven § 21. De faller dessuten bort i løpet av året dersom vilkårene for deltakeradgangen ikke lenger er oppfylt.

Det er i dag elleve ulike adgangsbegrensede fiskeri for kystflåten og 15 ulike konsesjonstyper for havfiskeflåten: torsketrål, reketrål, seitrål, ringnot, kolmule, pelagisk trål, NVG-trål, makrelltrål, loddetrål, nordsjøtrål, avgrenset nordsjøtrål, seisnurp, snurrevad, vassildtrål og fjernfisketillatelse.

Utviklingen i tallet på konsesjoner og deltakeradganger må forstås i lys av de ulike strukturvirkemidlene som fiskeflåten har hatt tilgang til. Det gjelder ulike kondemneringsordninger, enhetskvoteordning og strukturkvoteordning.

For konsesjoner har det i årenes løp også vært gjort en del endringer i definisjonen av ulike grupper. Dette gjør det vanskelig, og til dels uhensiktsmessig, å presentere statistikk over utviklingen i det totale antallet konsesjoner over tid. I tabell 5.1 gis det likevel en oversikt over hovedkonsesjonene ringnot, torsketrål, reketrål og industri/nordsjøtrål fra 1980 til 2014. Det må understrekes at metodikken som legges til grunn for opptellingen av antall konsesjoner har betydning for resultatene. Tabell 5.1 er en opptelling av antall konsesjoner med status «aktiv» i registeret per 31. desember det aktuelle året. Dette betyr at konsesjonen er knyttet til et fartøy på angjeldende tidspunkt.

Tabell 5.1 Utvalgte konsesjonstyper i norske fiskerier. Antall aktive konsesjoner per 31.12. utvalgte år 1980–2015

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

Ringnot

215

143

103

103

97

89

80

78

Torsketrål

64

107

122

116

101

75

41

37

Reketrål

157

166

147

119

108

107

75

69

Pelagisk trål/nordsjøtrål

761

58

41

30

1 Tall for 2002

Kilde: Fiskeridirektoratet

Tabell 5.2 viser utviklingen i antall deltakeradganger. Over halvparten av det totale antall deltakeradganger er knyttet til fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord. Dette understreker betydningen av disse fiskeriene for kystfiskeflåten. Et fartøy har ofte flere ulike deltakeradganger, og i kystfiskeflåten er det en tendens til at antall deltakeradganger som er knyttet til det enkelte fartøy er økende med fartøystørrelsen.

Tabell 5.2 Deltakeradganger i norske fiskerier, per 31.12. utvalgte år 2003–2015

2003

2005

2010

2015

Konvensjonelle havfiskefartøy

53

49

36

26

Torsk, hyse og sei nord kystfartøy

2 676

2 422

1 962

1 808

Konv. kystfartøy torsk sør

52

62

60

56

Sei nord notfartøy

227

191

154

117

Sei sør notfartøy

67

67

60

52

Reke sør

196

173

146

128

Kongekrabbe

189

271

207

151

Kystmakrell not

306

258

212

209

Kystmakrell garn og snøre

285

273

227

195

Ringnot 70–90 fot (SUK) makrell

20

20

17

16

Ringnot 70–90 fot (SUK) nordsjøsild

20

20

17

16

NVG kyst

662

464

372

283

Nordsjøsild not sør

121

117

91

82

Kilde: Fiskeridirektoratet

5.2 System for kvotetildeling

Figur 5.1 Fordeling av totalkvote for torsk nord for 62°N i 2016.

Figur 5.1 Fordeling av totalkvote for torsk nord for 62°N i 2016.

Kilde: Nofima og Fiskeridirektoratet

Det er syv reguleringsgrupper som har kvote for direktefiske av torsk nord for 62 grader nord – torsketrålgruppen, konvensjonelle fartøy på eller over 500 kubikkmeter (kbm) lastekapasitet, de fire lengdegruppene i kystflåten med lasteromsvolum under 500 kbm og en åpen gruppe for konvensjonelle fartøy med lasteromsvolum under 500 kbm.

Før fordeling av totalkvoten på de ulike gruppene, tas det mindre kvanta fra totalkvoten til enkelte formål. Dette omfatter rekreasjons- og fritidsfiske, ekstra kvote til åpen gruppe som oppfølging av kystfiskeutvalget, forskning og undervisning, samt kvotebonus for levendefangst. Det tas også et kvantum til dekning av rekrutteringsordningen for yngre fiskere til lukket gruppe i kystflåten. Resten av kvoten fordeles så mellom trål og fartøy som fisker med konvensjonelle redskaper (garn, line, juksa, snurrevad).

Andelen som går til trål varierer med størrelsen på totalkvoten (jf. beskrivelse av trålstigen i kapittel 3). I år med høy totalkvote, som i 2016, går 33 pst. av torskekvoten til trålerflåten. Andelen som fordeles til den konvensjonelle flåten deles så i tre: konvensjonell havfiskeflåte, konvensjonell kystflåte lukket gruppe og åpen gruppe. Konvensjonell havfiskeflåte består av fartøy på 40–50 meter som i all hovedsak fisker med autoline i Barentshavet, Norskehavet og Nordsjøen.

Før videre fordeling på grupper i kystflåten tas det et kvantum til dekning av ferskfiskordningen, en kvotebonusordning som skal stimulere kystflåten til landing av fersk torsk i årets siste 8 måneder. Den lukkede kystgruppen er igjen oppdelt i fire lengdegrupper basert på hjemmelslengde for kvotetildeling (omtalt i kapittel 3). Fartøygruppen med hjemmelslengde under 11 meter er den største målt i antall fartøy. Tabell 5.3 viser hvordan flåten fordeler seg etter hjemmelslengde og største lengde. Av totalt 1786 fartøy er 49 fartøy, eller 3 pst., over tid skiftet ut med et fartøy som har mindre lengde enn sin hjemmelslengde. 1395 fartøy eller 78 pst. er fortsatt i sin opprinnelige gruppe, mens 342 fartøy eller 19 pst. er skiftet ut med et fartøy som har større lengde enn sin hjemmelslengde. I tillegg kommer at gjennomsnittslengden på fartøyene innen de ulike gruppene også har økt. Utviklingen har altså gått mot færre, og gjennomsnittlig større, fartøy i kystflåten.

Tabell 5.3 Antall deltakeradganger for i lukket kystgruppe for torsk fordelt på hjemmelslengde og faktisk lengde. 13.10.2016

Faktisk lengde

Hjemmelslengde

Under 11 meter

11–14,9 meter

15–20,9 meter

21 meter og over

Totalt

1. < 11 m

960

203

13

6

1182

2. 11–14,9 m

31

304

27

25

387

3. 15–20,9 m

3

11

68

68

150

4. 21 m og over

2

2

63

67

Totalt

994

520

110

162

1786

Kilde: Fiskeridirektoratet

For å delta i den åpne gruppen i kystflåten er vilkårene at fartøyet er registrert i merkeregisteret og har en største lengde under 11 meter, at eier av fartøyet og høvedsmannen er ført i fiskermanntallet og at fartøyet er egnet, bemannet og utstyrt for fiske etter torsk, hyse og sei. I 2016 ble 6,1 pst. av totalkvoten avsatt til åpen gruppe.

5.2.1 Fordeling innad i grupper – hjemmelslengde og kvotefaktorer

Gruppekvoten fordeles etter ulike parametere (jf. kapittel 3). I kystfiskeflåten er hjemmelslengde det sentrale, mens de relevante parameterne i havfiskeflåten er basistonn og kvotefaktorer.

I dagens system er altså kystflåten i torskesektoren både i struktur- og reguleringssammenheng inndelt i grupper (under 11, 11–15, 15–21, over 21 meter) etter hjemmelslengde, uavhengig av hvilken faktiske lengde fartøyet måtte ha, jf. tabell 5.3. For makrell er det en tilsvarende inndeling (13 og 21 meter).

Ved utskifting har reder frihet til å velge størrelse på nytt fartøy, gitt at fartøyet av forvaltningen vurderes til å ha et tilstrekkelig driftsgrunnlag i forhold til fartøyets størrelse. Dette kravet om forholdsmessighet har til i år vært underlagt en skjønnsmessig vurdering som har kunnet variere over tid, og mellom Fiskeridirektoratets regioner. I instruks av 16. januar 2016 fra Nærings- og fiskeridepartementet til Fiskeridirektoratet er imidlertid skjønnet erstattet med ensartede regler som i korthet går ut på at fartøy med hjemmelslengde under 11 meter i fisket etter torsk kan skiftes ut med fartøy opp til 15 meter faktisk lengde (for makrell henholdsvis under 13 og opp til 21 meter). For øvrige fartøygrupper er det ingen særskilt begrensning på utskiftingsadgangen. Adgangen til utskifting til større fartøy har over tid ført til større og mer fangsteffektive fartøy i kystflåten.

5.2.2 Fordeling på fartøy – fartøykvoter eller maksimalkvoter?

I den enkelte fartøygruppe vil fartøyenes kvoteutnyttelse være bestemmende for om de tildeles fartøykvoter eller maksimalkvoter.

Hvis alle fartøy i en fartøygruppe utnytter (fisker) sin kvote fullt ut, vil gruppen bli regulert med fartøykvoter. Gruppekvoten vil da bli fordelt på fartøyene slik at den blir oppfisket når samtlige fartøy har fisket sin kvote. Dette gir den enkelte fisker sikkerhet for at fisket ikke vil bli stoppet før alle har fisket sin kvote. Fartøykvoter omtales derfor ofte som «garanterte», noe som skaper forutsigbarhet og mulighet for fisker til å fiske sin kvote på den tid av året som anses formålstjenlig.

Hvis det derimot er erfaring for at en del fartøy i en fartøygruppe ikke utnytter sin kvote fullt ut vil gruppen bli regulert med maksimalkvoter. Gruppekvoten vil da bli fordelt på fartøyene ved å gi alle fartøy en høyere kvote enn hva de ville fått som fartøykvoter, noe som gjerne kalles «overregulering». Overregulering er nødvendig for å sikre at gruppekvoten blir oppfisket. Men summen av fartøyenes kvoter vil nå være større enn gruppekvoten. I den grad fartøyenes kvoteutnyttelse viser seg å bli høyere enn forventet, vil det være en risiko for at gruppekvoten blir oppfisket og fisket stoppet før alle fartøy har fisket det den enkelte fisker hadde planlagt. Maksimalkvoter kan derfor, i motsetning til fartøykvoter, ikke regnes som garanterte.

Maksimalkvotene kan endres gjennom året basert på utviklingen og deltakelsen i fisket. Med slike justeringer prøver Fiskeridirektoratet å gi fartøygruppen anledning til å utnytte gruppekvoten uten at den blir overfisket. Hvis det er forventninger om at fisket blir stoppet før alle fartøy har fisket det som var planlagt, kan en slik overregulering gi insentiver til kappfiske.

For fartøygrupper regulert med maksimalkvoter, og der overreguleringen har vært høy, er det også et insentiv for de mest aktive til utskifting til større og mer effektive fartøy som kan nyttiggjøre seg store maksimalkvoter. Kvoteutnyttelsen vil da øke, og i neste omgang bidrar dette til redusert behov for overregulering for å få tatt gruppekvoten.

Over tid har det for en rekke fartøygrupper og fiskerier vært en overgang fra å regulere med maksimalkvoter til å regulere med garanterte fartøykvoter.

5.2.3 Kvotepakker

Kystflåten kan til en viss grad velge om de vil fiske både hvitfisk og pelagisk fisk, eller om de vil spesialisere seg innen en av sektorene. Fartøy i havfiskeflåten har ikke anledning til å ha kvoterettigheter innenfor både hvitfisksektoren og pelagisk sektor.

Samtidig tildeles flere av kvotene som pakker. Et fartøy med ringnotkonsesjon har eksempelvis anledning til å fiske gitte fartøykvoter av makrell, nordsjøsild, lodde, etc. Et fartøy med adgang til å delta i lukket gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N har anledning til å fiske gitte kvoter av torsk, hyse og sei. Kvotepakkene i torskesektoren har vært viktige for å sikre at kvotegrunnlaget skal kunne dekke ulike typer driftstilpasninger langs kysten, inkludert et behov for inndekning av bifangst. Dersom kvotegrunnlaget ikke står i forhold til fartøyets behov for kvote på for eksempel sei og hyse i fisket etter torsk, så vil det øke behovet for kompliserende bifangstreguleringer og kunne være et insentiv for utkast av fisk. I de to nevnte eksemplene gir konsesjonen/deltakeradgangen tilgang til en pakke fartøykvoter, mens det i andre konsesjoner kan gis tilgang til fartøykvote for ett fiskeslag. Et eksempel på dette er konsesjon til å fiske kolmule.

I hvitfisksektoren er det generelt et stort fokus på fiske etter torsk. Kystflåtens hyse- og seikvoter blir også alltid tatt, men gjerne etter flere runder med refordelinger i et fiskeri som er maksimalkvoteregulert. Dette kan medføre uforutsigbare reguleringer, noe som gjør det vanskelig å utvikle gode industrielle konsepter for fiskeflåten, og uforutsigbar råstofftilgang for industrien. I ringnotflåten foregår det i det alt vesentlige et målrettet fiske mot enkeltbestander med særskilte sesonger over året. For denne flåten har kvotepakken som følger med ringnottillatelsen tradisjonelt vært vurdert som en positiv og viktig diversifisering som bidrar til å dempe driftsmessige og økonomiske konsekvenser av svingninger i bestands- og kvotegrunnlaget for enkeltartene.

5.2.4 Åpne grupper

Ved lukkingen av kystfisket var det behov for å opprettholde mulighetene for et fortsatt fiske også for aktører som driftet i mindre, sesongpreget skala og som hadde begrenset inntekt fra fiske. For å dekke dette behovet ble det etablert ulike åpne grupper i fisket etter torsk, hyse og sei, sild og makrell. Tanken bak åpne grupper var også at det fortsatt skulle være en mulighet for ungdom å etablere seg i fiske i liten skala, uten betydelige kostnader. Ved ønske om en mer omfattende aktivitet var deltagelse i åpen gruppe tenkt å kunne være et første skritt mot i neste omgang å investere og satse i lukket gruppe. I tillegg har åpen gruppe gitt eldre fiskere en mulighet for å trappe ned aktiviteten uten å måtte forlate yrket helt.

I fisket etter torsk, hyse og sei er fisket i åpen gruppe regulert med gruppekvoter som utgjør en fast andel av kystflåtens samlede kvote og med maksimalkvoter gradert i 3 trinn etter fartøyenes faktiske lengde; under 8 meter, 8–10 meter og over 10 meter. Fra 2007 gjelder et krav om at nye fartøy som skal delta må være mindre enn 11 meter.

5.2.5 Særkvoter/ekstrakvoter

Ekstrakvoter er kvoter som er avsatt for å dekke spesielt tilgodesette formål. Etter at støtteavtalen mellom Staten og Norge Fiskarlag ble avviklet og subsidiene til næringen opphørte midt på 1990-tallet, er det over tid etablert en rekke nye kvoteordninger, spesielt innen torskefiskeriene. Ordningene er ment å tilgodese ulike politisk prioriterte formål, formål som tidligere gjerne ville vært finansiert direkte over støtteavtalen. Følgende ordninger kan nevnes, alle unntatt distriktskvote er operative i 2016:

  • Kvotebonus ved levendelagring – torsk

  • Ferskfiskkvoteordning – torsk

  • Distriktskvote – torsk

  • Agnkvoter – sei, sild og makrell

  • Rekrutteringskvoter – diverse fiskeslag

  • Kystfiskekvote – torsk

  • Forskningskvoter – torsk, hyse, sei, makrell, sild

  • Ungdomsfiskeordning – torsk, hyse, sei

  • Skolekvoter – diverse fiskeslag

  • Lærlingekvoter – diverse fiskeslag

Såkalte ekstrakvoteordninger tas i hovedsak fra nasjonal kvote før fordeling på grupper, og i noen tilfeller fra gruppekvotene til de fartøy som kan utnytte ordningene. De fordeles etter andre kriterier enn de ordinære kvotene. I tillegg har det de siste årene blitt tildelt ti rekrutteringskvoter årlig (25 rekrutteringskvoter i 2013). Rekrutteringskvotene besluttes fra år til år, og de tildeles fra 2015 med kvotefaktorer tilsvarende hjemmelslengde 11 meter. Rekrutteringskvotene har ingen tidsbegrensning. Tidligere ble rekrutteringskvotene tildelt med kvotefaktor tilsvarende fartøyets faktiske lengde, dog ikke mer enn 15 meter. Dette ble endret til en fast felles kvotefaktor for å unngå omgåelser av regelverket. Departementet har nylig besluttet at rekrutteringskvoter skal belastes jevnt over for alle fartøygrupper som deltar i angjeldende fiskerier ettersom rekrutteringen skal komme hele næringen til gode. Dette innebærer at rekrutteringskvoter i f.eks. fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N belastes alle fartøygrupper i dette fiskeriet, noe som innebærer at «trålstigen» i praksis modifiseres hver gang det tildeles nye rekrutteringskvoter. I tillegg til disse kvoteordningene er det i torskefisket nord for 62°N avsatt et kvantum for å dekke det uregistrerte uttaket i fritids- og turistfisket.

5.2.6 Ordninger for fleksibilitet innenfor kvoteåret

Det er i dag ikke anledning til å omsette deler av kvoten innenfor kvoteåret. Det har likevel vært et økende behov for en del tilpasninger for å imøtekomme behovene for fleksibilitet med hensyn til kvotesammensetning. Det har derfor tvunget seg fram en rekke ordninger i et forsøk på å bøte på denne manglende fleksibiliteten. Disse beskrives under:

Samlekvoteordningen – for å øke fleksibiliteten i den praktiske utøvelsen av fiske ble fartøy under 15 meter i årene 2001–2006 regulert med en samlekvote av torsk, sei og hyse der de tre artene ble kvoteavregnet med forskjellige «priser», kalt torskeekvivalenter. Sett fra fiskers ståsted fungerte ordningen bra, det viste seg imidlertid svært vanskelig å fastsette relative priser som kunne klare å holde fisket, spesielt av torsk, innenfor gruppekvoten. Dessuten ble bestands- og kvotesituasjonen for de tre bestandene etter hvert så god at ordningen kunne avvikles.

Rederikvoteordningen og driftskvoteordningen – er varianter av kvoteordninger der et fartøy tildeles høyere kvote mot at et annet fartøy innen kvoteåret tas ut av fiske for en viss periode. Ordningene er ikke operative i dag.

Slumpfiskordningen – er en ordning for fartøykvoteregulerte fartøy i havfiskeflåten der Fiskeridirektoratet kan gi tillatelse til at inntil 20 pst. av fartøykvoten av det enkelte fiskeslag kan fiskes med et annet fartøy som tilhører samme fartøygruppe. Fartøyet som avgir kvote må ha fisket minst 30 pst. av kvoten før kvotemottakende fartøy kan starte fiske. For torsk kan fiske på slike kvoter ikke starte før 1. juli. Ordningen har vært operativ siden 2005. Årlig har det vært søkt om 100–150 overføringer av kvote i medhold av ordningen. De to siste årene er omfanget redusert grunnet økt bruk av ordninger med kvotefleksibilitet over årsskiftet.

Samfiskeordningen – eksisterende ordning som ble etablert i 2010 der to fartøy, begge i lukket gruppe under 11 meter i fisket etter torsk, hyse og sei, på bestemte vilkår kan drive samfiske. Det passive fartøyet i samfiskelaget kan ikke drive fiske eller lande fangst i den tiden fartøyene er påmeldt samfisket. Ordningen ligner den tidligere driftskvoteordningen og kan sies å være en erstatning for fraværet av en strukturkvoteordning for denne gruppen. Tilsvarende ordning administrert av Norges Sildesalgslag finner en også i pelagisk sektor.

Kvotebytte – i 2014 hadde man en situasjon med meget knappe fartøykvoter, mindre enn en last, av henholdsvis Barentshavslodde og lodde ved Island/Jan Mayen. Det ble da etablert en ordning der ringnotfartøy innbyrdes kunne bytte kvotene i de to områdene. Denne ordningen ble videreført i 2015, og samtidig ble det etablert en lignende ordning der en trålkvote av lodde i Barentshavet kan byttes mot et kvantum kolmulekvote. Partene bestemmer selv bytteforholdet. I 2016 er det etablert en ordning der ringnotfartøy kan bytte kvote av Nordsjøsild mot kvote av lodde ved Island/Jan Mayen.

De fire sistnevnte ordningene, som alle bidrar med økte muligheter for fleksible, individuelle driftstilpasninger, har gjerne møtt to former for motforestillinger. Den ene er en historisk sterk og generell politisk motvilje mot å bevege seg i retning av et system som i realiteten innebærer større grad av omsettelighet av hele eller deler av et fartøys kvoter det enkelte år. Den andre er at spesielt rederi-, drifts-, og samfiskeordningene, hvor fartøyene ikke trekkes permanent ut av fiske, har konkurrert med enhets- og strukturkvoteordningene hvor det overordnede siktemålet har vært å få tatt ut overkapasitet på permanent basis. Det langsiktige strukturhensynet kan derfor være i konflikt med ønsket om muligheten til en mer smidig, kortsiktig driftstilpasning. Etter hvert som mange av fartøygruppene er blitt mer tilpasset fangstmulighetene, svekkes imidlertid det siste argumentet for fartøygruppene over 11 meter som nå over lang tid har hatt tilgang på strukturkvoteordninger.

Adgang til å benytte leiefartøy – hvis det foreligger spesielle omstendigheter er det tillatt å fiske fartøyets kvote med et innleid fartøy. Adgangen er regulert i deltakerforskriften og konsesjonsforskriften og gjelder således både for kyst- og havfiskeflåten. Omstendigheten er enten forlis og havari som medfører vesentlig driftsavbrudd, eller ved kontrahering av nybygg. I sistnevnte tilfelle kan det være forhold som innebærer at fisker ønsker å selge eksisterende fartøy før nytt (kontrahert) fartøy er klar til å settes inn i fisket. For kystflåten ligger det en begrensning i at ett og samme fartøy i løpet av reguleringsåret kun kan benyttes som leiefartøy i forbindelse med ett forlis/havari.

Partråling – det er adgang til å drive partråling i flere pelagiske (sild, makrell) fiskeri. Spørsmålet reiser seg da med hensyn til hvem som har fisket fisken, og hvem fangsten skal føres på. I de enkelte reguleringsforskrifter er det fastlagt hvor mange fartøy et fartøy kan drive partråling med. Videre er det satt krav om hvordan fangsten skal deles på fartøyene, og at det alltid skal seddelføres fangst på det fartøyet som lander fangsten. Norges Sildesalgslag administrerer ordningen med partråling.

Overføring av fangst ved for store kast – i noen pelagiske fiskeri kan det enkelte fartøy tidvis få så mye fisk i en fangstoperasjon at fartøyet ikke har mulighet for å pumpe hele fangsten om bord. Dette skjer spesielt ved fiske med not. I slike situasjoner er det gitt åpning for å overføre fangst på feltet (før fangsten er tatt om bord).

Kvotefleksibilitet over årsskiftet – i de senere år er det for flere viktige bestander i fiskerisamarbeidet med andre land avtalt mulighet for å forskuttere/overføre 10 pst. av nasjonal kvote mellom år, såkalt kvotefleksibilitet. Denne ordningen innebærer ikke at kvote overføres fra ett fartøy til et annet, men at et fartøy kan underfiske eller overfiske årets fartøykvote med en viss andel mot at fisket året etter avpasses dette. Hvis et fartøy velger å overfiske sin fartøykvote med 10 pst. ett år, må det fiske et tilsvarende mindre kvantum av sin fartøykvote året etter. Fartøy som har benyttet slumpfiskordningen har ikke anledning til å benytte kvotefleksibilitet.

De norske tilpasningene til behovet for å fiske med annet fartøy enn det fartøyet som har kvoterettigheten har alle ulike primærformål, men det underliggende formålet er å bidra til en effektiv avvikling av fisket og dermed kostnadsreduksjon. Ordningen med tillatelse til overføring av fangst ved store kast hindrer også unødvendig neddreping av fisk som er fanget, fisk som ellers ville ha blitt sluppet i sjøen igjen og høyst sannsynlig dødd.

Boks 5.1 Teknisk beskrivelse av kvotesystemet, samt bruken av det

Kvotesystemet består av flere moduler. For å kunne nytte fartøy til ervervsmessig fiske må eieren ha ervervstillatelse for fartøyet, dvs. tillatelse til å nytte fartøyet til ervervsmessig fiske. For å kunne delta i lukkede fiskerier vil fartøyeieren i tillegg også måtte ha spesiell tillatelse (konsesjon) eller deltakeradgang for å kunne delta. I enkelte fiskerier er det videre adgang til å tildele strukturkvoter (kvotefordel) ved permanent uttak av fartøy fra fiske. Ervervstillatelser, spesielle tillatelser, deltakeradganger og strukturkvoter er knyttet til både fartøyet og fartøyets eier. Fiskeridirektoratet har elektroniske registre med:

  • faktiske opplysninger for det enkelte fartøy (kjenningssignal, lengde, bredde, bruttotonnasje mv.)

  • opplysninger om fartøyets eier (organisasjonsnummer, navn, organisasjonsform, adresse mv.)

  • opplysninger om spesielle tillatelser, deltakeradganger og strukturkvoter knyttet til fartøy/eier.

Modulen med de enkelte fartøys kvoter fremkommer ved at opplysninger om de årlig reguleringene kobles til fartøyregisteret. Kvoteenheten for den enkelte bestand/fartøygruppe legges inn og kobles automatisk med kvotefaktoren for det enkelte fartøy. I tillegg må ekstrakvoter legges inn, dette må i hovedsak skje manuelt. De tre modulene i selve fartøyregisteret fungerer greit og etter hensikten. Utfordringene med systemet er særlig å få koblet på de mange ulike ordninger og vilkår i de årlige reguleringene slik at fartøyenes kvoter kan genereres på en enkel og korrekt måte.

Figur 5.2 

Figur 5.2

Videre representerer overføring av kvote mellom fartøy en utfordring (slumpfiskordningen, samfiskeordningen og kvotebytteordningen), ordninger der en etter søknad/melding til Fiskeridirektoratet kan overføre kvote mellom fartøy i løpet av kvoteåret. Disse ordningene er en utfordring både med hensyn til løpende å kunne holde oversikt og kontroll med hva som til enhver tid er det enkelte fartøys kvote, men også for næringsutøverne som av ulike årsaker kan ha et ønske om både raskere og hyppigere omdisponering av kvote mellom fartøy.

For fullstendighetens skyld skal også nevnes leiefartøyordningen, rekrutteringsordningen, ordninger for kvotefleksibilitet mellom år, og endelig bifangstordninger i ulike fiskeri.

Fiskeridirektoratets kvote- og fartøyregister oppdateres daglig og er elektronisk tilgjengelig for salgslagene med en dags forsinkelse. Fiskesalgslagene har som en av sine oppgaver etter fiskesalgslagsloven å forestå kvoteavregning/inndragning av fangst over kvote for det enkelte fartøy i sitt distrikt. Fiskeridirektoratets sentrale fangstdatabase, med fangstopplysninger fra alle de seks salgslagene, oppdateres i nær sann tid etter levering av fangst. Dette skjer ved at sluttseddel/landingsseddel, som ved levering av fangst utfylles og signeres av fisker og kjøper, umiddelbart overføres elektronisk til vedkommende salgslag der den etter en automatisk valideringssjekk videresendes til Fiskeridirektoratet.

5.3 Vurdering av dagens system for tildeling av kvoter

5.3.1 Effektivitetsutfordringen

Effektivitet fordrer at aktørene har et så forutsigbart driftsgrunnlag som mulig. På den måten kan aktørene selv gjøre langsiktige tilpasninger som er kostnadseffektive og som utnytter verdiskapingspotensialet i hele verdikjeden. Fartøykvoter er et godt utgangspunkt. Det gir fartøyene anledning til å planlegge sine fangstaktiviteter og det fjerner insentivene til kappfiske. Som vist over, er fartøykvoter sentralt i dagens system. Totalkvotene er imidlertid først fordelt mellom størrelses- og redskapsgrupper. Refordeling mellom grupper, samt overregulering, er en utfordring for flåtens planlegging, og for både flåtens og industriens verdiskaping. Dersom fisket må reguleres med maksimalkvoter og overreguleringen settes for høyt gir dette insentiver til kappfiske. Settes den for lavt, vil det resultere i at kvoten enten ikke tas eller at det vil være nødvendig med refordelinger, noe som forstyrrer flåtens planlegging. Både for høy overregulering og forventninger om refordeling, resulterer ofte i fangstformer som prioriterer kvantum framfor kvalitet, noe som igjen vil være negativt for landindustrien som kjøper fisken i neste ledd. En mer direkte tildeling fra totalkvoten til fartøynivå i form av fartøykvoter vil kunne bøte på slike utfordringer. Dette vil imidlertid fordre at kvotesystemet har andre mekanismer for å håndtere kvoter som ikke utnyttes.

Generelt er det slik at enhver begrensing demper effektiviteten. Et effektivt system for tildeling av kvoter bør derfor gi aktørene færrest mulige restriksjoner. Dagens system gir føringer på fartøyutforming. Dette er noen ganger biologisk begrunnet, for eksempel forbud mot bruk av ringnot i fisket etter torsk og hyse, der bruken ville medføre risiko for fangst av fisk under minstemål. Andre ganger er slike føringer begrunnet i ønsket om en differensiert flåte, slik tilfellet er med Finnmarksmodellen. Restriksjoner som har som formål å opprettholde en geografisk spredt og størrelsesmessig diversifisert flåte kan på den ene siden dempe effektiviteten i fisket samtidig som nettopp slike restriksjoner kan bidra til å oppfylle formål om bosetting og sysselsetting i kystdistriktene. Spørsmålet blir likevel om det er grunn til å anta at de økonomiske drivkrefter selv vil opprettholde en differensiert flåte, fordi ulike fiskerier, sesonger og markeder krever ulike typer redskaper. Dette taler i så fall for å fjerne redskapsrestriksjoner som ikke begrunnes med hensynet til ressursene. Større frihet til å utforme fartøy vil gi større effektivitet.

Aktørenes videre tilpasninger avhenger i stor grad av fleksibiliteten i kvotesystemet. Dette vil belyses nærmere under.

Fisket er sesongbasert. For flåten er det i tillegg kostnadseffektivt å fiske kvoten på kort tid. Hvorvidt dette er lønnsomt, avhenger av hvilken pris de får for fisken. Verdiskapingspotensialet i hele verdikjeden innebærer imidlertid et bredere perspektiv enn hva som er gunstig for flåten. Sesongvariasjoner og landinger av store kvantum på kort tid kan gå utover kvaliteten på fisken og kan påvirke fiskeindustriens fleksibilitet i produksjonen og dermed markedets betalingsvilje for sluttproduktene. Med velfungerende markeder for fisk vil prissignalet sikre en optimal allokering av råstoff uten regulering. Myndighetene har likevel benyttet en rekke virkemidler for å dempe slike effekter, herunder ekstrakvoteordninger som ferskfiskordningen og kvotebonus for levendelagring av torsk. Ordninger som har til hensikt å vri landingsmønsteret kan imidlertid medføre samfunnsøkonomiske kostnader.

Samfunnet har store kostnader knyttet til administrasjon av fiske. For staten er viktige kostnader knyttet til relevante oppgaver hos Havforskningsinstituttet, Fiskeridirektoratet, Kystvakten og Nærings- og fiskeridepartementet. OECD anslår at de norske forvaltnings-kostnadene er i størrelsesorden 10 pst. av fangstverdien, i 2013 utgjorde dette 1,6 mrd. kr. En betydelig del er knyttet til forskning, og da spesielt bestandsestimering og kvoterådgivning. Dette er oppgaver som er avgjørende for å kunne drive et bærekraftig fiske.

Forvaltningen har imidlertid også store kostnader knyttet til regulering og kontroll av fisket. Adgangen til fiskeriene reguleres på ulike måter i hav og kyst. De nasjonale totalkvotene fordeles også på ulike måter, gjennom flere ledd og etter flere fordelingsnøkler. Overregulering er arbeids- og kostnadskrevende, og de mange ulike ordningene hvis formål er å gi flåten nødvendig fleksibilitet gjennom kvoteåret er administrativt krevende både for næring og forvaltning. Det vil ligge store effektiviseringsmuligheter gjennom forenkling av kvotesystemets grunnoppbygging.

5.3.2 Fleksibilitetsutfordringen

Dagens kvotesystem har vokst fram over tid, utløst av kriser og utviklet seg parallelt med utviklingen i fiskeriene. Ved nye utfordringer har det blitt laget nye ordninger. Dette gjør kvotesystemet komplisert og uoversiktlig, med lite fleksibilitet for kommende endringsprosesser.

Næringsaktørene har liten anledning til å gjøre individuelle tilpasninger i dagens kvotesystem. Et eksempel på dette er at kvoter i noen tilfeller tildeles som pakker. Hvert fartøy som mottar slike pakker må derfor fiske på alle artene, uavhengig av forretningsstrategi. Dette begrenser potensialet som fins i spesialisering og diversifisering mellom fartøyene.

Fleksibilitet er avgjørende for at aktørene skal kunne utnytte sine investeringer på en god måte. Aktørenes kvoteportefølje er i hovedsak resultatet av deres langsiktige tilpasning. Som redegjort for i kapittel 5.2.6 har dagens kvotesystem en rekke ordninger for å imøtekomme behovet for også å kunne tilpasse og effektivisere fartøyenes drift på kort sikt. Flere av disse ordningene kan med fordel bli sett i sammenheng med hverandre, og løst med ordninger for utleie og innleie av kvote. Leie av kvoter har ikke vært praktisert i det norske systemet fordi man ikke ønsker passive kvoteforvaltere. Dette vil imidlertid kunne unngås ved å begrense omfang av hvor stor andel av kvotene som kan leies ut, samt å stille krav til utleiers aktivitet fra fiske.

Større fleksibilitet i kvotesystemet vil også kunne gi andre muligheter for å håndtere situasjoner der totalkvoten ikke utnyttes.

5.3.3 Legitimitetsutfordringen

Dagens kvotesystem har flere mekanismer hvis hensikt er å beskytte kystflåten og ivareta hensynet til en differensiert flåte. Eksempel på dette er trålstigen, som bestemmer den relative fordelingen mellom hav og kyst, og skillet mellom konvensjonelle redskaper og trål i torskefiskeriene. Slike mekanismer har vært viktig for kvotesystemets legitimitet i overgangen fra åpen allmenning til en profesjonalisert næring. Å gjøre kvotesystemet mer effektivt og fleksibelt vil utfordre slike ordninger. Spørsmålet er hvorvidt det kan gjennomføres uten at det samtidig resulterer i et lite legitimt system.

Legitimitet fordrer at det er samsvar mellom formål, mål og tiltak i forvaltningen (kapittel 4). Formålet med fiskeriforvaltningen er en bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom utnyttelse av ressursene, og å medvirke til sysselsetting og bosetting i kystsamfunn. Mål om en differensiert flåte har vært begrunnet med det siste, og næringen har selv vært delaktig i forhandlingen av ulike fordelingsmekanismer som skal sikre at dette ivaretas. Det er god forvaltningsskikk å involvere berørte aktører i beslutningsprosessen. Det er imidlertid flere enn fiskerne som er berørte av kvotesystemets utforming, for eksempel fiskeindustribedrifter og andre aktører i kystsamfunnene. Det faktum at det blir stadig færre fiskere begrenser også deres evne til å være representative meningsbærere for hva som er legitime løsninger i fordelingsspørsmål.

I samme periode som kvotesystemet har vokst fram, har fiskerne i tillegg blitt gradvis mer avhengig av tilpasninger som øker produktivitet og lønnsomhet. Dette henger sammen med den generelle økonomiske utviklingen i samfunnet, og at subsidiene har blitt avskaffet. For kvotesystemets framtidige legitimitet vil det være viktig at systemet er innrettet slik at aktørene kan gjøre riktige næringsstrategiske prioriteringer.

Som problematisert over er kvotesystemet komplekst og uoversiktlig. Det er derfor også en legitimitetsutfordring dersom kvotetildelingen ikke er transparent og mulig å forstå for allment interesserte.

5.4 Et forenklet kvotesystem for framtiden

På bakgrunn av drøftingene av dagens kvotesystem, er det hensiktsmessig å forenkle og harmonisere grunnmekanismene i kvotesystemet slik at det er bedre tilpasset næringens og samfunnets endrede behov. På den ene siden kan man si at kvotesystemet fungerer. Det har overlevd store endringer, og angir en grundig framgangsmåte for å fordele de nasjonale kvotene til fartøynivå, jf. beskrivelsen av lovverk, forskrifter og fremforhandlede nøkler. På den andre siden er kvotesystemet komplisert, uoversiktlig, rigid og driftsmessig sårbart, både for næring og forvaltning.

I det følgende drøftes noen elementer som er relevant for et fremtidsrettet kvotesystem.

5.4.1 Fisketillatelser

Skillet mellom konsesjoner og årlige deltakeradganger har liten eller ingen praktisk betydning. Det er lite som taler for å opprettholde dette skillet. En ny felles fisketillatelse bør derfor erstatte disse ordningene. Fisketillatelser bør ikke ha en fastsatt tidsbegrensing, men reglene om bortfall og myndighetenes adgang til tilbakekall bør videreføres, jf. dagens regelverk. Dette vil avbyråkratisere og forenkle adgangsreguleringen til fisket, samtidig som myndighetene opprettholder anledningen til å gjøre nødvendige endringer.

5.4.2 Kvotefaktorer

Som vist ovenfor framkommer et fartøys kvote i dag gjennom ulike parametere knyttet til fartøyets fisketillatelser og gjennom gruppeinndeling og kvotenøkler (prosentmessig fordeling av norsk totalkvotekvoter mellom fartøygrupper) i de årlige reguleringsforskrifter. Dette gjør det svært krevende å holde løpende oversikt over det enkelte fartøys samlede kvoteportefølje. Kontroll med kvoter, og avregningen av disse, er en av grunnpilarene i forvaltningen av fiskeressursene. Det vil være en betydelig forenkling om de kvoteandeler (andel i prosent av norsk totalkvote for de enkelte fiskeslag) et fartøy kan fiske fremgår direkte av det enkelte fartøys fisketillatelse. I tillegg til økt transparens og bedre grunnlag for kontroll, vil dette legge til rette for et mer fleksibelt kvotesystem som vil være vesentlig mer robust overfor mulige tilpasninger og endringer i fremtiden.

En slik omlegging kan gjøres ved at fisketillatelsen tilordnes en kvotefaktor for hvert kvoteregulerte fiskeslag som inngår i tillatelsen. Faktoren er et uttrykk for hvor stor andel fisketillatelsen har av de årlige totalkvotene til fordeling. Det kvantumet som fartøyet kan fiske av et fiskeslag vil således fremkomme ved å multiplisere fisketillatelsens kvotefaktor med totalkvoten som skal fordeles. Benevnelsen kan for eksempel gjøres i promille, slik at dersom et fartøy har kvotefaktor på 5 innebærer det at fartøyet kan tildeles 5 promille av totalkvoten til fordeling av det angjeldende fiskeslag. Totalkvoten for de ulike fiskeslag og eventuell overregulering av en fartøygruppes kvoter vil fortsatt fremgå av de årlige reguleringsforskriftene.

Faste kvotefaktorer i fisketillatelsen innebærer at totalkvoten ikke lenger vil fordeles via fartøygruppene. Selv om inndelingen av fartøygrupper har lange tradisjoner er det ikke gitt at dagens inndeling og antall grupper fortsatt er like hensiktsmessig, eller vil være det i all fremtid. Man trenger imidlertid ikke å endre gruppestrukturen på dette tidspunktet. En omlegging til faste kvotefaktorer gjør uansett at kvotesystemet blir enklere i sin utforming, og vil ikke være avhengig av dagens gruppestruktur for å være funksjonelt også i fremtiden.

Innføring av faste kvotefaktorer innebærer imidlertid at glideskalaene i dagens kvotenøkler må gjøres om til faste andeler. Dette omfatter trålstigen, som angir fordelingen av torsk mellom trålere og fartøy som fisker med konvensjonelle redskap, og kvotenøklene for fordelingen av norsk vårgytende sild mellom ulike grupper. Det er også enkelte fartøygrupper som i dag har ulike bifangstavsetninger, og så langt som det er hensiktsmessig vil disse også kunne fanges opp i et fremtidig system med kvotefaktorer. Enkelte typer bifangst, som for eksempel bifangst av nordsjøsild i øyepålfisket til oppmaling, må imidlertid i praksis estimeres ved prøvetaking av et utvalg av fangstene. Slik bifangst vil derfor fortsatt måtte kunne avregnes mot en felles avsetning for vedkommende fartøygruppe.

Bakgrunnen for glideskalaene i kvotenøklene var hensynet til de mest sårbare flåtegruppene i en situasjon med sterkt nedfiskede bestander. Disse skulle ikke bli for skadelidende når totalkvotene var små, og derfor sikres et mer stabilt driftsgrunnlag. I dag er det stor variasjon i den fysiske størrelsen på fartøy innenfor de ulike fartøygruppene. Dessuten er bærekraften i bestandsforvaltningen grunnleggende endret siden kvotenøklene for torsk og sild ble etablert. Dette taler for at faste andeler av totalkvoten ikke vil være for ugunstig for gruppene som helhet. Fastsettelse av nye kvotenøkler uten glideskala kan enten fremforhandles og foreslås av næringen, eller bestemmes av myndighetene.

5.4.3 Ekstrakvoteordninger

Ekstrakvoteordninger kan langt på vei begrunnes med at man har sett behov for å tilgodese særlige formål.

Dette er ordninger som gradvis har økt i omfang, og har i noen grad erstattet tidligere tilskuddsordninger, i tråd med at statsstøtten til fiskerinæringen i all hovedsak er avviklet. Det er flere grunner til å gjennomgå alle ekstrakvoteordninger i sammenheng, for å gjøre en samlet vurdering av effekten av disse. Slike ordninger medvirker til å skape et kvotesystem som er komplisert, uforutsigbart og lite transparent. I et fremtidsrettet kvotesystem bør kvoteordninger som skal tilgodese særlige formål begrenses. Det kan for eksempel være hensiktsmessig å sette et øvre tak for hvor stor andel av de enkelte bestander som kan anvendes til slike ekstrakvoteordninger.

Dagens ekstrakvoter tas både fra nasjonal kvote før fordeling på grupper, og fra gruppekvotene til de fartøy som utnytter disse ekstrakvoteordningene. I et system med faste kvotefaktorer vil slike avsetninger utelukkende måtte hentes fra den nasjonale kvoten før fordeling til det enkelte fartøy. Dette kan det eventuelt tas hensyn til ved overgangen til et nytt kvotesystem samtidig som trålstigen må reforhandles.

I 2016 anvendes følgende andeler av disponibel norsk kvote på slike ekstrakvoteordninger:

Tabell 5.4 Kvoteandeler avsatt til ekstrakvoteordninger

Bestand

Prosentandel

Torsk nord for 62°N

8,2

Hyse nord for 62°N

0,6

Sei nord for 62°N

2,1

NVG-sild

0,9

Makrell

1,3

Kilde: Fiskeridirektoratet

I et framtidsrettet kvotesystem bør avsetning til ekstrakvoteordninger begrenses til det som kan begrunnes ut fra effektiv ressursbruk Den samlede nytten av ekstrakvoteordninger bør derfor vurderes, for å påse at de ikke er effektivitetsdempende. I denne sammenhengen bør det også vurderes om det er andre tiltak som kan ha bedre effekt, eksempelvis kvotefleksibilitet på fartøynivå, bedre systemer for kvalitetsvurdering og pris, eller tilgang til å organisere verdikjeden på andre måter. Det er nærliggende å anta at avsatt kvantum torsk bør kunne reduseres vesentlig i forhold til de siste års avsetninger.

Rekrutteringsordningen er en spesiell ekstrakvoteordning i den forstand at den ikke er en ettårig ordning, men en ordning som etablerer nye, faste kvotefaktorer. Dermed vil eksisterende kvotefaktorer devalueres hver gang rekrutteringskvoter deles ut. Rent teknisk betyr dette at sum kvotefaktorer for en gitt bestand, som initialt vil være 100, vil øke over tid, og det enkelte fartøys andel av totalkvoten vil dermed reduseres. Dette lar seg forvaltningsmessig håndtere, men vil kreve at det skrives ut nye kvotefaktorer hvert år eller at summen av antall kvotefaktorer overstiger 100. Det må likevel stilles spørsmål om denne måten å slippe nye aktører til i lukkede fiskerier er samfunnsmessig rasjonell når det samtidig er behov for strukturordninger for å redusere og tilpasse fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget for å oppnå bedriftsøkonomisk lønnsom drift. Et alternativ til dagens rekrutteringskvote med tildeling av nye tillatelser, kan være å gi årlige ekstrakvoter som virkemiddel for å sikre rekruttering.

5.4.4 Avsetninger til åpne grupper

Det må kunne fastslås at ordningen med åpen gruppe har fungert etter hensikten siden den ble etablert i torskefisket i 1990. Ulike forhold kan imidlertid bidra til å sette ordningen under press fremover. Fartøy i åpen gruppe hjemmehørende i Finnmark, Nord-Troms og øvrige kommuner i Troms og Nordland som er omfattet av det geografiske virkeområdet til Sametingets søkerbaserte tilskuddsordning, har siden 2010 under kystkvoteordningen fått et kvotetillegg som innebærer at fartøy i åpen gruppe får samlede fiskemuligheter som langt på vei kan sidestilles med det fartøy i lukket gruppe har. I 2016 er fylkesbindingene internt i Nord-Norge opphevet. For fiskere, spesielt i Finnmark og de andre kommunene omfattet av kystkvoteordningen, har dette gitt et ekstra insentiv til å selge seg ut av lukket gruppe, for deretter å etablere seg i åpen gruppe.

Åpne grupper, og da spesielt i torskefiskeriene, har en viktig og nødvendig funksjon i det samlede norske kvotesystemet. De har først og fremst vært en viktig arena for rekruttering, men også et sted hvor enkelte trapper ned på slutten av yrkeskarrieren. Det er således ikke grunnlag for å gjøre endringer verken i avsetning eller reguleringsopplegg, men det kan være grunn til å vurdere om det er mulig med et overgangsregelverk fra lukket til åpen gruppe.

5.4.5 Fleksibilitetsordninger

Strukturkvoteordningen legger til rette for å tilpasse driften ut fra langsiktige vurderinger av hva som vil være den beste utnyttelsen av et fartøys kapasitet. Hensynet til en mer effektiv utnyttelse av de årlige kvotene, gjør at aktørenes fleksibilitet til å tilpasse seg kortsiktige svingninger bør forbedres. Med mulighet for utveksling av kvoter i løpet av kvoteåret, vil fiskerne kunne respondere på tilfeldige forhold som påvirker fisket og deres driftssituasjon. Selv ved begrenset grad av utveksling vil dette behovet for fleksibilitet forbedres betydelig.

Som en konsekvens av at lovverket ikke gir mulighet for utleie, leie eller bytte av kvoter innenfor et kvoteår, har det vokst frem et økende antall alternative former for fleksibilitetsordninger. Disse er i sum administrativt krevende, både for forvaltning og næringsaktører, og bør forenkles. Mengden av ordninger vitner om et reelt og vedvarende behov for å kunne justere på fartøyets kvotegrunnlag gjennom året.

Et fremtidsrettet kvotesystem bør legge til rette for fleksibel driftstilpassing og effektiv utnyttelse av ressursene. Dette er nødvendig for å kunne håndtere usikkerheten i fiskeriene som de langsiktige tilpasningsmulighetene ikke evner å håndtere, slik som sesongfiskerier, bifangst, overfiske og insentiver til utkast, og ikke minst forvaltningens ønske om å sørge for at kvotene utnyttes tilnærmet fullt ut.

Det er således grunnlag for at slumpfiskordningen og kvotebytte erstattes av en ordning med adgang til utleie av deler av et fartøys kvotebeholdning. Leieordningen bør gjelde innenfor kvoteåret. En mulighet til å leie ut deler av kvoten vil være et mer hensiktsmessig virkemiddel enn dagens spesialordninger.

Dagens samfiskeordning må ses i sammenheng med forslag om også å gi fartøy under 11 (13) meter adgang til langsiktig tilpasning gjennom kvotesammenslåing (kapittel 6).

En leieordning kan utformes med mer eller mindre strenge begrensninger med hensyn til mellom hvem, og i hvilket omfang det er adgang til å leie ut kvoter. En særlig liberal ordning ville være innføring av fullt ut omsettelige kvoter. Intensjonen med å åpne for utveksling av deler av kvotegrunnlaget bør imidlertid være rettet mot å gi aktive fiskere nødvendige muligheter til effektiv driftstilpasning innen kvoteåret. Reglene for ordningen må derfor utformes slik at passiv kvoteutleie unngås.

I tillegg til aktivitetskravet i deltakerloven kan dette i praksis ivaretas ved at det enten settes et tak for stor andel av hvert fiskeslag som tillates utleid eller at det settes tak for hvor stor andel av kvoteverdien av et fartøys samlede fiskekvoter som kan leies ut. Sistnevnte har den fordel at den innenfor én og samme ordning kan muliggjøre alt fra full utleie av økonomisk marginale kvoter til en mer begrenset adgang til utleie av kvote på de bestandene som utgjør fartøyets hoveddriftsgrunnlag. Graden av adgang til kvoteutleie kan settes som et fast tak eller fastsettes i forbindelse med de årlige reguleringsforskriftene.

5.4.6 Kvotemarked

Et nytt kvotesystem bør ha en felles markedsplass for utleie og leie av kvoter innenfor et kvoteår. Rent praktisk bør en slik markedsplass være web-basert med enkel tilgang for relevante aktører. Hensynet til transparens, registrering, notoritet og kontroll må garanteres, men det bør ikke nødvendigvis være en statlig oppgave å drifte markedsplassen. For å sikre at markedsplassen blir en effektiv arena for handel med kvoter, bør det fungere som en kvotebørs.

Som et tiltak blant annet for å begrense mulig utkast av fisk og sikre større fleksibilitet i gjennomføringen av fisket, bør adgangen til kvoteleie organiseres slik at fisker innen en viss frist kan ha adgang til å leie kvote for å dekke en eventuell overskridelse av fartøyets kvote. På samme måte vil et kvotemarked gi nødvendig fleksibilitet til å håndtere bifangst, også når fartøyet ikke har kvotefaktorer for slik fangst. Av disse hensynene, bør det være mulig å supplere egne kvoter i forhold til eget fiske, med avregning og betaling etter landing.

Markedsplassen bør være selvfinansierende, og må kunne driftes på daglig basis gjennom hele året. Salgslagene har i dag, i medhold av fiskesalgslagsloven, ansvar for innsamling av sluttseddeldata og det enkelte fartøys avregning av fangst mot kvote i Fiskeridirektoratets kvoteregister, samt inndragning av verdi av fangst ut over kvote. Det vil således ligge til rette for at ett eller flere salgslag kan få ansvar for å drifte en slik markedsplass, og den kan organiseres regionalt eller landsdekkende. I tillegg bør det også være mulig å registrere kvoteoverføring elektronisk direkte fra utleier til leier i kvoteregisteret på Fiskeridirektoratets hjemmeside. Sperrer i systemet vil regulere hvem utleier måtte ha adgang til å utveksle kvoter med, og hvor store kvanta som tillates utleid.

5.4.7 Fartøykvote

Et framtidsrettet kvotesystem bør være utformet med en klar ambisjon om at garanterte fartøykvoter skal være hovedregelen i lukkede fiskerier, og at overregulering må unngås så langt som mulig. Dette er en utvikling som allerede er klart tilstede, og som bør påskyndes i et nytt kvotesystem. Garanterte fartøykvoter vil gi en bedre disposisjon av fangstrettighetene over året, både med tanke på drift og for å møte industriens og markedets behov. Dagens kvotesystem er utformet for å ivareta muligheten til overregulering og refordelinger gjennom året.

Dersom kvotesystemet umiddelbart skal utformes med kun garanterte fartøykvoter, vil dette innebære at fartøy i grupper som i dag reguleres med maksimalkvoter, får fartøykvoter som i mange tilfeller vil være høyere enn fartøyet evner å fiske. Kvotesystemet må da inneha mekanismer for å håndtere slike situasjoner. Ett alternativ er at slike kvoter kan utveksles i et kvotemarked som omtalt i kapittel 5.4.6. Dette innebærer at aktører som i dag nyter godt av overreguleringen vil måtte betale leie for kvoter de i dag får tilgang til uten vederlag. Samtidig vil aktører som sjelden eller aldri har utnyttet kvotegrunnlaget i gruppen, motta dette vederlaget. Dette kan synes urimelig. Det er økt effektivisering som har ført til redusert behov for overregulering. Dette skyldes hovedsakelig teknologiske fremskritt, men også bruk av strukturordninger. Ved strukturering vil de som antar at de vil kunne utnytte kvotene best kjøpe ut andre fartøy som er mindre effektive. Å vente til behovet for overregulering ikke lenger er tilstede vil med andre ord innebære at det kan være de samme aktørene som betaler og mottar vederlag i et nytt system.

Overreguleringen er imidlertid i dag i noen tilfeller omfattende. Å håndtere denne situasjonen via et marked for kortsiktig utveksling av kvoter, er derfor ikke uproblematisk. Det vil fordre at aktørene har anledning til å utveksle en uforholdsmessig stor del av sitt kvotegrunnlag. Dette vil vanskelig kunne kombineres med restriksjoner på omfang av utleie, som i 5.4.5 anbefales for å unngå passiv kvoteutleie. Generelt vil kvoteutleie kunne bidra til å redusere behovet for, og effekten av, strukturordninger.

Et annet alternativ for å utforme kvotesystemet med garanterte fartøykvoter, er at gruppekvoten i grupper som i dag har maksimalkvoter, fordeles på fartøyene basert på gjennomsnittlig fangst 2011–2016 (for å sikre at fordelingsgrunnlaget ikke kan påvirkes av aktørene). Dette vil gi aktørene et driftsgrunnlag som står i forhold til det fangstmønster de har hatt i dagens kvotesystem. På den måten vil også behov for omfattende bruk av kvotemarkedet reduseres.

Det tredje alternativet er gradvis å innføre fartøykvoter etter hvert som behovet for overregulering avtar. Den generelle teknologiske utviklingen i flåten vil bidra til mer fangsteffektive fartøy. Hvor lang tid dette tar vil også avhenge av om det innføres et strukturvirkemiddel for flåten under 11 (13) m.

5.4.8 Gruppeinndelingen i kystflåten

Utvalgets forslag om faste kvotefaktorer i fisketillatelsen vil innebære at totalkvoten ikke lenger fordeles via fartøygruppene. Dette er imidlertid ikke til hinder for at man kan videreføre et system med fartøygruppeinndeling i kystflåten for å oppnå andre målsetninger. Foruten ved regulering av årlige kvoter, er gruppeinndelingen aktuell i struktursammenheng og i reglene om utskifting av fartøy. Gruppeinndelingene er på denne måten også førende i hvordan flåten som helhet utvikler seg.

Et grunnleggende spørsmål er imidlertid om dagens gruppeinndeling har samme relevans som tidligere. Utskifting av fartøy og friere fartøyutforming har gjort fartøygruppene mindre homogene, noe som blant annet kommer til syne i diskusjonen om overregulering for fartøy med hjemmelslengde under 11 meter i fisket etter torsk. Gruppeinndelingen i kystfiskeflåten ble innført for å begrense konkurransen mellom små og store fartøy, men etter hvert som fiskeflåten har utviklet seg er det ikke lenger en like nær sammenheng mellom reguleringsgruppene og den faktiske størrelsen på fartøyene som inngår i disse, jf. tabell 5.3.

Det har lenge vært et uttalt mål å sikre videreføring av en variert flåtestruktur, og det har blitt innført ulike tiltak for å opprettholde en differensiert fiskeflåte. Et mulig tiltak i forlengelsen av dette kan være å legge sterkere begrensninger i kystflåtens adgang til utskifting/forlenging og knytte denne adgangen opp mot faktisk lengde før utskifting. En konsekvens av slike tiltak er at fartøyeier i en av de minste gruppene som ønsker å skifte ut til et fartøy i en større gruppe, må selge seg ut for så å kjøpe seg inn i et nytt fartøy. Det vil også være naturlig at gruppeinndeling i struktursammenheng harmoniseres med de regler som måtte gjøres gjeldene ved utskifting og forlenging.

Slike regler vil legge begrensninger på valgfriheten for den enkelte næringsaktør, men denne ulempen må veies opp mot samfunnets målsetting om å bevare en variert flåtestruktur. Slike begrensninger må også vurderes i lys av at denne type tiltak erfaringsvis kan være vanskelig å opprettholde over tid.

I årlig reguleringssammenheng vil gruppeinndeling i praksis kun være relevant dersom det fortsatt er behov for overregulering, men fartøyene bør da grupperes etter faktisk lengde istedenfor dagens praksis med gruppering etter hjemmelslengde. Graden av overregulering bør vurderes for hver enkelt gruppe, og gjøres gjeldende for det som ved fastsettelsen av de årlige reguleringene måtte anses som hensiktsmessige og relevante grupper av fartøy.

5.5 Oppsummering

Kvotesystemet fungerer slik det er i dag, men det er komplisert, uoversiktlig og byråkratisk og vil ikke være robust i møte med fremtidige behov for tilpasninger.

Skillet mellom konsesjoner uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning og årlige deltakeradganger har ikke lenger noen saklig begrunnelse, og kan erstattes med fisketillatelser uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Myndighetene vil ha samme anledning til å kalle disse tilbake som i dagens regelverk.

En harmonisering av kvotefaktorene for den enkelte bestand på tvers av reguleringsgruppene vil gjøre kvotesystemet robust overfor mulige tilpasninger og endringer i gruppestrukturen i fremtiden. Dette innebærer at hver fisketillatelse tildeles kvotefaktorer, som viser hvilken andeler av totalkvotene fartøyet kan fiske av den enkelte bestand.

Det er behov for en gjennomgang av de ulike ekstrakvoteordningene for å sikre at disse er tilpasset en effektiv ressursbruk.

Det bør legges til rette for at overregulering kan reduseres og etter hvert avvikles.

Etablering av en markedsplass for alle former for kortsiktig utveksling av kvoter gjennom kvoteåret vil kunne erstatte de fleste av dagens ulike ordninger for økt fleksibilitet og møte behovet for eventuelt nye ordninger i fremtiden. Markedsplassen vil omfatte fartøygrupper som kan reguleres med garanterte fartøykvoter. Maksimalkvoteregulerte fartøygrupper kan innlemmes i ordningen etter hvert som behovet for overregulering reduseres.

Til dokumentets forside