NOU 2016: 26

Et fremtidsrettet kvotesystem

Til innholdsfortegnelse

10 Konsekvenser av utvalgets forslag

Utvalget har foreslått en ny felles plattform for kvotetildeling, samt systemer for kortsiktig kvoteleie på en felles markedsplass, langsiktig kapasitetstilpasning ved omsetning av fisketillatelser og skattlegging av ressursrenten.

I dette kapitlet vurderes økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag til nytt kvotesystem for fiskeflåten. Forslagene vurderes også med henblikk på konsekvenser for offentlig administrasjon, regionale konsekvenser og konsekvenser for det samiske folk.

10.1 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Endring av grunnsystemet, den felles plattformen, har ikke i seg selv så stor betydning for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, men legger til rette for at systemet for øvrig kan gjøres mer effektivt.

Utveksling av kvoter over markedsplassen vil legge til rette for en betydelig bedre utnyttelse av investeringene. Sammen med muligheten til å splitte opp kvotepakker gir dette mulighet for at fiskerne i større grad kan skreddersy sine kvotepakker. Dette gir muligheter for økt spesialisering eller diversifisering. Overkapasiteten vil reduseres, primært som følge av innføring av sammenslåingsordning for gruppen under 11 meter. Bortfallet av kondemneringskrav og avkortning vil bidra positivt til lønnsomheten til den enkelte.

Bedre sammensetning av kvoteporteføljene og informasjonen fra en felles markedsplass for omsetning av kvoter vil også kunne bidra til en bedre verdikjedetilpasning. Arter som i dag behandles som biprodukter vil kunne flyttes over til fartøy som bedre ivaretar disse. Dette vil også gi grunnlag for at foredlingsbedrifter kan tilpasse seg bedre til foredling av disse og gjøre bedre markedsarbeid.

Redusert overregulering og muligheten til å bedre sette sammen kvoteporteføljer vil gi større forutsigbarhet i rammebetingelsene for næringsaktørene. Økt forutsigbarhet vil igjen gi økt sikkerhet for investeringer. Tidsavgrensningen for dagens strukturkvoter foreslås fjernet av flertallet av utvalget. Det vil, etter flertallets syn, også gi stabilitet og økt forutsigbarhet for næring og forvaltning.

Beskatning av ressursrenten vil gi lavere kvotepriser, noe som igjen gir lavere inngangsbarrierer til næringen. Det vil øke konkurransen og dermed også effektiviteten i næringen. Effektene vil variere noe avhengig av om man velger overskuddsbasert skatt eller om man velger avgift. Effektene vil også avhenge av størrelsen på skatten/avgiften.

Det er også først og fremst begrensningene som legges på aktørenes tilpasning som har betydning for effektiviteten, og ikke systemet i seg selv. Utvalget angir ikke hvor langt man bør gå i å fjerne begrensninger, men forslagene vil uansett gi positive effektivitetseffekter.

10.2 Regionale konsekvenser

Den regionale fordelingen av fiskekvotene og tilhørende landinger vil i første rekke avhenge av de til enhver tid gjeldende regionale bindinger for salg av fartøy. Innen disse vil fordeling av fiskekvoter og tilhørende landinger kunne påvirkes av både økt mulighet til skreddersøm av kvoteporteføljer og etablering av et kvotemarked for kortsiktig kvoteleie.

Særlig vil innføring av strukturkvoteordning for fartøy under 11 meter kunne ha konsekvenser for den geografiske fordelingen av fiskekvoter og hvor fisken landes. Struktureringsgraden vil bli noe sterkere, men det er vanskelig å anslå regionale effekter av dette. Fordelingen av fisketillatelsene er et nullsumspill, der noen regioner og kystsamfunn vil være vinnere – andre vil tape. Det er vanskelig å forutsi hva som blir de faktiske konsekvensene. Dette beror på næringsaktørenes atferd i kvoteutvekslingsmarkedet, og de valg de gjør basert på så vel biologisk som økonomisk informasjon.

10.3 Konsekvenser for det samiske folk

Utvalget foreslår at kystflåtens gruppeinndeling etter hjemmelslengde erstattes av en gruppeinndeling etter faktisk lengde. Dette vil bidra til å opprettholde en differensiert flåte og er også i tråd med Sametingets innspill til utvalget.

Utvalget foreslår at fartøygruppen under 11 meter skal få tilgang til en sammenslåingsordning. Det er i denne gruppen de fleste samiske aktørene i lukket gruppe befinner seg, slik at det er rimelig å forvente at det også kan bli færre samiske innehavere av fisketillatelser i lukket gruppe.

Kombinasjonen kystfiskekvote og endring av fylkesbindingene gir fiskere i Finnmark, Nord-Troms og i de andre kommunene som er omfattet av Sametingets søkerbaserte tilskuddsordning insentiver til å selge seg ut fra lukket gruppe og heller starte å fiske i åpen gruppe. Dette insentivet vil forsterkes dersom fartøygruppen under 11 meter også gis tilgang til en sammenslåingsordning. Utvalget mener derfor at det må innføres begrensninger på overganger fra lukket til åpen gruppe. For øvrig antas det at forslagene ikke vil ha særskilte konsekvenser for det samiske folk. Hvordan samiske interesser berøres avhenger i stor grad av de aggregerte effektene av både de samiske aktørene og andre aktørers atferd, og vil være svært vanskelig å forutsi.

10.4 Administrative konsekvenser

Hovedtrekkene i utvalgets anbefalinger innebærer forenklinger av kvotesystemet og legger dermed til rette for at ressursbruken i forvaltningen skal kunne reduseres. Mye arbeid knyttet til fordeling av kvoter, saksbehandling ved overføring av kvoter og administrering av fleksibilitetsordninger vil falle bort. Å fjerne kondemneringskrav og avkortingsregler vil videre redusere administrative kostnader både for forvaltningen og næringen.

Det administrative arbeidet med å sørge for at gruppekvotene fiskes opp vil bli redusert. Flere av dagens søknadsbaserte ordninger for økt fleksibilitet vil ivaretas i et kvotemarked. Overreguleringen kan tas ned, først og fremst som følge av at det innføres en sammenslåingsordning for fartøy under 11 meter, og det vil ikke i like stor grad være nødvendig med refordelinger i løpet av året.

På kort sikt vil det være nødvendig å oppgradere Fiskeridirektoratets registre og tilpasse disse til en markedsplass for kortsiktig kvoteleie. Selve markedsplassen forutsettes imidlertid å være selvfinansierende.

Utleie av en eventuell statlig kvotebeholdning vil kunne bruke samme markedsplass som for den kortsiktige kvoteleien, men dette vil likevel kreve noe administrasjon. Innkreving av en overskuddsbasert skatt kan integreres i den etablerte skatteforvaltningen på samme måte som øvrige særskatter, slik at beregning og innkreving foretas av skattekontoret ved ligningen og innkreving av kemneren. En ressursavgift kan innkreves av salgslagene som en avgift på førstehåndsomsetningen av fisk. Det innkreves allerede i dag andre avgifter på førstehåndsomsetningen. Forslagene spesifiserer ikke hvor mye som skal innkreves. De totale administrative effektene av utvalgets ulike forslag til å kreve inn deler av ressursrenten på forventes å være begrenset.

Utvalgets spesifiserer ikke i detalj hvordan lover og regler skal endres. Utvalget har heller ikke sett dette som sitt mandat ut fra dets sammensetning. Det er imidlertid åpenbart at ressursrentebeskatning, auksjon og kortsiktig kvoteleie vil kreve lovendringer.

Til dokumentets forside