NOU 2017: 3

Folketrygdens ytelser til etterlatte — Forslag til reform

Til innholdsfortegnelse

9 Ytelser til etterlatte uføretrygdede

9.1 Innledning

Utvalget foreslår i kapittel 8 en gradvis avvikling av særreglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle. Dette er begrunnet blant annet med at modningen av pensjonssystemet, innføring av opptjening for ubetalt omsorgsarbeid og høyere sysselsetting blant kvinner har bidratt til høyere gjennomsnittlige egenopptjente pensjoner. I tillegg er nivået på minstesikringen vesentlig forbedret siden 1967, noe som gir bedre inntektssikring for personer med lav eller ingen egen pensjonsopptjening.

Fram til 2015 gjaldt det tilsvarende særregler for beregning av pensjon til gjenlevende uføre som for alderspensjonister. Da den nye uføretrygden ble innført fra 2015, ble særreglene for beregning av uførepensjon til gjenlevende avviklet og erstattet av regler om et tillegg til uføretrygd for gjenlevende ektefelle (gjenlevendetillegg). Det er forutsatt i forarbeidene at det nye gjenlevendetillegget kun skal gjelde som en midlertidig løsning, i påvente av at Stortinget tar stilling til langsiktige regler for folketrygdens ytelser til gjenlevende. Det inngår som en del av utvalgets mandat å vurdere hvilke regler som (eventuelt) skal gjelde i framtiden for gjenlevende som er uføre. Reglene om gjenlevendetillegg til uføretrygd er en midlertidig videreføring av tidligere særregler for beregning av uførepensjon til gjenlevende. De prinsipper og hensyn utvalget har lagt til grunn for vurderingene i kapittel 8, har således vært retningsgivende også ved vurderingen av om gjenlevende som er uføre skal ha særlige rettigheter i framtiden.

9.2 Gjenlevenderettigheter etter dagens regler og i framtiden

9.2.1 Dagens regler og føringer for vurderingen

Etter de regler som gjelder i dag, vil vilkårene for rett til uføretrygd og for etterlattepensjon kunne være oppfylt samtidig. En person som har fått sin inntektsevne varig nedsatt med minst halvparten på grunn av sykdom, skade eller lyte, kan ha rett til uføretrygd etter reglene i folketrygdloven kapittel 12. Den samme personen kan ha mistet sin ektefelle og dermed oppfylle vilkårene for rett til etterlattepensjon i folketrygdloven kapittel 17. Begge ytelsene har som formål å gi midler til livsopphold, og som følge av folketrygdlovens grunnleggende prinsipp om at en ikke kan motta flere ytelser som skal dekke samme inntektstap i samme tidsrom, kan de to ytelsene ikke gis samtidig. Det sies også uttrykkelig i folketrygdloven § 17-11 at en gjenlevende ektefelles rett til ytelser faller bort blant annet når vedkommende får rett til uføretrygd. Det er derved uføretrygd som er den relevante ytelsen når vilkårene for begge ytelser er oppfylt.

Før 2015 kunne uføre som samtidig fylte vilkårene for rett til ytelser som gjenlevende i folketrygdloven kapittel 17, få uførepensjonen delvis beregnet med avdødes rettigheter etter samme prinsipp som fortsatt ligger til grunn for alderspensjon opptjent etter reglene i folketrygdloven kapittel 19. Ved omleggingen til ny uføretrygd som trådte i kraft fra 2015, vedtok Stortinget at det ikke lenger skal gis gjenlevenderettigheter som en del av uføretrygden. Konsekvensen av dette er ulik for personer som ble uføre (og gjenlevende) før og etter 2015. Personer som mottok uførepensjon med gjenlevenderettigheter før ny uføretrygd ble innført, fikk videreført verdien av gjenlevenderettighetene som et eget tillegg til uføretrygden, jf. forskrift om omregning av uførepensjon til uføretrygd § 7 (konverterte). Tillegget beregnes ved at verdien av gjenlevenderettighetene etter de gamle reglene er omregnet med nye skatteregler og avkortes mot samtidig arbeidsinntekt på samme måte som uføretrygden for øvrig. For nye tilfeller er det innført et tidsbegrenset gjenlevendetillegg i folketrygdloven § 12-18. Tillegget utgjør halvparten av forskjellen mellom gjenlevendes egen uføretrygd og avdødes beregnede eller faktiske uføretrygd, og skal sikre en samlet ytelse som minst tilsvarer den minsteytelse avdøde ville hatt rett på som ufør. Tillegget innvilges for fem år.

Stortinget har ikke tatt endelig stilling til hvilke regler som i et framtidig system skal gjelde for gjenlevende uføre. De endringer som er gjort i forbindelse med omlegging til ny uføretrygd, legger visse føringer for utvalgets vurdering. I Prop. 130 L (2010–2011) er det forutsatt at «etterlattefordeler» til uføre som har fått uføreytelsen konvertert, skal vurderes i det videre arbeidet med etterlattepensjonen. I Prop. 66 L (2013–2014) uttaler departementet at «De som mottar det nye gjenlevendetillegget bør omfattes av de langsiktige reglene for uføre som er gjenlevende ektefeller når disse er på plass» (side 39).

9.2.2 Utvalgets vurdering

I kapittel 6 foreslår utvalget at dagens folketrygdytelser til gjenlevende under 67 år skal erstattes med en tidsbegrenset stønad, med det formål å hjelpe gjenlevende til å forsørge seg selv gjennom eget arbeid. Det legges til grunn at de fleste etterlatte under 67 år er arbeidsføre personer som i det alt vesentlige må forutsettes å forsørge seg selv ved egen arbeidsinntekt, og det foreslås at det skal stilles aktivitetskrav med sikte på at dette målet skal kunne nås. Formålet med uføretrygden er derimot å kompensere for helt eller delvis varig inntektsbortfall på grunn av medisinsk betinget arbeidsuførhet. For personer som mottar full uføretrygd, synes derved formålet med de to ytelsene umulig å forene. Selv om den uføretrygdede vil kunne oppfylle de grunnleggende vilkårene for etterlatteytelse i form av varighet av ekteskap/samboerforhold, eventuelt omsorg for barn, vil det ikke være aktuelt å stille aktivitetskrav med sikte på å kunne oppnå selvforsørgelse gjennom eget arbeid. Dette formålet og dette vilkåret vil det eventuelt måtte ses bort fra dersom det skal gis særlige rettigheter til gjenlevende uføre.

Utformingen av regler som gir særlige rettigheter til gjenlevende som er uføretrygdede, vil by på utfordringer. Utvalget anser det som uaktuelt å utforme et tillegg med utgangspunkt i avdødes inntekt, da dette ville innebære et klart brudd med det prinsippet utvalget har lagt til grunn om at en etterlatteytelse bør være uavhengig av avdødes inntekt, og dessuten ville virke sterkt kompliserende for systemet. Regler om særlige rettigheter til gjenlevende uføre kunne alternativt innrettes som et flatt tillegg til uføretrygden.

Det ville også måtte tas særskilt stilling til om eventuelle særrettigheter til uføre skal gis med en tidsbegrensning, på samme måte som i forslaget til den nye etterlatteytelsen. En tidsbegrensning i denne sammenheng ville da ha et annet formål enn ellers, nettopp ved at det ikke er knyttet sammen med aktivitet og et siktemål om å kunne bli økonomisk selvforsørget senere. Som nevnt er det likevel i dagens regler i § 12-18, forutsatt en tidsbegrensning på fem år for gjenlevendetillegg til den nye uføretrygden. Dette synes ikke begrunnet ut fra noe behov for omstilling mv., men er ment som en midlertidig videreføring av det tidligere systemet, inntil det er tatt stilling til hvordan en eventuell framtidig ytelse til gjenlevende uføre skal utformes.

I punkt 6.5.2 forutsettes det at ny etterlatteytelse skal avkortes krone for krone mot andre ytelser med samme formål, i samsvar med generelle prinsipper i folketrygden. Sammenliknet med den gamle uførepensjonen, er den nye uføretrygden innrettet slik at den i større grad skal erstatte faktisk inntekt som har falt bort på grunn av den reduserte inntektsevnen. Uføretrygden beregnes som 66 prosent av den gjennomsnittsinntekten vedkommende hadde i de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet, opp til et opptjeningstak på seks ganger grunnbeløpet. Minstesikringen i uføretrygden for personer med liten eller ingen egen opptjening, er vesentlig forbedret over tid, og utgjør i dag omlag 230 000 kroner (2,48 ganger grunnbeløpet) for enslige. Minstenivå for enslige alderspensjonister utgjør til sammenlikning om lag 184 000 kroner fra 1. september 2016 (1,9848 ganger grunnbeløpet). Dette er nivåer før skatt.

Personer med uføretrygd har allerede en løpende ytelse til livsopphold. En person som er 100 prosent ufør, vil med minstesatsen for uføretrygd ha en høyere ytelse enn utvalgets forslag til ny etterlatteytelse på 2,25 ganger grunnbeløpet. Med utvalgets forslag til avkortningsregler for etterlatteytelser vil personer som er 100 prosent uføre som regel ikke kunne få noen etterlatteytelse. Mange uføre har også en høyere uføretrygd enn minstesatsen. Utvalget vil samtidig presisere at personer med gradert uføretrygd forutsettes å ha en restarbeidsevne som kan utnyttes i inntektsgivende arbeid. Vedkommende vil da kunne oppfylle de alminnelige vilkårene for ny etterlatteytelse, inkludert aktivitetskravene, selv om det bare kan dreie seg om aktivitet, og eventuelt etter hvert arbeid, på deltid. Det må da være mulig å få en ordinær etterlatteytelse, men denne må samordnes med uføretrygden og vil altså ikke kunne utbetales med full sats.

Etter utvalgets oppfatning bør vurderingen av om det skal være særlige rettigheter for gjenlevende uføre, baseres på de samme prinsipper som utvalget har lagt vekt på for andre grupper av gjenlevende. En sterkt forbedret minstesikring i uføretrygden taler for å ikke videreføre særlige rettigheter til gjenlevende uføre. Økt sysselsetting blant kvinner innebærer videre at en større andel av uføre kvinner får en uføretrygd som er høyere enn minsteytelsen. I motsetning til i gammel uførepensjon er satsene i den nye uføretrygden bare differensiert etter sivilstatus på minstenivå. Det er videre vanskelig å se gode grunner for å opprettholde regler som gir særlige rettigheter til gjenlevende uføre når særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende foreslås avviklet. Utvalget mener derfor at regler som gir gjenlevende uføre høyere ytelse enn andre uføre på grunn av sivilstand, ikke bør videreføres.

9.3 Allerede innvilgede gjenlevendetillegg

9.3.1 Innledning

Utvalget foreslår i punkt 9.2 at det ikke skal gis særlige rettigheter til gjenlevende som er uføre. I kapittel 8 foreslår utvalget en gradvis avvikling av særreglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende. På samme måte som i alderspensjonen, må det vurderes særskilt hvordan gjenlevendetillegg som allerede er innvilget før nye regler trer i kraft, skal håndteres. Dette omfatter både gjenlevendetillegg til uføretrygd som er konvertert fra den gamle uførepensjonen og nye tillegg som er innvilget etter folketrygdloven § 12-18 i det nye regelverket som trådte i kraft i 2015.

9.3.2 Om gruppen uføretrygdede med gjenlevendetillegg

Fram til 2015 kunne uføre gjenlevende få uførepensjonen beregnet med 55 prosent av summen av egen og avdødes tilleggspensjon dersom dette ga høyere ytelse enn egen opptjening. Gjenlevenderettighetene inngikk som en del av gjenlevendes egen uførepensjon, og falt bare bort dersom gjenlevende giftet seg, eller fikk barn med ny samboer, og ved overgang til alderspensjon. Etter omleggingen til ny uføretrygd fra 2015 kan gjenlevende få et tillegg til uføretrygden beregnet etter folketrygdloven § 12-18. Tillegget utgjør halvparten av forskjellen mellom gjenlevende og avdødes (beregnede) uføretrygd, og innvilges for fem år. Slik regelen er utformet, vil det kun være i tilfeller der avdøde ville hatt en høyere (beregnet) uføretrygd enn gjenlevende at gjenlevende kan få et tillegg til uføretrygden. Prosentsatsen som ligger til grunn for beregning av tillegget utgjør 50 prosent, mot 55 prosent i gammel uførepensjon, noe som i seg selv gir lavere ytelser.

I september 2016 var det i alt om lag 318 000 mottakere av uføretrygd. På samme tidspunkt var det 6 446 mottakere av uføretrygd som hadde gjenlevendetillegg. Av disse hadde 5 853 en konvertert ytelse, mens 593 var nye uføre som mottok gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 12-18. Av de uføre med gjenlevendetillegg er andelen kvinner på tilnærmet 95 prosent. I september 2016 var gjennomsnittlig alder 61 år for konverterte og 59 år for nye uføre med gjenlevendetillegg. Blant uføre med gjenlevendetillegg i september 2016 varierte årlig gjenlevendetillegg fra under 50 kroner til om lag 275 000 kroner. Det er gjenlevende uføre med kort botid som vil kunne få svært høye tillegg. Gjennomsnittlig årlig gjenlevendetillegg var på om lag 51 000 kroner. For nye uføre utgjør gjenlevendetillegget i gjennomsnitt om lag 10 000 kroner mindre enn hva som er tilfelle for de konverterte. Gjenlevendetillegget utgjør 18 prosent av samlet uføretrygd for alle med gjenlevendetillegg sett under ett. Noe over 6 prosent av de uføre med gjenlevendetillegg hadde redusert trygdetid. I mange tilfeller hvor gjenlevende har lav egen trygdetid vil avdødes trygdetid benyttes i beregningen av gjenlevendetillegget, og for mange med redusert trygdetid vil gjenlevendetillegget utgjøre en vesentlig andel av samlet uføretrygd. Dette gjelder både for nye uføre og for personer med konvertert ytelse.

9.3.3 Utvalgets vurdering

Utvalget forutsetter at det ikke innvilges nye gjenlevendetillegg til uføretrygd etter bestemmelsen i folketrygdloven § 12-18 fra det tidspunkt nye regler trer i kraft.

Utvalget har vurdert om det skal gjelde like utfasingsregler for personer med konvertert uførepensjon og nye uføre med tillegg etter folketrygdloven § 12-18. I Prop. 130 L (2010–2011) ble det klart sagt at «etterlattefordeler» til uføre som har fått uføreytelsen konvertert skal vurderes i det videre arbeidet med etterlattepensjonen. Tillegg som er konvertert fra gammelt regelverk er likevel ikke tidsavgrenset slik tilfellet er for gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 12–18. I Prop. 66 L (2013–2014) er det lagt vekt på at en tidsbegrensning av tillegget ville hindre at tillegget ble oppfattet som varig, noe som kunne skape behov for overgangsordninger som løper over lang tid.

Det at tillegget for uføre med konvertert ytelse ikke er tidsbegrenset, taler derfor for at det er grunner til å behandle konverterte uføre og nye uføre ulikt. Et argument for å la uføre med konvertert ytelse få beholde gjenlevendetillegg kan være at de fleste som har uføretrygd med gjenlevendetillegg er i relativt høy alder, og vil gå over på regelverket for alderspensjon når de blir 67 år. Ved en slik løsning unngår en å måtte utarbeide særskilte overgangsregler for deler av denne gruppen. Hvilke rettigheter vedkommende da eventuelt vil få som gjenlevende alderspensjonist, vil avhenge av hvilket årskull den gjenlevende tilhører, på samme måte som for gjenlevende som ikke er uføre.

Den gruppen som mottar gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 12-18 er i gjennomsnitt litt yngre enn de som mottar konverterte tillegg. Det gjennomsnittlige nivået på tillegget er også lavere. På kort sikt er det likevel store likhetstrekk mellom gruppene. Det kan derfor virke urimelig dersom alle konverterte uføre får beholde gjenlevendetillegget urørt, mens alle nye uføretrygdede mister gjenlevendetillegget etter fem år. For å fordele effekten av reformen på tvers av generasjoner vil utvalget foreslå at verdien av gjenlevenderettigheter i alderspensjon holdes nominelt uendret for personer som er født i 1944 og senere. Utvalget mener derfor at en tilsvarende løsning kan være naturlig også for gjenlevenderettigheter i uføretrygd. Det er enkelt å identifisere verdien av gjenlevenderettighetene både for konverterte og nye tilfeller ettersom gjenlevenderettigheter for begge grupper nå framkommer som et eget tillegg til uføretrygden. Med en slik løsning vil man få like utfasingsregler for personer med konverterte gjenlevendetillegg og nye uføre med gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 12-18, og reglene for uføre vil tilsvare utfasingsreglene for alderspensjonister.

Det følger direkte av loven at gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 12-18 skal gis for et tidsrom på fem år. Utvalget legger til grunn at personer som har fått dette tillegget, ikke kan sies å ha en berettiget forventning om at tillegget skal beholdes ut over dette tidsrommet. Det vil således være en fordel for disse når utvalget likevel foreslår at tilleggene skal videreføres nominelt.

I punkt 6.6 peker utvalget på hensyn som er relevante i vurderingen for hvilke grupper av gjenlevende som bør ha rett til den nye etterlatteytelsen. Utvalget viser til at en utvidelse av personkretsen sammenliknet med etter dagens regler også bør føre til at ny etterlatteytelse skal falle bort dersom gjenlevende gifter seg på nytt eller blir samboer, og ikke som i dag bare ved inngåelse av ekteskap eller dersom gjenlevende får barn med en ny samboer. Utvalget mener at det er rimelig at dette også gjøres gjeldende for personer som allerede har gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 12-18.

9.4 Oppsummering

Etter utvalgets oppfatning bør vurderingen av om det skal være særlige rettigheter for gjenlevende uføre, baseres på de samme prinsipper som det er lagt vekt på for andre grupper av gjenlevende. Personer med uføretrygd har allerede en løpende ytelse til livsopphold. En person som er 100 prosent ufør, vil med minstesatsen for uføretrygd ha en høyere ytelse enn utvalgets forslag til ny etterlatteytelse på 2,25 ganger grunnbeløpet. Mange uføre har også en høyere uføretrygd enn minstesatsen.

Det er videre vanskelig å se gode grunner for å opprettholde regler som gir særlige rettigheter til gjenlevende uføre når særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende foreslås avviklet. Utvalget mener at regler som gir gjenlevende uføre høyere ytelse enn andre uføre på grunn av sivilstand, ikke bør videreføres.

Utvalget vil samtidig presisere at personer med gradert uføretrygd forutsettes å ha en restarbeidsevne som kan utnyttes i inntektsgivende arbeid. Det må da være mulig å få en ordinær etterlatteytelse, men denne må samordnes med uføretrygden. Det forutsettes at ny etterlatteytelse skal avkortes krone for krone mot andre ytelser med samme formål i samsvar med generelle prinsipper i folketrygden.

Utvalget foreslår at gjenlevendetillegg i uføretrygd som er innvilget før nytt regelverk trer i kraft, videreføres nominelt. Dette foreslås å gjelde både for konverterte ytelser og for tillegg som er innvilget etter folketrygdloven § 12-18. På denne måten vil reglene for utføretrygdede tilsvare utfasingsreglene for alderspensjonister.

Til dokumentets forside