NOU 2017: 3

Folketrygdens ytelser til etterlatte — Forslag til reform

Til innholdsfortegnelse

8 Ytelser til etterlatte alderspensjonister

8.1 Innledning

Innføringen av nytt regelverk for alderspensjon i folketrygden i 2011 nødvendiggjør endringer i de særskilte reglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende. Tilleggspensjonen til en gjenlevende alderspensjonist beregnes på grunnlag av det gunstigste av vedkommendes egen tilleggspensjon eller 55 prosent av summen av avdødes og gjenlevendes tilleggspensjon. Gjeldende regelverk for etterlatteytelsene i folketrygdloven er bygd på opptjenings- og beregningsregler som tidligere var felles for alle pensjonsytelsene i folketrygdloven.

I prinsippet kunne fornyelsen av regelverket vært innrettet mot en tilpasning til de nye opptjenings- og beregningsreglene. Men pensjonsreformen er ikke primært en lovteknisk revisjon. Den reflekterer først og fremst endringer i og forventninger om den videre utviklingen i samfunnet. Dette tilsier at det gjøres en prinsipiell vurdering også av særreglene for alderspensjon til gjenlevende.

Utvalget er i sitt mandat bedt om å foreta en vurdering av ordningen med gjenlevendefordeler i egen alderspensjon, og i hvilken grad det er grunnlag for å videreføre en slik ordning. Særreglene ble utformet i en tid da minstenivået i folketrygden var mye lavere enn i dag. På grunn av lav yrkesdeltaking hadde kvinner på den tiden ofte ingen eller bare svært liten inntekt og opptjening av egen pensjon. Disse reglene legger derfor stor vekt på hensynet til inntektssikring framfor hensynet til insentiver til yrkesdeltaking og egen pensjonsopptjening. Datidens arbeidsdeling mellom ektefeller gjorde det naturlig å se husholdningen som en enhet, og dermed ble prinsippet om avledete rettigheter til pensjon tillagt betydelig vekt i utformingen av systemet. De overordnede avveiningene mellom ulike prinsipper og hensyn i folketrygden er omtalt i kapittel 3.

Trekk ved samfunnsutviklingen som er illustrert i kapittel 5, viser at grunnlaget for disse avveiningene er betydelig endret siden 1967. Yrkesdeltakingen blant kvinner har økt vesentlig. Økt likestilling mellom kjønnene, høyere alder ved etablering av familie, høyere skilsmisserater, gjennomsnittlig færre barn per familie, høyere utdanningsnivå, samt utbygging av offentlige ordninger for tilsyn av små barn og omsorg for eldre og pleietrengende, er forhold som har bidratt til denne utviklingen. Flere folketrygdytelser regnes i dag som pensjonsgivende inntekt, og det gis pensjonsopptjening til personer som utfører ubetalt omsorgsarbeid. Etterlatteytelser er ikke pensjonsgivende. Minstesikringen i folketrygden er vesentlig forbedret siden 1967. Minsteytelsen i alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19 består av et minste pensjonsnivå, med ulike satser avhengig av sivilstand mv. Pensjonen består av grunnpensjon og i mange tilfeller noe tilleggspensjon. Videre ytes det et pensjonstillegg/særtillegg for at pensjonen skal nå opp til minste pensjonsnivå. Pensjonstillegget/særtillegget avkortes mot tilleggspensjonen. Gruppen av gjenlevende med lave inntekter har også nytt godt av den generelle forbedringen av minstesikringen. Ettersom særtillegg/pensjonstillegg avkortes mot samlet tilleggspensjon inkludert verdien av eventuelle gjenlevenderettigheter, har effekten av særreglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende blitt gradvis mindre.

For omtrent fire av ti av det totale antall gjenlevende alderspensjonister i 2015 ga særreglene ingen økning i utbetalt alderspensjon. Dette skyldes enten at gjenlevende har høyere egenopptjent pensjon, eller at økningen i tilleggspensjon i sin helhet ble motsvart av redusert særtillegg eller pensjonstillegg. Personene som får en økning i tilleggspensjonen motsvart av en reduksjon i særtillegget eller pensjonstillegget hadde i gjennomsnitt lavere alderspensjon enn andre etterlatte alderspensjonister. Særreglene bidrar derfor i liten grad til omfordeling til fordel for dem med lavest inntekt, og det kan hevdes at avdødes pensjonsopptjening er et lite treffsikkert grunnlag for å beregne tilleggsytelser til etterlatte ektefeller. Har avdøde hatt lav pensjonsopptjening, får gjenlevende liten eller ingen økning i samlet pensjon. Mulighet til å få sin pensjon som gjenlevende beregnet på grunnlag av avdødes trygdetid i Norge, kan likevel gi enkelte vesentlig bedre ytelse enn om gjenlevendes egen trygdetid ble lagt til grunn.

Framtidige alderspensjoner er påvirket av en rekke forhold. Framskrivninger av pensjonsopptjening tyder på at forskjellen mellom menns og kvinners pensjonsopptjening vil fortsette å avta, selv om menn som gruppe fortsatt vil ha høyere alderspensjoner enn kvinner. Framskrivningene viser også at over tid vil den egenopptjente pensjonen for gifte, samboende og etterlatte kvinner nærme seg nivået på enslige kvinners pensjon.

Ytelser som er avledet av husholdnings- eller forsørgerstatus, har derfor ikke lenger den samme betydning for å unngå fattigdom. Pensjonsopptjening er i større grad individualisert gjennom reformer de siste årene, noe som utvalget har bygd videre på. Et viktig utgangspunkt for utvalgets arbeid har vært hensynet til balansen mellom fordeling og økonomisk effektivitet. Slik særreglene fungerer i dagens samfunn, bidrar de verken til god fordeling eller til å understøtte økonomisk effektivitet. Basert på både prinsipielle betraktninger og de empiriske analysene som utvalget har gjort, er det etter utvalgets oppfatning ikke tilstrekkelige argumenter for å innføre slike regler i det nye alderspensjonssystemet. Det legges derfor opp til en gradvis avvikling av disse reglene. I dette kapitlet er det redegjort for de analysene som ligger bak denne anbefalingen, og hvordan en slik gradvis avvikling kan gjennomføres.

8.2 Fordelingsvirkninger av dagens ordning

For et gitt nivå på gjenlevendes inntekt, øker verdien av gjenlevenderettighetene med avdødes tidligere inntekt, jf. figur 8.1. Dette illustrerer at ordningen favoriserer par som har skjevfordelt inntekten seg imellom, hvis den som har tjent mest, dør først.

Figur 8.1 Verdi av gjenlevenderettigheter i alderspensjon i kroner for noen kombinasjoner av avdødes og gjenlevendes årlige inntekt. G=90 068 kroner (1. mai 2015)

Figur 8.1 Verdi av gjenlevenderettigheter i alderspensjon i kroner for noen kombinasjoner av avdødes og gjenlevendes årlige inntekt. G=90 068 kroner (1. mai 2015)

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet

Figuren viser hva verdien av gjenlevenderettighetene i alderspensjonen utgjør ved ulike nivåer for avdødes og gjenlevendes årlige inntekt. Det er tatt utgangspunkt i en person fra 1948-kullet som blir gjenlevende og tar ut alderspensjon når vedkommende fyller 67 år. Det er antatt 40 års opptjening for både avdøde og gjenlevende, full trygdetid på 40 år og en jevn inntekt over yrkeskarrièren.

Ettersom særtillegg/pensjonstillegg avkortes mot samlet tilleggspensjon, inkludert eventuelle gjenlevenderettigheter, har gjenlevende liten fordel av særreglene hvis både avdøde og gjenlevende hadde lav inntekt og pensjonsopptjening. På grunn av samspillet mellom særtillegg/pensjonstillegg og tilleggspensjon, vil en gjenlevende som har hatt en inntekt på 2 ganger grunnbeløpet ende opp med en verdi av gjenlevenderettigheten på omtrent samme nivå som en som har hatt inntekt på om lag 5 ganger grunnbeløpet, uavhengig av avdødes tidligere inntekt. Også i tilfeller hvor både gjenlevende og avdøde har hatt høye inntekter opp mot opptjeningstaket på 12 ganger grunnbeløpet, vil gjenlevende kunne få høyere alderspensjon etter særreglene. Dagens ordning kan vanskelig hevdes å ha godt begrunnede fordelingsvirkninger.

8.3 Utvikling i antall gjenlevende alderspensjonister

Den demografiske utviklingen har stor betydning for hvor mange alderspensjonister det vil være i Norge i framtiden. Antall alderspensjonister, basert på middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger fra 2014, er antatt å bli mer enn fordoblet fra 2015 til 2060, til om lag 1,9 millioner alderspensjonister.

Antall gjenlevende alderspensjonister vil også være påvirket av den demografiske utviklingen, herunder utviklingen i dødelighet og i samlivsmønster. Framskrivninger som er gjort ved å bruke Statistisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell, MOSART, tyder på at antall gjenlevende alderspensjonister vil øke fram mot 2040, for deretter å avta, jf. figur 8.2.

Figur 8.2 Antall gjenlevende alderspensjonister. Framskrevet fra 2016

Figur 8.2 Antall gjenlevende alderspensjonister. Framskrevet fra 2016

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Ifølge disse framskrivningene vil antall gjenlevende, kvinnelige alderspensjonister falle med 7 000 fra 2015 til 2020. Antallet vil deretter øke svakt igjen, og nå 2015-nivået rett før 2040. Deretter vil antallet gjenlevende, kvinnelige alderspensjonister falle fram mot 2070.

I tillegg til endring i størrelsen på årskullene, vil nedgang i andelen gifte og fortsatt forventet økning i levealderen for menn bidra til at færre kvinner blir etterlatte. Mens om lag 90 prosent av kvinner født i 1930 var gift eller gjenlevende ved fylte 70 år, faller denne andelen gradvis over tid, og framskrivninger tyder på at om lag 50 prosent av kvinner født rundt 1980 vil være gift eller gjenlevende ved 70 års alder. Da er også samboere som etter dagens regelverk er likestilt med gifte, inkludert. Flere menn kan i framtiden forventes å leve lenger enn ektefellen, og kvinnelige gjenlevende vil i gjennomsnitt leve en kortere periode som gjenlevende. Figur 8.2 illustrerer at antall mannlige gjenlevende alderspensjonister ventes å øke med om lag 15 000 fra 2015 til 2040, og at antallet deretter vil holde seg tilnærmet uendret.

8.4 Alternative utforminger

Som allerede nevnt, tilsier de store endringene i samfunnet at det er lite aktuelt å videreføre dagens særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende. Utvalget har likevel sett det nyttig å utarbeide en slik modell som et sammenligningsgrunnlag for andre alternativer. Det er derfor skissert et referansealternativ hvor det innarbeides nye, regler for beregning av alderspensjon til gjenlevende i folketrygdloven kapittel 20. Dette alternativet er basert på hovedtrekkene ved ny alderspensjon, herunder at opptjeningen skjer gjennom en pensjonsbeholdning. Utvalget har også utarbeidet ulike modeller hvor særreglene om beregning av alderspensjon til gjenlevende fases ut i takt med utfasingen av de gamle opptjeningsreglene i folketrygdloven kapittel 19.

Det er tatt utgangspunkt i:

  • Referansealternativ: Videreføring med tilpasning til opptjeningsmodellen i den reformerte alderspensjonen

  • Reformalternativ: Gradvis avvikling

Reformalternativet er vurdert i tre varianter:

  • Utfasing i takt med utfasing av gamle opptjeningsregler: Årskullene 1954–1962 får beregnet alderspensjon med eventuelle gjenlevenderettigheter på pensjonsopptjening etter kapittel 19. Verdien av gjenlevenderettighetene inngår som en del av gjenlevendes egen alderspensjon og reguleres på samme måte som resten av pensjonen. Eventuelle gjenlevendetillegg etter § 20-19 a før 2020 unntas fra regulering og videreføres nominelt.

  • En viss grad av likebehandling på tvers av generasjoner: Årskullene 1954–1962 får beregnet alderspensjon med eventuelle gjenlevenderettigheter på pensjonsopptjening etter kapittel 19. Alle personer født fra 1944 og senere får verdien av alderspensjonen videreført nominelt inntil den når verdien av den egenopptjente alderspensjonen (regulert på ordinær måte). Dette inkluderer eventuelle gjenlevendetillegg etter § 20-19 a innvilget før 2020.

  • Moderert likebehandlingsalternativ: Årskullene 1954–1962 får beregnet alderspensjon inkludert eventuelle gjenlevenderettigheter på pensjonsopptjening etter kapittel 19. Verdien av gjenlevenderettighetene for personer født fra 1944 og senere holdes nominelt uendret (resten av pensjonen reguleres på ordinær måte). Dette inkluderer eventuelle gjenlevendetillegg innvilget etter § 20-19 a innvilget før 2020.

Som nevnt i punkt 8.1, har utvalget tatt utgangspunkt i den overordnede avveiningen i de offentlige inntektssikringssystemene mellom hensynene til fordeling og til økonomisk effektivitet. I vurderingen av de ulike alternativene er det derfor lagt særlig vekt på:

  • inntektsfordeling innenfor og mellom generasjoner

  • insentiver til arbeid og egen pensjonsopptjening

I tillegg er det lagt vekt på:

  • muligheter for forenkling av pensjonssystemet på noe sikt

  • behovet for å styrke pensjonssystemets finansielle bærekraft

Utvalget foreslår at dagens ytelser til gjenlevende under 67 år erstattes med en tidsbegrenset ytelse som skal gi hjelp til omstilling, se kapittel 6. Det har vært vurdert om utredningen burde inkludere et alternativ med en tidsbegrenset ytelse også til gjenlevende alderspensjonister. Formålet ville være å gi tid til omstilling til å leve av én alderspensjon. En slik omstillingsytelse kunne for eksempel utformes ved at avdødes alderspensjon utbetales til gjenlevende to-tre måneder etter dødsfallet. En slik ordning ville behandle alle gjenlevende etter alderspensjonister likt, uavhengig av vedkommendes økonomiske situasjon. Dette ville derfor være en enkel ytelse å administrere. Slike generelle ordninger bidrar imidlertid ikke til å redusere økonomisk ulikhet mellom gjenlevende. Det er påregnelig at én i et parforhold vil overleve den andre, og de fleste eldre kan innrette sin økonomi ut fra at én av dem på et tidspunkt blir alene. Videre er minstepensjonen i Norge på et nivå som skal sikre personer som ikke har vesentlig annen inntekt eller formue en rimelig levestandard. Utvalget har derfor ikke foretatt noen nærmere vurdering av et slikt alternativ.

8.5 Alderspensjonsreglene som rammeverk

Folketrygdloven kapittel 20 inneholder ikke regler om særskilt beregning av alderspensjon til gjenlevende. Fra 2016 kan det tas ut alderspensjon fra folketrygden som er delvis basert på nye opptjeningsregler i folketrygdloven kapittel 20. 1954-kullet fylte 62 år i 2016, og det var derfor nødvendig å avklare hvordan alderspensjon skulle beregnes for gjenlevende i dette årskullet. I påvente av at Stortinget tar stilling til nye regler for folketrygdens ytelser til etterlatte, er det innført midlertidige regler om gjenlevendetillegg til alderspensjon i § 20-19 a. Bestemmelsen sikrer at gjenlevende i de første årskullene som kan ta ut alderspensjon delvis opptjent etter nye regler i kapittel 20, beholder den samme verdien av gjenlevenderettighetene som de ville ha fått ved en full opptjening etter reglene i kapittel 19. Den midlertidige løsningen gjelder for årskullene 1954 til og med 1957, for uttak av pensjon i perioden 2016 til 2019.

For personer født i 1954, beregnes pensjonen med 9/10 med reglene fra kapittel 19 og 1/10 fra kapittel 20. Andelen som beregnes etter reglene i folketrygdloven kapittel 19 avtar gradvis for hvert årskull, mens andelen beregnet etter reglene i kapittel 20 øker tilsvarende. Fra og med de som er født i 1963, beregnes alderspensjonen fullt ut etter reglene i kapittel 20. Hovedtrekk i pensjonsreformen er nærmere beskrevet i boks 3.1.

Pensjonsreformen er innført med ulik effekt for ulike årskull:

1943:

Ny regulering av løpende pensjoner.

1943/1944–1953:

Ny regulering av løpende pensjoner og bruk av forholdstall ved beregning av pensjonen.

1954

–1962:

Beregning av alderspensjon delvis etter gamle regler i folketrygdloven kapittel 19, delvis etter nye regler i kapittel 20.

1963

Pensjonsberegning fullt ut etter folketrygdloven kapittel 20.

Noen av de viktigste forskjellene mellom reglene i folketrygdloven kapittel 19 og 20 er:

  • Tidligere var det opptjening av pensjonsrettigheter for inntekt over ett grunnbeløp. I ny alderspensjon gis det opptjening fra første krone i inntekt.

  • I de nye reglene er det et opptjeningstak på 7,1 ganger grunnbeløpet. Tidligere var det opptjening opp til inntekt på 12 ganger grunnbeløpet. Samtidig bidrar opptjening på 18,1 prosent (opp til 7,1 ganger grunnbeløpet) til bedre opptjening for midlere inntekter.

  • Grunnpensjon og særtillegg/pensjonstillegg i den gamle alderspensjonen er erstattet av garantipensjon. Særtillegget/pensjonstillegget avkortes 100 prosent mot tilleggspensjonen (inklusive eventuelle gjenlevenderettigheter). Garantipensjonen i den nye alderspensjonen avkortes med 80 prosent mot inntektspensjonen.

8.6 Referansealternativ: videreføring og tilpasning til ny alderspensjon

8.6.1 Innledning

En videreføring av særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende som i folketrygdloven kapittel 19, krever tilpasninger til den nye alderspensjonen beregnet etter kapittel 20. Essensen i en slik videreføringsmodell vil være at det fortsatt skal foretas en ny beregning av gjenlevendes alderspensjon basert på en kombinasjon av avdødes og gjenlevendes pensjonsrettigheter. Gjennom slike særregler kan gjenlevendes alderspensjon øke med en del av differansen mellom alderspensjon beregnet på grunnlag av egen opptjening og avdødes alderspensjon.

Som følge av innfasing av ny alderspensjon i folketrygdloven kapittel 20 og utfasing av regelverket i folketrygdloven kapittel 19, vil det gjennom en relativt lang periode bli beregnet alderspensjon etter to ulike regelsett. En ny modell vil være fullt innfaset for tilfeller der gjenlevende er født i 1963 eller senere, og som får hele sin pensjon beregnet etter det nye regelverket (kapittel 20). Disse kan tidligst ta ut alderspensjon fra fylte 62 år i 2025. I en ny modell for alderspensjon til gjenlevende, vil pensjonene i sin helhet være beregnet på grunnlag av avdødes og gjenlevendes pensjonsbeholdninger når det nye regelverket er fullt innfaset.

Det må avklares hvordan framtidig pensjonsopptjening skal behandles i de tilfellene avdøde ikke har tatt ut alderspensjon. Fram til 2011 var tidligste uttaksalder 67 år, og det var derfor naturlig å framskrive opptjeningen til denne alderen. I det nye alderspensjonssystemet er det fleksibelt uttak fra 62 års alder, mens det gis opptjening for arbeidsinntekt inntil 75 års alder. De som ikke har tilstrekkelig opptjening til tidlig uttak, har rett til alderpensjon ved fylte 67 år. Uføretrygdede gis opptjening av rettigheter til alderspensjon inntil de fyller 62 år.

Ved lov av 11. desember 2009 nr. 112, ble det foretatt flere endringer i folketrygdlovens regelverk i forbindelse med tilpasning til pensjonsreformen. De vedtatte endringene innebærer at dersom ektefellen dør før fylte 67 år, skal pensjonen til gjenlevende beregnes som om den avdøde hadde hatt opptjening fram til 67 år. Begrunnelsen var å sikre gjenlevende den samme omregnede alderspensjonen som i det tidligere regelverket, jf. Ot.prp. nr. 106 (2008–2009) Om lov om endringer i folketrygdloven mv. Med tilsvarende begrunnelse har utvalget derfor lagt til grunn hypotetisk opptjening av alderspensjon fram til 67 års alder i dette alternativet. Det gjelder uavhengig av om avdøde hadde tatt ut alderspensjon eller ikke.

I folketrygdloven kapittel 19 beregnes grunnpensjonen ut fra avdødes trygdetid, beregnet etter folketrygdloven kapittel 3, fram til vedkommende ville ha fylt 67 år, og reduseres forholdsmessig dersom trygdetiden var mindre enn 40 år. Med full trygdetid vil pensjonen på et minstenivå etter kapittel 19 utgjøre summen av grunnpensjon og særtillegg/pensjonstillegg. Beregnet etter kapittel 20 vil minstenivået med full trygdetid utgjøre garantipensjonen.

I de fleste tilfeller har begge ektefellene/samboerene med felles barn full trygdetid ved nådd pensjonsalder. I et samfunn med mer mobilitet over landegrensene vil imidlertid andelen par hvor én eller begge ikke oppnår full trygdetid, øke i framtiden. I et referansealternativ som så langt mulig skal tilsvare reglene i folketrygdloven kapittel 19, har utvalget sett det som hensiktsmessig å legge trygdetidsreglene i kapittel 19, jf. kapittel 3, til grunn. Valg av trygdetidsberegning kan bety mye i enkelttilfeller, men gir lite utslag på folketrygdens totale utgifter til gjenlevenderettigheter i alderspensjon.

I et alternativ med videreføring av særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende, vil gjenlevendes alderspensjon beregnes ut fra det høyeste av egen pensjonsopptjening og en kombinasjon av egen og avdødes pensjonsopptjening. Ny alderspensjon består av opptjent inntektspensjon og eventuelt garantipensjon. Til personer som har liten eller ingen pensjonsopptjening gis det garantipensjon. Garantipensjon avkortes med 80 prosent av inntektspensjon. Det vil si at gjenlevende beholder 20 prosent av den økningen i inntektspensjonen som gjenlevenderettighetene gir. Dersom inntektspensjonen, inkludert eventuelle gjenlevenderettigheter, overstiger nivået hvor det utbetales garantipensjon, vil det ikke bli noen avkortning.

I utforming av en videreføringsmodell, må det tas stilling til om det er avdødes eller gjenlevendes delingstall/forholdstall som skal legges til grunn ved beregning av alderspensjon til gjenlevende. Problemstillingen er nærmere drøftet i forbindelse med nevnte lovendringer 11. desember 2009, se Ot.prp. nr. 106 (2008–2009) Om endringer i folketrygdloven mv. side 12 og 24. Det framgår at hele alderspensjonen, medregnet rettigheter etter avdød ektefelle, justeres med den gjenlevendes forholdstall og eventuelle pensjonsgrad. Utvalget ser det derfor som naturlig å legge samme løsning til grunn i videreføringsalternativet.

8.6.2 Nærmere om utforming av og egenskaper ved alternativet

Prosentsats for beregning av kombinert inntektspensjon

En rekke forskjeller mellom de gamle og nye beregningsreglene for folketrygdens alderspensjon innebærer at det å beregne alderspensjonen til gjenlevende i et tilpasset system som 55 prosent av summen av avdødes og gjenlevendes inntektspensjoner ikke vil gi de samme utbetalingene på individnivå.

Det er derfor foretatt beregninger av hvilken prosentsats som ville gi utgifter for folketrygden i et slikt videreføringsalternativ så nær mulig det utgiftene ville ha blitt ved å opprettholde beregningene slik de gjøres i den gamle alderspensjonen. Beregningene er foretatt ved hjelp av SSBs mikrosimuleringsmodell MOSART og NAVs mikrosimuleringsmodell TRIM. Det understrekes at det er usikkerhet knyttet til slike beregninger.

Det viser seg at grunnleggende trekk ved gammelt og nytt system er såpass forskjellige at det neppe er mulig å gjenskape dagens system inn i det nye. En av grunnene til dette er at samspillet mellom tilleggspensjon (inkludert verdien av eventuelle gjenlevenderettigheter), grunnpensjon og særtillegg/pensjonstillegg i det gamle systemet er forskjellig fra samspillet mellom inntektspensjon (inkludert eventuelle gjenlevenderettigheter) og garantipensjonen i det nye systemet.

Lavere utbetalinger av kombinert inntektspensjon fordi garantipensjonen blir avkortet, synes i de beregningene som er foretatt i stor grad å motvirke effekten av økt pensjon som følge av opptjening fra første krone i inntekt. Beregningen tyder på at en prosentsats på opp mot 55 prosent vil gi omtrent samme totale utbetalinger som hvis det tidligere systemet var blitt videreført. Alle pensjonskomponenter, både i gammelt og nytt system, er tatt hensyn til i disse beregningene. Fordelingen på individnivå vil imidlertid bli forskjellig i gammelt og nytt system. Det er særlig gjenlevende som har en pensjon rett over garantipensjonen og hvor avdøde hadde relativt høy pensjon, som vil komme godt ut i det nye systemet.

Overgangen fra særtillegg/pensjonstillegg i den gamle alderspensjonen til garantipensjonen i det reformerte systemet har endret fordelingsegenskapene i alderspensjonen, ved at det løfter pensjonsnivået for de laveste 2–3 inntektsdesilene. Gjenlevende med lave pensjoner vil derfor være i en bedre økonomisk situasjon enn tidligere. Det kan være argumenter for å se bort fra denne effekten i et eventuelt videreføringsalternativ. Det er derfor foretatt beregning av et alternativ hvor merutgiftene til inntektspensjon tar sikte på å tilsvare utgiftene til grunnpensjon/tilleggspensjon slik de ville ha blitt med gamle opptjeningsregler. Beregningene viser at en sats som er kalibrert på denne måten, blir ned mot 50 prosent.

Figur 8.3 Prosentsats for beregning av kombinert inntektspensjon etter alder for 1963-kullet. Prosent

Figur 8.3 Prosentsats for beregning av kombinert inntektspensjon etter alder for 1963-kullet. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 8.3 viser kalibrert prosentsats for 1963-kullet ved å inkludere alle pensjonskomponentene, og ved å holde pensjonstillegg og garantipensjon utenfor. De kalibrerte prosentsatsene varierer noe med alder. Dette skyldes seleksjon, hvor dødelighet varierer med (tidligere) uførhet og utdanningsnivå (inntekt), slik at de som lever lenge har noe høyere opptjening, spesielt i ny opptjeningsmodell. Kalibrering av satsen på høyere alderstrinn bidrar til å redusere satsen noe. Prosentsatsen beregnet ut fra alle pensjonskomponentene ligger i intervallet fra 53 opp mot 55 prosent. Ved å holde pensjonstillegg og garantipensjon utenfor, blir prosentsatsen ned mot 51 prosent.

Beregning av den kombinerte pensjonsbeholdningen ved å bruke en prosentsats på 50, innebærer at det bare er i de tilfeller avdøde hadde høyere opptjening enn gjenlevende at gjenlevende kan få et tillegg til sin alderspensjon. Den mer avgrensede definisjonen av provenynøytralitet i dette tilfellet innebærer lavere utgifter til gjenlevenderettigheter over tid sammenlignet med en hypotetisk videreføring av dagens system. Tidligere beregninger av en hypotetisk videreføring av dagens regler i kapittel 19, tyder på at utgiftene til gjenlevenderettigheter ville nær dobles over de neste 25 årene.

Uansett prosentsats vil videreføring av særregler for alderspensjon til gjenlevende i ny opptjeningsmodell innebære en omfordeling sammenlignet med gamle regler. Omfordelingen vil gå fra de som hadde en relativt lav pensjon, men utover minste pensjonsnivå, til de med relativt høy pensjon og til de med enda lavere pensjon som tidligere ville forblitt minstepensjonister. Ettersom den marginale effekten på inntektspensjonen vil være fem ganger så høy blant gjenlevende med relativt høy pensjon sammenlignet med gjenlevende med de laveste pensjonene, er det åpenbart at gruppen med relativt høye pensjoner ville komme best ut av omfordelingen.

I den videre behandlingen av videreføringsalternativet er det lagt til grunn at gjenlevendes inntektspensjon etter folketrygdloven kapittel 20 beregnes som det beste av egen eller 50 prosent av summen av egen og avdødes pensjonsbeholdning.

Ny alderspensjon – overgangskullene 1954–1962

På grunn av den gradvise innfasingen av de nye reglene for alderspensjon, kan alderspensjonen for avdøde og gjenlevende i lang tid framover bli beregnet etter ulike regelsett. Hvis en som er født i 1953 eller tidligere er gift med en som er født i 1963 eller senere, vil førstnevnte ha sin pensjon beregnet fullt ut etter gamle regler, sistnevnte fullt ut etter nye regler. I andre tilfeller vil ektefellene tilhøre årskull som resulterer i ulike kombinasjoner av beregningsregler. Skal det videreføres regler hvor den gjenlevende kan få sin alderspensjon delvis beregnet på grunnlag av avdødes opptjening, må det derfor etableres en måte å beregne summen av avdødes og gjenlevendes pensjoner i de tilfeller de er beregnet ut fra ulike regelsett.

Det må tas stilling til om det er avdødes eller gjenlevendes regeltilknytning som skal legges til grunn ved den kombinerte pensjonsberegningen. Ved beregning av gjenlevendetillegg til alderspensjon (folketrygdloven § 20-19 a) legges den gjenlevendes regeltilknytning til grunn. Det kan være naturlig å bruke tilsvarende løsning i tilfeller hvor avdøde og gjenlevende har tjent opp sin egen alderspensjon på grunnlag av ulike regelsett. Det vil si at det er gjenlevendes fødselsår som avgjør om de kombinerte pensjonsrettighetene skal beregnes etter nye opptjeningsregler, gamle opptjeningsregler eller en kombinasjon av nytt og gammelt regelverk.

Noen typetilfeller

Om gjenlevende faktisk vil få en høyere alderspensjon som følge av en kombinert pensjonsbeholdning, og hvor mye høyere pensjonen eventuelt vil bli, avhenger av hvor stor opptjening ektefellene har, men også av forskjellene mellom den opptjeningen hver av dem har. Dette vil gjøre seg gjeldende på samme måte som ved beregning av alderspensjon til gjenlevende etter dagens regler i folketrygdloven kapittel 19. Om lag 186 000 alderspensjonister fylte ved utgangen av 2015 vilkårene for å få alderspensjonen beregnet etter særreglene for gjenlevende. Ifølge beregninger foretatt av NAV var det 117 000 personer av de 186 000 som oppfylte vilkårene der den kombinerte beregningen av tilleggspensjonen var høyere enn det som var nivået på egenopptjent tilleggspensjon. Nivået på verdien gjenlevenderettighetene varierer mye; blant mottakerne i 2015 var maksimalt beløp opp mot 1,7 ganger grunnbeløpet (kan i prinsippet være langt høyere). Beregninger fra NAV viser at den gjennomsnittlige størrelsen på gjenlevenderettighetene for mottakere fra årskullene 1911–1953 i 2015 var på nesten 38 000 kroner. Det er først og fremst i tilfeller hvor gjenlevende har fordel av avdødes trygdetid at særreglene kan gi gjenlevende mye høyere pensjon enn den egenopptjente pensjonen.

Ettersom opptjenings- og beregningsreglene i ny alderspensjon er basert på andre prinsipper enn i de gamle reglene, vil beregning av pensjon basert på samme opptjeningshistorikk kunne bli forskjellig i de to modellene. I tillegg er det skisserte videreføringsalternativet noe forskjellig fra gjeldende regler for beregning av alderspensjon til gjenlevende. En slik tilpasning av særreglene vil derfor ikke kunne gjenskape eksakt de samme resultater på individnivå.

Enkle typetilfeller kan gi et inntrykk av noen sider ved modellen. I 2015 var kvinner i gjennomsnitt 74,8 år da de fikk innvilget alderspensjon etter de særlige beregningsreglene, mens menn i gjennomsnitt var 76,9 år. 24 prosent var 67 år gamle. Dette vil i første rekke omfatte nye alderspensjonister med direkte overgang fra etterlattepensjon, uføretrygd og gjenlevende som før uttak av alderspensjon hadde for høy inntekt til å få utbetalt etterlattepensjon. I 2015 ble det innvilget 15 400 alderspensjoner etter særreglene.

I typetilfellene nedenfor foretas en sammenligning av årlig pensjon ved fylte 75 år for en enslig med og uten gjenlevenderettigheter i alderspensjonen. Det er lagt vekt på å illustrere hvordan verdien av gjenlevenderettighetene kan variere ved å se på noen ulike kombinasjoner av inntekt og opptjeningstid for avdøde og gjenlevende. Det er tatt utgangspunkt i to årskull av gjenlevende; 1953-kullet som er de siste som har full opptjening etter reglene i folketrygdloven kapittel 19, og 1963-kullet som er første kullet med full opptjening etter reglene i folketrygdloven kapittel 20. Ettersom det kan forekomme svært mange kombinasjoner av inntekt og opptjeningstid, gir ikke disse eksemplene noen fullstendig oversikt over mulige konsekvenser. De illustrerer likevel hvordan reglene kan slå ulikt ut. Alle typeeksempler er beregnet ved å bruke grunnbeløpet fra 1. mai 2016 på 92 576 kroner.

Gjenlevende er født i 1953:

Det forutsettes at:

  • Gjenlevende har all opptjening etter det gamle regelverket i folketrygdloven kapittel 19.

  • Både gjenlevende og avdøde har hatt 40 års trygdetid i Norge.

  • Gjenlevende tar ut alderspensjon ved fylte 67 år.

  • Alderspensjonen reguleres med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent.

I tabell 8.1 er det gjengitt fem ulike typetilfeller. Betydningen av de særlige reglene for å beregne gjenlevendes alderspensjon er illustrert gjennom ulike kombinasjoner av inntekt for ektefellene. Det er også sett på betydningen av variasjon i gjenlevendes opptjeningstid.

Tabell 8.1 Alderspensjon beregnet med ulike kombinasjoner av inntekt og opptjeningstid. Gjenlevende født 1953. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Alternativ 1

Alternativ 2

Alternativ 3

Alternativ 4

Alternativ 5

Årlig inntekt, gjenlevende

5 G i 30 år

1 G i 30 år

6 G i 40 år

6 G i 40 år

8 G i 40 år

Årlig inntekt, avdøde

6 G i 40 år

4 G i 40 år

5 G i 40 år

7 G i 45 år

7 G i 40 år

Alderspensjon i kroner ved 75 år

– enslig

187 200

170 200

259 900

259 900

312 100

– med gjenlevenderettighet

237 700

170 200

259 900

295 200

320 600

Verdi av gjenlevenderettighet

50 500

0

0

35 300

8 500

Gjenlevende er født i 1963:

Det forutsettes at:

  • Gjenlevende har all opptjening etter det nye regelverket i folketrygdloven kapittel 20.

  • Både gjenlevende og avdøde har hatt 40 års trygdetid i Norge.

  • Gjenlevende tar ut alderspensjon ved fylte 67 år.

  • Alderspensjonen reguleres med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent.

  • Gjenlevendes inntektspensjon beregnes ut fra det høyeste av egen pensjonsbeholdning og 50 prosent av summen av egen og avdødes pensjonsbeholdning.

Siden de nye reglene i kapittel 20 har en del trekk som skiller det fra de gamle reglene i kapittel 19, er det for sammenligningens skyld sett på de samme typetilfellene som for 1953-kullet, se tabell 8.2.

Tabell 8.2 Alderspensjon beregnet med ulike kombinasjoner av inntekt og opptjeningstid. Gjenlevende født 1963. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Alternativ 1

Alternativ 2

Alternativ 3

Alternativ 4

Alternativ 5

Årlig inntekt, gjenlevende

5 G i 30 år

1 G i 30 år

6 G i 40 år

6 G i 40 år

8 G i 40 år

Årlig inntekt, avdøde

6 G i 40 år

4 G i 40 år

5 G i 40 år

7 G i 45 år

7 G i 40 år

Alderspensjon i kroner ved 75 år

– enslig

184 500

161 000

234 300

234 300

277 300

– med gjenlevenderettighet

193 300

173 700

234 300

271 000

277 300

Verdi av gjenlevenderettighet

8 800

12 700

0

36 700

0

Tabell 8.1 viser at i alternativene 1, 4 og 5 vil gjenlevende få en høyere alderspensjon i det gamle systemet. I videreføringsalternativet, illustrert i tabell 8.2, vil gjenlevende få høyere alderspensjon i alternativene 1, 2 og 4.

Alternativ 2 representerer et tilfelle hvor gjenlevende har lav opptjening gjennom lav inntekt og kort opptjeningstid. Personen har, uansett hvilke beregningsregler som legges til grunn, en pensjon på minstepensjonsnivået. Den kombinerte beregningen av tilleggspensjonen gir i seg selv et høyere beløp enn nivået på gjenlevendes egen tilleggspensjon, men økningen avkortes mot særtillegg/pensjonstillegg helt opp til minstepensjonsnivået.

Etter reglene i folketrygdloven kapittel 20 avkortes garantipensjonen med 80 prosent av opptjent inntektspensjon. I videreføringsalternativet gir særlige beregningsregler for gjenlevende en økningen i inntektspensjon som, i motsetning til i gammel alderspensjon, ikke avkortes fullt ut, og gjenlevende får i dette eksemplet dermed en viss økning av samlet pensjon.

I videreføringsalternativet vil samlet pensjon for gjenlevende bli høyere enn den egenopptjente pensjonen bare i de tilfellene hvor avdøde hadde høyere opptjening enn gjenlevende. Dette er grunnen til at alternativ 5 gir høyere alderspensjon i gammelt system, men ikke i videreføringsalternativet.

I alternativ 3 får ikke gjenlevende noen økning i alderspensjonen i noen av tilfellene. Det skyldes at gjenlevendes egen tilleggspensjon/inntektspensjon i dette tilfellet er høyere enn 55/50 prosent av summen av avdødes og gjenlevendes tilleggspensjoner/inntektspensjoner.

Gjenlevenderettigheter i nytt og gammelt opptjeningssystem

Forskjellen mellom de gamle reglene i kapittel 19 og videreføringsalternativet er ytterligere belyst i figur 8.4.

Figur 8.4 Sammenligning av egenopptjent alderspensjon og verdi av gjenlevenderettighet i gammel og ny opptjeningsmodell for 1963-kullet. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Figur 8.4 Sammenligning av egenopptjent alderspensjon og verdi av gjenlevenderettighet i gammel og ny opptjeningsmodell for 1963-kullet. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 8.4 viser egenopptjent alderspensjon og verdi av gjenlevenderettigheter for ulike kombinasjoner av inntekt for en person fra 1963-kullet. «Gammel» er beregnet etter gjeldende særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende i kapittel 19 og «ny» som i det skisserte videreføringsalternativet. I alternativ 1–5 i figur 8.4 benyttes tilsvarende inntektskombinasjoner som i alternativ 1–5 for typetilfellene beregnet på 1963-kullet i avsnittet over.

Disse eksemplene viser at fordelingen på individnivå kan bli ganske forskjellig i den skisserte nye modellen sammenlignet med hva den ville ha blitt innenfor dagens system. Komplisert samspill mellom de ulike elementene i pensjonssystemet gjør at effektene kan bli forskjellige avhengig av kombinasjonen av ektefellenes inntekt og opptjeningstid. Det er derfor vanskelig å trekke klare konklusjoner. Eksemplene illustrerer imidlertid at både dagens system og videreføringsmodellen kan ha fordelingsvirkninger som mangler en god begrunnelse.

8.6.3 Virkninger av videreføringsalternativet på folketrygdens utgifter til alderspensjon

Ved hjelp av Statistisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell, MOSART, er det foretatt framskrivninger for å belyse utviklingen i utgifter til gjenlevenderettigheter i alderspensjonen, basert på en videreføringsmodell. Den demografiske utviklingen har stor betydning for antall gjenlevende alderspensjonister i framtiden, jf. omtalen i punkt 8.3. Framskrivningene er basert på middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger fra 2014.

I alternativet med videreføring av særregler om beregning av alderspensjon til gjenlevende, vil utgiftene fortsette å øke i en del år framover. Utgiftene til gjenlevenderettigheter i alderspensjon forventes å nå en topp i 2030 med 5,9 milliarder kroner, målt i 2015-kroner, jf. figur 8.5.

Figur 8.5 Utgifter til gjenlevenderettigheter i videreføringsalternativet. Mrd. 2015-kroner

Figur 8.5 Utgifter til gjenlevenderettigheter i videreføringsalternativet. Mrd. 2015-kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Etter 2030 vil effekten av de nye opptjeningsreglene i kapittel 20 gradvis få større betydning ved beregning av alderspensjon til gjenlevende i videreføringsalternativet, ettersom det etter hvert blir flere etterlatte født i 1954 og senere. Kvinner fra disse årskullene vil ha høyere pensjonsopptjening enn tidligere årskull, men mange vil ha opptjening som gir et nivå på pensjonen som ligger innenfor det lange avtrappingsintervallet for garantipensjonen. Mange gjenlevende alderspensjonister vil derfor få store deler av en økning i inntektspensjonen motvirket av en reduksjon av garantipensjonen med 80 prosent. Et forventet fall i antall etterlatte alderspensjonister, jf. figur 8.2 bidrar også til reduserte utgifter til gjenlevenderettigheter i alderspensjon.

Utgiftene til gjenlevenderettigheter i alderspensjon for menn vil øke gjennom hele framskrivningsperioden. Fra 2020 til 2070 forventes verdien av gjenlevenderettighetene til menn å fordobles. Likevel vil verdien av gjenlevenderettighetene fortsatt utgjøre en liten andel av samlet alderspensjon for etterlatte menn.

De samlede utgiftene vil avta noe allerede før antall etterlatte alderspensjonister begynner å gå ned. Dette skyldes at gjenlevende som har fått sin alderspensjon beregnet etter særreglene i det gamle systemet, etter hvert vil erstattes av yngre årskull av gjenlevende som vil få alderspensjon beregnet etter videreføringsalternativet, noe som i gjennomsnitt vil gi noe lavere ytelser.

8.6.4 Utvalgets vurdering av videreføringsalternativet

Selv om modellen er en tilpasset videreføring av dagens særregler, viser drøftingen ovenfor at den ikke uten videre vil gi samme ytelser på individnivå. Dette skyldes først og fremst at opptjenings- og beregningsprinsippene i den nye alderspensjonen avviker vesentlig fra det tidligere systemet. De beregningene som er presentert foran, illustrerer dette. Likevel vil denne modellen videreføre mange av hovedtrekkene ved særreglene for beregningen av alderspensjon til gjenlevende i folketrygdloven kapittel 19.

Alternativet er imidlertid i liten grad tilpasset de behovene for reform som er oppsummert tidligere i utredningen. Kvinners økte yrkesdeltaking, samt innføring og senere forbedring av ordningen med pensjonsopptjening som følge av ubetalte omsorgsoppgaver, innebærer at yngre årskull av kvinner har vesentlig høyere egenopptjent pensjon enn tidligere. Inntektssikringen for pensjonister uten eller med lav egen opptjening er dessuten styrket gjennom betydelig forbedring av minstenivået i folketrygdens alderspensjon.

En videreføring av særregler der gjenlevendes alderspensjon fortsatt kan beregnes delvis med avdødes rettigheter gjennom tilpasning til den nye alderspensjonen, vil heller ikke gjøre noe med de lite målrettede fordelingseffektene av reglene. Typetilfellene illustrerer noen hovedtrekk:

  • Reglene er i hovedsak til fordel for gjenlevende når avdøde har hatt en del høyere pensjonsopptjening enn gjenlevende.

  • Sammenlignet med dagens system, vil gjenlevende med egen opptjening som gir pensjon akkurat over avtrappingsintervallet hvor det utbetales garantipensjonen, og hvor avdøde har lang opptjeningstid nær taket på 7,1 ganger grunnbeløpet, komme særlig godt ut.

  • Økning i inntektspensjonen som følge av gjenlevenderettighetene gir en reduksjon i garantipensjonen.

Kombinasjonen av gifte kvinners økte yrkesdeltaking, mindre stabile samliv og flere énpersonhusholdninger forsterker også fordelingsvirkninger som kan oppfattes å mangle en god begrunnelse. To personer med lik egen pensjonsopptjening kan i mange tilfeller få ulik alderspensjon. Dette gjelder både dersom man sammenlikner gjenlevende med enslige som får sin alderspensjon beregnet etter alminnelige regler, og sammenlikning innad i gruppen av gjenlevende. For mange gjenlevende gir egen pensjonsopptjening en høyere alderspensjon enn en pensjon beregnet delvis med avdødes opptjening. Verdien av gjenlevenderettigheter varier mye, og bestemmes av forholdet mellom avdødes og gjenlevendes inntekt.

Utvalget observerer at det å innføre særskilte beregningsregler for gjenlevende i det nye alderspensjonssystemet kan motvirke fordelings- og insentiveffekter som har vært viktige premisser i pensjonsreformen. Rettigheter avledet av ektefellens inntekt og pensjonsopptjening reduserer insentivene til arbeid og egen pensjonsopptjening. Dette har betydning for bærekraften i pensjonssystemet. Effekten på inntektsfordelingen er ikke entydig. Et hovedtrekk ved særreglene er at de er til fordel for gjenlevende som har hatt lav inntekt sammenlignet med den avdøde. Slike forskjeller mellom ektefellenes pensjon sier imidlertid ikke noe om selve nivået. Selv par der begge har høy pensjonsopptjening vil kunne få en økning i alderspensjon etter dagens særregler. Det er et paradoks at disse reglene ofte vil gi et ekstra tillegg til pensjonen for personer som selv har tjent opp gode pensjoner. En videreføring av særlige beregningsregler vil være kostbar, og ut fra utvalgets vurdering er dette ikke noen hensiktsmessig prioritering av offentlige midler. Både lavere utbetalinger av gjenlevenderettigheter i alderspensjon og økte skatteinntekter av arbeidsinntekter vil styrke bærekraften i systemet. Innføring av særskilte regler for beregning av gjenlevendes alderspensjon i folketrygdloven kapittel 20, vil også videreføre et komplekst regelverk. Ut fra en samlet vurdering vil utvalget anbefale at det ikke innføres særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende i det nye alderspensjonssystemet.

8.7 Reformalternativ: Avvikling og overgangsordninger

8.7.1 Innledning

For mange gjenlevende alderspensjonister vil dagens særregler bare gi liten eller ingen økning i alderspensjonen. For disse vil valg av avviklingsprofil ha mindre betydning for deres økonomiske situasjon. For andre kan imidlertid verdien av gjenlevenderettighetene utgjøre en betydelig del av den totale alderspensjonen, og hvordan avviklingen skjer vil kunne være viktig for dem. Utvalget har derfor lagt til grunn at det vil være uheldig med en brå avvikling av særreglene. Mange som allerede i dag er alderspensjonister vil først bli gjenlevende mange år fram i tid, men har ikke mulighet til å omgjøre de valgene de gjorde som yngre med hensyn til yrkesdeltakelse. Dette vil også gjelde en del personer som nærmer seg pensjonsalderen. Riktignok kan det være vanskelig for den enkelte å få oversikt over hvor mye høyere alderspensjonen eventuelt vil bli hvis en ektefelle eller samboer dør, men en bør unngå å innføre nye regler som kan sies å sette disse gruppene i en urimelig vanskelig økonomisk situasjon. Veldig rask utfasing kan også virke urimelig for nære årskull hvis én person får en stor økning i alderspensjonen, mens en annen med helt tilsvarende bakgrunn som er litt yngre får lite eller ingen økning.

Det at endring av reglene for etterlatteytelsene skal være en del av pensjonsreformen, kan på den annen side være et argument for en rask utfasing av særreglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende:

  • Hovedprinsippene i pensjonsreformen vil kunne rendyrkes på et tidligst mulig tidspunkt.

  • Det vil raskere kunne oppnås budsjettinnsparinger som vil bidra til å styrke folketrygdens finansielle bærekraft.

Utvalget har lagt vekt på å finne en rimelig balanse mellom behov for forutsigbarhet for de som allerede har nådd en relativt høy alder, og pensjonsreformens mål om trygging av folketrygdens framtid gjennom gode arbeidsinsentiver og styrking av den finansielle bærekraften.

Utvalget foreslår at utfasingen av de særlige beregningsreglene knyttes til utfasing av opptjeningsreglene i kapittel 19. Det vil si at gjenlevende i årskullene fra 1954 til 1962 får beregnet alderspensjon med eventuelle gjenlevenderettigheter knyttet til den andelen av alderspensjonen som er opptjent etter reglene i kapittel 19. Dette omfatter også tillegg etter folketrygdloven § 20-19 a. Reglene vil da være fullt ut avviklet fra og med 1963-kullet. 1962-kullet, med 1/10 av alderspensjonen beregnet etter kapittel 19, vil være det siste årskullet som vil kunne få gjenlevenderettigheter i alderspensjonen.

Utvalget har vurdert flere alternative måter å gjennomføre denne utfasingen på, og disse belyses nærmere i de kommende punktene. Effekter av alternativene er belyst blant annet ved bruk av typetilfeller. Felles forutsetninger for disse typetilfellene er:

  • Gjenlevende tok ut alderspensjon ved 67 år, og ble etterlatt ved 75 års alder

  • Begge hadde 40 års trygdetid

  • Årlig inntekt for gjenlevende (i G): 5

  • Antall opptjeningsår for gjenlevende: 30

  • Årlig inntekt for avdøde (i G): 6

  • Antall opptjeningsår for avdøde: 40

  • G = 92 576 kroner

8.7.2 Utfasing fra og med 1954-kullet

Hovedtrekk ved alternativet

Hovedtrekkene ved alternativet kan oppsummeres ved:

  • Særregler for alderspensjon til gjenlevende gjelder kun for opptjening etter kapittel 19. Det innføres ikke særlige beregningsregler for alderspensjon til gjenlevende i den delen av pensjonen som er opptjent etter nye regler i kapittel 20.

  • Verdien av gjenlevenderettigheter beregnet på grunnlag av opptjening etter kapittel 19 beholdes livsvarig, og reguleres på ordinær måte sammen med resten av pensjonen.

  • Det innvilges ikke nye gjenlevendetillegg etter § 20-19 a etter utgangen av 2019.

  • Personer fra årskullene 1954–1957 som har fått innvilget gjenlevendetillegg etter § 20-19 a i løpet av perioden 2016–2019, får beholde tillegget livet ut, men det videreføres nominelt fra og med 2020.

Noen typetilfeller

Figur 8.6 Alderspensjon for typetilfeller etter årskull i kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Figur 8.6 Alderspensjon for typetilfeller etter årskull i kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

For å belyse viktige sider ved dette alternativet er det lagt vekt på hvordan den valgte utfasingen vil slå ut på pensjonen og på verdien av gjenlevenderettighetene. For å rendyrke denne effekten er andre forhold av betydning for pensjonsopptjeningen, som inntekt og opptjeningsår, holdt konstant. I typetilfellene varierer gjenlevendes fødselsår fra 1953 til 1963. Beregningen er for øvrig basert på de forutsetningene som er omtalt i punkt 8.7.1.

Figur 8.6 viser hvordan verdien av gjenlevenderettighetene beregnet på grunnlag av opptjening etter kapittel 19 avtar fra årskull til årskull gjennom utfasingsperioden. Mens verdien av gjenlevenderettighetene i dette eksemplet er om lag 50 000 kroner for en som er født i 1953, gis det ikke gjenlevenderettigheter til personer som er født i 1963 og senere. Verdien av rettighetene avtar med om lag 5 000 kroner fra ett årskull til det neste. Denne sammenligningen omfatter personer som blir gjenlevende etter at nytt regelverk trer i kraft. Forskjellene vil være større hvis en sammenligner personer som kommer inn under det nye regelverket med personer som har gjenlevendetillegg etter § 20-19 a.

Det er i dette alternativet lagt til grunn at personer som har fått innvilget gjenlevendetillegg etter § 20-19 a innen utgangen av 2019, får videreført den nominelle verdien av tillegget. Dette vil kunne føre til forskjeller i samlet pensjon for to personer som med hensyn til pensjonsberegningen kun adskiller seg ved at den ene ble gjenlevende før 2020 og den andre etter.

Dette kan illustreres ved typetilfelle 1 der personen er født i 1957, blir gjenlevende i 2019 og tar ut alderpensjon samme år:

  • Det beregnes alderspensjon for opptjening etter kapittel 20 som for 1957-kullet utgjør 4/10.

  • Det beregnes alderspensjon med gjenlevenderettigheter for opptjening etter kapittel 19 som for 1957-kullet utgjør 6/10. Verdien av gjenlevenderettighetene utgjør 11 600 kroner.

  • Det beregnes også et gjenlevendetillegg etter § 20-19 a. Gjenlevendetillegget etter § 20-19 a utgjør i dette tilfellet 7 700 kroner ved uttak. I dette alternativet videreføres tillegget nominelt og faller i reell verdi over tid.

  • Egen alderspensjon, og verdi av gjenlevenderettigheter etter kapittel 19, reguleres på ordinær måte.

I tillegg er det sett på et typetilfelle 2 hvor personen også er født i 1957 og tar ut alderspensjon ved 62 år i 2019. Det forutsettes at vedkommende:

  • Blir gjenlevende i 2020.

  • Får beregnet alderspensjon for opptjening etter kapittel 20 med 4/10.

  • Får beregnet alderspensjon med gjenlevenderettigheter for opptjening etter kapittel 19 med 6/10. Verdien av gjenlevenderettighetene utgjør 11 500 kroner.

  • Får ikke gjenlevendetillegg etter § 20-19 a ettersom det forutsettes at disse reglene ble avviklet ved utgangen av 2019.

  • Egen alderspensjon, og verdien av gjenlevenderettigheter etter kapittel 19, reguleres på ordinær måte.

Figur 8.7 Alderspensjon med og uten gjenlevendetillegg etter § 20-19 a etter alder. I kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Figur 8.7 Alderspensjon med og uten gjenlevendetillegg etter § 20-19 a etter alder. I kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

I figur 8.7 er utviklingen i samlet pensjon for de to personene sammenlignet over tid. Personen som blir gjenlevende i 2019 og personen som blir gjenlevende i 2020, vil ha samme nivå på egenopptjent alderspensjon uten gjenlevenderettigheter etter kapittel 19 og § 20-19 a når de har blitt gjenlevende. Forskjellen i egenopptjent alderspensjon uten gjenlevenderettigheter ved 62 års alder skyldes at den ene (som blir gjenlevende i 2019) har pensjonsberegning som enslig, mens den andre (som blir gjenlevende i 2020) har beregning som gift.

Personen som blir gjenlevende i 2019 vil i tillegg ha et gjenlevendetillegg beregnet etter § 20-19 a. Den forskjellen som dette tillegget utgjør, er på 7 400 kroner (2016-kroner) ved fylte 63 år. Siden tillegget videreføres nominelt, vil den reelle verdien avta over tid, og dermed også forskjellen i de to personenes alderspensjon.

Utover gjenlevende og avdødes opptjening, vil størrelsen på tillegget beregnet etter § 20-19 a avhenge av når gjenlevende er født. Tillegget vil kun utgjøre 1/10 av samlede gjenlevenderettigheter for 1954-kullet, men vil øke til 4/10 for 1957-kullet. Gitt en bestemt verdi på samlede gjenlevenderettigheter (fra kapittel 19 og 20), vil derfor verdien av § 20-19 a-tillegget øke for hvert årskull.

Beregninger som tar utgangspunkt i en person som er født i 1957, tar ut alderspensjon ved fylte 62 år og blir gjenlevende samme år, viser at vedkommende maksimalt vil kunne få et gjenlevendetillegg etter § 20-19 a på rundt 34 000 kroner. I beregningen er det lagt til grunn at både avdøde og gjenlevende har full trygdetid.

Virkninger på folketrygdens utgifter

Utgiftene til gjenlevenderettigheter i alderspensjon er i dette alternativet forventet å øke fram mot 2030, hvor de når en topp på nærmere 5,7 milliarder 2015-kroner, jf. figur 8.8. Utgiftene vil deretter avta, og den maksimale årlige innsparingen sammenlignet med videreføringsalternativet er forventet å nå vel 2,5 milliarder 2015-kroner rundt 2055.

Figur 8.8 Utgifter til gjenlevenderettigheter. Mrd. 2015-kroner

Figur 8.8 Utgifter til gjenlevenderettigheter. Mrd. 2015-kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Utvalgets vurdering av alternativet

Rent praktisk vil dette alternativet være enklest å gjennomføre av de avviklingsalternativene som utvalget har vurdert. Avviklingen skjer på en måte som kun har effekt for årskull som omfattes av innfasingen av de nye opptjeningsreglene for alderspensjon. Dette reduserer omfanget av administrative oppgaver. Det kan også begrense utfordringene med informasjon til befolkningen. Alternativet vil på lang sikt føre til betydelige reduksjoner i folketrygdens utgifter. Sammenlignet med dagens nivå, vil likevel utgiftene fortsette å øke en del år framover, og flate ut først rundt 2027.

Samtidig kan det innvendes mot alternativet at effekten av reformen i all hovedsak skyves over på yngre generasjoner og at det derfor i begrenset grad ivaretar hensynet til likebehandling på tvers av generasjoner. Økt likestilling mellom kjønnene, større omfang av lønnet arbeid blant gifte kvinner, bedre minstesikring og veksten i norsk økonomi har også kommet mange eldre årskull til gode, og det kan argumenteres for at de bør bidra til å sikre bærekraften i pensjonssystemet. Utvalget vil derfor ikke foreslå dette alternativet.

8.7.3 Utfasing fra og med 1944-kullet

Hovedtrekk ved alternativet

Det å gi reformen en effekt for alle gjenlevende, uavhengig av alder og når de har blitt eller blir gjenlevende, sikrer mest mulig likebehandling på tvers av generasjoner og når vedkommende ble etterlatt. Utvalget har derfor også vurdert modeller som får effekt utover årskullene 1954–1962.

Hvis nye regler blir innført i 2020, vil en viss andel av et bestemt årskull allerede ha fått innvilget alderspensjon beregnet etter særreglene for gjenlevende etter gammelt regelverk, mens andre i samme årskull vil bli gjenlevende først senere. En del som vil få pensjonsberegning fullt ut etter kapittel 19, vil bli etterlatt på samme tidspunkt som personer som helt eller delvis vil få sin pensjon beregnet etter reglene i kapittel 20. En måte å la reformen få en virkning for alle, også de som allerede har en alderspensjon beregnet etter særreglene, er å videreføre den nominelle verdien av alderspensjonen inkludert gjenlevenderettigheter inntil den når det nivået gjenlevendes egenopptjente alderspensjon vil være med ordinær årlig regulering. På det tidspunktet vil verdien av gjenlevenderettighetene være lik null. En slik løsning ble valgt da det ved lov 21. desember 1990 nr. 80 ble innført behovsprøving av forsørgingstillegg til alderspensjon. For å hindre nominell nedgang i løpende pensjon fikk alderspensjonister som allerede hadde fått innvilget ektefelletillegg etter de gamle reglene et såkalt garantitillegg. Den totale pensjonen skulle deretter holdes nominelt uendret til grunnpensjonen og tilleggspensjonen samlet hadde steget til et høyere nivå enn «frysbeløpet». For mange innebar dette at ektefelletillegget falt bort i sin helhet allerede ved den årlige reguleringen av pensjonene i mai 1991.1

Samtidig bør det tas med i vurderingen at gjennomsnittlig alderspensjon er høyere for yngre årskull enn for de eldre. Gjennomsnittlig alderspensjon eksklusive verdien av gjenlevenderettigheter for personer født i 1943 og tidligere var i 2015 om lag 215 000 kroner, mens den var om lag 232 000 kroner for personer født i perioden 1944–1953. Gjennomsnittet dras noe ned av de yngste alderspensjonistene, som har hatt mulighet til tidlig uttak fra fylte 62 år. Tidliguttak innebærer en lavere årlig pensjon enn ved senere uttak. Gjennomsnittlig alderspensjon for personer født i årene 1944–1953 vil øke når de som har et senere uttakstidspunkt blir alderspensjonister. For personer født i perioden 1944–1948 var gjennomsnittlig pensjon i 2015 om lag 235 000 kroner.

Utvalget vil ut fra dette foreslå at personer som er født i 1943 og tidligere unntas fra reformen. Dette gjelder uavhengig av om det på ikrafttredelsestidspunktet allerede løper en alderspensjon som er beregnet etter særreglene for gjenlevende, eller om personer fra disse årskullene først på et senere tidspunkt blir gjenlevende. Denne gruppen har i gjennomsnitt lavere pensjoner enn yngre årskull, og de vil ha nådd en høy alder på det tidspunktet nye regler kan forventes å tre i kraft.

Personer som er født mellom 1944 og 1953 har all sin opptjening etter reglene i kapittel 19. Men gjennom bruk av forholdstall i beregning av alderspensjonen, vil disse årskullene ha hatt mulighet til å øke nivået på årlig pensjon ved å utsette uttakstidspunktet.

I punkt 8.7.2 har utvalget utredet et alternativ hvor særreglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende utfases i takt med opptjeningsreglene i kapittel 19 for årskullene 1954–1962. For å få en mer solidarisk effekt på tvers av generasjoner, har utvalget også vurdert et alternativ hvor særreglene utfases som beskrevet i punkt 8.7.2, samtidig som nivået på alderspensjonen, inkludert verdien av gjenlevenderettigheter, holdes nominelt uendret for alle årskull født fra og med 1944. Fra det tidspunkt pensjonen når nivået av den egenopptjente alderspensjon, regulert på ordinær måte, reguleres pensjonen på ordinær måte.

Hovedtrekkene i alternativet kan oppsummeres ved:

  • Særregler om beregning av alderspensjon til gjenlevende gjelder kun for opptjening etter folketrygdloven kapittel 19.

  • Det innvilges ikke nye gjenlevendetillegg etter § 20-19 a etter utgangen av 2019.

  • Gjenlevendetillegg etter § 20-19 a som er innvilget i perioden 2016–2019, inngår som en del av den samlede alderspensjonen per 1. januar 2020.

  • Samlet alderspensjon, inkludert verdien av gjenlevenderettigheter, holdes nominelt på nivået ved innføringen av nytt regelverk for alle som er født i 1944 og senere inntil pensjonen når verdien av den egenopptjente alderspensjonen (regulert på ordinær måte).

  • Verdien av allerede innvilgede gjenlevenderettigheter holdes nominelt uendret på nivået ved innføringen av nytt regelverk for alle som er født i 1944 og senere, alternativt på det initiale nivået for gjenlevenderettigheter som innvilges på et senere tidspunkt.

Et typetilfelle

I tillegg til selve avviklingen av de særlige beregningsreglene fra og med 1954-kullet til og med 1962-kullet, slik det er beskrevet i punkt 8.7.2, kommer det i dette alternativet en effekt av at den samlede alderspensjonen holdes nominelt uendret inntil den når nivået på den egenopptjente pensjonen. Med en forutsetning om nominell lønnsvekst på 4 prosent som er lagt til grunn i denne framskrivningen, vil verdien av gjenlevenderettighetene fases ut relativt raskt. Effekten av en slik modell kan illustreres ved å se på utviklingen i samlet pensjon over tid for en gjenlevende alderspensjonist.

Det er tatt utgangspunkt i en person som er født i 1944, som er det eldste årskullet som vil bli omfattet av dette alternativet. Beregningen er for øvrig basert på de forutsetningene som er omtalt i punkt 8.7.1.

Av figur 8.9 framgår det at verdien av gjenlevenderettighetene i dette tilfellet initialt vil gi en betydelig økning i samlet pensjon. Men ettersom den samlede pensjonen holdes nominelt uendret, avtar verdien raskt. I dette eksemplet når verdien null etter ni år. En lavere lønnsvekst enn forutsatt vil gi et mer gradvist verdifall.

Figur 8.9 Alderspensjon for et typetilfelle født i 1944, uttak av alderspensjon fra 67 år og gjenlevende fra  75 år. I kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Figur 8.9 Alderspensjon for et typetilfelle født i 1944, uttak av alderspensjon fra 67 år og gjenlevende fra 75 år. I kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Ettersom mange blir gjenlevende i høy alder, kan likevel verdien av gjenlevenderettighetene også i en slik modell utgjøre et vesentlig økonomisk tilskudd i en stor del av gjenstående levetid.

Virkninger på folketrygdens utgifter til alderspensjon

Dersom hele alderspensjonen, inkludert verdien av gjenlevenderettigheter, holdes nominelt uendret for alle født i 1944 og senere, vil det umiddelbart gi budsjettmessige effekter. Etter noe tid vil også den gradvise avviklingen av de særlige beregningsreglene bidra vesentlig til lavere utgifter. Utgiftstoppen i dette alternativet vil bli nådd siste året før reformen trer i kraft (2019), med utbetalinger på knapt 5 milliarder 2015-kroner, jf. figur 8.10.

Størrelsen på reduksjonen i statsbudsjettets utgifter til alderspensjon, målt i nominelle kroner, vil avhenge av lønns- og prisveksten framover. Med forutsetningen om 4 prosent lønnsvekst som er lagt til grunn i Statistisk sentralbyrås MOSART-beregning, vil den årlige innsparingen målt i forhold til videreføringsalternativet i punkt 8.6 øke raskt, og nå en topp på 4 milliarder 2015-kroner litt før 2040.

Figur 8.10  Utgifter til gjenlevenderettigheter i alderspensjon. Mrd. 2015-kroner

Figur 8.10 Utgifter til gjenlevenderettigheter i alderspensjon. Mrd. 2015-kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Utvalgets vurdering av alternativet

En rask avvikling gjennom en nominell videreføring av nivået på hele pensjonen har isolert sett flere fordeler. Utgiftene til alderspensjon vil falle allerede fra innføringen av nytt regelverk, og dermed raskt bidra til å styrke folketrygdens finansielle bærekraft.

Med de lønnsvekstforutsetningene som er lagt til grunn, vil verdien av gjenlevenderettighetene på individnivå falle relativt raskt. Men nye årskull inntil 1962-kullet vil fortsatt kunne få beregnet alderspensjon etter særlige beregningsregler for gjenlevende på pensjonsopptjening etter kapittel 19. Det vil derfor også i dette alternativet gå lang tid før hele systemet er avviklet.

Samtidig vil dette alternativet kunne få urimelig stor negativ effekt på den samlede alderspensjonen for en del av de eldste gjenlevende. I denne gruppen er det fortsatt en del som har en betydelig del av sin yrkeskarrière fra perioden før folketrygden ble innført. Det vil også være mange kvinner fra årskull som har hatt liten egen pensjonsopptjening. Utvalget vil derfor ikke anbefale dette alternativet.

8.7.4 En mildere utfasing på tvers av generasjoner

Hovedtrekk ved alternativet

Utvalget har også vurdert et alternativ som gir likebehandling på tvers av generasjoner, men hvor det samtidig er lagt vekt på bedre å skjerme personer som allerede har nådd en høy alder. Dette gjøres ved å holde verdien av gjenlevenderettighetene nominelt uendret, mens resten av alderspensjonen reguleres på vanlig måte. For øvrig har dette alternativet samme utforming som alternativet i punkt 8.7.3.

Hovedtrekkene i alternativet kan oppsummeres ved:

  • Særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle gjelder kun opptjening etter folketrygdloven kapittel 19.

  • Det innvilges ikke nye gjenlevendetillegg etter folketrygdloven § 20-19 a etter utgangen av 2019.

  • Gjenlevendetillegg som er innvilget etter folketrygdloven § 20-19 a i perioden 2016–2019, inngår som en del av den totale alderspensjonen per 1. januar 2020.

  • Verdien av allerede innvilgede gjenlevenderettigheter holdes nominelt uendret på nivået ved innføringen av nytt regelverk for alle som er født i 1944 og senere, alternativt på det initiale nivået for gjenlevenderettigheter som innvilges på et senere tidspunkt.

Noen typetilfeller

Ettersom verdien av gjenlevenderettighetene unntas fra regulering, avtar den reelle verdien. Verdien av gjenlevenderettighetene vil i dette alternativet likevel aldri falle helt bort. Dette er belyst gjennom et eksempel som viser hvordan samlet pensjon, fordelt på egenopptjent pensjon og verdi av gjenlevenderettigheter, utvikler seg over tid. Utviklingen over tid er illustrert ved å se på en person født i 1953. Beregningen er for øvrig basert på de forutsetningene som er omtalt i punkt 8.7.1.

Figur 8.11 Alderspensjon for et typetilfelle født i 1953, uttak av alderspensjon fra 67 år og gjenlevende fra  75 år. I kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Figur 8.11 Alderspensjon for et typetilfelle født i 1953, uttak av alderspensjon fra 67 år og gjenlevende fra 75 år. I kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

I dette eksemplet utgjør den initiale verdien av gjenlevenderettighetene for gjenlevende født i 1953 vel 50 000 kroner, jf. figur 8.11. Etter 10 år er realverdien redusert til om lag 34 000 kroner, og etter 20 år til om lag 23 000 kroner. Siden personen i eksemplet antas å bli etterlatt ved 75 års alder, er den gjenlevende da 95 år.

Selve avviklingen innebærer at den initiale verdien av gjenlevenderettighetene vil avta for hvert årskull fra og med 1954 til og med 1962. I tillegg kommer virkningen av nominell videreføring for alle i årskullene fra og med 1944 til og med 1962. For å illustrere hvordan dette utfasingsalternativet vil slå ut på den samlede pensjonen og på verdien av gjenlevenderettighetene for ulike årskull, er det sett på et typetilfelle der gjenlevendes fødselsår varierer fra 1940 til 1963. Det er her lagt til grunn at vedkommende ble gjenlevende ved fylte 75 år, slik at det er den initiale verdien av gjenlevenderettigheten som er vist. For å rendyrke denne effekten er andre forhold av betydning for pensjonsopptjeningen holdt konstant.

Figur 8.12 Alderspensjon og verdi av gjenlevenderettigheter når gjenlevende er 75 år etter årskull. I kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Figur 8.12 Alderspensjon og verdi av gjenlevenderettigheter når gjenlevende er 75 år etter årskull. I kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 8.12 viser at i dette valgte tilfellet, vil hvert årskull født i 1954 og senere få en reduksjon i verdien av gjenlevenderettighetene på grovt regnet 5 000 kroner, sammenlignet med gjenlevende som ble født året før. På grunn av bruk av forholdstall/delingstall, faller verdien av gjenlevenderettighetene svakt også for årskull født i 1953 og tidligere.

Verdien av gjenlevenderettighetene vil variere med den pensjonsopptjeningen som både gjenlevende og avdøde har hatt. For noen kan verdien være større enn vist i figur 8.12. Reduksjonen fra ett årskull til det neste vil for disse være større, men forløpet blir det samme. For andre gir de særlige beregningsreglene liten eller ingen økning i pensjon utover egenopptjent pensjon, og reduksjonen fra ett årskull til neste målt i kroner blir mindre. Videre vil alder for uttak av alderspensjon og når personen blir gjenlevende, påvirke verdien av gjenlevenderettighetene. Utfasingsforløpet vil imidlertid bli det samme.

Ettersom verdien av gjenlevenderettighetene holdes nominelt fast for årskull født i 1944 og senere, vil verdien av rettighetene over tid utgjøre en mindre andel av den samlede pensjonen. I motsetning til i alternativet i punkt 8.7.3, vil verdien av gjenlevenderettighetene aldri forsvinne helt. Men over tid vil det likevel oppstå et visst gap mellom de som er født før og de som er født i eller etter 1944. Figur 8.13 viser verdien av gjenlevenderettighetene ved fylte 85 år for ulike årskull, gitt at personen ble gjenlevende ved 75 år, og forutsatt en årlig nominell lønnsvekst på 4 prosent.

Figur 8.13 Alderspensjon og verdi av gjenlevenderettigheter når gjenlevende er 85 år etter årskull. I kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Figur 8.13 Alderspensjon og verdi av gjenlevenderettigheter når gjenlevende er 85 år etter årskull. I kroner. G=92 576 kroner (1. mai 2016)

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Effekt av ulike forutsetninger om nominell lønnsvekst

Alderspensjon reguleres hvert år med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent. En høyere nominell lønnsvekst enn 4 prosent, slik det er lagt til grunn i beregningene, vil føre til en raskere reduksjon av verdien av gjenlevenderettighetene. Men dette vil på den annen side motvirkes av en gunstigere regulering av egenopptjent alderspensjon.

Lavere lønnsvekst enn forutsatt vil derimot innebære at reduksjonen av verdien av gjenlevenderettighetene får en slakere profil. Dette motvirkes av en svakere regulering av egenopptjent alderspensjon. I tilfeller hvor lønnsveksten er lavere enn 0,75 prosent, vil verdien av en nominelt videreført gjenlevenderettighet utgjøre en økende andel av samlet alderspensjon.

For å få et inntrykk av hvor sensitive resultatene er for valg av forutsetning om framtidig årlig nominell lønnsvekst, er det foretatt en beregning med en høyere lønnsvekstforutsetning (5 prosent per år) og med en lavere vekst (2,5 prosent per år). Verdien av gjenlevenderettighetene som andel av den totale alderspensjonen vil holde seg høyest i alternativet med lav nominell lønnsvekst. Forskjellen i verdien av gjenlevenderettighetene som andel av total alderspensjon i de to alternativene, er likevel relativt moderat, jf. figur 8.14.

Figur 8.14 Verdi av gjenlevenderettigheter som andel av samlet alderspensjon ved ulik forutsetning for nominell årslønnsvekst etter alder. Alderspensjonist blir gjenlevende ved 75 år. Prosent

Figur 8.14 Verdi av gjenlevenderettigheter som andel av samlet alderspensjon ved ulik forutsetning for nominell årslønnsvekst etter alder. Alderspensjonist blir gjenlevende ved 75 år. Prosent

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Virkning på folketrygdens utgifter til alderspensjon

Budsjettframskrivninger ved bruk av MOSART-modellen viser at også i dette alternativet vil utgiftene til gjenlevenderettigheter i alderspensjon fortsette å øke i noen år framover, jf. figur 8.15.

Figur 8.15 Utgifter til gjenlevenderettigheter i alderspensjon. Mrd. 2015-kroner

Figur 8.15 Utgifter til gjenlevenderettigheter i alderspensjon. Mrd. 2015-kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Økningen vil derimot bli vesentlig lavere enn i videreføringsalternativet, og utgiftstoppen nås tidligere. Utgiftstoppen vil bli nådd i 2025. Deretter vil utgiftene avta inntil det ikke lenger betales ut pensjoner som er opptjent etter folketrygdloven kapittel 19. På slutten vil imidlertid de årlige utgiftene bli lave, både fordi det vil være få mottakere og fordi de vil ha en liten andel av pensjonen opptjent etter reglene i kapittel 19.

En mer gradvis utfasing sammenlignet med alternativet i punkt 8.7.3 innebærer at innsparingene kommer senere, og samlet sett over tid blir vesentlig lavere. Innsparingene er likevel betydelige. Den årlige innsparingen når toppen rundt 2050, hvor de framskrevne utgiftene er om lag 2,6 milliarder 2015-kroner lavere enn i videreføringsalternativet.

Utvalgets vurdering av alternativet

I alle de vurderte utfasingsalternativene foreslår utvalget å avvikle særreglene om beregning av alderspensjon til gjenlevende i takt med utfasing av de gamle opptjeningsreglene i kapittel 19. Dette vil over tid bidra til å redusere kompleksiteten i pensjonssystemet. En utfasing av reglene over et annet tidsintervall vil ytterligere komplisere pensjonssystemet i en lang periode gjennom innføring av og kombinasjoner med nye, midlertidige elementer. Det vil likevel gå tid før en slik forenkling vil ha særlig effekt. 1962-kullet, som vil være de siste som kan få alderspensjon beregnet etter særreglene, fyller 67 år i 2029. Mange blir gjenlevende ved høy alder, slik at mange av de som er født i 1962 vil bli etterlatt lenge etter dette.

Særreglene er ikke knyttet til kjønn. Flertallet av dem som har en fordel av reglene, er likevel fortsatt kvinner. Selv om kvinner fortsatt har lavere inntekt og pensjonsopptjening enn menn, har de fleste kvinner i dag lange yrkeskarrièrer og er selvforsørgende. I det nye alderspensjonssystemet gir all opptjening høyere pensjon, og ved innføringen av det nye regelverket ble det derfor gitt omsorgsopptjening med tilbakevirkende kraft. I tillegg gir det nye regelverket noe høyere opptjening for lave og midlere inntekter enn i gammel alderspensjon ved at all opptjening inntil en årlig inntekt på 7,1 ganger grunnbeløpet gir uttelling. Ettersom kvinner i gjennomsnitt har lavere inntekter enn menn, er dette trekk ved pensjonsreformen som særlig kommer kvinner til gode.

Personer født i 1944 og senere har mesteparten av sin yrkeskarrière etter at folketrygden ble innført i 1967. Dette har gitt seg utslag i høyere gjennomsnittlige pensjoner enn for tidligere årskull. Menns pensjonsopptjening har økt gradvis for alle årskull som har vært omfattet av folketrygden. For de eldste årskullene av kvinner, som i stor grad var hjemmeværende, var det liten utvikling i egen opptjening inntil sysselsettingen blant kvinner skjøt fart på 1970-tallet. Kvinner født på begynnelsen av 1940-tallet og senere har hatt en vesentlig høyere sysselsetting og pensjonsopptjening enn de eldste årskullene.

Ut fra hensynet til et bærekraftig pensjonssystem, en rimelig fordeling av de økonomiske byrdene mellom generasjoner og at en endring ikke bør slå for ulikt ut fra ett årskull til et annet, mener utvalget at det er rimelig at reformen får en viss effekt for årskull født fra og med 1944. Utvalget mener at dette alternativet oppfyller de sentrale kriteriene i mandatet for arbeidet. Alternativet vil støtte opp under sentrale mål ved pensjonsreformen. Insentivene til arbeid vil bedres, og på litt sikt vil en avvikling av særreglene bidra til mindre kompleksitet i pensjonssystemet. Alternativet vil bidra til å styrke folketrygdens finansielle stabilitet, og bidrar til god fordeling på tvers av generasjoner.

8.8 Utvikling i gjenlevendes alderspensjoner

Det er forventet at antall mannlige, gjenlevende alderspensjonister vil øke noe framover som følge av mindre forskjeller i forventet levealder mellom kjønnene. Høyere pensjonsopptjening blant kvinner vil også bidra til at flere gjenlevende menn kan få høyere alderspensjon som følge av de særlige beregningsreglene. Likevel vil denne gruppen fortsatt være liten. Gjennomsnittlig alderspensjon for gjenlevende menn blir derfor ikke vesentlig påvirket av om en viderefører særreglene eller om reglene avvikles, jf. figur 8.16. Hvis den høye andelen av tidliguttak fra fylte 62 år blant menn fortsetter, vil det bidra til reduksjon i den årlige utbetalingen, uavhengig av om vedkommende er gjenlevende eller ikke.

Figur 8.16 Gjennomsnittlig alderspensjon for gjenlevende menn. 2015-kroner

Figur 8.16 Gjennomsnittlig alderspensjon for gjenlevende menn. 2015-kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 8.17 Gjennomsnittlig alderspensjon for gjenlevende kvinner. 2015-kroner

Figur 8.17 Gjennomsnittlig alderspensjon for gjenlevende kvinner. 2015-kroner

Kilde: Statistisk sentralbyrå

For kvinner er utviklingen annerledes, se figur 8.17. Gjenlevende kvinners egenopptjente årlige alderspensjon vil fortsette å øke svakt. Kvinner tar i mindre grad enn menn ut alderspensjon fra 62 år. Nedgangen i årlig gjennomsnittsytelse på grunn av tidliguttak, motvirkes av stadig høyere pensjonsopptjening blant yngre kvinner.

Økningen i kvinners egenopptjente alderspensjon er likevel ikke sterk nok til å forhindre at gjenlevende kvinner i gjennomsnitt vil ha lavere pensjon enn gjenlevende menn på det tidspunkt særreglene er faset ut. Framskrivningene illustrerer imidlertid at nedgangen i gjennomsnittlig årlig alderspensjon for gjenlevende kvinner relativt sett vil være mindre enn for menn, trass i utfasingen av særreglene. En sammenligning av gjennomsnittlig årlig alderspensjon inkludert verdien av gjenlevenderettigheter i 2020 med egenopptjent alderspensjon i 2060, viser at menns gjennomsnittlige alderspensjon vil falle med 17 prosent, mens den vil falle med 12 prosent for kvinner. Bak gjennomsnittsbeløpene vil det skjule seg ulike individuelle historier, slik at utslagene på individnivå kan bli både større og mindre.

Figur 8.18 Gjennomsnittlig egenopptjent pensjonsbeholdning for kvinner etter årskull og sivilstand. I kroner. G=91 740 kroner (gjennomsnitt 2016)

Figur 8.18 Gjennomsnittlig egenopptjent pensjonsbeholdning for kvinner etter årskull og sivilstand. I kroner. G=91 740 kroner (gjennomsnitt 2016)

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

For eldre årskull, hvor gifte kvinner ofte hadde mange år helt eller delvis ute av arbeidslivet, er gjennomsnittlig alderspensjon for gifte kvinner vesentlig lavere enn for enslige kvinner, se figur 8.18. All opptjening, både etter folketrygdloven kapittel 19 og 20, er her omregnet til pensjonsbeholdning for å få sammenlignbare tall. Høyere yrkesdeltaking blant gifte kvinner og innføring av omsorgsopptjening har bidratt til at denne forskjellen er kraftig redusert. Framskrivningene kan tyde på at for nye alderspensjonister noen år fram i tid er det liten forskjell på den egenopptjente alderspensjonen for gifte og enslige kvinner på samme alder.

De som er født i 1963 er det første årskullet som har all sin opptjening fra reglene i folketrygdloven kapittel 20, og som ikke vil få noen gjenlevenderettigheter etter noen av de avviklingsmodellene utvalget har vurdert. Mesteparten av økningen i kvinners yrkesdeltaking er faset inn for dette årskullet. Framskrivningene viser at det er få kvinner fra dette årskullet som forventes å ende opp med liten eller ingen pensjonsopptjening. De som får lav opptjening, er gjennomgående gift eller samboende med menn med vesentlig lavere pensjonsopptjening enn gjennomsnittet for menn. Selv om man skulle ha valgt videreføringsalternativet med særlige beregningsregler for gjenlevende i ny alderspensjon, ville verdien av eventuelle gjenlevenderettigheter i disse tilfellene bli lave.

8.9 Oppsummering av utvalgets anbefalinger

I punkt 8.1 er det gitt en oversikt over forhold utvalget har lagt vekt på i sine vurderinger av behovet for gjenlevenderettigheter i alderspensjon i framtiden. Utvalget har lagt vekt på fordeling og likebehandling både innenfor og på tvers av generasjoner, arbeidsinsentiver, muligheter til på sikt å forenkle regelverket og behovet for å styrke pensjonssystemets finansielle bærekraft for å møte den demografiske utviklingen. Det har også vært viktig for utvalget å sette forslagene inn i en overordnet ramme. Et tildelingsprinsipp basert på å sikre inntekt ved tap av forsørger er vurdert opp mot stimulering til egen opptjening gjennom inntektsgivende arbeid. Et tildelingsprinsipp basert på avledede rettigheter er vurdert opp mot prinsippet om individuelle rettigheter.

De ulike alternativene som er gjennomgått i dette kapitlet viser at innføring av særlige beregningsregler i ny alderspensjon for gjenlevende vil være kostbart, og det er vanskelig å finne fram til løsninger som har gode fordelingseffekter. Modning av pensjonssystemet har bidratt til at gjennomsnittlige alderspensjoner har økt. Nivået på minstesikringen er dessuten vesentlig forbedret. Kvinners økte sysselsetting har bidratt til høyere egenopptjent alderspensjon. Det er videre innført pensjonsopptjening for ubetalt omsorgsarbeid. Kvinner som gruppe får dermed stadig høyere pensjoner opptjent gjennom egne, individuelle rettigheter. Ytelser som er avledet av ektefellens inntekt og pensjonsopptjening reduserer insentivene til yrkesdeltaking og egen opptjening. Utvalget vil derfor ikke foreslå et alternativ med videreføring av særlige beregningsregler basert på en kombinasjon av gjenlevendes og avdødes opptjening, men vil heller gå inn for en gradvis utfasing. En slik gradvis avvikling vil på sikt bidra til et enklere regelverk, selv om det tar lang tid før alle utbetalinger er avsluttet.

Utvalget mener det er mest hensiktsmessig at utfasing skjer samtidig med utfasingen av gamle opptjeningsregler i folketrygdloven kapittel 19. Dette skjer gradvis for årskull født fra 1954 til 1962. Det vil si at det kun er pensjonsopptjening etter kapittel 19 som kan gi gjenlevenderettigheter. Samtidig legges det vekt på at mange av dagens pensjonister har hatt sin opptjening etter et regelverk som har gitt dem bedre ytelser enn det som vil være tilfelle for framtidige generasjoner. Alt i alt mener utvalget at det er argumenter for å fordele effekten av reformen over ulike generasjoner. Det innebærer at større innsparinger kan oppnås raskere, noe som kan bidra til å styrke pensjonssystemets finansielle bærekraft.

Hensynet til likebehandling mellom personer født på ulike tidspunkt og mellom personer fra ulike årskull som blir etterlatte samtidig, taler etter utvalgets vurdering for å la reformen ha effekt fra og med 1944-årskullet. De klart største innsparingene ville oppnås ved en nominell videreføring av samlet pensjon inntil den når nivået for den egenopptjente pensjonen. Hensynet til likebehandling må imidlertid balanseres slik at personer fra årskull som har hatt mer begrensede muligheter til pensjonsopptjening, ikke kommer urimelig dårlig ut. Utvalget foreslår derfor at særreglene avvikles gradvis for årskullene 1954–1962, og at verdien av gjenlevenderettighetene for alle som er født i 1944 og senere videreføres nominelt.

Fotnoter

1.

Høyesterett behandlet spørsmålet om lovendringen var i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 i den såkalte Borthen-saken. Høyesterett kom enstemmig til at lovendringen ikke var i strid med Grunnloven.

Til dokumentets forside