NOU 2017: 3

Folketrygdens ytelser til etterlatte — Forslag til reform

Til innholdsfortegnelse

7 Ytelser til etterlatte barn

7.1 Innledning

Barn som har mistet foreldre befinner seg i en sårbar situasjon. Det er derfor viktig at det finnes gode velferdsordninger som støtter opp om barn som vokser opp uten én av foreldrene, eller som helt foreldreløse.

Folketrygden gir i dag økonomisk støtte i form av barnepensjon til barn som har mistet én av eller begge foreldrene. Barnepensjonen utgjør faste satser per barn for det tilfellet at barnet har mistet én forelder, og satsene er avtrappende ved flere barn. For det tilfellet at begge foreldrene er døde, tilsvarer barnepensjonen for det første barnet etterlattepensjonen til én av de avdøde foreldrene, og for øvrige barn gjelder de samme faste og avtrappende satsene som når én av foreldrene er død. Barnepensjon utbetales til barnet er 18 år når én forelder er død og kan utbetales til barnet er 20 år når begge foreldrene er døde og barnet fortsatt er under utdanning. Skyldes dødsfallet yrkesskade, kan barnepensjon utbetales til barnet er 21 år. Av mandatet følger det at utvalget skal vurdere om ordningen med barnepensjon ved tap av én av eller begge foreldrene er hensiktsmessig utformet.

Samfunnsutviklingen de siste tiårene tilsier at det er behov for å vurdere innretningen på folketrygdens ytelser til etterlatte barn på nytt. Nye familiemønstre og utviklingen av omsorgsordninger for barn bidrar til at barn som mister foreldre i dag generelt sett er i en annen situasjon enn barn som mistet foreldre den gangen folketrygden ble innført. Investering i gode velferdsordninger for barn er sentralt for å sikre barn gode læringsmuligheter og oppvekstvilkår. Det har etter hvert blitt økt oppmerksomhet om hva den tidlige barndommen kan bety for muligheten til å tilegne seg kunnskap og sosiale ferdigheter, noe som blir stadig viktigere for senere å kunne få innpass i arbeidslivet.

Etterlatte barn er avhengige av å bli forsørget til de når en alder hvor de kan forsørge seg selv. Barnepensjon og etterlattepensjon har tradisjonelt vært sett i sammenheng ved at ytelsene samlet sett var tenkt å skulle sikre familiens inntekt i tilfelle forsørgers dødsfall. En slik husholdningstankegang har vært lagt til grunn både når én av foreldrene var død og når begge foreldrene var døde, ved at det for det eldste barnet altså ble beregnet en ytelse tilsvarende etterlattepensjonen dersom begge foreldrene var døde.

I Norge i dag er det mindre sannsynlig at familien fortsetter som en enhet etter begge foreldrenes dødsfall enn det var da folketrygden ble innført, da barn muligens også rent faktisk forsørget yngre søsken. Mindre stabile samlivsmønstre fører videre til at mange barn vokser opp utenfor den tradisjonelle to-foreldre-modellen. Dette bidrar også til at det er grunn til å vurdere om husholdningstankegangen bør være førende i en framtidig ytelse til etterlatte barn. At samlivs- og familierelasjonene i dag er mer varierte, kan også være et argument for å forbedre barnepensjonene.

I avveiningen mellom et prinsipp om å sikre inntekt ved tap av forsørger og stimulans til å skaffe egen inntekt, vil det i tilfeller der barn har mistet én av foreldrene fortsatt være relevant å se ytelsen til etterlatte voksne under 67 år og ytelsen til etterlatte barn i sammenheng. En forbedret ytelse til etterlatte barn antas å kunne innføres sammen med en ytelse til etterlatte under 67 år som er tidsbegrenset og som utmåles etter en fast sats, uten at de samlede ytelsene til husholdningen over tid blir så høye at det forringer den etterlatte forelderens insentiver til arbeid.

I hvilken grad barnepensjonen i dag faktisk anvendes til forsørgelse, vil variere fra familie til familie, og fra barn til barn. I det tilfellet én forelder er død, vil trolig barnepensjon for mange være et viktig bidrag til husholdningsbudsjettet. I det tilfellet begge foreldrene er døde, antas det at hvordan og hos hvem barnet vokser opp vil kunne ha betydning for om barnepensjonen blir benyttet til løpende underhold av barnet eller ikke. I den grad ikke andre voksne overtar foreldreansvaret, blir barn som har mistet begge foreldrene tatt hånd om av barnevernet. Barnepensjonen kan også i slike tilfeller være et tilskudd i oppfostringen, men vil virke sammen med andre ordninger som er etablert for å sikre barns velferd. Så langt mulig bør det tas med i vurderingen i hvilken grad barnepensjonen i dag faktisk anvendes til forsørgelse. Det må også ses hen til at mangfoldet av omsorgsordninger har økt gjennom de siste tiårene, og som i dag kan ivareta en del av de behovene som barnepensjonen skulle dekke.

Det er videre behov for å vurdere i hvilken grad ytelsen til hvert enkelt barn skal avhenge av størrelsen på søskenflokken, eller om hvert barn bør ha rett til det samme nivået på ytelsen. I dag er barn under foreldres omsorg lenger enn tidligere. Dette gjør det aktuelt å vurdere om ytelsen til etterlatte barn bør kunne løpe til normal alder ved endt videregående opplæring for alle etterlatte barn.

I vurderingen av hva som kan være et passende nivå på de framtidige ytelsene til etterlatte barn, legger utvalget til grunn at ytelsene fra folketrygden verken i dag eller i framtiden vil være den eneste kilden til å dekke kostnadene ved oppfostring av barn.

7.2 Dagens barnepensjon – ytelser og mottakere

7.2.1 Dagens ytelsesnivå

Etter gjeldende regler utgjør barnepensjon når én forelder er død 40 prosent av grunnbeløpet for ett barn og 25 prosent av grunnbeløpet for hvert barn ut over dette. Dersom begge foreldrene er døde, utgjør barnepensjonen den av foreldrenes etterlattepensjon som ville ha vært høyest for ett barn, 40 prosent av grunnbeløpet for barn nummer to og 25 prosent av grunnbeløpet for hvert barn ut over dette. Barnepensjon for barn i en søskenflokk summeres og deles på antall barn, med likt beløp for hvert barn.

Reglene med avtrappende satser ved flere barn i dagens barnepensjon innebærer at jo større søskenflokken er, jo mindre blir ytelsen per barn. Dette gir særlig stort utslag i tilfeller hvor barnas begge foreldre er døde og hvor ytelsen til ett barn er på nivå med en etterlattepensjon, mens satsene for øvrige barn tilsvarer satsene for barnepensjon til barn som har mistet én forelder.

Figur 7.1 og figur 7.2 viser hvordan barnepensjon ved tap av henholdsvis én forelder og begge foreldrene avhenger av antall barn som skal dele samlet ytelse. Figurene viser ytelse per måned per barn og samlet ytelse etter antall barn.

Det framgår av figur 7.1 at barnepensjon per barn når barnet har mistet én forelder utgjør om lag 3 000 kroner per måned dersom barnet ikke deler ytelsen med søsken. Når det er flere søsken, utgjør ytelsen per barn mellom 2 000 og 3 000 kroner per måned.

Figur 7.1 Barnepensjon ved tap av én forelder. Ytelse per barn og samlet ytelse etter antall barn per måned. 2016

Figur 7.1 Barnepensjon ved tap av én forelder. Ytelse per barn og samlet ytelse etter antall barn per måned. 2016

Når barnet har mistet begge foreldrene, utgjør barnepensjonen i 2016 minimum 15 300 kroner per måned dersom barnet ikke deler med søsken. Deler barnet ytelsen med ett søsken, utgjør ytelsen 9 200 kroner per barn per måned, og deler barnet ytelsen med to søsken, utgjør ytelsen per barn 6 800 kroner per måned, jf. figur 7.2. Ytelsen per barn per måned når begge foreldrene er døde er altså svært mye lavere når to eller flere søsken skal dele en samlet ytelse enn når det bare er ett barn som har krav på ytelse, selv når en legger en minsteytelse til grunn for det første barnet.

Figur 7.2 Barnepensjon ved tap av begge foreldrene. Ytelse per barn og samlet ytelse etter antall barn per måned1. 2016

Figur 7.2 Barnepensjon ved tap av begge foreldrene. Ytelse per barn og samlet ytelse etter antall barn per måned1. 2016

1 Det er lagt til grunn at ytelsen til det første barnet utgjør minstenivået for etterlattepensjon med full trygdetid.

Figur 7.3 Antall barn som mottar barnepensjon etter å ha mistet én forelder etter alder. Desember 2015

Figur 7.3 Antall barn som mottar barnepensjon etter å ha mistet én forelder etter alder. Desember 2015

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

7.2.2 Dagens mottakere av barnepensjon

I desember 2015 ble det betalt ut barnepensjon til om lag 12 000 barn i alderen 0–21 år som har mistet én forelder. Fordeling etter alder er vist i figur 7.3.1 I om lag 75 prosent av tilfellene er det fars død som har utløst utbetaling av barnepensjon.

65 prosent av barna som mottar barnepensjon etter å ha mistet én forelder, er i alderen 12–18 år.

Om lag halvparten av barna som mottar barnepensjon etter å ha mistet én forelder, deler ikke barnepensjonen med søsken, mens om lag 35 prosent deler den samlete ytelsen med ett søsken. Under 3 prosent av mottakerne har ytelser som indikerer at de er del av søskenflokker på fire barn eller mer, jf. figur 7.4.

Figur 7.4 Andel barn som har mistet én forelder og mottar barnepensjon etter hvor mange søsken som deler samlet ytelse. Desember 2015. Prosent

Figur 7.4 Andel barn som har mistet én forelder og mottar barnepensjon etter hvor mange søsken som deler samlet ytelse. Desember 2015. Prosent

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 7.5 Antall foreldreløse barn med barnepensjon etter alder. Desember 2015

Figur 7.5 Antall foreldreløse barn med barnepensjon etter alder. Desember 2015

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Per desember 2015 ble det utbetalt barnepensjon til 163 barn som har mistet begge foreldrene sine. Figur 7.5 viser foreldreløse barn med barnepensjon etter alder. 60 prosent av barna som mottar barnepensjon etter å ha mistet begge foreldrene er i aldersgruppen 12–18 år.

De foreldreløse barna hadde ved utgangen av 2015 månedlige ytelser som varierte fra om lag 6 000 kroner i måneden til over 20 000 kroner i måneden. Ytelsen per barn varierer mye og avhenger sterkt av antall søsken som deler en samlet barnepensjon.

Figur 7.6 viser fordelingen av barn som mottok barnepensjon på grunnlag av minsteytelsen eller hadde barnepensjon beregnet på grunnlag av en etterlattepensjon over minstenivået i desember 2015, samt etter om de delte samlet ytelse med ett eller flere søsken.

Figur 7.6 Antall foreldreløse barn etter nivå på ytelsen. Desember 2015

Figur 7.6 Antall foreldreløse barn etter nivå på ytelsen. Desember 2015

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Av de 163 foreldreløse barna med barnepensjon i desember 2015, mottok 100 barn ytelsen alene. Om lag halvparten av alle barnepensjonene til foreldreløse var minsteytelser, og en del av barnepensjonene som ikke var minsteytelser var bare marginalt bedre enn denne. En del barn delte ytelsen med ett søsken, noen få delte med to søsken og ett barn delte ytelsen med tre søsken.

7.3 Bakgrunn for gjeldende regler og grunnlaget for utforming av en framtidig ytelse til etterlatte barn

7.3.1 Innledning

I følge St.meld. nr. 75 (1963–64) utgjorde tidligere «forsørgertrygd for barn» et fast beløp per barn når én forelder var falt fra og det dobbelte per barn når begge foreldrene var døde. Da barnepensjonen ble tatt inn som en del av folketrygden, ble barnepensjonen vesentlig styrket. Samtidig ble ytelsen gjort avtrappende ved flere barn.

I stortingsmeldingen ble det vist til at en vurderte «å legge disse ytelser til grunn som minstepensjoner, eventuelt med en viss forhøyelse av pensjonen for første barn, og å gi tilleggspensjoner på tilsvarende måte som alders- og enkepensjoner i forhold til forsørgerens arbeidsinntekt». En ble imidlertid stående ved at barnepensjonen burde fastsettes uavhengig av avdøde forsørgers arbeidsinntekt hvis det samtidig ble ytt enkepensjon. Så lenge enkepensjonen var relatert til den avdødes inntekt, ville den samlede familieytelsen også være det. For det tilfellet begge foreldrene var døde, ble det lagt til grunn at «det første barnet trer inn i den pensjonsrett som moren ville ha hatt som enke». Når én av ektefellene var død, var systemet altså tenkt slik at den gjenlevende ektefellen skulle få pensjon etter den avdøde, mens barna fikk en relativt liten barnepensjon. Samlet for familien var dette tenkt å kompensere for inntektsbortfallet.

Dagens barnepensjon synes å forutsette at husholdningen består som en enhet etter foreldres bortgang. Utvalget antar at dette kan være rimelig å legge til grunn når én forelder er død og barnet eller barna fortsatt har en mor eller en far. Barna og den etterlatte forelderen vil i slike tilfeller mest trolig fortsatt være del av den samme husholdningen, og barnepensjonen vil da også som regel utbetales til den gjenlevende forelderen.

I tilfeller hvor begge foreldrene er døde, er det mindre sannsynlig at husholdningen består etter foreldrenes bortgang. Hvordan livssituasjonen til barn som har mistet begge foreldrene er, for eksempel om søsken bor samlet etter begge foreldrenes bortgang, vil nok variere. Det er likevel vanskelig å begrunne den sterke avtrappingen i ytelsen som følger av dagens system når flere søsken har mistet begge foreldrene, sammenlignet med ytelsen når ett barn mottar den alene. Det er ikke klart om en ved innføringen av ordningen tenkte seg at det eldste barnet rent faktisk trådte inn i en forsørgerrolle overfor eventuelle søsken, men begrunnelsen om å opprettholde et visst inntektsnivå samlet for familien, både i det tilfellet den ene forelderen falt fra og i det tilfellet begge foreldrene falt fra, kan tyde på dette. I den grad situasjonen til foreldreløse barn har endret seg med endrede samfunnsforhold, bør dette også gi seg utslag i hvordan ytelsen til helt foreldreløse barn utformes.

Utvalget har forsøkt å bringe på det rene hvilken rolle ytelser til etterlatte barn spiller i forsørgelsen av barn, sett i sammenheng med andre velferdsordninger som er etablert for å sikre barn som av ulike grunner vokser opp uten én av eller begge foreldrene, jf. punkt 7.3.2. Det er imidlertid ikke tatt sikte på å gi noen fullstendig gjennomgang av relevante økonomiske ordninger for barn.

Utvalget viser i denne forbindelse til at Barne- og likestillingsdepartementet har nedsatt et utvalg som skal utrede det offentlige tjenestetilbudet og overføringsordningene til familier med barn under 18 år, herunder overgangsstønad til enslig mor eller far og bidragsforskott. Utvalget legger til grunn at Barnefamilieutvalget vil ha en helhetlig tilnærming når de vurderer de ulike offentlige ytelsene som tilgodeser barn som av ulike grunner vokser opp uten én av eller begge foreldrene.

7.3.2 Foreldres forsørgelsesplikt for barn og velferdsordninger som ivaretar barn uten foreldre

Foreldre har plikt til å forsørge barna sine økonomisk. Tilsvarende plikt påhviler andre som har foreldreansvar for barn. Forsørgelsesplikten varer i utgangspunktet til barnet fyller 18 år, men kan vare lenger enn dette dersom barnet fortsetter vanlig skolegang. Som hovedregel forsørges barn av begge foreldrene. Når et barn ikke vokser opp i samme husholdning som begge foreldrene, enten dette er fordi én av eller begge foreldrene er døde eller det er andre grunner til at de ikke bor sammen med barnet, kan ulike økonomiske ordninger som skal sikre forsørgelse av barnet tre inn.

Per 1. januar 2016 bodde om lag 270 000 barn, det vil si 24 prosent av totalt 1 123 100 barn i alderen 0–17 år sammen med bare én av foreldrene, mens om lag 11 300 barn, det vil si 1 prosent av barna, ikke bodde sammen med noen av foreldrene. Til sammenlikning mottok 12 200 barn barnepensjon etter å ha mistet én forelder i desember 2015, mens det tilsvarende tallet for barn som hadde mistet begge foreldrene var 163.

Barn som vokser opp med én forelder

Om foreldrene lever hver for seg, har den av foreldrene som ikke bor sammen med barnet plikt til å bidra til forsørgelsen av barnet gjennom å betale sin andel av kostnadene til oppfostringen, i form av underholdsbidrag til den forelderen barnet bor hos. Bidrag er i utgangspunktet et rent privat anliggende som avtales mellom foreldrene. I de tilfeller foreldrene ikke blir enige om en passende størrelse på bidraget, kan de be om at NAV fastsetter og krever inn bidraget fra den bidragspliktige.

Beregningen av bidraget tar utgangspunkt i hva det koster å forsørge barnet. Kostnadene fastsettes basert på Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) sitt standardbudsjett for forbruksutgifter.

De fastsatte satsene som inngår i beregningen av underholdskostnaden varierer med barnets alder og utgjør fra om lag 5 000 kroner i måneden for barn under 5 år til om lag 8 200 kroner måneden for barn over 15 år, etter at ordinær barnetrygd er trukket fra. For barn over 18 år, som ikke lenger har rett til barnetrygd, utgjør underholdskostnaden om lag 9 200 kroner per måned. Underholdskostnaden fordeles mellom foreldrene etter størrelsen på inntektene deres, før det eventuelt gjøres samværsfradrag basert på omfanget av den bidragspliktiges samvær. Når et barn har inntekt over et visst beløp (for tiden 153 000 kroner per år), regnes barnet som selvforsørget, og den bidragspliktige kan da ikke pålegges å betale bidrag.

Om en legger til grunn at to foreldre i utgangspunktet er i stand til å bidra om lag likt til barnets forsørgelse, kan underholdskostnaden med fratrekk for ordinær barnetrygd for barn under 18 år delt på to gi en indikasjon på hvilket månedlig tilskudd som faller bort dersom en bidragspliktig faller fra og ikke lenger kan bidra økonomisk til barnets oppfostring, verken direkte eller i form av kostnadsavlastning gjennom samvær. Dette vil i så fall utgjøre et beløp på mellom om lag 2 500 kroner per måned og om lag 4 500 kroner per måned, avhengig av barnets alder. Dagens satser for barnepensjon for det tilfellet at én av barnets forsørgere har falt bort, utgjør i størrelsesorden 2 000 til 3 000 kroner per barn per måned, avhengig av antall søsken som deler en samlet ytelse. I mange tilfeller vil dermed barnepensjonen ikke fullt ut kompensere for bortfall av forsørgerens bidrag til underholdet av barnet.

I tilfeller der bidrag ikke blir betalt eller ikke innkrevet på grunn av manglende inntektsevne eller betalingsvilje hos den bidragspliktige, kan det ytes såkalt bidragsforskott. Det samme gjelder i tilfeller der det ikke er fastslått hvem som er far til barnet. Da nåværende lov om bidragsforskott ble innført i 1989, var størrelsen på bidragsforskottet på om lag samme nivå som barnepensjon når én av foreldrene er død. I Ot.prp. nr. 99 (1991–92) ble denne sammenhengen benyttet som begrunnelse for endringer i folketrygdloven som innebar at rett til barnepensjon bare skulle foreligge dersom avdøde hadde den nødvendige trygdetilknytning til Norge, idet det ble vist til at dersom det ikke ble gitt barnepensjon, ville det bli tilstått bidragsforskott i stedet. At barnepensjon og bidragsforskott var, og fortsatt er, alternative ytelser, og at lovgiver viste til at ytelsene var på om lag samme nivå, kan tyde på at lovgiver har hatt en tanke om at et barn med bare én forelder som bidrar i forsørgelsen, bør ha om lag samme nivå på en ytelse fra det offentlige, uavhengig av årsaken til at det ikke forsørges av to foreldre.

Bidragsforskottet utgjør i dag maksimalt 1 910 kroner per måned. Dette maksimumsbeløpet, kalt forhøyet forskott, kan ytes til barn over 11 år i tilfelle inntekten til forsørgeren er 264 200 kroner per år eller lavere. Forhøyet bidragsforskott til barn under 11 år utgjør 1 530 kroner per måned. Dersom årsinntekten er høyere enn 264 200 kroner, men lavere enn 489 600 kroner per år, ytes ordinært forskott eller redusert forskott, avhengig av forskottsmottakerens inntekt. Ordinært forskott utgjør 1 150 kroner per måned og redusert forskott utgjør 770 kroner per måned, uavhengig av barnets alder. Ved årsinntekter over 489 600 kroner ytes det ikke bidragsforskott. Til sammenlikning utgjør barnepensjonen altså om lag 3 000 kroner per måned for barn som har mistet én forelder, og et noe mindre månedlig beløp dersom barnet har søsken. Samtidig må det tas i betraktning at bidragsforskott ikke beskattes. Bidragsforskottet vil for de fleste innebære et svært mye lavere økonomisk bidrag enn et underholdsbidrag beregnet etter NAVs veiledende satser. Underholdsbidrag er heller ikke skattepliktig.

I tilfeller hvor barnets foreldre er ugifte, skilte eller separerte kan det ytes overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 15. Ytelsen utgjør 2,25 ganger grunnbeløpet, avkortes 45 prosent mot mottakerens arbeidsinntekt over 50 prosent av grunnbeløpet og skattlegges som lønn. Som hovedregel er maksimal periode med overgangsstønad tre år og det stilles krav til at mottaker er i yrkesrettet aktivitet fra barnet er ett år. Utvalgets forslag til utforming av en ytelse til etterlatte under 67 år vil altså likne utformingen av overgangsstønaden til enslige forsørgere og på samme måte inngå i de samlede offentlige ytelsene til aleneforsørgere med mindreårige barn. Til forskjell fra overgangsstønaden, vil imidlertid omstillingsstøtten til etterlatte kunne gis også til etterlatte uten barn de forsørger.

Barn som vokser opp uten foreldre

Barn under 18 år som har mistet foreldrene, kan bli ivaretatt av andre som overtar foreldreansvar, bli adoptert eller plasseres i fosterhjem eller institusjon. Utvalget har ikke hatt tilgang til noen oversikt over fordelingen mellom disse omsorgsformene.

Når barn blir adoptert, vil retten til barnepensjon i mange tilfeller falle bort. Dette gjelder for det første når barnet blir adoptert av et ektepar etter at de biologiske foreldrene er døde. For det andre gjelder det når én av foreldrene er død, den gjenlevende gifter seg igjen og den nye ektefellen adopterer barnet. Ved adopsjon ellers beholder barnet pensjonsretten, men pensjonen beregnes som om én av foreldrene var død. Adopterte barn er i alle økonomiske henseende likestilt med biologiske barn. De har samme krav på økonomisk forsørgelse og samme rett til arv etter sine adoptivforeldre.

Situasjonen er annerledes når barnet ikke blir adoptert, men andre voksne (gjerne slektninger) overtar foreldreansvaret for barnet etter foreldrenes dødsfall. Det følger eksplisitt av barneloven § 66 at de som overtar foreldreansvaret har samme fostringsplikt som foreldrene. Barnet er derved sikret underhold fram til det er 18 år, eventuelt til det har avsluttet vanlig skolegang. I disse tilfellene beholder barnet likevel retten til barnepensjon. Når en enslig person får foreldreansvar for et barn med rett til barnepensjon og samtidig mottar overgangsstønad til enslig mor eller far etter kapittel 15, faller barnepensjonen likevel bort dersom barnet har mistet én forelder, og den beregnes som om barnet har mistet én forelder dersom begge foreldrene er døde.

Dersom et barn etter dødsfall står uten noen som har foreldreansvar for det, og ingen gjør krav på foreldreansvaret eller tingretten avslår alle krav om foreldreansvar, skal retten melde fra til barnevernstjenesten. Barneverntjenesten skal plassere barnet etter reglene i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester. Dette innebærer at barnet plasseres i fosterhjem, institusjon eller lignende.

Dersom barnet plasseres i fosterhjem, som er det klart mest benyttede plasseringsalternativet etter barnevernloven, får fosterforeldre dekket utgifter og blir kompensert for ansvaret de har påtatt seg i form av en fosterhjemsgodtgjørelse. Fosterhjemsgodtgjørelsen består av en skattepliktig arbeidsgodtgjørelse og en skattefri utgiftsdekning som skal dekke kost, klær og fritidsaktiviteter. Størrelsen på utgiftsdekningen avtales mellom fosterforeldrene og barneverntjenesten. Etter veiledende satser fra 1. juli 2016 utgjør den fra om lag 5 000 kroner i måneden for barn i alderen 0–6 år, opp til om lag 7 400 kroner i måneden for barn som er 15 år og eldre. De veiledende satsene er altså på nivå med satsene som benyttes i beregningen av underholdsbidrag. Det påpekes at de fleste barn som plasseres i fosterhjem vil ha foreldre, enten én eller begge, som fortsatt lever og som da kan bli pålagt å bidra økonomisk til barnets underhold, jf. barnevernloven § 9-2. Dette bidraget innbetales til kommunen og fungerer som hel eller delvis refusjon av kommunens kostnader i forbindelse med plasseringen.

Det antas at barnepensjon til barn som bor i fosterhjem med verges samtykke kan benyttes til barnets forbruk som går ut over det utgiftsdekningen til fosterforeldre er tenkt å dekke. Barnet selv kan imidlertid også bli pålagt å bidra økonomisk til sitt eget underhold. Det følger av barnevernloven § 9-3 at kommunen, når et barn er plassert utenfor hjemmet som følge av et vedtak etter loven, kan kreve at barnet, så lenge plasseringen varer, skal dekke kostnadene ved oppfostringen helt eller delvis. Egenbetaling fra barnet skal kun kreves dersom dette «anses rimelig». Ved vurderingen av dette kriteriet vises det til Ot.prp. nr. 44 (1991–92) s. 98 hvor det blant annet heter:

«Departementet mener at det i alle tilfelle må kreves at utgiftsdekning etter § 9-2 og § 9-3 må begrenses til de tilfelle dette må anses rimelig ut fra foreldrenes eller barnets økonomiske situasjon. Når det gjelder egenbetaling fra barnet er det ikke tilstrekkelig å vurdere barnets nåtidige økonomiske situasjon, også barnets framtidige økonomiske situasjon må inngå i vurderingen. Det er en kjensgjerning at disse barna ofte har en vanskeligere økonomisk situasjon etter endt fosterhjems- eller institusjonsplassering enn andre barn.»

Under behandlingen i Stortinget ble det tatt inn i lovteksten ytterligere begrensninger i adgangen til å kreve egenbetaling av barnet, ved at det ikke kreves dekning i barnets formue, avkastning av denne, eller barnets egne, opparbeidede midler. Derved blir også hensynet til barnets framtidige økonomiske situasjon ivaretatt, i hvert fall et stykke på vei.

Det er følgelig begrenset hvilke midler på barnets hånd som kan danne grunnlag for krav om egenbetaling. Det er likevel ikke i loven fastsatt noen begrensning i adgangen til å kreve at løpende offentlige ytelser som barnepensjon, anvendes til egenbetaling, jf. at slike ytelser som utgangspunkt nettopp vil ha som formål å dekke underholdskostnader. Med hjemmel i barnevernloven § 9-3 er det i forskrift 21. desember 1992 nr. 1246 gitt nærmere bestemmelser om kommunens adgang til å kreve innbetalt til seg barnepensjon som barnet oppebærer etter lov om folketrygd. Det er opp til kommunen å avgjøre om det skal stilles noe slikt krav, men det følger av forskriften § 3 at barnet uansett har rett til å få utbetalt til seg et beløp som årlig minst tilsvarer 25 prosent av grunnbeløpet i Folketrygden samt 10 prosent av tilleggspensjonen eller særtillegget.

Utvalget har forsøkt å ta rede på hvordan denne forskriften praktiseres. Fra sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker er det opplyst at enheten i tidsrommet 2006–2015 har registrert i alt ni saker hvor kommunen krever egenbetaling fra barnet etter barnevernloven § 9-3. I hvor mange av disse sakene kommunen krever barnepensjon innbetalt til seg er uvisst, men det er grunn til å anta at det ikke er særlig utbredt at det kreves refusjon i barnepensjon for oppholdsutgifter.

Det vises til at folketrygdlovens kapittel 18 om barnepensjon har liknende bestemmelser om reduksjon i barnepensjon under opphold i en institusjon med fri kost og losji under statlig ansvar. Barnepensjonen under oppholdet utgjør 10 prosent av grunnbeløpet dersom barnet har mistet én av foreldrene og 45 prosent av grunnbeløpet dersom barnet har mistet begge foreldrene eller barnet har mistet sin mor og farskapet ikke er fastslått. Barnepensjonen blir imidlertid ikke redusert under opphold i somatiske sykehusavdelinger. Arbeids- og velferdsetaten kan også bestemme at barnepensjonen ikke skal reduseres eller reduseres mindre enn etter hovedregelen, dersom barnet har faste og nødvendige utgifter til bolig. Det utbetaltes i utgangspunktet ikke barnepensjon under straffegjennomføring.

Etter det utvalget har grunn til å tro er det per i dag ingen eller svært få barn som får sin barnepensjon redusert etter disse bestemmelsene. Det var i 2012 ingen mottakere av barnepensjon som fikk redusert ytelse på grunn av opphold i institusjon (folketrygdloven § 18-8). Det var heller ingen mottakere av barnepensjon som fikk stans i utbetalingen på grunn av straffegjennomføring (folketrygdloven § 18-9). Dette var tilfellet også i 2010 og 2011, mens det var én mottaker av barnepensjon som fikk stans i utbetalingen etter folketrygdloven § 18-9 i 2009.

Utvalgets vurdering

Med bakgrunn i denne gjennomgangen, mener utvalget det kan legges til grunn at barn er sikret forsørgelse frem til de er minst 18 år, enten de vokser opp sammen med foreldrene sine eller ikke, og uavhengig av årsaken til at de vokser opp uten én av eller begge foreldrene.

Utvalget viser videre til at det varierer i hvilken grad barnepensjon anvendes i det løpende underholdet av barn, men at dette vanskelig kan tas hensyn til i utformingen av en framtidig ytelse. Særlig er det usikkert i hvilken grad barnepensjon til barn som har mistet begge foreldrene og som blir plassert av barnevernet i institusjon eller fosterhjem, benyttes i det løpende underholdet. Som vist, ser det ut til at kommunens adgang til å kreve refusjon i barnepensjon for oppholdsutgifter, brukes i ganske liten grad, men utvalget har ikke kunnet fremskaffe noen opplysninger om hvordan den løpende, fulle barnepensjonen som barnet har rett til, faktisk blir benyttet.

Når det gjelder hvilket nivå en framtidig ytelse til etterlatte barn som har mistet én av eller begge foreldrene bør ha, legger utvalget etter dette til grunn at ytelsen kan fastsettes på et relativt selvstendig grunnlag ut fra en samlet vurdering av relevante forhold. Utvalget legger likevel til grunn at heller ikke en framtidig ytelse vil være den eneste kilden til dekning av utgiftene ved oppfostring av barn.

7.3.3 Elementer i utformingen av en framtidig ytelse til etterlatte barn

Utvalget har kommet frem til at følgende elementer bør inngå i utformingen av en framtidig ytelse til etterlatte barn:

Ytelsen til etterlatte barn bør fastsettes uavhengig av avdødes inntekt

Utvalget foreslår i kapittel 6 at ytelser til etterlatte voksne under 67 år i framtiden skal utmåles uavhengig av avdødes tidligere inntekt eller opptjening. Det er i begrunnelsen for forslaget blant annet pekt på at dette vil forenkle systemet for ytelser til etterlatte. Utvalget legger til grunn at en slik forenkling også bør anvendes i utformingen av ytelsene til etterlatte barn. Utvalget vil derfor legge til grunn at en framtidig ytelse til etterlatte barn skal fastsettes uavhengig av avdødes inntekt og opptjening.

For barn som har mistet én forelder innebærer ikke dette noen endring av prinsippet som ligger til grunn for dagens barnepensjon. For barn som har mistet begge foreldrene innebærer dette at en i større grad likestiller etterlatte barn, ved at barn av foreldre som har lav inntekt og opptjening i folketrygden, isolert sett vil få en like høy ytelse som barn av mer velstående foreldre.

Ytelsen til etterlatte barn bør være uavhengig av barnets alder

Det kan diskuteres om ytelsen til etterlatte barn bør variere med barnets alder. Det vises til at en i Sverige har et system som gir høyere ytelser dersom det yngste barnet er under 12 år enn dersom det yngste barnet er over 12 år. Argumentet for en slik utforming synes å være at omsorg for små barn kan medføre at den enslige forsørgeren har mer begrensede muligheter til å skaffe seg egen inntekt enn en enslig forsørger med større og presumptivt mer selvstendige barn.

I motsatt retning trekker at det normalt koster mer å forsørge eldre barn enn yngre barn. I en del sammenhenger øker derfor det økonomiske tilskuddet med barnets alder. Dette gjelder blant annet for forhøyet bidragsforskott hvor det gis et tillegg til den fastsatte satsen slik at det økonomiske bidraget utgjør et høyere beløp til barn over 11 år enn til barn under 11 år. I regelverket for beregning av underholdsbidrag legges det likeledes til grunn at underholdskostnaden som skal fordeles mellom foreldrene øker med barnets alder, i henhold til fire ulike aldersklasser. Et barn går over i en ny aldersklasse 1. juli det året det fyller 6, 11 og 15 år.

I og med at ulike forhold trekker i retning både av en høyere og en lavere ytelse for barn over en viss alder, ser utvalget det som lite formålstjenlig å ha satser som avhenger av barnets alder. Det at dagens satser for barnepensjon ikke avhenger av barnets alder, trekker også i retning av satser som ikke varierer med barnas alder.

Ytelsen til etterlatte barn bør fastsettes uavhengig av antall søsken

Utvalget har tidligere i utredningen pekt på at bortfall av stordriftsfordeler kan være et argument for å kompensere for inntektsbortfall ved en forsørgers død. At det er stordriftsfordeler i husholdningen kommer til uttrykk ved at utgiftene per person innenfor en husholdning er lavere, jo flere personer som inngår i husholdningen.

Eksistensen av stordriftsfordeler kan muligens også forklare at satsene for barnepensjon ble gjort avtrappende ved flere barn ved innføringen av barnepensjonen i folketrygden, i motsetning til det som gjaldt etter tidligere lovgivning. Utvalget kan imidlertid ikke se at det ble gitt noen særskilt begrunnelse for dette.

Det er rimelig å tenke seg at det er noen stordriftsfordeler også knyttet til å ha flere barn i en husholdning kontra det å ha ett barn i en husholdning. Hvor mye en sparer i utgifter per barn av å ha flere barn, vil nok være svært individuelt og avhenge av en rekke forhold, som for eksempel barnas kjønn, nærhet i alder mellom barna og levestandard generelt. Det er imidlertid nærliggende å anta at de ytterligere stordriftsfordelene det ligger i «ett ekstra barn» er begrensede. Det kan derfor være argumenter for at ytelser til etterlatte barn i stedet bør utgjøre en fast sats per barn, uavhengig av hvor mange barn det er i en søskenflokk. Det vil i så fall innebære at en legger til grunn at en husholdning med flere barn ikke har mer omfattende stordriftsfordeler enn en husholdning med ett barn. I ekvivalensskalaene til OECD og EU, som er mye brukt til å analysere hvilket inntektsnivå som er nødvendig for å oppnå en viss økonomisk velferd, benyttes faste vekter per barn, uavhengig av antall barn i husholdningen. Det vises i denne sammenhengen til at økningen i satsene for grunnpensjon for gifte og samboende pensjonister tilsvarende kan ses som at stordriftsfordeler i husholdningen tillegges mindre vekt i pensjonssystemet enn tidligere.

Det er som tidligere nevnt rimelig å legge til grunn at ytelsen til etterlatte barn uansett ikke skal være den eneste kilden til forsørgelse, og dermed ikke fullt ut skal dekke det ekstra inntektsbehovet som oppstår som følge av at det er ett barn mer i husholdningen.

Når det gjelder barn som har mistet begge foreldrene, er situasjonen en litt annen. Det er lite sannsynlig i dagens samfunn at foreldreløse barn utgjør en separat husholdning etter foreldrenes død. Det antas at barn som har mistet begge foreldrene blir forsørget inntil en alder hvor de forutsetningsvis er i stand til å forsørge seg selv, det vil si til de er 18 år eller til de har fullført videregående utdanning. Etter utvalgets oppfatning bør ytelser til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene derfor løsrives fra tankegangen om inntektssikring og heller innrettes som et supplement i forsørgelsen og/eller som et bidrag til at barnet kan opparbeide seg midler til senere egenforsørgelse. Dette taler etter utvalgets oppfatning for at også ytelsen til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene, bør utformes med en fast sats per barn. Med en slik tilnærming, vil en redusere effekten av at antall barn i familien kan ha stor betydning for nivået på ytelsen til hvert av barna. Utvalget vurderer at en ytelse til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene, og som utformes med en fast sats uavhengig av antall søsken, bør innebære en reduksjon i nivået på ytelsen til barn som ikke deler ytelsen med søsken, i forhold til dagens barnepensjon.

Det vil også innebære en administrativ forenkling å benytte faste satser per barn, ved at ytelsene til barn i en søskenflokk ikke da må regnes om når noen av barna når den alderen de ikke lenger har rett til ytelsen. Det vil da heller ikke lenger være behov for særskilt beregning ved flere barnekull slik tilfellet er i dag.

Ytelsen til etterlatte barn bør fastsettes uavhengig av trygdetid

Utvalget foreslår enhetlige satser, uavhengig av avdøde forelders inntekt og pensjonsopptjening. Avdøde forelder må ha oppfylt kravet til botid og barnet må være medlem av folketrygden for at det skal foreligge rett til ytelse. Innretningen på utvalgets forslag til ny ytelse til etterlatte barn tilsier at det ikke bør legges til grunn noen trygdetidsberegning. De internasjonale avtalene Norge er tilknyttet, er imidlertid omfattende og kompliserte. Det vil derfor være behov for en grundig vurdering av mulige konsekvenser for personer med rettigheter fra flere land i den videre oppfølgingen av utvalgets forslag.

I motsetning til for etterlatte voksne, må en framtidig ytelse til etterlatte barn fortsatt være en avledet ytelse i den forstand at det er avdøde foreldres botid som har betydning for retten til ytelse, ikke barnets egen.

Ytelsen til alle etterlatte barn bør fortsette til 20 år dersom barnet er under utdanning

Barnepensjon utbetales til barnet er 18 år når én av foreldrene er død og kan utbetales til barnet er 20 år dersom begge foreldrene er døde og barnet fortsatt er under utdanning, eventuelt er lærling eller praktikant med lav lønn. Barnepensjon etter dødsfall som skyldes yrkesskade kan utbetales til barnet fyller 21 år dersom barnet er under utdanning, også selv om bare én av foreldrene er døde.

Som ledd i at utvalget ønsker å prioritere barn, foreslår utvalget å forlenge ytelsesperioden til 20 år også til barn som bare har mistet én forelder. I dag er det vanlig at barn er under foreldres omsorg lenger enn tidligere. I tillegg vil de fleste unge være under utdanning til endt videregående skole. Utvalget mener at det bør vurderes om en felles aldersgrense også kan omfatte barn som får innvilget barnepensjon etter dødsfall som skyldes yrkesskade. Et felles regelverk for alle etterlatte barn på dette området ville bidra til forenkling av det samlede regelverket.

Etter det utvalget erfarer, er det få barn som har barnepensjon etter dødsfall som skyldes yrkesskade. Blant barn som har mistet én forelder, var det 37 barn over 18 år som mottok ytelse per desember 2015, og som dermed må ha fått innvilget barnepensjon etter de særskilte bestemmelsene. I og med at det må søkes om fortsatt barnepensjon når barnet fyller 18 år, finnes det imidlertid ikke informasjon om hvor mange av de yngre barna som på et senere tidspunkt kan komme inn under de særskilte yrkesskadebestemmelsene.

7.4 Satser i en framtidig ytelse til etterlatte barn

7.4.1 Barn som har mistet én av foreldrene

Utvalget foreslår etter en samlet vurdering et nivå på en framtidig ytelse til etterlatte barn som har mistet én forelder på 50 prosent av grunnbeløpet. I figur 7.7 er en slik ytelse illustrert per måned per barn etter antall barn. Med gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016 vil ytelsen utgjøre om lag 3 800 kroner per måned, mens den i dag utgjør mellom om lag 2 000 og om lag 3 000 kroner per barn per måned, avhengig av antall barn som skal dele en samlet ytelse.

Figur 7.7 Ytelse til etterlatte barn som har mistet én forelder. Ytelse per barn per måned etter antall barn. 2016

Figur 7.7 Ytelse til etterlatte barn som har mistet én forelder. Ytelse per barn per måned etter antall barn. 2016

Figur 7.8 Ytelse til etterlatte barn som har mistet én forelder. Samlet ytelse per måned etter antall barn. 2016

Figur 7.8 Ytelse til etterlatte barn som har mistet én forelder. Samlet ytelse per måned etter antall barn. 2016

I desember 2015 var det 12 193 barn som mottok barnepensjon etter å ha mistet én forelder. Nær 90 prosent av barna hadde ytelser beregnet på bakgrunn av full trygdetid (40 år). Gjennomsnittlig ytelse per barn var om lag 32 200 kroner (0,36 ganger grunnbeløpet med gjennomsnittlig grunnbeløp for 2015) per år. En økning av satsen til 50 prosent av grunnbeløpet, vil isolert sett i gjennomsnitt representere en forbedring av ytelsene beregnet på grunnlag av full trygdetid på omlag 40 prosent.

Utvalget har vurdert om det er behov for et tak på samlet ytelse til barn som har mistet én forelder fordi samlet ytelse til en stor søskenflokk kan bli svært høy når satsene ikke er avtrappende med antall barn, jf. figur 7.8. Samtidig ville et tak for samlet ytelse bryte med logikken bak utformingen av en ytelse som har til hensikt å behandle alle barn likt. Det er svært få tilfeller av svært store søskenflokker. I praksis er det derfor ikke grunn til å tro at et fravær av et tak for samlet ytelse vil kunne bli noe problem.

7.4.2 Barn som har mistet begge foreldrene

Utvalget mener at også ytelsen til helt foreldreløse barn bør utformes med en fast sats uavhengig av om barnet har søsken eller ikke, og viser til at utviklingen av forsørgings- og omsorgsformer, blant annet med høyere generelt inntektsnivå og bedre utbygde ordninger enn i 1967, trekker i retning av å løsrive ytelsen fra prinsippet om at første barn trer inn i foreldrenes pensjonsrett. Dette innebærer at nivået på ytelsen bør være lavere for første barn enn i dag.

Utvalget foreslår ut fra en samlet vurdering et nivå på en framtidig ytelse til barn som har mistet begge foreldrene på 120 prosent av grunnbeløpet. Utvalget viser til at en slik sats ville gi en månedlig ytelse i 2016 på om lag 9 200 kroner. Dette tilsvarer også den høyeste satsen for underholdskostnaden, jf. punkt 7.3.2.

Figur 7.9 viser en slik ytelse per måned per barn etter antall barn. Med gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016 vil ytelsen altså utgjøre om lag 9 200 kroner per måned, mens den i dag utgjør fra om lag 5 500 kroner per barn per måned når fire barn deler en samlet ytelse, til om lag 15 300 kroner per måned for ett barn, dersom en legger minsteytelsen til grunn for det første barnet.

Figur 7.9 Ytelse til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene. Ytelse per barn per måned etter antall barn. 2016

Figur 7.9 Ytelse til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene. Ytelse per barn per måned etter antall barn. 2016

Figur 7.10 viser samlet barnepensjon per måned etter hvor mange barn det er i en søskenflokk. Med en sats på 120 prosent av grunnbeløpet for alle barn, kan samlet ytelse med seks barn bli nesten 56 000 kroner per måned. Per desember 2015 var imidlertid det høyeste antall søsken som mottok barnepensjon etter å ha mistet begge foreldrene, fire.

Figur 7.10 Ytelse til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene. Samlet ytelse per måned etter antall barn. 2016

Figur 7.10 Ytelse til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene. Samlet ytelse per måned etter antall barn. 2016

En sats på 120 prosent av grunnbeløpet til barn som har mistet begge foreldrene innebærer at alle barn som er to eller flere i en søskenflokk får en like god eller bedre ytelse enn barnepensjon gir i dag, dersom en legger til grunn minsteytelsen for det første barnet. En slik sats innebærer likevel en gjennomsnittlig reduksjon i ytelsen på 34 prosent i forhold til gjennomsnittlig ytelse i desember 2015, fordi svært mange av mottakerne mottok barnepensjonen alene.

De fleste barn som ikke deler en samlet barnepensjon med søsken vil altså i framtiden kunne få en lavere ytelse enn de ville ha fått med dagens regelverk. Også barn som får ytelsene beregnet på bakgrunn av høye etterlattepensjoner, vil i visse tilfeller kunne komme dårligere ut med nytt regelverk. Dette vil imidlertid bare gjelde nye tilfeller, som skal beregnes etter nye regler. Det forutsettes at allerede innvilget barnepensjon løper til pensjonen opphører ved fylte 18 eller 20 år. Det forutsettes også at en tidligere innvilget barnepensjon vil kunne bli forhøyet dersom nytt regelverk vil gi en høyere ytelse, jf. nærmere omtale i punkt 7.6. For eksempel vil barn som ikke deler en samlet barnepensjon med søsken, og som i utgangspunktet ville få en lavere ytelse med nytt regelverk, likevel kunne komme bedre ut med ny ytelse ettersom det foreslås at en framtidig ytelse ikke skal reduseres ved manglende trygdetid.

Utvalget legger vekt på at en framtidig ytelse til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene både bør kunne være et supplement i forsørgelsen og bidra til at barnet kan opparbeide seg midler. Utvalget viser i denne sammenheng til gjennomgangen i punkt 7.3.2, som blant annet viser at barnepensjonen i dag ikke alltid blir benyttet (fullt ut) til løpende underhold. Det vises også til at de fleste barn som har foreldre i live, i praksis vil få visse bidrag fra foreldrene, enten direkte eller indirekte, også etter at forsørgelsesplikten er opphørt. Det vil ikke være urimelig om barn som har mistet begge foreldrene og ikke har noen slik mulighet, kan få anledning til å spare opp noe av barnepensjonen.

Utvalget mener at det, tatt i betraktning at ytelsen til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene og som ikke har søsken foreslås utmålt med en lavere sats enn dagens barnepensjon, bør vurderes om det fortsatt skal være anledning til å redusere eller kreve tilbakebetalt barnepensjon i tilfeller barn har opphold i institusjon eller lignende hvor kost og losji er dekket av det offentlige, jf. 7.3.2. Utvalget mener at dagens regler kan medvirke til å forverre situasjonen for barn som er i en allerede vanskelig situasjon ved at de ikke har mulighet til å opparbeide seg midler til senere egenforsørgelse. Utvalget mener derfor at det i oppfølgingen av utredningen bør vurderes om det er behov for å videreføre bestemmelsene i folketrygdloven § 18-8 og om kommuner fortsatt bør ha anledning til å kreve refusjon i barnepensjon ved plassering utenfor hjemmet etter barnevernloven, jf. forskrift 21. desember 1992 nr. 1246. I denne sammenhengen bør en også vurdere om folketrygdlovens regler om bortfall eller omregning av barnepensjon når en enslig person har fått foreldreansvar etter barnelova § 38 for et barn med rett til barnepensjon, jf. folketrygdlovens § 18-6, og mottar overgangsstønad til enslig mor eller far etter kapittel 15, er hensiktsmessig og rettferdig utformet med tanke på barn i ulike livssituasjoner.

7.4.3 Skattemessig behandling av ytelser til etterlatte barn

I mandatet er det forutsatt at også ytelser til etterlatte barn i framtiden skal skattlegges som lønn, mens barnepensjon i dag i utgangspunktet skattlegges som pensjonsinntekt. Skattlegging som lønn innebærer økt trygdeavgift og økt minstefradrag i forhold til hvordan barnepensjon i dag beskattes. Med satsene for 2016, ville trygdeavgiften økt fra 5,1 til 8,2 prosent og minstefradraget fra 73 600 til 91 450 kroner. Hvordan ytelsen til etterlatte barn faktisk blir beskattet, både dagens og en framtidig ytelse, avhenger av hvem som er mottaker av ytelsen, og mottakerens inntektsforhold for øvrig.

Barnepensjon til barn over 16 år lignes hos barnet selv. Et barn som bare mottar barnepensjon som følge av at én av foreldrene er døde, betaler i dag ikke skatt. Barn som har arbeidsinntekt i tillegg skal ha et særskilt inntektsfradrag, jf. skatteloven § 6-49. For barn som betaler skatt, vil den foreslåtte økningen i ytelsen til etterlatte barn som har mistet én forelder mer enn oppveie at trygdeavgiften også øker. I tillegg bidrar økt minstefradrag til lavere skatt, med mindre arbeidsinntekten er så høy at minstefradraget har nådd øvre grense.

For barn som har mistet begge foreldrene, vil skatteomleggingen isolert sett (ved uendret bruttoytelse) bidra til økt inntekt etter skatt. Dette skyldes at økningen i minstefradraget mer enn oppveier økningen i trygdeavgift.

Barnepensjon til barn på 16 år eller yngre lignes hos etterlatt forelder. Skattemessig behandling av barnepensjonen avhenger da av forelderens skatteposisjon. Dersom forelderen ikke har rett til skattebegrensning, blir trygdeavgiften på en framtidig ytelse til barn ved skatteomleggingen høyere, men det gis også et høyere minstefradrag, der effekten av økt minstefradrag mer enn oppveier effekten av økt trygdeavgift, selv uten en økning i nivået på ytelsen. Den foreslåtte økningen av ytelsen til etterlatte barn som har mistet én forelder, trekker ytterligere i retning av økt inntekt etter skatt.

Det følger av utvalgets mandat at skattebegrensningsregelen skal oppheves for mottakere av etterlatteytelse som er under 67 år. Dersom forelderen i dag har rett til skattebegrensning, er den skattemessige behandlingen av barnepensjon avhengig av forelderens etterlattepensjon, men også øvrige inntekter og fradrag. Marginalskatten på inntekter utover etterlattepensjon varierer i dag mellom 0 og 55 prosent under skattebegrensningen. Det er derfor ikke entydig om omlegging av skattereglene for ytelsen til etterlatte barn vil gi høyere eller lavere inntekt etter skatt for mottakere av etterlattepensjon og barnepensjon.

I punkt 6.5.1 vises effekten av omleggingen av ytelsen til etterlatte under 67 år, herunder endrede avkortingsregler og endrede skatteregler, før og etter skatt. Det framgår at etterlatte med etterlattepensjon på minstenivå og som har arbeidsinntekt på inntil om lag 350 000 kroner i varierende grad vil få redusert inntekt etter skatt. Den maksimale reduksjonen som følge av skatteomleggingen, gitt ingen andre fradrag enn standardfradrag, vil være om lag 21 000 kroner og inntreffer ved en inntekt på om lag 100 000 kroner.

Dersom barnepensjon er en del av den etterlatte forelders inntekt, vil den maksimale reduksjonen som følge av skatteomleggingen bli lavere. Når en tar hensyn til økningen i ytelsen til etterlatte til barn som har mistet én forelder, og til at skatteleggingen av ytelsen til etterlatte barn også legges om, modereres nedgangen i inntekt etter skatt ytterligere. I tillegg til dette, vil etterlatte med barn få rett til særfradrag for enslig forsørger, som de ikke har nytte av under skattebegrensningsregelen. En etterlatt med barn som i utgangspunktet har minsteytelsen for etterlattepensjon, vil samlet sett komme bedre ut enn før omleggingen av etterlatteytelsene og skatteomleggingen, for alle nivåer på den etterlattes arbeidsinntekt, jf. figur 7.11.

Figur 7.11 Differanse i samlet inntekt etter skatt1 for etterlatt med ett barn for ulike nivåer på den etterlattes inntekt i tusen kroner

Figur 7.11 Differanse i samlet inntekt etter skatt1 for etterlatt med ett barn for ulike nivåer på den etterlattes inntekt i tusen kroner

1 Differansen = nye ordninger – dagens ordninger.

Nye ordninger: Samlet inntekt for en etterlatt med en ny etterlatteytelse (2,25 ganger grunnbeløpet, 45 prosent avkortning mot den etterlattes egen inntekt og skattlagt som lønn, herunder med eventuelt særfradrag for enslig forsørger) og ny ytelse for ett etterlatt barn (0,5 ganger grunnbeløpet), skattlagt som lønn.

Dagens ordninger: Samlet inntekt med dagens minstenivå for etterlattepensjon (2 ganger grunnbeløpet, 40 prosent avkortning mot den etterlattes egen inntekt og skattlagt etter dagens regler, herunder skattebegrensning) og dagens barnepensjon for ett barn (0,4 ganger grunnbeløpet), skattlagt som pensjonsinntekt.

Utvalget viser til at virkningene av skatt er komplekse og det har ikke vært del av utvalgets arbeid å belyse alle de skattemessige konsekvensene av forslagene. Utvalgets klare intensjon er å styrke ytelsene til etterlatte barn for på den måten å hindre barnefattigdom ved bortfall av forsørger. Utvalget forutsetter at dette legges til grunn i den videre oppfølgingen av utvalgets utredning.

7.5 Virkninger på folketrygdens utgifter til etterlatte barn

Antall barn som får rett til ytelser fra folketrygden etter å ha mistet foreldre, har gått ned over tid. Per 31. desember 1967 var antall etterlatte barn om lag 26 182, mens det i 1997 ble utbetalt barnepensjon til om lag 13 500 barn. I 2015 var antall etterlatte barn redusert til om lag 12 000. En generell økning i foreldrenes levealder, som mer enn motvirker effekten av at alderen for når en får barn øker, er med på å forklare nedgangen i antall etterlatte barn over tid.

Figur 7.12 viser antall etterlatte barn fra 1997 til 2015 og framskrevet fra 2016 til 2070. Andelen barn med barnepensjon i ettårige aldersgrupper er framskrevet med utviklingen i dødeligheten for foreldre. Mellomalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivning fra juni 2016 er lagt til grunn, og gjennomsnittlig alder ved fødsel er holdt konstant. Antall etterlatte barn er bestemt av disse andelene multiplisert med antall barn i ettårige aldersgrupper for årene 2016–2070.

Det forventes en fortsatt nedgang i antall etterlatte barn som følge av en fortsatt forventet nedgang i dødeligheten i de aktuelle aldersgruppene. Reduksjonen i denne dødeligheten mer enn oppveier for økningen i befolkningen i alderen 0–20 år. I en ny modell hvor også barn som har mistet én forelder kan motta ytelser fram til 20 år, såfremt de fortsatt er under utdanning, forventes antall barn som har rett til ytelser å øke fra i underkant av 10 500 til i overkant av 13 000 i 2021. Det er da lagt til grunn at 90 prosent av 19-åringene og 60 prosent av 20-åringene i befolkningen er under utdanning, og at disse andelene for barn som har mistet foreldre, ikke avviker fra barnebefolkningen generelt. Antall barn som har rett til en etterlatteytelse forventes fortsatt å reduseres jevnt og utgjøre om lag 7 500 barn med en videreføring av dagens barnepensjon og 9 200 barn med en ny modell i 2040. I 2070 forventes antall etterlatte barn i framskrivningen å være 4 600 barn med en videreføring av dagens barnepensjon og om lag 5 600 barn med en ny modell.

Figur 7.12 Antall etterlatte barn. Historisk 1997–2015 og framskrevet 2016–2070

Figur 7.12 Antall etterlatte barn. Historisk 1997–2015 og framskrevet 2016–2070

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 7.13 Folketrygdens utgifter til etterlatte barn, dagens barnepensjon og framtidig ytelse. Historisk 1967–2015 og framskrevet 2016–2070. Mill. 2016-kroner

Figur 7.13 Folketrygdens utgifter til etterlatte barn, dagens barnepensjon og framtidig ytelse. Historisk 1967–2015 og framskrevet 2016–2070. Mill. 2016-kroner

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 7.13 viser folketrygdens utgifter til ytelser til etterlatte barn i 2015 og framskrevet fra 2016 til 2070. Folketrygdens utgifter til ytelser til etterlatte barn forventes å utgjøre om lag 360 millioner kroner i 2020 med en videreføring av dagens modell for barnepensjon. En framtidig ytelse hvor ytelsen til barn som har mistet én forelder økes til 50 prosent av grunnbeløpet og mulig utbetalingsperiode forlenges til 20 år, samt hvor ytelsen til barn som har mistet begge foreldrene standardiseres til 120 prosent av grunnbeløpet, forventes å øke utgiftene i 2020 til i overkant av 620 millioner kroner, det vil si en økning på nesten 73 prosent. Det anslås at 35 prosent av økningen i utgifter i 2020 skyldes forlenget utbetalingsperiode og at 65 prosent av økningen skyldes økte og standardiserte satser for ytelser til etterlatte barn.

7.6 Eventuell konvertering av løpende barnepensjoner

Utvalget legger opp til at nye tilfeller av barnepensjon skal innvilges etter nye regler fra det tidspunktet de trer i kraft. Utvalget antar at nye tilfeller også bør omfatte barn som i dag har barnepensjon etter å ha mistet én forelder, og som etter ikrafttredelse av nye regler også mister den andre forelderen.

Utvalget foreslår at mottakere av barnepensjon som vil få bedre ytelser med nytt regelverk, skal få den nye ytelsen, selv om de har fått innvilget barnepensjon etter dagens regelverk. I tilfeller hvor det nye regelverket vil gi en lavere ytelse foreslås det at de barna som har en løpende ytelse når nytt regelverk trer i kraft, får beholde denne etter det gamle regelverket.

Alle barn som har mistet én forelder vil komme bedre ut med nye regler. Barn som har mistet begge foreldrene kommer bedre ut med nye regler dersom de i dag har ytelser beregnet med minsteytelsen for første det barnet og ytelsen er beregnet for to eller flere søsken.

Barn som i dag har en trygdetidsavkortet ytelse vil også i hovedsak komme bedre ut med nye regler.

7.7 Utvalgets samlede vurdering

Utvalget har vurdert ytelser til etterlatte barn som har mistet én forelder i sammenheng med forslaget til en framtidig ytelse til etterlatte voksne. Etter utvalgets oppfatning kan forslaget om å utmåle ytelsen til etterlatte under 67 år etter en fast sats og gjøre den tidsbegrenset, være et argument for å øke ytelsene til etterlatte barn som har mistet én av foreldrene.

Når det gjelder ytelser til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene, har utvalget vurdert at det bør skje en tilnærming av disse til ytelsene til etterlatte barn som har mistet én forelder. Utvalget begrunner dette med at utbygging av velferdssystemet har bidratt til at foreldreløse barn i dag på sentrale områder er i en annen situasjon enn foreldreløse barn var da folketrygden ble innført for femti år siden. Det er i dag rimelig å legge til grunn at foreldreløse mindreårige barn ikke forsørger seg selv. Om ingen overtar foreldreansvar for barnet etter begge foreldrenes bortgang, kommer barnet inn under barnevernets omsorg.

Utvalget foreslår etter dette å øke nivået på ytelsen til barn som har mistet én forelder. Utvalget foreslår videre at dagens ordning der eldste barn som har mistet begge foreldre får en ytelse som avhenger av foreldrenes opptjening, skal erstattes med en fast sats for ytelsen. Utvalget foreslår samtidig at nivået på ytelsene til barn som har mistet én av eller begge foreldrene ikke skal avhenge av om barnet deler en samlet ytelse med søsken eller ikke.

Utvalget har i begrunnelsen for å gå bort fra dagens system med avtrappende satser ved flere barn lagt vekt på at det ikke er sterke holdepunkter for at en husholdning med flere barn gir mer omfattende stordriftsfordeler enn en husholdning med ett barn. Utvalget mener at en framtidig ytelse til etterlatte barn som gis som en fast sats per barn, uavhengig av husholdningens størrelse, også vil bidra til forenkling av regelverket.

Ytelsen til barn som har mistet én forelder foreslås økt til 50 prosent av grunnbeløpet, og ytelsen til barn som har mistet begge foreldrene foreslås standardisert på et nivå som tilsvarer 120 prosent av grunnbeløpet. Forslaget innebærer en forbedret ytelse til alle barn som har mistet én forelder, og en minst like god ytelse som i dag til barn som har mistet begge foreldrene og ikke mottar ytelsen som det eneste barnet, når en legger minsteytelsen til grunn for det første barnet. For barn som har mistet begge foreldrene og mottar ytelsen som det eneste etterlatte barnet, innebærer forslaget en reduksjon i forhold til dagens barnepensjon.

I og med at ulike forhold trekker i retning både av en høyere og en lavere ytelse for barn over en viss alder, ser utvalget det som lite formålstjenlig å ha satser som avhenger av barnets alder. Det at dagens satser for barnepensjon ikke avhenger av barnets alder, trekker også i retning av å ikke ha satser som varierer med barnas alder.

Mens det etter gjeldende regler kan ytes barnepensjon til 20 år til barn som har mistet begge foreldrene og fortsatt er under utdanning, stopper barnepensjon til barn som har mistet én forelder i dag når barnet fyller 18 år. I dag er barn under foreldrenes omsorg lenger enn tidligere. Etter utvalgets oppfatning bør barnepensjonen løpe til 20 år, uavhengig av om barnet har mistet én av eller begge foreldrene. Utbetalingsperioden foreslås altså forlenget til barnet er 20 år for barn som har mistet én forelder, forutsatt at barnet fortsatt er under utdanning. Utvalget mener det bør vurderes om en slik felles aldersgrense også kan omfatte barn som får innvilget barnepensjon etter dødsfall som skyldes yrkesskade, en ytelse som i dag kan ytes frem til fylte 21 år.

Utvalget foreslår at mottakere av barnepensjon som vil få bedre ytelser med nytt regelverk, vil få den nye ytelsen, selv om de har fått innvilget barnepensjon etter dagens regelverk. I tilfeller hvor det nye regelverket vil gi en lavere ytelse, foreslås det at de barna som har en løpende ytelse når nytt regelverk trer i kraft, får beholde denne etter det gamle regelverket.

Fotnoter

1.

Barn over 18 år som har mistet én forelder kan motta barnepensjon til fylte 21 år dersom dødsfallet skyldes yrkesskade.

Til dokumentets forside