NOU 2017: 3

Folketrygdens ytelser til etterlatte — Forslag til reform

Til innholdsfortegnelse

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsform

2.1 Utvalgets mandat

Utvalget for utredning av etterlatteytelsene i folketrygden ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 2. oktober 2015. Utredningen er en del av pensjonsreformen. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«1. Bakgrunn
Som en del av pensjonsreformen er det innført nye regler for alderspensjon i folketrygden fra 2011 og ny uføretrygd fra 2015. I ny alderspensjon er det innført alleårsopptjening og levealdersjustering, og pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 år. Alderspensjonen kan fritt kombineres med arbeidsinntekt uten avkortning i pensjonen. Ny uføretrygd erstatter i større grad enn tidligere den inntekten som faller bort som følge av uførheten. Det er innført regler som legger bedre til rette for at uføre kan ha arbeidsinntekt uten å miste uføretrygden. Overordnede mål i reformen er å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltakelse.
I Stortingets vedtak 26. mai 2005 (pensjonsforliket) er det forutsatt at folketrygdens ytelser til etterlatte skal utredes som en del av pensjonsreformen. Etterlatteytelsene har i hovedsak vært uendret siden folketrygden ble innført i 1967, og gjeldende ytelser bygger på regler for beregning av pensjon som er i ferd med å fases ut. Etterlatteytelsene omfatter pensjon til etterlatte ektefeller, registrerte partnere og visse samboere under 67 år, barnepensjon og etterlattefordeler eller etterlattetillegg til egen alderspensjon eller uføretrygd. Til personer som ikke kvalifiserer til etterlattepensjon kan det i visse tilfeller ytes en tidsbegrenset overgangsstønad. Det kan også ytes stønader til barnetilsyn, utdanning mv. basert på regelverket for ytelser til enslig mor eller far.
Siden folketrygden ble innført har samfunnsforholdene endret seg vesentlig. Tidligere hadde den typiske familien en hovedforsørger (mannen), mens ektefellen (kvinnen) ble forsørget. Utviklingen har gått i retning av at både menn og kvinner har arbeidsinntekt. Det har vært en tredobling i antallet skilsmisser siden folketrygdens innføring, samtidig som antallet samboerskap har økt. Antall mottakere av etterlattepensjon er mer enn halvert i løpet av de siste 30 årene og det er forventet at antallet vil reduseres ytterligeGenerelt sett har også eldre etterlatte kvinner i dag høy yrkesdeltakelse.re. Utgiftene til denne ytelsen er redusert fra om lag 5,5 milliarder kroner i 1983 til om lag 1,9 milliarder kroner i 2014, og forventes å reduseres ytterligere framover.
Økt yrkesdeltagelse blant kvinner innebærer også at flere tjener opp egne rettigheter til pensjon. Ordningen med omsorgsopptjening er forbedret gjennom pensjonsreformen og kompenserer for manglende pensjonsopptjening i perioder utenfor arbeidslivet. Fordeler i alderspensjonen basert på avdød ektefelles opptjening gis i dag også til personer som har høy egenopptjent pensjon. Utgiftene til etterlattefordeler i alderspensjon utgjorde 0,3 milliarder kroner i 1992 og 4,1 milliarder kroner i 2013. Med videreføring av dagens nivå på etterlattefordelene i alderspensjonen vil utgiftene fortsette å øke og nær dobles i løpet av de neste 25 årene.
Endringene i husholdningenes inntektsforhold påvirker også situasjonen til barn som mister en eller begge forsørgerne. Når én av foreldrene er død, utgjør barnepensjonen i dag et gitt beløp per barn, uavhengig av avdødes inntekt, mens den beregnes etter foreldrenes inntekt dersom begge er døde. Utgiftene til barnepensjon er redusert fra om lag 0,7 milliarder kroner i 1983 til om lag 0,4 milliarder kroner i 2014.
2. Beskrivelse og kartlegging
Utvalget skal beskrive gjeldende ordninger for etterlatteytelser i folketrygden. Vilkårene for rett til de ulike ytelsene skal gjennomgås, herunder regelverket for å motta ytelser utenfor Norge. Beskrivelsen skal også omfatte ordninger for etterlatte knyttet til arbeidsforhold i offentlig og privat sektor som utfyller folketrygdens ordninger. Allmenne etterlatteordninger i andre nordiske land skal være en del av beskrivelsen.
Utvalget skal kartlegge omfanget og utgifter til etterlatteytelsene og endringer siden folketrygden ble innført. Kartleggingen skal omfatte antall mottakere, mottakernes alder, ytelsesnivå og varighet, familie- og forsørgingsmønster og andre forhold som utvalget anser relevante for å vurdere de problemstillingene som omtales nedenfor. Kartleggingen skal avdekke om det er systematiske forskjeller mellom grupper av befolkningen. Omfanget av etterlatteytelser til personer bosatt utenfor Norge skal også kartlegges. Det skal også utarbeides prognoser over fremtidig omfang og utgifter, forutsatt at etterlatteytelsene videreføres.
3. Vurderinger og tilrådninger
Utvalget skal med utgangspunkt i kartleggingen vurdere behovet for de ulike etterlatteytelsene, komme med tilrådinger om hvilke etterlatteytelser folketrygden skal ha i fremtiden og om hvordan ytelsene i så fall skal utformes. Beskatningen av alderspensjon og uføretrygd er lagt om. Utvalget skal legge til grunn at etterlattepensjon og barnepensjon ytelsene skal beskattes på samme måte som uføretrygd.
Utvalget skal legge vekt på å utforme ytelsene i tråd med målene i pensjonsreformen, herunder støtte opp under arbeidslinjen. Bærekraften i pensjonssystemet skal vektlegges.
Når det gjelder etterlattepensjonen skal utvalget vurdere om ordningen kan utformes som en tidsbegrenset ytelse, og om den skal forbeholdes de som har behov i en overgangsperiode.
Utvalget bes foreta en vurdering av ordningen med gjenlevendefordeler i egen pensjon. Utvalget bes vurdere i hvilken grad det er grunnlag for å videreføre en slik ordning og i tilfelle hvordan ytelsen skal utformes.
Utvalget bes vurdere om ordningen med barnepensjon ved tap av én eller begge foreldrene er hensiktsmessig utformet.
Utvalget bes komme med forslag til overgangsordninger.
Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser.
4. Frist
Utvalget skal levere sin rapport til Arbeids- og sosialdepartementet innen 1. desember 2016.»

I brev fra Arbeids- og sosialdepartementet av 6. juli 2016 fikk utvalget følgende tilleggsmandat:

«Tilleggsmandat for utvalg som skal utrede etterlatteordningene i folketrygden
Vi viser til utvalgets mandat av 2. oktober 2015. Utvalget gis med dette et tilleggsmandat.
Regjeringen sendte 4. juli 2016 på høring forslag til en del endringer i trygdelovgivningen. Det vises til høringsnotatet, som kan finnes på Arbeids- og sosialdepartementets sider på Internett:
https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-om-forslag-til-endringer-i-trygderegelverket-i-lys-av-asylsokersituasjonen/id2506964/
Forslagene er en oppfølging av Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016), hvor regjeringen varslet en gjennomgang av folketrygdens særskilte bestemmelser for personer med flyktningstatus.
Selv om det har kommet få asylsøkere til Norge så langt i 2016, er det nødvendig å ha en trygdelovgivning som er rustet til en forsvarlig håndtering av eventuelle fremtidige situasjoner med ekstraordinær stor tilstrømming av asylsøkere.
Det foreslås i høringsnotatet at særreglene for alderspensjon og uføretrygd erstattes av ordningen med supplerende stønad. Videre foreslås det at særreglene oppheves for arbeidsavklaringspenger, overgangsstønad, hjelpemidler og grunn- og hjelpestønad.
For ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon foreslås det i høringsnotatet at særordningene foreløpig videreføres, blant annet for å kunne få utvalgets råd før det tas endelig stilling til hvorvidt særfordelene for etterlatte flyktninger skal videreføres.
Utvalget bes foreta en vurdering av om ordningen med særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til folketrygdens etterlatteytelser bør videreføres og legge fram tilrådinger om hvordan slike bestemmelser i så fall skal utformes.
Dersom utvalget tilrår endringer i gjeldende bestemmelser, skal behovet for overgangsordninger vurderes.
Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser.
I lys av at utvalget gis en noe utvidet oppgave, forlenges fristen for leveringen av utvalgets rapport til 1. februar 2017.»

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende medlemmer:

  • Ann-Helén Bay, dekan, Bærum (utvalgets leder)

  • Torberg Falch, professor, Trondheim

  • Gudrun Holgersen, professor, Bergen

  • Ann-Charlotte Ståhlberg, professor, Stockholm

  • Kjell Vaage, professor, Bergen

Sekretariatet har bestått av Hilde Olsen, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Ingrid Andresen, Arbeids- og sosialdepartementet, Kjersti Sørum, Arbeids- og sosialdepartementet og Atle F. Bjørnstad, Arbeids- og velferdsdirektoratet. Camilla Karto arbeidet for sekretariatet i perioden fra februar til juni 2016. Christine Scharff, Arbeids- og sosialdepartementet, har bidratt i arbeidet med kapittel 5.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 12 møter, hvorav ett to-dagersmøte. I tillegg har utvalget:

  • Foretatt et studiebesøk til Sverige for å møte representanter fra Pensionsmyndigheten og Socialdepartementet. Det ble orientert om erfaringer i Sverige fra tidligere omlegginger av etterlattepensjonen.

  • Presentert utvalgets mandat og arbeid i møte i Pensjonspolitisk arbeidsgruppe.

  • Hatt møte med representanter for arbeidslivets organisasjoner 15. mars 2016 for å orientere om og diskutere utvalgets arbeid. Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Hovedorganisasjonen Virke, KS, LO, NHO, Unio og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund var invitert, og representanter fra seks av organisasjonene deltok i møtet.

  • Fått en presentasjon fra Axel West Pedersen, Institutt for samfunnsforskning, av foreløpige resultater fra et prosjekt om pensjonssystemets insentivstruktur og fordelingsvirkninger i et kjønnsperspektiv.

  • Fått en presentasjon av utvalgets tilleggsmandat fra underdirektør Erik Dæhli, Arbeids- og sosialdepartementet.

  • Ved utvalgets leder holdt en presentasjon av temaet på NHOs pensjonskonferanse i 2016.

SSB har bistått utvalget med beregninger med mikrosimuleringsmodellen MOSART, og Arbeids- og velferdsdirektoratet har tilsvarende foretatt beregninger med mikrosimuleringsmodellen TRIM. SSB, KLP, SPK, Storebrand og Arbeids- og velferdsdirektoratet har bistått i innhenting og tilrettelegging av statistiske kartlegginger som utvalget har hatt behov for i sitt arbeid.

Utvalget har i sitt arbeid trukket veksler på et stort tilfang av relevant forskning. I de tilfeller utvalget baserer framstillinger eller diskusjoner på resultater eller analyser i spesifikke publikasjoner, er det referert til disse arbeidene i den løpende teksten. En stor del av forskningen har imidlertid inngått som del av et generelt informasjonsgrunnlag. I disse tilfellene er det ikke referert til konkrete publikasjoner.

Som det framgår av mandatet for utvalget, er denne utredningen en del av pensjonsreformen. Kunnskapsoversikter og utredningsarbeid som har ligget til grunn for det tidligere pensjonsreformarbeidet, har derfor også inngått som premisser for dette utvalgets arbeid. Sentrale dokumenter har vært NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd og NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre, og den videre oppfølgingen av disse utredningene, blant annet St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon, Ot.prp. nr. 106 (2009–2010) Om lov om endringer i folketrygden mv., samt Prop. 19 L (2010–2011) Ny uføretrygd og alderspensjon til uføre.

Til dokumentets forside