NOU 2017: 3

Folketrygdens ytelser til etterlatte — Forslag til reform

Til innholdsfortegnelse

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Innledning

Utvalget foreslår at etterlattepensjon til gjenlevende under 67 år erstattes av en tidsbegrenset omstillingsstønad. Ytelsen skal utgjøre 2,25 ganger grunnbeløpet uavhengig av avdødes tidligere inntekt. Det foreslås også at barnepensjonene ytes med en flat sats, uavhengig av antall barn i familien, og differensieres bare etter om én av eller begge foreldrene er døde. Videre foreslås det en gradvis avvikling av de særskilte reglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende alderspensjonister og av gjenlevendetillegget til uføretrygden.

Disse endringene vil ha virkning på folketrygdens utgifter. Forslagene vil kreve vesentlige endringer i NAVs saksbehandlingsløsninger og andre relaterte IT-systemer. En periode med overgang fra gammelt til nytt regelverk vil også ha visse administrative konsekvenser. Slike forhold er omtalt i dette kapitlet.

11.2 Virkninger på folketrygdens utgifter

Overgang til en ytelse til etterlatte som i utgangspunktet gir utbetalinger i maksimalt tre år, vil bidra til å øke brutto utgifter noe på helt kort sikt. Dette skyldes at gjennomsnittlig ytelse før skatt øker noe. Bortfall av skattebegrensningsregelen og omlegging til beskatning på samme måte som lønnsinntekt vil imidlertid motvirke denne effekten.

Etter tre år faller både antall etterlatte med stønad og utgiftene til om lag en tredel av det en videreføring av gjeldende regler ville ha gitt. I 2050 er folketrygdens utgifter til ytelser til etterlatte under 67 år anslått til om lag 170 millioner kroner, sammenlignet med om lag 500 millioner kroner med en videreføring av dagens etterlattepensjon.

En klarere arbeidsretting av ytelsen kan forventes å bidra til at færre vil motta den, eventuelt i en kortere periode eller med sterkere avkortning enn i dag. Det er imidlertid vanskelig å tallfeste slike effekter.

Det legges opp til en styrking og forenkling av barnepensjonen. Det foreslås enhetlige satser, uavhengig av antall søsken. Satsen vil være høyere hvis begge foreldrene er døde enn hvis barnet har mistet én av foreldrene. Det foreslås å forlenge varigheten av barnepensjonen til 20 år også for barn som har mistet én forelder, gitt at barnet fortsatt er i utdanning eller under opplæring.

Styrkingen av barnepensjonen er anslått å øke de årlige kostnadene til ytelsen med om lag 250 millioner kroner per år. Det er da lagt til grunn at om lag 75 prosent av 18- og 19-åringene er i utdanning eller opplæring som vil gi rett til fortsatt barnepensjon. Ettersom antall etterlatte barn er forventet å avta, vil merutgiften være mindre på lang sikt.

Det foreslås en gradvis avvikling av de særskilte reglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende i takt med utfasingen av de gamle opptjeningsreglene for alderspensjon i folketrygdloven kapittel 19. Det vil si at personer som er født i 1962 vil være det siste årskullet som kan få utbetalt høyere alderspensjon etter særreglene. Dette foreslås kombinert med en nominell videreføring av verdien av gjenlevenderettighetene i alderspensjonen for personer som er født i 1944 og senere.

Utvalgets forslag vil gradvis føre til betydelige innsparinger på folketrygdens budsjett.

Antatte innsparinger er beregnet ut fra det videreføringsalternativet utvalget har benyttet i sine analyser. Dette videreføringsalternativet er en del annerledes enn dagens regelverk i folketrygdloven kapittel 19. Sammenlignet med dette videreføringsalternativet vil utvalgets forslag gi mindreutgifter på i størrelsesorden 450 millioner kroner i 2025. Innsparingene vil øke til over 2,5 milliarder kroner per år rundt 2050.

Det såkalte videreføringsalternativet vil gi noe lavere kostnader enn en hypotetisk videreføring av bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 19. En sammenligning med en hypotetisk videreføring av dagens regelverk ville derfor ha gitt enda større innsparinger. Basert på tidligere beregninger, er det i utvalgets mandat lagt til grunn at en videreføring av dagenes regler ville ha ført til nær en fordobling av disse utgiftene i løpet av de neste 25 årene.

Grove beregninger tyder på at utgiftene til gjenlevendetillegg til uføretrygd i 2020 vil være om lag 230 millioner kroner. En nominell videreføring av de gjenlevendetillegg som er innvilget før 2020, kombinert med at personer som blir etterlatte og uføre etter 2020 får etterlatteytelsen avkortet krone for krone mot uføretrygden, vil innebære at utgiftene faller gradvis over tid. Rundt 2040, når gjenlevendetillegg innvilget før 2020 er så å si utfaset og erstattet av nye regler for kombinasjon av uføretrygd og etterlatteytelser, viser estimater at de årlige utgiftene kan bli vel 50 millioner kroner per år. Denne framskrivningen er basert på mellomalternativet i SSBs befolkningsframskrivning fra 2016.

11.3 Behov for utvikling av saksbehandlingsløsninger

En forsvarlig systemstøtte for å behandle alle typer etterlattesaker etter nytt regelverk vil kreve betydelige endringer i NAVs saksbehandlingsløsninger, systemer for inntektskontroller og eventuelle etteroppgjør, systemstøtte for oppfølging av aktivitetskrav etc. For å utarbeide et endelig budsjettanslag er det behov for å ha et fullstendig, utdetaljert lovverk å forholde seg til, og dette kan dermed først foreligge på et senere tidspunkt. Et foreløpig kostnadsestimat, basert på foreliggende informasjon, viser likevel at det vil påløpe utviklingskostnader på i overkant av 100 millioner kroner. Det er da lagt opp til at saksbehandlingen automatiseres så langt mulig, at avkortning av stønad mot arbeidsinntekt automatiseres og at inntektsrapportering kan gjøres så enkelt som mulig ved hjelp av en selvbetjeningsløsning. Enkle systemer og rutiner for innrapportering av inntekt og avkortning av stønad mot arbeidsinntekt er svært viktig for å legge til rette for gradvis økning av arbeidsinnsatsen i de tilfeller det er en nødvendig del av omstillingen. Sterkere arbeidsretting av ytelsen vil stille nye krav til systemstøtte for veilederne og for effektive og smidige inntektskontroller og eventuelle etteroppgjør.

11.4 Administrative konsekvenser

Før det foreligger en fullstendig lovtekst, er det vanskelig å gi en fullstendig oversikt over de administrative konsekvensene av reformen. Forslagene gir likevel grunnlag for å identifisere viktige administrative oppgaver som må gjennomføres.

Forut for innføringen må det utarbeides informasjon om lovendringene. I den grad de som allerede er mottakere av slike ytelser blir berørt, må de ha informasjon direkte relatert til sin sak. Forslagene innebærer også store endringer for framtidige etterlatte, sammenlignet med dagens regler. Det må derfor utarbeides tydelig informasjon om reformen for et bredt publikum, da det kan ha betydning for hvordan personer innretter seg og planlegger framtiden. Denne informasjonen må derfor foreligge i god tid før lovendringen trer i kraft. Dette vil kunne innebære behov for informasjon til utenlandske trygdemyndigheter, eventuelt også informasjon på andre arenaer der utlandsboende kan bli informert. Informasjon gjennom digitale kanaler vil være viktig og ha høy prioritet.

I tillegg til nødvendig systemutvikling, se punkt 11.3, vil det være behov for oppdatering av eksisterende og utvikling av nytt materiell til bruk for bruker og saksbehandler. Dette kan dreie seg om søknadsskjemaer, saksbehandlingsrutiner, rundskriv, brev osv. Forslagene skiller seg en god del fra gjeldende regler, og det må planlegges og gjennomføres et opplæringsløp for saksbehandlere og veiledere i NAV. Det forventes at det i en overgangsperiode vil bli en del merarbeid i forbindelse med re-behandling av ytelser, og noe manuell saksbehandling må påregnes.

Siden forslaget går ut på at etterlattepensjonen blir erstattet av en tidsbegrenset omstillingsstønad, der det forventes at etterlatte under 67 år etter hvert skal kunne være selvforsørget, vil NAV måtte bistå aktivt med å tilrettelegge for framtidig arbeid gjennom aktivitetskrav, tiltak og utdanning. Dette kan medføre at NAV får økte utgifter til oppfølging av personer i denne gruppen.

Gjennomføringen av reformen vil innebære en rekke administrative engangsoppgaver og tilpasninger til et nytt regelverk, noe som vil gi ekstra kostnader i denne perioden. Forslagene vil etter hvert redusere antall mottakere av etterlatteytelser, og et enklere regelverk vil etter innføringsfasen også virke til en enklere administrasjon av ordningen. Hvis det utvikles systemløsninger med mer automatisering og selvbetjening enn i dag, vil det bidra til effektivisering. Det er imidlertid på nåværende tidspunkt ikke tilstrekkelig grunnlag for å estimere disse gjennomføringskostnadene eller de administrative innsparingene som kan innhentes på litt lengre sikt. Slike anslag må utarbeides med utgangspunkt i et konkret lovforslag.

11.5 Forholdet til offentlige tjenestepensjoner

Som omtalt i kapittel 5, ble etterlattepensjonen i offentlige tjenestepensjoner lagt om fra brutto- til nettoordninger i 2001. Overgangen til nettoordningen er gradvis, og det vil ta lang tid før majoriteten av utbetalingene av etterlattepensjoner er etter nettoordningen. Utvalgets mandat vedrørende etterlattepensjoner knyttet til arbeidsforhold har vært begrenset til å gi en beskrivelse av slike ordninger.

Lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser regulerer forholdet mellom brutto etterlattepensjoner fra en offentlig tjenestepensjonsordning og folketrygden. I hovedtrekk utbetales ytelsen fra folketrygden fullt ut, mens det gjøres samordningsfradrag i tjenestepensjonen. Reglene om å gjøre samordningsfradrag for folketrygden er utformet ut fra nivået på og utformingen av dagens etterlatteytelser i folketrygden. Nettopensjoner fra offentlig tjenestepensjonsordning samordnes ikke med folketrygden etter samordningsloven. Satsen i nettoordninger er fastsatt under en forutsetning om at det ligger en (fiktiv) ytelse fra folketrygden i bunnen. Nivået på samlet pensjon vil dermed kunne påvirkes av endringer i reglene i folketrygdloven.

Eventuelle behov for endringer i samordningsreglene, og hvilke økonomiske og administrative konsekvenser slike endringer i så fall vil ha, vil derfor måtte avklares i den videre oppfølgingen av utredningen.

Til dokumentets forside