NOU 2017: 3

Folketrygdens ytelser til etterlatte — Forslag til reform

Til innholdsfortegnelse

10 Tilleggsmandat – folketrygdlovens bestemmelser om etterlatte med flyktningstatus

10.1 Innledning

Regjeringen varslet i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) en gjennomgang av folketrygdens særskilte bestemmelser for personer med flyktningstatus. Arbeids- og sosialdepartementet sendte 4. juli 2016 på høring forslag til endringer i folketrygdloven, med tilhørende forskrifter, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg.

I høringsnotatet heter det:

«Det er flere formål med de tiltakene som foreslås i dette høringsnotatet. Norge skal ha tilstrekkelige og forsvarlige ordninger for dem som får oppholdstillatelse. Samtidig er det viktig at norske velferdsordninger ikke er slik innrettet at de fører til vridninger i migrasjonsstrømmene, ved at de i seg selv gir asylsøkere insentiver til å velge Norge som destinasjonsland. Ordningene må oppleves som, og reelt være, rettferdige, bærekraftige og hensiktsmessige. Ordningene må også i størst mulig grad likebehandle flyktninger og norske statsborgere med hensyn til trygderettigheter. Ordningene må ikke undergrave arbeidsinsentivene til dem som får opphold i Norge.»

For ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon, foreslås det i høringsnotatet at særordningene foreløpig videreføres, blant annet for å kunne få utvalgets tilråding før det tas endelig stilling til hvorvidt særfordelene for etterlatte flyktninger skal videreføres. Utvalget fikk i brev datert 6. juli 2016 i tilleggsmandat å foreta en slik vurdering, og legge fram tilrådinger om hvordan slike bestemmelser i så fall skal utformes. Dersom utvalget tilråder endringer i gjeldende bestemmelser, skal behovet for overgangsordninger vurderes.

10.2 Definisjoner

Begrepene «asylsøker», «flyktning» og «botid» er definert i høringsnotatet av 4. juli 2016.

Begrepet «asylsøker» brukes om personer som kommer til Norge og søker asyl i perioden fra asylsøknaden er framsatt og fram til det foreligger et endelig vedtak i saken. Dersom asylsøkere får opphold i Norge, vil oppholdsgrunnlaget være avgjørende for hvilke trygderettigheter den enkelte deretter vil få.

Begrepet «flyktning» er i folketrygdloven definert som en person som er innvilget opphold i Norge etter § 28 i utlendingsloven. Denne bestemmelsen omfatter både personer som er å anse som flyktninger i FNs flyktningkonvensjon og personer som gis opphold på grunn av den generelle sikkerhetssituasjonen i hjemlandet. Personer som får opphold i Norge på grunnlag av sterke menneskelige hensyn, omfattes ikke av folketrygdens særskilte bestemmelser for flyktninger.

Folketrygdloven § 3-5 definerer begrepene botid og trygdetid. Det er trygdetid som legges til grunn ved beregning av folketrygdytelsen. Botid benyttes i forbindelse med eksport av ytelser til andre land og koordinering av ytelser hvis mottakeren har delrettigheter i flere land. I høringsnotatet benyttes «botid» som en generell henvisning til en viss opptjeningsperiode som brukes i vurderingen av retten til eller størrelsen på enkelte norske trygdeytelser. I dette kapitlet er folketrygdlovens begrepsbruk lagt til grunn.

10.3 Bakgrunn

Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre inngikk 19. november 2015 en avtale om tiltak for å møte flyktningkrisen. I avtalen er det listet opp 18 punkter, hvorav punktene 6, 16 og 17 har betydning for vurdering av det tilleggsmandatet utvalget har fått.

Punkt 6 i avtalen lyder:

«Sørge for at nivået på ytelsene til asylsøkere skal være av en slik art at Norge ikke fremstår som økonomisk attraktivt i forhold til sammenlignbare europeiske land. […]»

Punkt 16 i avtalen lyder:

«Stortinget ber regjeringen i løpet av våren 2016 igangsette et arbeid med sikte på innføring av botidskrav for mottak av kontantstøtte og ytelser som ikke støtter opp om arbeid og aktivitet.»

Punkt 17 i avtalen lyder:

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå særordninger for flyktninger og asylsøkere i folketrygden og sørge for at det stilles aktivitets- og opptjeningskrav til disse der det er naturlig, med sikte på at dette fremmes for Stortinget så raskt som mulig.»

I høringsnotatet opplyses det at etter det Arbeids- og sosialdepartementet har kunnet bringe på det rene, har Sverige ingen særregler for eldre flyktninger. Flyktninger kan, som andre eldre med utilstrekkelig egen opptjening, motta «äldreförsörjningsstöd», som er en ytelse som tilsvarer den norske ordningen med supplerende stønad. Uføre flyktninger kan under visse betingelser få medregnet tid i opprinnelseslandet ved beregningen av minsteytelsen, slik at de i praksis kan få full minsteytelse. I Danmark ble særreglene for alderspensjon avviklet i september 2015. Danmark har nå kun særregler for uføre, ved at flyktninger får medregnet tiden i opprinnelseslandet ved vurdering av retten til og beregningen av minsteytelsen. Utvalget har ikke gjort egne undersøkelser av eksistensen av og innholdet i slike bestemmelser i andre land.

10.4 Om forslagene i departementets høringsnotat

I departementets høringsnotat av 4. juli 2016 foreslås det endringer i en rekke særbestemmelser om flyktninger og asylsøkere. Som nevnt foran, fikk utvalget 6. juli 2016 i tilleggsmandat å vurdere folketrygdens særregler for etterlatte flyktninger. I påvente av utvalgets utredning er derfor særreglene for ytelser til etterlatte flyktninger og for barnepensjon til barn med flyktningebakgrunn ikke omfattet av forslagene i høringsnotatet.

For rett til en rekke av folketrygdens ytelser stilles det i dag som hovedregel krav om en viss forutgående botid. I høringsnotatet foreslås det å heve inngangsvilkåret for rett til pensjoner, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og stønad til enslig mor eller far, fra tre til fem år. Forslaget omfatter samtlige pensjonsytelser, også etterlatteytelsene. I dag gjøres det unntak fra botidskravene for flyktninger, men disse unntakene foreslås opphevet, slik at de samme kravene skal gjelde for alle medlemmer i folketrygden. Som nevnt er likevel de særlige bestemmelsene om etterlatteytelser til flyktninger, ikke omfattet av det utsendte forslaget.

Videre gjelder det et alminnelig vilkår for uføretrygd, alderspensjon og etterlatteytelser om minst 40 års trygdetid for rett til fulle ytelser. Ved kortere trygdetid reduseres ytelsen forholdsmessig. For flyktninger gjøres det i dag unntak også fra dette kravet. Dette innebærer at flyktninger som ellers oppfyller vilkårene, er garantert ytelser på minstenivået uavhengig av faktisk trygdetid. I høringsnotatet foreslås det at disse særreglene, som automatisk gir personer med flyktningstatus fulle minsteytelser i alderspensjon fra folketrygden, erstattes av ordningen med supplerende stønad. Det foreslås også at det innenfor ordningen med supplerende stønad innføres en ny ytelse for uføre flyktninger under 67 år, som erstatning for de særskilte bestemmelsene i dagens regelverk. For etterlatteytelsene er det som nevnt foreløpig ikke foreslått tilsvarende endringer.

Det framgår av høringsnotatet at begrunnelsen for å oppheve særordningene for flyktninger, er hensynet til likebehandling med andre grupper, som for eksempel personer som får opphold på humanitært grunnlag og norske statsborgere som kommer tilbake til landet fra lange utenlandsopphold. I begrunnelsen for den generelle økningen i botid for rett til ytelse, fra tre til fem år, er det blant annet lagt vekt på at pensjoner er langtidsytelser, og at det derfor er rimelig at det stilles visse krav til mottakerens tilknytning til Norge. Videre framheves det at det vil kunne virke svært kompliserende, både regelteknisk og datateknisk, dersom det stilles ulike krav til botid for de forskjellige komponentene og ytelsene i folketrygdene.

I tillegg til høringsnotatets forslag om at de alminnelige vilkårene om botid skal gjelde for flyktninger, foreslås det opphevelse av en særregel om at tiden som asylsøker skal medregnes ved vurderingen av retten til og beregningen av pensjoner og uføretrygd. På grunn av unntaket for flyktninger fra de alminnelige vilkårene om botid, har likevel denne særregelen i dag mindre betydning. Men hvis alle unntaksreglene for flyktninger oppheves, vil det få betydning at botid/trygdetid først regnes fra det tidspunktet opphold er innvilget, og ikke fra det tidspunktet vedkommende faktisk kom til landet.

10.5 Om tilleggsmandatet

I tilleggsmandatet heter det:

«Utvalget bes foreta en vurdering av om ordningen med særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til folketrygdens etterlatteytelser bør videreføres og legge fram tilrådinger om hvordan slike bestemmelser i så fall skal videreføres.»

Tilleggsmandatet til utvalget er altså åpent i sin form. Høringsnotatet gir likevel noen avgrensninger av hva utvalget bes om å vurdere.

Som nevnt i punkt 10.4, omfatter forslaget til den generelle økningen i botidskrav også etterlatteytelsene. Utvalget er ikke bedt om å vurdere det generelle forslaget, men kun om å utrede særreglene for rett til etterlatteytelser til flyktninger. Dette omfatter både unntaket fra forutgående botid, enten kravet forblir tre år eller økes til fem, og de særlige reglene for beregning av ytelsen. Utvalgets mandat er å vurdere behov for endringer i etterlatteytelsene innenfor lov om folketrygd. Tilleggsmandatet er løst innenfor rammen av utvalgets opprinnelige mandat. Dette betyr at utvalget ikke har sett det som sitt mandat å gå inn på en diskusjon av alternative inntektssikringsordninger for denne gruppen.

Alderspensjon til gjenlevende

I høringsnotatets punkt 5.2, side 43–44, heter det:

«Departementet foreslår videre at retten til å få pensjon til gjenlevende ektefelle etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger skal opphøre ved overgangen til alderspensjon, og at denne gruppen da får rett til supplerende stønad på lik linje med andre flyktninger som er over 67 år. Departementet foreslår imidlertid at personer som allerede ved lovens ikrafttredelse mottar pensjon til gjenlevende ektefelle etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger, ved overgangen til alderspensjon får også denne ytelsen beregnet etter de særskilte bestemmelsene, så fremt de har maksimalt 5 år igjen til pensjonsalderen og har vært medlemmer i folketrygden i minst 20 år etter fylte 16 år.»

Forslaget medfører at etterlatte som har pensjon etter særregler for flyktninger, ved overgang til alderspensjon ikke lenger skal ha rett til noen særskilt behandling. Det foreslås overgangsregler. Utvalget legger til grunn at forslaget til overgangsregel omfatter både de som har etterlattepensjon og uføretrygd med gjenlevendetillegg etter særordningen for flyktninger.

Reglene for alderspensjon ligger utenfor utvalgets mandat. Forholdet mellom egen alderspensjon og gjenlevenderettigheter er ikke eksplisitt drøftet i høringsnotatet. Hvis særreglene for flyktninger ved beregning av alderspensjon avvikles slik det er foreslått av departementet, er det naturlig å legge til grunn at det heller ikke skal foretas noen særskilt beregning av alderspensjon for gjenlevende. Utvalget foreslår dessuten en gradvis avvikling av de særskilte bestemmelsene for beregning av gjenlevendes alderspensjon. Utvalget har derfor ikke sett noen grunn til å foreta noen nærmere vurdering av dette spørsmålet.

Etterlattepensjon til gjenlevende under 67 år og barnepensjon

Ut fra dette har utvalget avgrenset sin oppgave til å vurdere flyktningefordelene i:

  • Etterlattepensjon til gjenlevende under 67 år

  • Barnepensjon

Gjennomgangen av gjeldende rett i kapittel 4 viser at de særlige reglene for rett til og beregning av ytelser for flyktninger består av to deler:

  • Rett til etterlatteytelser uavhengig av om det gjeldende botidskravet er oppfylt (inngangsfordel)

  • Særskilt beregning – full minsteytelse uavhengig av avdødes opptjening (beregningsfordel)

Garantien er subsidiær, og flyktninger som har opptjent egne rettigheter i folketrygden som er minst like gode som garantien, får ikke noe mer enn den egenopptjente pensjonen.

For å beholde rett til en ytelse som er gitt eller beregnet etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger, er det et absolutt krav at vedkommende fortsatt er medlem i folketrygden. Dersom medlemskapet opphører, for eksempel ved flytting til utlandet, bortfaller retten til pensjon som er gitt eller beregnet etter disse bestemmelsene. Den ytelsen som eventuelt kan tas med til utlandet, vil være begrenset til det flyktningen selv måtte ha opptjent rett til etter de ordinære reglene.

Høringsfristen for de forslagene departementet har sendt på høring, er satt til 1. november 2016. Utvalget har således ikke hatt noe endelig vedtak til nye bestemmelser å forholde seg til i sitt arbeid. Utvalget har derfor brukt høringsnotatets forslag som referanseramme der det har vært naturlig. Hvis det vedtas nye regler som avviker fra de som er sendt på høring, legges det til grunn at departementet tar hensyn til det i den videre oppfølging av utvalgets utredning.

10.6 Ytelser til etterlatte under 67 år

10.6.1 Utvalgets foreslåtte modell for en ny ytelse

Utvalget har i kapittel 6 foreslått at dagens etterlattepensjon til gjenlevende ektefeller under 67 år erstattes av en tidsbegrenset ytelse. Det foreslås et nivå på 2,25 ganger grunnbeløpet, uavhengig av tidligere inntekt, og som hovedregel med en varighet på inntil tre år. Det foreslås at etterlatte må fylle botidskravet på tre eller fem år for å kunne ha rett til ytelsen, men at det ikke stilles ytterligere krav til trygdetid for å få rett til den fulle ytelsen. Ytelsen skal avkortes mot egen inntekt. En slik ny stønad for etterlatte vil ha mange likhetstrekk med overgangsstønaden for enslige forsørgere. Både prinsipielt og praktisk vil ytelsen endre karakter fra å være en pensjonsytelse til å bli en omstillingsstønad.

Utvalget har blant annet lagt vekt på at ytelser til arbeidsføre i yrkesaktiv alder bør innrettes med sikte på at personene skal komme i arbeid eller øke sin arbeidsinnsats for å kunne forsørge seg ved egen inntekt. Forslaget er bygd på et prinsipp om at fokus skal være på etterlattes omstillingsbehov istedenfor på mottak av en ytelse som er avledet av avdødes pensjonsrettigheter.

10.6.2 Om etterlatte med flyktningebakgrunn

I høringsnotatet foreslås botidskravet for etterlatteytelsen generelt å økes fra tre til fem år. Dagens unntak fra botidskravet for flyktninger foreslås foreløpig ikke opphevet da departementet vil avvente utvalgets forslag til framtidig løsning. Som et generelt argument for å oppheve særreglene for flyktninger, legges det blant annet vekt på at det vil gi en likebehandling med norske statsborgere og andre grupper med lovlig opphold i Norge.

Gjennomsnittsalderen blant asylsøkerne er relativt lav. Mange flyktninger kommer dessuten alene, men en del av dem får senere innvilget familiegjenforening eller stifter familie i Norge. Tall fra NAV viser at i perioden juni 2009 til juni 2016 er det innvilget i alt 71 etterlattepensjoner etter særreglene for flyktninger. Det er ikke mulig å se noen klar trend i antall nye tilfeller per år. Det antas på noe usikkert grunnlag at det totale antallet mottakere av etterlattepensjon ligger i intervallet 150–200 personer. I tillegg er det noen få mottakere som ikke selv er flyktning, men hvor den avdøde var flyktning.

Det er vanskelig å se klare argumenter for at ytelser til etterlatte flyktninger skal bygge på andre prinsipper om botid i Norge enn det som gjelder for flyktningers rett til andre ytelser. Dersom forslagene i høringsnotatet blir fulgt opp og fører til at det blir innført samme krav til botid for flyktninger som for andre i relasjon til alle andre ytelser, mener utvalget at det er vanskelig å holde fast ved unntaksregler utelukkende for etterlatte flyktninger. Utvalget vil samtidig understreke at flyktninger som mister sin ektefelle før eller relativt kort tid etter at de har kommet til Norge, ofte vil være i en sårbar fase. De har nylig vært gjennom en fluktsituasjon, og er kanskje fortsatt i en etableringsfase i Norge. Hvis de ennå ikke har klart å etablere seg i arbeidsmarkedet, er det spesielt viktig å forhindre innlåsing på passive trygdeytelser, men å sikre målrettet bistand til integrering og til å komme i arbeid. Samtidig kan et eventuelt bortfall av de særlige rettighetene de har til ytelser fra folketrygden innebære at de er mer utsatt for fattigdom. Det er derfor viktig å finne en balansert kombinasjon av inntektssikring og hjelp til selvforsørgelse. Avveiningen mellom offentlig inntektssikring og forsørgelse gjennom inntektsgivende arbeid som et sentralt prinsipp i folketrygden er drøftet i kapittel 3. Gruppen av flyktninger er svært sammensatt. Det må likevel legges til grunn at barrieren for å komme inn i arbeidsmarkedet er relativt høy for en del av dem. Utvalget vil understreke at etterlatte flyktninger som har behov for hjelp for å etablere seg i arbeidsmarkedet må få tilstrekkelig og hensiktsmessig bistand.

Kommunene har omfattende oppgaver når det gjelder bosetting og integrering av flyktninger. Det er derfor viktig å unngå at eventuelt bortfall av særlige rettigheter for etterlatte flyktninger fører til at det blir vanskeligere å få dem bosatt i kommunene. Det må også sikres at de som trenger det, får tilgang til arbeidsinkluderende tiltak, og at den stønad de mottar i denne perioden er tilstrekkelig til å forhindre fattigdom.

10.7 Ytelser til etterlatte barn

10.7.1 Utvalgets foreslåtte modell for en ny ytelse

I utvalgets forslag til ny modell for ytelse til etterlatte barn legges det opp til like satser for hvert barn, uavhengig av antall søsken og avdøde forelders inntekt. Det foreslås en høyere sats per barn i de tilfellene begge foreldrene er døde enn hvis barnet har mistet én av foreldrene, se nærmere omtale i kapittel 7. Det legges opp til å videreføre inngangskravet om botid og medlemskap fra gjeldende rett, men ingen ytterligere krav til trygdetid for å få den fulle ytelsen.

10.7.2 Om etterlatte barn med flyktningebakgrunn

I høringsnotatet er det generelle botidskravet også for rett til barnepensjon foreslått økt fra tre til fem år. Som for etterlattepensjon gjelder det for barnepensjon i dag et generelt unntak fra botidskravet for flyktninger. I påvente av utvalgets utredning er det ikke i høringsnotatet fremmet noe forslag om å oppheve dette unntaket. Med utgangspunkt i den begrunnelsen som er gitt i høringsnotatet for forslaget om en generell økning i botidskravet fra tre til fem år, jf. punkt 10.4, og dersom unntakene fra kravet til botid for flyktninger oppheves i relasjon til andre ytelser, er det vanskelig å se at det er rom for å gjøre unntak fra de generelle reglene for etterlatte barn med flyktningebakgrunn.

Ifølge tall fra UDI var 10 prosent av de som ble registrert som asylsøkere i perioden januar – mai 2016 enslige mindreårige. Tall fra NAV viser at i perioden juni 2009 til juni 2016 er det innvilget i alt 97 barnepensjoner etter særreglene for flyktninger. På usikkert grunnlag er det totale antall mottakere antatt å være i intervallet 150 –200 personer. Det er også et svært begrenset antall av mottakere som selv ikke er flyktning, men hvor avdøde forelder var flyktning.

Utvalget vil samtidig understreke at det å unngå barnefattigdom er viktig for å gi barn en god oppvekst. Tilgang til utdanning, helsetjenester etc. er grunnleggende i det norske velferdssystemet. I tillegg er familienes inntektssituasjon viktig. De barna som har kommet til Norge i en fluktsituasjon, og i tillegg mister den ene eller begge foreldrene sine, vil være i en sårbar situasjon.

Generelt sett har Norge et omfattende opplegg for bosetting av mindreårige, enslige flyktninger, noe som også inkluderer ekstra tilskudd til de kommunene hvor bosettingen skjer. For mindreårige flyktninger som bor sammen med én forelder, vil denne forelderens inntekt være avgjørende for deres livssituasjon. De mest sårbare vil trolig være barn med én forelder som ikke har egen arbeidsinntekt, og som heller ikke har rett til ytelser fra folketrygden. Det er derfor særlig viktig at etterlatte med forsørgeransvar får nødvendig bistand, jf. utvalgets argumentasjon under punkt 10.6.

Selv om utvalget som hovedprinsipp har avskåret seg fra å vurdere alternative inntektssikringsordninger for flyktninger, vil utvalget peke på at mindreårige flyktninger som ikke oppfyller kravene til barnepensjon, kan ha krav på bidragsforskott. Rett til bidragsforskott er knyttet til at barnet er under 18 år, oppholder seg i Norge og ikke bor sammen med begge foreldrene. Hvis barnet bor sammen med en gjenlevende forelder her i Norge, er det forelderens inntektssituasjon som avgjør om det foreligger slik rett, og hvor mye som eventuelt blir utbetalt. Den høyeste satsen for bidragsforskott er per 1. juli 2016 1 530 kroner per måned for barn under 11 år og 1 910 kroner per måned for barn over 11 år.

For enslige mindreårige flyktninger er retten blant annet avhengig av hva slags omsorgsform barnet har. Hvis det foreligger rett til bidragsforskott, vil barnet kunne ha rett til en ytelse tilsvarende to ganger forhøyet sats. For barn under 11 år tilsvarer det per 1. juli 2016 3 060 kroner per måned og 3 820 kroner per måned for barn over 11 år. I februar 2016 var det totalt 117 barn som mottok dobbelt bidragsforskott. Det foreligger ikke informasjon om hvor mange av dem som har flyktningebakgrunn.

Utvalget vil understreke at bidragsforskottets bidrag til å hindre barnefattigdom er avhengig av nivået på forskuddssatsen. Da nåværende lov om bidragsforskott ble innført i 1989, var størrelsen på bidragsforskottet på omtrent samme nivå som barnepensjon når én av foreldrene er død, jf. Ot.prp. nr. 99 (1991–92). Over tid har imidlertid satsene for bidragsforskottet sakket akterut i forhold til barnepensjonene. Det vises til at Barnefamilieutvalget, som er oppnevnt av Barne- og likestillingsdepartementet har vurdering av bidragsforskottet som del av sitt mandat. Kommunene har omfattende oppgaver når det gjelder bosetting og integrering av flyktninger. Det er derfor viktig å unngå at eventuelt bortfall av særlige rettigheter for etterlatte barn med flyktningstatus fører til at det blir vanskeligere å få dem bosatt i kommunene.

10.8 Oppsummering

Gjennomsnittsalderen blant asylsøkerne er relativt lav. Lav dødelighet i yngre aldersgrupper bidrar trolig til at det er relativt få etterlatte i denne gruppen. Det er vanskelig å se klare argumenter for at ytelser til etterlatte flyktninger skal bygge på andre prinsipper om botid i Norge enn det som gjelder for flyktningers rett til andre ytelser. Utvalget vil samtidig understreke at flyktninger som mister ektefelle eller forelder før eller relativt kort tid etter at de har kommet til Norge, ofte vil være i en sårbar fase. Eventuelt bortfall av de særskilte rettighetene de har til ytelser fra folketrygden innebærer at de er mer utsatt for fattigdom. Utvalget påpeker derfor viktigheten av at kommunene har de ressurser som er nødvendige for å ivareta sine oppgaver når det gjelder bosetting og integrering av flyktninger.

Til dokumentets forside