NOU 2022: 7

Et forbedret pensjonssystem

Til innholdsfortegnelse

2 Mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Utvalgets mandat

Pensjonsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. juni 2020. Utvalget fikk følgende mandat:

«Aldringen av befolkningen medfører at offentlige finanser stilles overfor store utfordringer i årene framover. Utfordringene knytter seg særlig til pensjonssystemets langsiktige bæreevne. Svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlig opptjening til alderspensjon og stigende levealder blant pensjonistene innebærer økt press på pensjonssystemet. For å møte disse utfordringene er det gjennomført en pensjonsreform med utgangspunkt i brede forlik i Stortinget. Pensjonsreformens langsiktige mål er å styrke bærekraften både ved at veksten i utgiftene til alderspensjon begrenses og gjennom at styrkede insentiver til arbeid vil bedre pensjonssystemets finansieringsgrunnlag.
Det ligger likevel an til at handlingsrommet i finanspolitikken de neste årene blir vesentlig mindre enn vi er blitt vant til, som betyr behov for økte offentlige inntekter og/eller reduserte offentlige utgifter. Finansieringen av fremtidens velferdssamfunn vil kreve gode og bevisste valg i årene som kommer. Dersom målene med pensjonsreformen ikke nås, vil utfordringene bli betydelig mer krevende. For å sikre et robust og forutsigbart pensjonssystem, må hovedprinsippene i pensjonsreformen ligge fast over tid. På enkelte punkter er det imidlertid behov for å videreutvikle innretningen av pensjonssystemet for å sikre måloppnåelsen. På denne bakgrunn oppnevnes et utvalg som skal beskrive pensjonssystemet og evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås. Utvalget skal videre se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. Utvalget skal konsentrere sin utredning om folketrygdens alderspensjon og ev. grenseflater mot andre ordninger, og bes særskilt se på følgende punkter:

Pensjonssystemet og insentiver til arbeid

Omleggingen av folketrygdens alderspensjon er grunnleggende for pensjonsreformen, men effekten av reformen vil avhenge av utformingen av det samlede pensjonssystemet, om supplerende pensjonsytelser støtter opp under eller motvirker målene med pensjonsreformen og av etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Utvalget skal beskrive det samlede pensjonssystemet i lys av målet om at flere skal stå lenger i arbeid.
Det vil ta lang tid før ny alderspensjon er fullt innfaset, og pensjonssystemet kan for mange fremstå som komplisert. Utvalget skal redegjøre for hvordan regelendringene som følger av pensjonsreformen har blitt kommunisert ut til og gjort tilgjengelig for den enkelte. Utvalget skal videre vurdere forenklinger i pensjonssystemet, herunder å gjøre pensjonssystemet mer individorientert og uavhengig av sivilstatus.

Økonomisk og sosial bærekraft

Fleksible uttaksregler og levealdersjusteringen vil sammen gjøre det mulig at framtidens pensjonister kan opprettholde gode pensjonsnivåer uten å legge en urimelig finansieringsbyrde på yngre årskull. Forutsetningen er at man lykkes med målet om at flere står lenger i arbeid, noe som vil det bidra til å styrke den økonomiske bærekraften gjennom økt verdiskaping og økte skatteinntekter. Økt avgangsalder vil også bidra til å styrke pensjonssystemets sosiale bærekraft, fordi også framtidens pensjonister i så fall får gode pensjonsnivåer. Endringene i pensjonssystemet er imidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre at den sosiale bærekraften opprettholdes, og pensjonsreformen kan føre til økte forskjeller mellom pensjonister, både mellom generasjoner og innad i hver generasjon. I hvilken grad pensjonsreformen vil bidra til at avgangsalderen øker tilstrekkelig mye for tilstrekkelig mange, er derfor avgjørende for om pensjonsreformen bidrar til å sikre den økonomiske og sosiale bærekraften. Utvalget skal drøfte i hvilken grad det langsiktige målet i reformen om å begrense utgiftsveksten vil kunne nås. Utvalget skal videre utrede fordelingsmessige konsekvenser av reformen av det samlede pensjonssystemet, og diskutere tiltak som kan styrke folketrygdens sosiale bærekraft.

Aldersgrensene i folketrygden

Pensjonsreformen bygger på at den enkelte selv skal bære kostnadene ved fleksibelt uttak av pensjon. Rett til tidlig uttak av alderspensjon begrenser imidlertid ikke den enkeltes rett til ytelsene i folketrygden som skal sikre inntekt ved sykdom eller arbeidsledighet (sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og dagpenger). Disse ytelsene vil i hovedsak kunne gis fram til fylte 67 år, slik at mange vil kunne ha en dobbel inntektssikring mot slutten av arbeidslivet. Mottak av disse ytelsene vil derfor innebære at den enkelte både kan utsette uttak av pensjonsrettigheter og i tillegg tjene opp ytterligere rettigheter. Aldersgrensene i de øvrige folketrygdytelsene har sin bakgrunn i det gamle alderspensjonssystemet hvor det var én allmenn pensjonsalder. I et system med fleksibelt uttak av alderspensjon vil behovet for inntektssikring ved bortfall av arbeidsinntekt variere i langt større grad. Personer som står i arbeid utover 62 år kan både ha behov for – og forventninger om – inntektssikring utover alderspensjon fra folketrygden. Foreløpig er det et mindretall som står i arbeid utover 67 år, men den gjennomsnittlige avgangsalderen er i stadig økning, og det er grunn til å forvente at denne utviklingen fortsetter. Utvalget skal vurdere aldersgrensene i pensjonssystemet i sammenheng med en vurdering av aldersgrensene i øvrige inntektssikringsordninger og utviklingen i alderen hvor det er vanlig å trekke seg ut av arbeidsmarkedet.

Levealdersjustering

Levealdersjustering er det sentrale elementet i reformen som begrenser utgiftsveksten. Levealdersjusteringen sikrer at pensjonsutgiftene ikke øker som følge av at den gjennomsnittlige levealderen øker, og medfører samtidig at framtidige årskull må stå lenger i arbeid for å opprettholde pensjonsnivåene til de som i dag starter uttak av alderspensjon. Over tid anslås en betydelig økning av forventet levealder. Et robust pensjonssystem må ta hensyn til dette og gi insentiver til å stå lenger i arbeid. Muligheten til å stå lenger i arbeid vil imidlertid kunne variere. For eksempel avslutter om lag en tredel i hvert årskull arbeidslivet med mottak av uføretrygd, og disse har ikke samme mulighet som arbeidsføre til å stå lenger i arbeid. Levealdersjusteringens effekt på pensjonsnivåene vil dermed kunne variere mellom individer og grupper, og til dels avhenge av mulighetene i arbeidsmarkedet. Utvalget skal utrede effekten av levealdersjusteringen for ulike grupper i samfunnet, herunder personer som mottar uføretrygd ved overgang til alderspensjon. Utvalget skal videre vurdere konkrete løsninger som kan sikre et rimelig forhold mellom alderspensjonsnivået til uføre og arbeidsføre.

Minstenivå

Pensjonsnivået til den enkelte har sammenheng med inntektsnivået en hadde som yrkesaktiv, samtidig som personer med lav eller ingen tidligere inntekt er sikret alderspensjon på et minstenivå. Etter pensjonsreformen påvirker levealdersjusteringen minstenivået i alderspensjon. Økende levealder i befolkningen medfører at garantipensjon og minste pensjonsnivå reduseres, sett i forhold til gjennomsnittlig lønnsnivå. Utvalget skal redegjøre for utviklingen i minstenivåer, og vurdere levealdersjusteringen av minstenivå i lys av forventet avgangsmønster framover.

Regulering av pensjoner under utbetaling

Mens levealdersjusteringen vil bidra til betydelige innsparinger fra yngre generasjoner, er bidraget fra dagens alderspensjonister i stor grad knyttet til nye regler for regulering av pensjoner. Etter pensjonsreformen øker løpende alderspensjoner mindre enn det generelle lønnsnivået, men likevel slik at pensjonistene forventes å få økt kjøpekraft gjennom pensjonisttilværelsen. De seneste årene har imidlertid reallønnsveksten for arbeidstakere vært svak, noe som har medført flere etterfølgende år med reallønnsnedgang for alderspensjonister. Utvalget skal vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av pensjoner under utbetaling, og ev. komme med alternative forslag til reguleringsregler som ikke svekker bærekraften i pensjonssystemet.
Utvalget skal legge fram sin utredning med tilrådinger for Arbeids- og sosialdepartementet innen 1. mars 2022.»

I mars 2021 fikk utvalget brev fra daværende arbeids- og sosialminister med en presisering av mandatet:

«Pensjonsutvalget skal beskrive pensjonssystemet og evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås. Utvalget skal videre se på mulige justeringer for å sikre pensjons-systemets økonomiske og sosiale bærekraft. Stortinget har nå gjort flere vedtak som har konsekvenser for utvalgets arbeid. I lys av disse, vil jeg presisere følgende:
I utvalgets mandat heter det blant annet at utvalget «skal vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av pensjoner under utbetaling, og ev. komme med alternative forslag til reguleringsregler som ikke svekker bærekraften i pensjonssystemet». Ved behandlingen av Dok. 8: 53 S (2020–2021) har Stortinget vedtatt følgende: «Stortinget ber regjeringen om å legge frem et lovforslag for Stortinget om å regulere løpende pensjoner med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst som får virkning fra 2022.»
Gitt Stortingets anmodningsvedtak om at regjeringen skal legge frem et forslag om omlegging av reguleringsreglene til gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst, er det viktig at utvalget utreder et konkret forslag til hvordan en slik omlegging kan gjennomføres. Utvalget må vurdere om en slik omlegging tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet. Eksempler på forhold som utvalget må vurdere er vilkåret for å ta ut alderspensjon før 67 år, reguleringen av minsteytelsene og tiltak som kan sikre et konsistent pensjonssystem, herunder mulighetene til å opprettholde en nøytral uttaksmodell.
I utvalgets mandat heter det også at utvalget «skal redegjøre for utviklingen i minstenivåer, og vurdere levealdersjusteringen av minstenivå i lys av forventet avgangsmønster framover». Ved behandlingen av Dok. 8: 53 S (2020–2021) har Stortinget vedtatt følgende: «Stortinget ber regjeringen be Pensjonsutvalget vurdere hva som er et rimelig minstenivå i folketrygden for ulike stønadsgrupper, herunder vurdert opp mot hensynet til sliternes mulighet til å gå av med pensjon fra 62 år og hva som er rimelig i forhold til yrkesaktives rettmessige forventninger om å få noe igjen for sin innbetaling av trygdeavgift.»
På bakgrunn av dette, ber jeg om at utvalget vurderer forholdet mellom de ulike minste-ytelsene i pensjonssystemet og også hva som er hensiktsmessige minstenivåer. Utvalget må her vurdere forholdet mellom standardsikringen og minstesikringen i pensjonssystemet og ta hensyn til at nivået på minsteytelsene påvirker muligheten til å ta ut pensjon før 67 år. Utvalget må også vurdere minsteytelsene i pensjonssystemet opp mot andre minsteytelser i folketrygden.
Jeg imøteser utvalgets utredning basert på mandatet, med de presiseringene som er nevnt over.»

I brev fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet 18. januar 2022 fikk utvalget forlenget frist til 15. juni 2022.

2.2 Utvalgets sammensetning

Pensjonsutvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Konsernsjef Kristin Skogen Lund, Oslo (leder)

  • Spesialrådgiver Steinar Fuglevaag, Oslo, Sosialistisk Venstreparti

  • Professor Ola Honningdal Grytten, Bergen, Kristelig Folkeparti

  • Kommunedirektør Christl Kvam, Gjøvik, Høyre

  • Selvstendig næringsdrivende Marianne Marthinsen, Oslo, Arbeiderpartiet

  • Nasjonal ekspert Hilde Olsen, Oslo

  • Professor Axel West Pedersen, Bærum

  • Administrerende direktør Jon Håvard Solum, Grong, Senterpartiet

  • Nestleder Terje Søviknes, Bjørnafjorden, Fremskrittspartiet

  • Professor Ragnar Torvik, Trondheim

  • Administrasjonssekretær May Britt Vihovde, Haugesund, Venstre

  • Professor Kjell Vaage, Bergen

Sju av medlemmene av utvalget er nominert av de partiene som har stått bak pensjonsreformen gjennom regjeringsdeltakelse eller ved å støtte pensjonsforlikene i Stortinget.

Utvalgets medlem Terje Søviknes (FrP) viser til at Fremskrittspartiet ikke var del av stortingsforlikene knytt til pensjonsreformen i mai 2005 (Pensjonsforlik I) og april 2007 (Pensjonsforlik II), ref. St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene og St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Dette utvalgsmedlem har imidlertid deltatt i utvalgets evaluering av pensjonsreformen i tråd med utvalgets mandat.

Til Pensjonsutvalget har det vært knyttet et råd med representanter fra hovedorganisasjoner i arbeidslivet, finansnæringen og for pensjonistene. Pensjonsutvalgets råd har hatt følgende sammensetning:

  • Forhandlingssjef Anders Kvam, Akademikerne

  • Direktør livsforsikring og pensjon Stefi Kierulf Prytz, Finans Norge

  • Generalsekretær Lilly Ann Elvestad, FFO

  • Direktør pensjon og forsikring Kristin Diserud Mildal, NHO

  • Spesialrådgiver Alexander Henriksen, KS

  • Utredningsleder Eystein Gjelsvik LO

  • Områdeleder Fag og Politikk Ragnhild Nestaas Dahl, Pensjonistforbundet

  • Sjeføkonom og direktør Stein Gjerding, Spekter

  • Sjeføkonom Erik Orskaug, Unio

  • Direktør og sjeføkonom Lars Eivind Haartveit, Virke

  • Advokat Ørnulf Kastet, YS

Ørnulf Kastet erstattet sjeføkonom Nina Skrove Falch som representant for YS i 2022.

Pensjonsutvalget har også hatt et ungdomspanel med to representanter fra hver av ungdomsorganisasjonene til de partiene som var representert på Stortinget da utvalget ble satt ned. Ungdomspanelet har hatt følgende sammensetning:

  • Hermann Fåne, Fremskrittspartiets Ungdom

  • Claudia R. Brännström, Fremskrittspartiets Ungdom

  • Snorre E. Skjevrak, Arbeidernes Ungdomsfylking

  • Ellen Reitan, Arbeidernes Ungdomsfylking

  • Elisabeth Udjus, Grønn ungdom

  • Rauand Ismail, Grønn ungdom

  • Espen E. Thygesen, Senterungdommen

  • Synne Lerhol, Senterungdommen

  • Adrian Gran Von Hall, Unge Høyre

  • Mathias Weseth, Unge Høyre

  • Emma Akyeampong, Kristelig Folkepartis Ungdom

  • Daniel M. Hovind, Kristelig Folkepartis Ungdom

  • Ayat Majbel Saeid, Rød Ungdom

  • Sebastian Wie Murphy, Rød Ungdom

  • Sondre Hansmark, Unge Venstre

  • Ane Breivik, Unge Venstre

  • Aram Karim, Sosialistisk Ungdom

  • Johanne Østengen, Sosialistisk Ungdom

Utvalgets sekretariat har vært ledet av Roar Bergan (Arbeids- og inkluderingsdepartementet) og har ellers bestått av: Terje Moxness Kortner, Pernille Krohn og Christine Scharff (Arbeids- og inkluderingsdepartementet), Lars Fjell Hansson og Sophie Kristoffersen (Finansdepartementet), Atle Fremming Bjørnstad (Arbeids- og velferdsdirektoratet), Herman Kruse (Statistisk sentralbyrå) og Fredrik Haugen (Actecan). Eva Annie Bjørgen deltok i sekretariatet fram til hun sluttet i Arbeids- og sosialdepartementet 1. mai 2021.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 18 møter, hvorav ett todagersmøte. Tolv av møtene har vært digitale, og 11 av disse har vært heldagsmøter. Det har i tillegg vært tre fellesmøter med rådet og tre fellesmøter med ungdomspanelet. I tillegg har utvalgsleder og sekretariatet hatt ett møte med rådet og ett møte med ungdomspanelet.

Utvalget har hatt flere eksterne innledninger på møtene:

  • Dennis Fredriksen, Statistisk sentralbyrå: «Pensjonsreformen belyst ved modellen Mosart»

  • Ole Christian Lien, Arbeids- og velferdsdirektoratet: «Effekter av pensjonsreformen»

  • Nils Martin Stølen, Statistisk sentralbyrå: «Fordelingseffekter av pensjonsreformen belyst ved MOSART»

  • Kjersti Monland, Arbeids- og velferdsdirektoratet: «Pensjon i NAV»

  • Arent Skjæveland, Finansdepartementet: «Langsiktige perspektiver på offentlige finanser»

  • Remy Edseth, Finansdepartementet: «Utredning om pensjon fra første krone og første dag»

  • Steinar Holden, Universitetet i Oslo: «Tiltak for økt sysselsetting blant seniorer og eldre og et forslag til ‘justering for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft’»

  • Astri Syse, Statistisk sentralbyrå: «Befolkningsframskrivinger»

  • Torben M. Andersen, Aarhus Universitet: «Det danske pensionssystem»

  • Kristin Diserud Mildal, NHO og Eystein Gjelsvik, LO: «Utredning av en mulig reformert AFP i privat sektor»

  • Dennis Fredriksen, Statistisk sentralbyrå: «Aldersgrenser belyst ved modellen Mosart»

  • Stefan Oscarson, Pensionsmyndigheten: «Pension i Sverige»

  • Trond Tørstad og Geir Holmgren, Norsk Pensjon AS: «Norsk Pensjon»

  • Dennis Fredriksen, Statistisk sentralbyrå: «Økte aldersgrenser belyst ved modellen Mosart»

  • Elin Halvorsen, Statistisk sentralbyrå: «Pensjonsformue i Norge»

  • Inger Texmon, Statistisk sentralbyrå: «Dødelighet og levealder etter yrke eller tidligere yrke»

Utvalget har finansiert ett prosjekt i Statistisk sentralbyrå som er dokumentert i en kommende SSB-rapport Dødelighet etter yrke. Utvikling i perioden 2006–2020 (Texmon 2022).

Utvalget har hatt bistand fra Statistisk sentralbyrå i arbeidet med å beregne konsekvensene av utvalgets forslag. Ytterligere dokumentasjon av modellen og resultatene kan finnes i en kommende SSB-rapport Dynamisk justering av aldersgrensene i pensjonssystemet belyst ved modellen Mosart (Fredriksen m.fl. 2022).

Til forsiden