1 Lærdommer

Afghanistan-engasjementet har gitt norske myndigheter og ikke-statlige aktører mange erfaringer – basert på ulike mål og midler, forskjellige nivåer og på tvers av sektorer. Erfaringene har vært både gode og dårlige – og de bør alle komme til nytte og tas tak i. De gir grunnlag for lærdommer som bør følges opp. Norske myndigheter har etterspurt og fått utarbeidet to evalueringer av Norges innsats i Afghanistan. Med dette inviterer vi til refleksjon, debatt og oppfølging.

Dette vedlegget lister alle lærdommer og erfaringer fra Norges engasjement i Afghanistan i årene 2015–2021. Første del er overordnede lærdommer som beskrevet i kapittel 9. Deretter følger lærdommene fra kapittel 4–8 i kronologisk rekkefølge.

1.1 Overordnede lærdommer

• 1. Norges engasjement i Afghanistan pågikk i 20 år, krevde norske liv, involverte et stort antall departementer og etater, og kostet over 30 milliarder kroner. Til tross for den omfattende innsatsen finner utvalget få evalueringer og grunnleggende refleksjoner over behov for kursendring og mulige forbedringer underveis. Ni år etter at det første Afghanistanutvalget identifiserte lærdommer fra perioden 2001–2014, er få av disse lærdommene fulgt opp. Læringskulturen i offentlig sektor har et klart forbedringspotensial. Utvalget mener at det er viktig å lære av erfaringene fra Afghanistan, for å kunne stå bedre rustet til å møte en verden i stadig endring.

• 2. Norske myndigheters ansvar og oppgaver er organisert etter sektorprinsippet. I møte med sammensatte internasjonale engasjementer og komplekse kriser, ser utvalget lærdommer som treffer på tvers av sektorer og departementer.

• 3. Det første Afghanistanutvalget anbefalte at regjeringen bør informere Stortinget mer systematisk og periodisk om mål, midler og forventede resultater. Resultater og erfaringer bør bearbeides løpende for bruk både i evalueringsarbeidet og for framtidig innsamling av erfaringsdata. Denne lærdommen har ikke blitt fulgt opp, og står seg også for perioden dette utvalget har evaluert.

• 4. Norge vil tjene på å skape en sterkere kultur for åpen og kunnskapsbasert debatt om mål, midler og metoder også i offentlig sektor. Muligheten for å lære og justere kurs underveis er avhengig av systematiske evalueringer og en kultur for kritisk tenkning. Det er viktig for å unngå gruppetenkning og for å motvirke fristelsen til å framstille utviklingen som bedre enn det den faktisk er. Utvalget mener at departementer og etater bør bidra til økt åpenhet og etterprøvbarhet i tråd med offentleglova og forvaltningsloven, og derigjennom legge til rette for evalueringer, kritiske refleksjoner og læring.

• 5. Dette kan også ses i sammenheng med at norske myndigheter, både departementer og etater, ikke har gode nok systemer for oversikt og sporbarhet. Utvalget har i arbeidet erfart at arkiveringsrutiner og -praksis kan bli langt bedre. Foruten manglende arkivering av viktig materiale i Utenriksdepartementet (UD), har Statsministerens kontor (SMK) fire år etter regjeringsskiftet ennå ikke deponert regjeringsdokumentene fra Erna Solbergs andre regjering (2018–2021) hos Arkivverket. Det er også påfallende at det tok lang tid før Arkivverket ble klar over dette. I tillegg har utvalget, i likhet med det første Afghanistanutvalget, funnet at det har vært svake rutiner for oversikt over personer med tilknytning til Norge.

• 6. Korrupsjon var en gjennomgående utfordring for det internasjonale og norske engasjementet i Afghanistan. Ikke bare ble verdien av norsk støtte redusert, langt alvorligere var hvordan den underminerte tilliten til afghanske myndigheter, rettsvesen og institusjoner. Manglende vilje til å ta tak i problemet bidro til republikkens kollaps. Et viktig læringspunkt er at der korrupsjon ikke kan elimineres, må den i sterkere grad håndteres.

• 7. Å fremme kvinners rettigheter og inkludering har vært et uttalt mål for norsk bistand og fredsdiplomati i flere tiår, og er et område Norge har bygget betydelig internasjonal status. Afghanistan-engasjementet viser at innsatsen på feltet bør behandles og utvikles mer strategisk og kontekstspesifikt.

1.2 Bistand

• 8. Det første Afghanistanutvalget fremhevet at norske myndigheter burde være tydelige på sammenhenger mellom bistand og andre politikkområder, at et høyt bistandsvolum i seg selv ikke burde være et mål, samt at Norge aktivt burde søke å påvirke den større bistandsagendaen i giverfora og samarbeid med likesinnede. På det praktiske nivået anbefalte det første utvalget at UD og Norad måtte vektlegge egen forvaltningskapasitet og resultatrapportering, også fordi flergiverfond var forvaltningsmessig krevende, og at langsiktig og humanitær bistand burde vurderes i sammenheng. Dette utvalget finner at lærdommene også står seg for perioden 2015–2021. I tillegg har utvalget funnet få spor av at lærdommene fra NOU 2016: 8 En god alliert har blitt fulgt opp i perioden 2015–2021.

• 9. Utvalgets gjennomgang viser at det var vesentlige avstander mellom de bistandspolitiske ambisjonene og realitetene på bakken i Afghanistan, noe norske politiske og bistandsfaglige myndigheter var klare over. Den lange rekken av Stortingsmeldinger og strategier viser et politikkområde i stadig utvikling, og med utilstrekkelig prioritering mellom stadig nye, til dels skiftende innrettinger. De voksende bistandsbudsjettene har gjort det mulig å legge til nye strategier, samtidig som prioritering ikke har vært nødvendig. Bistanden fortsatte som før, tross skiftende strategier.

• 10. Afghanistan-bistanden var rammet inn av en større, sikkerhetspolitisk kontekst, og ble fastsatt på giverlandskonferanser i 2012, 2016 og 2020. Norges ønske om å være en god alliert kan, sammen med det særnorske målet om et bistandsbudsjett tilsvarende 1 prosent av brutto nasjonalinntekt i en periode med høy økonomisk vekst, ha drevet fram et høyt bistandsvolum – i tillegg til de åpenbare afghanske behovene for hjelp. Det norske fredsengasjementet kan også ha bidratt til å holde bistanden på et høyt nivå. Samtidig kan de samme faktorene ha bidratt til at både politisk og faglig nivå hadde relativt stor toleranse for at avstanden forble stor mellom ambisjoner og resultater, uten at dette fikk konsekvenser. Utvalget finner at norske myndigheter bør redusere antall mål og strategier for bistanden og samtidig sørge for at det er bedre sammenheng mellom mål og midler. Samtidig som bistanden setter ideelle mål og sluttilstander, må disse oppnås gjennom realistiske delmål som tar hensyn til lokal kontekst, begrensninger og muligheter.

• 11. Som for bistanden til Afghanistan generelt, framstår korrupsjon som en utfordring for alle norskstøttede sektorer og aktiviteter. Ikke bare ble verdien av norsk støtte redusert, men langt alvorligere var hvordan korrupsjonen undergravde tilliten til afghanske myndigheter, rettsvesen og institusjoner. Manglende vilje til å adressere problemet bidro trolig til republikkens kollaps. Et viktig læringspunkt er at selv om faren for korrupsjon ikke kan fjernes, må den håndteres. Velfungerende institusjoner, opplæring og kontrolltiltak er sentrale forutsetninger for å lykkes i å bekjempe korrupsjon.

• 12. Norge hadde en særlig forvaltningsmessig utfordring i at bistandsadministrasjonen ved ambassaden i Kabul ble flyttet hjem fra 2015 på grunn av sikkerhetssituasjonen. Dette reduserte den norske muligheten til å følge opp lokalt i Kabul og Afghanistan, og vanskeliggjorde oppfølging av afghanske NGOer, sivilsamfunn og kvinneorganisasjoner. I tillegg fikk UD og Norad færre inngangspunkter til å forstå utviklingen i landet og for oppfølgning og evaluering. Som det første utvalget anser også dette at UD og Norad bør øke forvaltningskapasiteten, også på ambassader som forvalter bistand. I tillegg mener utvalget at UD og Norad bør vurdere i større grad å involvere lokale aktører og organisasjoner, gjerne i samarbeid med andre givere, for å styrke oppfølging og treffsikkerhet i bruken av bistandsmidler.

• 13. Utvalget mener at det begrensede antallet bistandsevalueringer i perioden peker på et behov for styrking av dokumentasjon, resultatvurdering og læring. Styrking av bistandsforvaltningens kapasitet er likevel ikke hele svaret. Evne og vilje til å omsette kunnskap til endringer for forbedret måloppnåelse, er like viktig. På et bistandsfaglig nivå kan det være at regjeringens omorganisering av bistanden i 2023–2024, hvor en stor andel av forvaltningsansvaret for bistandsbudsjettet har blitt overført til Norad, vil kunne imøtekomme noen av disse utfordringene.

• 14. I lys av den betydelige størrelsen på norsk bistand til konfliktområder mener utvalget at Stortinget bør øke den parlamentariske kontrollen med bruken av norske bistandsmidler, for eksempel ved å utvide Riksrevisjonens mandat, eller ved å opprette et eget bistandstilsyn. Tematiske områder som ønskes prioritert fra norsk side, som godt styresett og kvinners rettigheter, bør følges særlig opp med tanke på resultater og utfall for bistandsmottakerne.

• 15. Utvalget mener videre at en tett kobling mellom sikkerhetspolitikk og bistand kan, som i eksempelet Afghanistan, føre til et høyt bistandsnivå motivert av andre hensyn, som ikke står i forhold til bistandsresultatene i mottakerlandet. Det er ikke unaturlig at norske myndigheter vurderer bistandsinnsats som et nyttig virkemiddel for å fremme norsk sikkerhet og norske interesser. Det er imidlertid viktig å ta hensyn til at slik prioritering av bistanden kan stå i motsetning til ideelle, solidariske motivasjoner, og i ytterste konsekvens kan de utfordre den folkelige oppslutningen om bistanden.

1.3 Freds- og konfliktdiplomati

• 16. Lærdommer for framtiden må bygge på erfaringene fra fortiden, i kombinasjon med forståelse av et endret rammeverk i form av nye geopolitiske utfordringer. Norges freds- og konfliktdiplomat ble en sentral del av utenrikspolitikken etter Den kalde krigen. Den nye verdenssituasjonen på 1990-tallet ga et større handlingsrom for norsk engasjement, samtidig som det var en voksende vilje internasjonalt til å gripe inn i sårbare staters indre konflikter. Norge og nordområdene fikk mindre strategisk betydning for USA og NATO, og norske myndigheter søkte i større grad enn før å fremme nasjonale interesser gjennom en bredspektret utenrikspolitikk. På samme tid muliggjorde et voksende norsk bistandsbudsjett et aktivt engasjement i freds- og konfliktdiplomatiet.

• 17. I dag preges den internasjonale situasjonen igjen av stormaktspolitisk rivalisering og økonomisk proteksjonisme. Doha-avtalen og de feilståtte mellomafghanske forhandlingene er blitt tolket som et dramatisk sluttpunkt for en ekspansiv, rettighetsbasert tilnærming til konfliktløsning og fredsarbeid. Dagens geopolitiske klima, hvor sikkerhetspolitiske hensyn dominerer, legger langt mer krevende rammer for et verdibasert fredsengasjement. Det etablerte multilaterale samarbeidet og FN-systemet utfordres, noe som undergraver evnen til å forebygge og løse konflikter.

• 18. Det internasjonale samfunnets appetitt for omfattende freds- og konfliktdiplomati synes å minske; stormaktene velger i større grad å ordne opp gjennom tvangsmakt. Forsøk på helhetlige, langsiktige og bærekraftige fredsavtaler erstattes med mindre omfattende avtaler, hvis fremste mål er å oppnå våpenhvile. Doha-avtalen av februar 2020 ser ut til å være et ledd i denne utviklingen.

• 19. Det er mot dette bakteppet framtidig norsk freds- og konfliktdiplomati må utformes. Overordnet mener utvalget at norske myndigheter bør fortsette freds- og konfliktdiplomati da det vil være behov for dette framover. Fredsdiplomati kan være et verktøy for å fremme norske verdier og interesser, skape politisk innflytelse og bygge samarbeidsrelasjoner i mange retninger. Det gir også innsikt i interesser og posisjoner til konfliktparter og andre aktører. De økonomiske kostnadene er dessuten beskjedne i forhold til den potensielle gevinsten. Virksomheten bør imidlertid tilpasses et nytt handlingsrom. Enkle svar finnes ikke. Utvalget vil reflektere omkring mulige erfaringer og lærdommer på tre arenaer: Den hjemlige arena, konfliktarenaen og den globale arena under inntrykk av geopolitikkens maktmønstre.

1.3.1 Den hjemlige arena

• 20. En vurdering av norsk freds- og konfliktdiplomati må omhandle både organisering og arbeidsmåter. Kjernen i Norges Afghanistan-engasjement var en gruppe medarbeidere i utenrikstjenesten som viste entreprenørskap, vilje og evne til å søke handlingsrom og gripe muligheter. Tålmodig oppbygging av kunnskap og nettverk var avgjørende viktig for den norske innsatsen og rollen. Kontinuitet på personellsiden ga dybdekunnskap og et omfattende og sterkt nettverk å spille på. Disse erfaringene må tas med videre og utgjøre et grunnlag for det framtidige arbeidet med å bygge dybdekompetanse på viktige områder, men samtidig balanseres opp mot politisk styring og strategi. I denne sammenheng må analyser og kunnskapsoverføring styrkes, institusjonaliseres og operasjonaliseres. Utvalget konstaterer at organiseringen av virksomheten i dag er mangeartet og forankret i flere seksjoner i UD, og at deler av dette er preget av entreprenørtilnærming. Eksempelvis erfarer utvalget at engasjementet i Midøsten håndteres langt på vei separat fra virksomheter i andre deler av departementet. Det er ikke unaturlig isolert sett. For å maksimere norsk innflytelse bør UD imidlertid tenke mer strategisk og aktivitetene må ses i tettere sammenheng. Det fordrer også organisatoriske grep.

• 21. Samarbeidet mellom UD og Etterretningstjenesten ble vesentlig styrket gjennom Norges engasjement i Afghanistan. Det bidro til å øke norske myndigheters informasjonstilgang og innsikt om Taliban-bevegelsen og til å oppnå et tettere samarbeid med USA på flere områder. Dette samarbeidet bør videreføres. Samtidig må norske myndigheter unngå at skillet mellom diplomati og etterretning blir utydelig. På samme måte bør samarbeidet med frivillige organisasjoner og ekspertmiljøer fortsette, og dette kan blant annet være viktig i områder med bred norsk bistandsaktivitet. Som omtalt i kapittel 4, overførte regjeringen i 2023–2024 ansvaret for en stor andel av bistandsbudsjettet fra UD til Norad, inkludert den humanitære innsatsen. Det er viktig at dette ikke svekker muligheten til å bruke å bruke humanitære midler strategisk i fredsarbeidet.

• 22. UD bør følge opp ambisjonen fra tidligere evalueringer av fredsinnsats og utarbeide strategiske analyser av Norges rolle i fredsprosesser. Slike analyser bør drøfte evnen til å sette seg strategiske mål med tilhørende refleksjoner om ressurser, virkemidler og sluttpunkt. Her bør det inngå vurderinger av dilemmaer og risiko, forholdet mellom sikkerhetspolitiske hensyn og folkerettslige prinsipper. Det bør også vurderes om UD evner å korrigere kursen underveis og oppgi engasjement, spesielt i situasjoner hvor departementet fornemmer at norsk politikk kan medvirke til å undergrave forutsetningene for en akseptabel løsning på konflikten.

• 23. For å unngå gruppetenkning og fristelsen til å framstille utviklingen som bedre enn den egentlig er, bør UD jobbe aktivt med å styrke sin kultur for kritisk tenkning. Det er en særlig risiko i små, lukkede og veletablerte miljøer. Her bør UD trekke større veksler på eksterne norske og internasjonale ressursmiljøer for å sikre refleksjoner og meningsmangfold. Hemmeligholdet og diskresjonen som har preget fredsdiplomatiet har vært en styrke, men det kan også medføre ulemper. Behov for hemmelighold bør følgelig balanseres nennsomt opp mot behov for åpenhet.

1.3.2 Konfliktarenaen

• 24. Det er mange grunner til å videreføre mange av tankene som ligger til grunn for norsk freds- og konfliktdiplomati. På overordnet plan handler det om å se dette diplomatiet som ledd i en bestrebelse på å vokte folkerett, menneskerettigheter og FN-systemet som regel- og normutvikler. De utfordringene som det multilaterale og regelbaserte samarbeidet nå utsettes for, understreker med stor tydelighet at dette må forbli en viktig oppgave i norsk diplomati.

• 25. Norge har poengtert betydningen av å snakke med alle parter i en konflikt, bygge tillitsforhold og bidra til at alle parter får eierskap til fredsprosessene. På samme måte har det vært en viktig oppgave for norske myndigheter å arbeide for rettighetene til kvinner og minoriteter. Erfaringene fra Afghanistan viser at dette kan være vanskelig og bringe Norge inn i krevende dilemmaer. Det trengs mer systematisk refleksjon rundt hvordan UD skal håndtere slike utfordringer, slik at UD kan nå viktige mål som upartiskhet, eierskap og kvinners og minoriteters rettigheter.

1.3.3 Den globale arenaen og geopolitikken

• 26. De gjeldende hovedtankene bak norsk freds- og konfliktdiplomati har en allmenngyldig karakter, uavhengig av utviklingstrekk i internasjonal politikk. Det handler om å hegne om og fremme en liten stats interesser og verdier. Det geopolitiske hamskiftet som nå utfolder seg, må imidlertid få følger for norsk tenkning om engasjementspolitikkens framtid. Stortingsmeldingen om Norges innsats for fred og konfliktløsning i en urolig verden dveler ved hamskiftet, men drøfter ikke hva det kan og bør bety for norsk freds- og konfliktdiplomati i årene som kommer. Utvalget vil berøre tre sentrale spørsmål.

• 27. Det første gjelder samarbeidet med andre stater og framfor alt USA. Også i framtiden vil Norge være tjent med å samhandle med en rekke andre stater. Trolig vil Norge fortsette å ha tett dialog med amerikanske myndigheter i håndteringen av enkelte konflikter. Men USAs unilaterale tilbøyelighet bidrar til å komplisere samspillet med landet innen freds- og konfliktdiplomati. USA og andre stormakter kan, tydeligere enn tidligere, agere uten å involvere små stater som Norge. Norge kan derfor være tjent med ikke å komme for tett inn på amerikanske interesser og valg i konfliktområder. Det inviterer til en refleksjon om forholdet mellom norsk fredsdiplomati og mulige gevinster av å være «en god alliert».

• 28. Det andre gjelder Norges arbeid for å fremme kvinners rettigheter og inkludering i fredsprosesser. Afghanistan-engasjementet illustrerer at selv om temaet var en uttalt prioritet i både det politiske og det praktiske arbeidet fra norsk side, var det likevel vanskelig å arbeide strategisk og å bidra til å få gjennomslag i forhandlingene. UD foretok få konkrete analyser av mulighetsrommet for å fremme kvinners rettigheter i Afghanistan, eller av hvilke allianser eller argumenter som kunne bidra til størst mulig påvirkning på rammebetingelsene. Innsatsen ble derfor lite strategisk. Som på andre områder av Afghanistan-innsatsen var vektleggingen av KFS politisk bestemt, noe som begrenset viljen til selv internt å stille kritiske spørsmål og gjøre konkrete vurderinger av hva som var hensiktsmessig. I siste instans prioriterte Norge å stå ved sin nærmeste allierte, USA. Også på KFS-feltet kan det derfor med fordel reflekteres over forholdet mellom alliansehensyn og betydningen av å styrke rettighetsaktørers forhandlingsposisjon.

• 29. Det tredje spørsmålet gjelder de framtidige formene for norsk engasjement i konflikter. Bakgrunnen er økende stormaktrivalisering og at flere mindre stater melder seg på som mellomaktører i konflikthåndtering – stater som ikke nødvendigvis er like forpliktet av liberale og folkerettslige prinsipper som Norge. Det er rimelig å anta at det vil bli mindre rom for omfattende norske engasjement og vanskeligere å få gehør for norske verdier.

• 30. Parallelt med dette reises spørsmålet om hvorvidt norsk freds- og konfliktdiplomati i større grad enn i dag bør vie oppmerksomhet til konfliktområder der stormakter er dypt involvert, og der Norge kan ha økonomiske, verdibaserte og sikkerhetspolitiske interesser. Det har vært ansatser til det i for eksempel Ukraina. Det kan finnes muligheter andre steder også, herunder i regionale og interne konflikter, også der det er kobling til norske menneskerettighets- og bistandsprioriteter.

• 31. En fellesnevner for Norges framtidige engasjement vil uansett trolig være at norske myndigheter ikke kan regne med å få tilgang til de innerste sirkler og påvirke de store, helhetlige løsningene. Det kan imidlertid være muligheter på avgrensede områder: som lyttepost og budbringer og ved å tilby norsk ekspertise, eksempelvis på folkerett, forhandlingsdiplomati og ved å overse at våpenhviler opprettholdes. Da må det trekkes veksler på en bredere portefølje av nasjonal kompetanse, samtidig som det knyttes tettere bånd mellom de tradisjonelle fredsdiplomatiske, bistandsfaglige og sikkerhetspolitiske miljøene.

• 32. I alt dette ligger interessante framtidige muligheter. Det er samtidig grunn til å utvise nøkternhet, også i norske myndigheters fortelling om Norges freds- og konfliktdiplomati.

1.4 Forsvarets innsats

• 33. Det første Afghanistanutvalget vektla blant annet at deltakelse i internasjonale operasjoner ikke må svekke Forsvarets evne til å løse nasjonale oppdrag. Til tross for at Forsvarets spesialstyrker bar hovedbyrden i Afghanistan i dette utvalgets periode, er det lite som tyder på at dette vesentlig svekket deres beredskap for sikkerheten i Norge.

• 34. Lærdommen om at Forsvarets erfaringslæring i større grad bør institusjonaliseres, er imidlertid fortsatt like relevant – selv om spesialstyrkene på flere vis går foran som gode eksempler i denne sammenheng. Så vidt utvalget kan se, har Forsvaret ikke tatt noen overordnede grep for å sikre en bedre og mer institusjonalisert tilnærming til erfaringslæring, enn slik situasjonen var da det første utvalget vurderte den.

• 35. Anbefalingen om at Norge i større grad bør anse nordmenn avgitt til internasjonale staber som ressurser både for informasjonsinnhenting og innflytelse, står seg også. Selv om Norge i liten, om noen grad brukte de norske representantene i RSM- og NATO-hovedkvarterene, eller CENTCOM i USA til å fremme norske interesser, bidro de til situasjonsforståelse, styrket tillit og relasjoner og mulighet for raske avklaringer. Det var særlig viktig under evakueringsoperasjonen i august 2021. Norge bør videreføre praksisen med å ha liaisoner plassert i sentrale hovedkvarter.

• 36. To tema som det første Afghanistanutvalget tilla vekt, men ikke trakk konkrete lærdommer fra, var håndteringen av korrupsjon og fangemishandling. Utvalget ikke funnet at norske myndigheter la spesifikk vekt på disse temaene i årene 2015–2021, ut over at mentorene vektla tematikken i sitt samvirke med soldatene i CRU 222. Dersom det igjen skulle oppstå et behov for å opprette en større, militær styrke for en internasjonal operasjon, kan erfaringer og lærdommer fra dette være nyttige. Det kan eksempelvis bli aktuelt med norsk deltakelse i en sikringsstyrke i Ukraina etter en fredsavtale. Et slikt oppdrag vil være vesensforskjellig fra det i Afghanistan, men noen utfordringer kan bli tilsvarende. Korrupsjon er et eksempel. Norge har lenge samarbeidet med Ukraina om korrupsjonsbekjempelse, men bør før en eventuell deployering søke å identifisere erfaringer fra tidligere engasjement, herunder i Afghanistan, om hvordan norske soldater best kan bidra til å unngå og motvirke korrupsjon i operasjonsområdet.

• 37. Det første utvalget anbefalte at Forsvaret begrenset størrelsen på støttestrukturen i operasjonsområder. Det ble gjort for tilstedeværelsen i Kabul fra 2015 og var følgelig ikke en utfordring i perioden etter. En annen logistisk utfordring framstår som viktigere. Der Norge påtar seg ansvar for komplekse flernasjonale oppdrag, slik som feltsykehuset i Kabul, bør også logistikkbehov analyseres og klarlegges tydeligere, og avtaler om etterforsyning og vedlikehold av utstyr Norge ikke har i nasjonal forsyningskjede, inngås på forhånd.

• 38. FD og Forsvaret må sikre bedre rutiner for dokumentasjon, arkivering og dermed notoritet (skriftlig sporbarhet) i internasjonale operasjoner. Det gjelder generelt, men særlig for å holde oversikt over utenlandske ansatte og samarbeidspartnere. Som utvalget drøfter i kapittel 7, er dette viktig for eksempel ved en uventet evakuering. Notoritet vil også forenkle og tilrettelegge for gode beslutninger om oppholdstillatelser for personer Norge har påtatt seg et juridisk eller moralsk ansvar for, noe også det første utvalget påpekte.

• 39. Utvalget mener at norske myndigheter bør bidra til kritiske vurderinger av strategisk måloppnåelse og utfordringer i internasjonale operasjoner der norske styrker er involvert. Utvalget ser få tegn til at Norge eller andre land, med delvis unntak for Tyskland, stilte slike kritiske spørsmål i perioden 2015–2021.

• 40. En lærdom som framstår som sentral fra perioden 2015–2021 er at selv små militære bidrag med høy militær verdi eller nytte kan oppnå relativt store politiske gevinster i forholdet til sentrale allierte på strategisk nivå. Forsvaret og E-tjenestens bidrag til Afghanistan i årene 2015–2021 var personellmessig små, men de var langsiktige, kvalitetsmessig gode og strategisk plassert i den for-stand at de fikk en stadig viktigere rolle etter hvert som angrepene mot Kabul økte i omfang. Både spesialstyrkene og E-tjenestens innsats i Afghanistan bidro til å styrke Norges tillitsforhold til sentrale allierte som også er viktige for forsvaret av Norge i dag.

• 41. Norge var en pådriver for opprettelse av en egen kvinneavdeling i det afghanske spesialpolitiet i tråd med politiske prioriteringer. På tross av utfordringer med maktmisbruk og overgrep mot kvinner i de afghanske sikkerhetsstyrkene implementerte Norge ingen spesielle tiltak for å overvåke og motvirke dette. Utvalget anbefaler at i tilfeller hvor Norge fremmer utsatte grupper i sikkerhetsstyrker, må det følges av oppfølging- og varslingsmekanismer for å ivareta deres sikkerhet og rettigheter.

1.5 Evakuering og krisehåndtering

• 42. I august 2024 innførte UD en mer helhetlig kriseberedskap som innebærer at alle avdelinger skal være forberedt på å lede håndteringen av alvorlige hendelser innenfor eget ansvarsområde. Et oppdatert planverk omfatter varslingsrutiner, ansvar, organisering og instrukser. Departementet har òg opprettet en egen Seksjon for krisehåndtering, som har ansvar for å drifte Krisestøtten (tidligere krisestab) gjennom alle faser av en krise. I Krisestøtten inngår også liaisoner fra samarbeidspartnere i justis-, helse- og forsvars-sektoren. Tverrdepartemental koordinering er nedfelt i rutinebeskrivelser og situasjonsbasert planverk. UDs operative senter og KSE har gjensidige varslingsrutiner ved alvorlige situasjoner som kan berøre norske interesser. UDs krise-beredskap er dermed styrket etter evakueringsoperasjonen fra Kabul 2021. Utvalget anbefaler at funksjonsevnen til dette systemet trenes og øves i samarbeid med andre berørte departementer og etater for å være best mulig forberedt til å håndtere komplekse kriser.

• 43. Komplekse kriser slik som evakueringen fra Kabul berører flere sektorer og bør derfor aktivere det nasjonale krisehåndteringssystemet. Det bør nedfelles tydeligere mekanismer for når dette systemet skal aktiviseres. En sektorovergripende nasjonal kriseledelse og tidligere etablering av krisestaber i berørte departementer kunne ha lagt bedre til rette for styrket situasjonsforståelse, samordning, rask og enhetlig kommunikasjon internt og eksternt samt konsistent sakshåndtering under evakueringen fra Kabul. Fraværet av en sektorovergripende nasjonal kriseforberedelse og -ledelse førte til høyere risiko enn nødvendig.

• 44. Framover bør det arbeides med å utvikle apparatet for tverrsektoriell krisekoordinering og situasjonsforståelse. Et viktig skritt vil være innflytting i det nye regjeringskvartalet, hvor Stats-ministerens kontor og alle departementer unntatt Forsvarsdepartementet blir samlokalisert. Dermed får det norske myndighetsapparatet to tyngdepunkter for krisehåndtering: i regjeringskvartalet og i FD. Det må forventes at det i det nye kvartalet utvikles en helhetlig infrastruktur for krise-håndtering, med en krisestøtteenhet som kan bistå så vel statsministerens kontor som det departement i kvartalet som får ansvaret for å lede krisen.

• 45. Selv om kriser oppleves håndterbare på politisk nivå og i departementene, kan aktivering av Kriserådet sikre at sentrale aktører møtes og har anledning til å avstemme situasjonsforståelsen og koordinere innsatsen best mulig. For statsrådene kan behandlingen i RSU, regjeringsmøter og bilateralt oppleves å være tilstrekkelig, men dersom den politiske behandlingen ikke videreføres på embetsnivå og i dialogen med underliggende etater på en konsistent måte, er faren for misforståelser og feil stor. Som en av de sentrale aktørene i krisehåndteringen uttrykte overfor utvalget: «Vi er ikke representert i RSU, så vi vet ikke hva som besluttes der.» Det bør etableres en bedre samordning mellom arbeidet i RSU på politisk nivå og krisehåndteringssystemet på administrativt nivå. Videre bør det tilstrebes å innkalle Kriserådet mens krisen fortsatt er under oppseiling for å koordinere mulige utfallsrom, planer og dele vurderinger på et tidlig tidspunkt. Prinsippet bør være at det er lav terskel for å kalle inn og at situasjonen heller nedskaleres dersom behovet for å møtes skulle være mindre.

• 46. Den politiske ledelsen ved SMK var løpende engasjert i krisehåndteringen. Det er få spor av medvirkning fra embetsverket ved SMK i form av en løpende samhandling med departementene. Slik som denne krisen utviklet seg, framsto det knapt som noe problem. I et verstefallsscenario vil det kreves en tyngre medvirkning fra Statsministerens kontor. Utvalget viser til andre offentlige utvalg de senere årene som har anbefalt at SMK får tilført mer stabskraft. Utvalget slutter seg til denne anbefalingen og ser det som en mulighet til å styrke evnen til å håndtere komplekse hendelser og kriser, inkludert samtidige kriser.

• 47. Sektorovergripende kriseberedskap bør også omfatte systematisk scenarioutvikling, inkludert verstefallscenarioer med triggervurderinger. Scenariotenkningen før Kabuls fall var for snever og inkluderte ikke en rask kollaps av republikken, ei heller storstilt evakuering av norske og afghanske borgere utover ambassadens egne ansatte. Å forutsi et presist utfall av mulige kriser er ikke realistisk. Det er likevel viktig at scenarioer oppdateres jevnlig etter hvert som kriser utvikler seg, og at beslutningstakere jevnlig møter de som utarbeider scenarioene.

• 48. Det er også viktig at tjenestene som leverer trusselvurderinger og scenarioer, tydeliggjør usikkerhetene knyttet til vurderingene. Tilsvarende er det viktig at beslutningstakere er trent i å forstå usikkerhetene som ligger i slike vurderinger. Dette vil styrke forståelsen for usikkerheten som ligger i vurderingene, og samtidig bidra til bedre analyser og responsmuligheter for ulike scenarioer.

• 49. Forsvarets planverk for evakueringsoperasjoner fra konfliktområder i utlandet, Arctic Liberty, var et godt utgangspunkt for å understøtte evakueringsoperasjonen fra Kabul. Planverket øves årlig og bidro til at Forsvaret kunne reagere relativt hurtig med riktige styrkeelementer da bistandsanmodningen fra UD ble sendt til FD. At FSK landet i Kabul samme dag som ordren formelt ble utgitt fra FOH ville ikke ha vært mulig uten et generisk planverk og øvelser på forhånd, samt proaktiv iverksetting og forberedelse. Det er summen av investeringer i organisering, planlegging, trening, øving og styrkeberedskap som gir Norge en nasjonal evne til å håndtere kriser, slik tilfellet var etter Kabuls fall. Et mer formalisert samarbeid mellom UD, JD og andre etater på både strategisk og taktisk nivå i slike øvelser vil ytterligere bidra til å styrke den nasjonale egenevnen til krisehåndtering.

• 50. Utvalget anbefaler at norske myndigheter utvikler et generisk sektorovergripende planverk for sammensatte internasjonale kriser som kan ramme norske interesser, inkludert villede handlinger og ulykker. Planverket bør utarbeides på etatsnivå av involverte etater og øves årlig fra strategisk til taktisk nivå. Et slikt felles planverk vil styrke Norges evne til krisehåndtering.

• 51. I tillegg til den gode innsatsen fra alle norske aktører involvert i evakueringsoperasjonen, var Norge avhengig av alliert støtte gjennom hele operasjonen. Uten 6 000 amerikanske soldater til å sikre HKIA ville utfallet av operasjonen vært svært usikkert. Forsvarets liaisonoffiserer i amerikanske hovedkvarter som CENTCOM var avgjørende for å sikre og koordinere støtte fra allierte underveis i operasjonen. Videre var E-tjenesten avhengig av sitt nære samarbeid med amerikanske partnere for å gi trusselvurderinger til styrkene på bakken i Kabul. Norge er en liten stat og vil i de fleste krisesituasjoner være avhengig av alliert støtte. Forsvaret bør fortsatt prioritere liaisoner til sentrale alliertes hovedkvarter og til hovedkvarter hvor Norge har styrker deployert.

• 52. Samtidig opererer Norge i en stadig skiftende geopolitisk situasjon, der USAs interesser og ressurser trekkes i flere retninger. I en situasjon der tilgangen til amerikanske ressurser blir mindre sikker enn før, bør Norge og andre europeiske land utrede mulighetene for et tettere samarbeid blant europeiske allierte i framtidige internasjonale operasjoner og krisehåndteringer.

1.6 Oppfølging av norsk personell og evakuerte afghanere

• 53. Personell som sendes ut for Norge i internasjonale operasjoner eller til konfliktområder slik som Afghanistan, bør få tilbud om samme oppfølging før, under og etter oppdrag, uavhengig av hvilken sektor eller etat de har reist ut for. Rammene for dette er gitt blant annet i Regjeringens tiltaksplan for anerkjennelse, ivaretakelse og oppfølging av veteraner fra 2024, men faktisk gjennomføring varierer i altfor stor grad. Dette illustreres best av gapet mellom Forsvarets struktur for oppfølging og fraværet av noe tilsvarende i UD.

• 54. Til tross for gjentatt kritikk og lovnader om å ta grep, framstår UDs tilnærming i perioden 2015–2021 som utilstrekkelig. UD har i 2025 etablert en ny omfattende plan for ivaretakelse av eget personell etter kriser og hendelser. Planen legger et godt utgangspunkt for et betydelig mer fast og profesjonelt system for oppfølging. Planen må etterfølges av opplæring og øving av de rutiner og verktøyer planen inneholder dersom den skal få ønsket effekt.

• 55. Utvalget anbefaler at regjeringen ser på hvordan de ulike sektorene følger opp ansatte som har vært på krevende utenlandsoppdrag, og på hvilke tverrsektorielle tilbud de kan og bør få. Dette må tas med i utarbeidelsen av en ny veteranlov.

• 56. Det forrige Afghanistanutvalget anbefalte at «det må utformes gode og enhetlige rutiner for […] forventningsavklaringer med hensyn til Norges juridiske og moralske ansvar for lokalt ansatte.»1 Så vidt utvalget forstår, har norske myndigheter ikke utviklet slike enhetlige rutiner. Lærdommen står seg også for perioden dette utvalget har vurdert.

• 57. Det er behov for skriftliggjøring og dokumentering når norske myndigheter inngår kontrakter med lokalt ansatte og samarbeid med partnerstyrker i framtidige operasjoner. Det var utfordrende at Forsvaret manglet slik dokumentasjon og over-sikt både i forbindelse med kamptolk-sakene i 2014–15, og igjen i forbindelse med evakueringen i 2021. Identifisering av personer som hadde tilknytning til Norge og skulle gis opphold (og evakueres), ble følgelig unødig utfordrende.

• 58. En annen lærdom er at oppdrag og politiske forventninger bør formaliseres og skriftliggjøres. Dette gjelder ikke minst nye problemstillinger. Det første Afghanistanutvalget fremmet en tilsvarende anbefaling knyttet til en annen sammenheng: «Afghanistan-engasjementet har mange eksempler på politiske beslutninger som ikke følges opp med konkrete tiltak eller tilrettelegginger.»2 Oppfølging av CRU-personell uteble på grunn av byråkratisk tautrekking og ansvarsfraskrivelse i og mellom departementene, tross politiske føringer som pekte på Forsvaret. De politiske forventningene til Forsvaret ble ikke skriftliggjort og dermed heller ikke fulgt opp av embetsverket på en god måte.

• 59. Utvalget anbefaler at Forsvaret gis oppdrag om å støtte etableringen av en veteranorganisasjon for tidligere CRU-medlemmer, og gjennomfører en medaljeseremoni for å anerkjenne deres innsats sammen med sine norske kollegaer i Afghanistan.

• 60. En annen, ny problemstilling for norske myndigheter var oppfølging av barn uten omsorgspersoner. Regjeringens beslutning om å ta imot barna var den eneste riktige. I det praktiske arbeidet med å gi barna oppholdstillatelse og sikre familiegjenforening utviste utlendingsforvaltningen, herunder UDI og PU, fleksibilitet og godt håndverk. Norske myndigheter bør lære av håndteringen av denne saken som et eksempel på god og pragmatisk tverretatlig problemløsning, som med fordel kan gjentas i framtidige kriser.

• 61. Bosetting av de evakuerte afghanerne fulgte normal prosedyre uten at det ble gitt instrukser om å vektlegge særlige hensyn. Som følge av dette ble MR-forkjempere bosatt uten hensyn til deres ønske om å fortsette menneskerettighetsarbeidet. Utvalget mener at norske myndigheter, i tråd med prinsippet om treffsikkerhet i bosetning, og der det er forenlig med norske interesser og prioriteringer, bør ta hensyn til de behov MR-forkjempere har for å videreføre sitt politiske virke etter at de får opphold i Norge.