5 Norges freds- og konfliktdiplomati

Freds- og konfliktdiplomatiet er blitt en viktig del av norsk utenrikspolitikk etter Den kalde krigen, samtidig som småstaters reelle påvirkning vil være av begrenset art.1 I Afghanistan-konflikten sto Norge i nesten 15 år i fremste rekke i forsøkene på å få til en politisk løsning. Norge engasjerte seg tidlig – på et tidspunkt da muligheten for en helhetlig og bærekraftig fredsavtale kanskje var større. Det er vanskelig å peke på andre norske diplomatiske innsatser hvor Norge over en lang periode har posisjonert seg så tydelig i maktspillets innerste sirkler. Norges største fortrinn var den nære kontakten med Taliban som ble bygget alt fra 2007, og et nært og tillitsfullt forhold til USA. Afghanske myndigheter var ikke alltid like positive til det norske fredsengasjementet og samarbeid med Taliban.

Norges fremste mål med freds- og konfliktdiplomatiet i Afghanistan var å etablere dialog mellom afghanske myndigheter og Taliban for en forhandlet løsning av konflikten. Et annet mål var å styrke forholdet til USA, en dimensjon som ble stadig viktigere, men som var mindre uttalt offentlig. Et tredje og gjennomgående mål var å fremme menneskerettigheter, særlig for kvinner, og deres deltagelse i fredsprosessen.

Norges fredsengasjement i Afghanistan i perioden 2015–2021 kan deles inn i to faser der Norge hadde forskjellig forhandlingsrom og forskjellige tilretteleggerroller. I den første fasen, fram til 2018, arbeidet UD særlig med Talibans politiske kommisjon (TPK) om en løsning på konflikten. Den andre fasen, fra 2018 til 2021, var preget av USAs direkte forhandlinger med Taliban om militær uttrekning og mulig fredsavtale. Da ble Norges rolle etter hvert mindre betydningsfull, og Norge måtte arbeide bredere for å forbli relevant.

Nøkkelaktørene i det norske freds- og konfliktdiplomatiet var en liten gruppe diplomatiske entreprenører. De hadde politisk støtte, kunnskap om afghanske aktører og miljøer etter mange års innsats på feltet, og ressurser til å agere raskt og fleksibelt. Nært samarbeid med en liten gruppe analytikere i Etterretningstjenesten var gjensidig nyttig. I tillegg bidro UD til å bygge kunnskap og aktørmangfold samt å fremme norske interesser gjennom å involvere og finansiere en rekke internasjonale og norske ikke-statlige organisasjoner (NGOer), tankesmier og forskningsinstitutter.

Norges forhold til afghanske myndigheter var i utgangspunktet godt og Norge støttet republikken på flere vis. I 2016 begynte Norge å tilrettelegge for direkte kontakt mellom USA og Taliban med mål om å starte en mellomafghansk dialog. Dette utfordret den norske tanken om at alle parter skal inkluderes og ha eierskap i fredsprosesser. Norges bidrag til direkte kontakt mellom USA og Taliban reiste spørsmål om hvorvidt Norge var en upartisk aktør. Dilemmaet ble særlig tydelig da USA i 2018 ekskluderte republikken og startet direkte bilaterale forhandlinger med Taliban om en militær uttrekning, i det som etter hvert ble til Doha-avtalen i februar 2020. Norge valgte å videreføre sin tilrettelegging for USA i håp om å bidra til mer inkluderende mellomafghanske fredsforhandlinger og å fortsatt være en relevant aktør.

På oppfordring fra USA forberedte norske myndigheter mellomafghanske forhandlinger i Oslo i 2019, men da de i stedet ble lagt til Qatar mistet Norge innflytelse på innretningen av forhandlingene. Regjeringen besluttet likevel å bistå konfliktpartene, Qatar og USA i forhandlingene, uten at disse lyktes. I ettertid har afghanske myndigheter og sivilsamfunn uttalt at Norge sto for nær Taliban, mens andre anså at Norge sto for nær USA.

Norge var opptatt av å fremme temaet kvinner, fred og sikkerhet (KFS) i fredsprosessen. UD hadde opparbeidet en betydelig internasjonal status på området, men den norske KFS-tilnærmingen var i liten grad tilpasset de spesifikke utfordringene i Afghanistan, og innsatsen ble i liten grad analysert og problematisert internt. I de mellomafghanske forhandlingene hadde UD regelmessige møter med republikkens kvinnelige delegater, men ingen afghanske kvinner deltok i de bilaterale forhandlingene mellom USA og Taliban. UD søkte å påvirke Taliban og TPK i synet på menneskerettigheter og likestilling. Dette viste seg vanskelig. Gitt dagens situasjon for kvinners rettigheter i Afghanistan er det ikke vanskelig å hevde at norsk og internasjonal innsats for KFS feilet.

Norske myndigheter stilte særlig mot slutten av perioden spørsmål ved det fredsdiplomatiske engasjementet og sin egen rolle. Det gjaldt spesielt da UD bisto i prosessen som ledet til Doha-avtalen – uttrekksavtalen som ble en viktig årsak til republikkens raske kollaps i 2021. UD justerte ikke innretningen på eget arbeid til tross for negative utviklingstrekk, noe som kan skyldes at departementet hadde klare egeninteresser i fredsbestrebelsene og at de hadde engasjert seg og investert i fredsdiplomatiet i Afghanistan over så lang tid. Flere dilemmaer ble erkjent på norsk side, men norske myndigheter håpet i det lengste at det ville bli en forhandlet løsning mellom Taliban og regjeringen, og vurderte at alternativet – å ikke engasjere seg – ville være verre. Kritisk vurdert framstår Norge som en lojal og dels ukritisk medspiller for USA.

Den norske ambisjonen om en politisk løsning lot seg ikke gjennomføre, heller ikke forsøkene på å fremme kvinners deltakelse. Norge lyktes likevel med å bruke fredsdiplomatiet til å styrke forholdet til USA. Fredsengasjementet bidro også til å styrke Etterretningstjenestens samvirke med amerikanske samarbeidspartnere.

Fredsdiplomatiet i Afghanistan fant sted i en epoke etter den kalde krigen da konfliktløsning i såkalt svake stater sto sentralt i internasjonalt diplomati. Dette har vært et felt der Norge har kunnet utmerke seg med politisk vilje, høyt aktivitetsnivå og store ressurser. Doha-avtalen ser ut til å være del av en utvikling hvor målet om helhetlige, inkluderende og bærekraftige fredsavtaler erstattes med mål om våpenhvile. I dag er internasjonal politikk igjen preget av rivalisering mellom stormakter og mellom demokratier og autokratier. Samtidig melder flere mindre stater seg på som mellomaktører i konflikthåndtering – stater som ikke nødvendigvis ser seg like forpliktet av de liberale og folkerettslige prinsippene som Norge har søkt å holde høyt. Norges komparative fortrinn i fredsdiplomatiet blir færre, samtidig som konkurransen blir større, og behovet framover kan endres. Det inviterer til edruelighet og kritiske refleksjoner om veien videre for Norges freds- og konfliktdiplomati.

5.1 Norsk freds- og konfliktdiplomati i historisk perspektiv

Norsk fredsengasjement har historisk sett vært motivert av et ønske om å fremme fred, dialog, menneskerettigheter og en tryggere og mer stabil verden. Engasjementet sprang ut fra en misjonær- og solidaritetstradisjon, og med sin store oljerikdom kunne norske myndigheter drive en verdibasert utenrikspolitikk på utviklings- og fredsfeltet, såkalt «engasjementspolitikk».2 I senere tid har nasjonale sikkerhetspolitiske interesser fått en større betydning i det som er blitt et mer profesjonalisert norsk fredsengasjement.3

Etter Den kalde krigens slutt ble terskelen for internasjonal inngripen i staters indre anliggender senket. Et uttrykk for dette var framveksten av ideen om at det internasjonale samfunnet har et ansvar for å beskytte sivile mot overgrep også fra egne myndigheter, såkalt «responsbility to protect». Den nye internasjonale situasjonen økte handlingsrommet for freds- og konfliktdiplomati der også småstater kunne ha en rolle.

Norge har siden 1990-tallet engasjert seg i slikt diplomati i over førti kriger og konflikter.4 Noen av de mest omtalte er Israel-Palestina, Colombia og Afghanistan. Andre konflikter hvor det er mindre kjent at Norge har engasjert seg, er Iran, Syria, Jemen og Ukraina. Det norske engasjementet i Midtøsten som la grunnlaget for Oslo-avtalen i 1993, var en milepæl i utviklingen av norsk freds- og konfliktdiplomati.5 Fredsdiplomatiet utviklet seg etter hvert til å bli en viktig del av Norges omdømme og selvbilde. Det vokste fram i en tid der Norges geopolitiske relevans var blitt redusert som følge av Den kalde krigens slutt, og engasjementet kan dermed også ha hatt som mål å tydeliggjøre Norges fortsatte relevans i internasjonal politikk.6

Som følge av skiftende regjeringers ønske om at Norge skulle bidra til internasjonal konfliktløsning, utviklet norsk freds- og konfliktdiplomati seg til et eget fagområde i utenrikspolitikken fra årtusenskiftet.7 I 2003 opprettet UD en egen Seksjon for fred og forsoning. Ambisjonen var at gjennomtenkte interesser og strategisk tilnærming skulle prege arbeidet, heller enn ildsjelers aktivisme.8 Seksjonen utviklet seg fra å være et lite knippe medarbeidere til et større fagmiljø og med betydelige budsjettmidler (se figur 5.1). Seksjonen koordinerer i varierende grad med andre seksjoner i UD, utenrikstjenestens ambassader og spesialutsendinger, samt med Etterretningstjenesten. Den har over tid også etablert svært tett kontakt med amerikanske myndigheter.9

Kilde: Statsbudsjettet (UD, Prop. 1 S, kap. 164 post 70; fra 2019 kap. 151 post 70).

Til tross for mange og dels langvarige fredsengasjementer er det gjennomført relativt få evalueringer av innsatsen.10 For å følge opp evalueringen av Norges rolle i fredsprosessen på Sri Lanka, anbefalte Seksjon for fred og forsoning i 2012 at det skulle utarbeides et strategisk rammeverk for freds- og forsoningsprosesser. Det skulle gi en mer systematisk tilnærming til spørsmål som konfliktsensitivitet, roller og forhold til media.11 Et slikt strategisk rammeverk ble aldri utarbeidet for Afghanistan-innsatsen.

Norsk freds- og konfliktdiplomati har imidlertid vært gjenstand for akademisk oppmerksomhet. Flere studier har undersøkt ideen om at Norge har en særlig tradisjon for å engasjere seg i fredsarbeid og framstillinger av Norge som fredsnasjon.12 Forskningen har i stor grad studert individuelle fredsprosesser, der Oslo-prosessen og Midtøsten har fått mest oppmerksomhet, med Sri Lanka som nummer to.13 Det finnes relativt få komparative studier av norsk engasjement i ulike fredsprosesser og av norsk fredsengasjement sammenlignet med andre lands fredsengasjement.14 Norske diplomater og politikere har skrevet om sitt eget arbeid, herunder i Colombia, Libya, Sudan, Vest-Balkan og Afghanistan.15 Videre har forskere sammenliknet hvordan faghistorikere og aktørfortellinger framstiller norsk fredsdiplomati.16

5.1.1 Norges engasjement i Afghanistan: mål og aktører

Fredsengasjementet i Afghanistan fra 2007 er et av Norges mest langvarige og komplekse, og trolig også det med størst internasjonal politisk betydning. Engasjementet bidro til å styrke samarbeidet mellom USA og Norge. Delvis på grunn av dette var Kabul i en periode av stor politisk betydning og en relativt viktig utenriksstasjon for UD.

Det viktigste målet for Norges fredsdiplomati i Afghanistan var å legge til rette for dialog mellom afghanske myndigheter og Taliban. Håpet var at slik dialog skulle lede til en politisk løsning. Selv om Norge fra 2009 også fungerte som en tilrettelegger for kontakt mellom USA og Taliban, forble mellomafghanske forhandlinger hovedmålet. Et sekundært mål var å anspore afghanske myndigheter og Taliban til dialog om humanitære og politiske spørsmål, herunder jenters og kvinners rettigheter og deres deltakelse i fredsprosessen.

Ifølge det første Afghanistanutvalget inntok Norge i perioden 2001–2014 en rolle som tilrettelegger og budbringer, mekler og pådriver. Til tross for at det ikke kom til et gjennombrudd i form av mellomafghanske forhandlinger, var det omfattende norske diplomatiet av betydning fordi det bidro til å fremme tanken om en forhandlet, politisk løsning og til å etablere kontakt mellom partene i konflikten. Norge deltok også aktivt i bestrebelsene på å fremme regional dialog om Afghanistan, særlig i den såkalte Istanbul-prosessen. Det første Afghanistanutvalget konkluderte at fredsdiplomatiet var «det området der norsk innsats var nærmest å utgjøre en forskjell for konflikten i Afghanistan.»17

Det første Afghanistanutvalget pekte videre på fire forhold som var viktige for å forstå konteksten som det norske fredsdiplomatiet var en del av. Tre av disse fikk mest oppmerksomhet.18 Det første var at Norges fredsdiplomati var ett av en rekke initiativ, fremmet av flere ulike aktører. Aktørene ble delt i tre kategorier, i henhold til hvem som hadde kontakt med Taliban og andre opprørsgrupper: initiativ fremmet av afghanske myndigheter, initiativ fra ikke-statlige og internasjonale organisasjoner og initiativ fra stater.

Det andre forholdet var usikkerheten knyttet til partenes interesser – særlig hva som motiverte Taliban og andre grupper, men også afghanske myndigheter. Det var åpenbart at det var aktører som ønsket å forhindre dialog mellom partene, såkalte spoilere, mens andre grep muligheten til å fremme egne interesser. Det var et uoversiktlig, komplisert og risikofylt landskap.19

Det tredje forholdet var at Norge for første gang var part i en væpnet konflikt der norske myndigheter også involverte seg i fredsdiplomati. UD erkjente tidlig at dette «innebar særlige utfordringer», men at det samtidig var «en forutsetning for å kunne spille en rolle».20 For Taliban var Norge en akseptabel samtalepartner, men også en nær alliert av USA og dermed en døråpner for kontakt med amerikanske myndigheter.

Disse tre forholdene forble relevante for norsk fredsdiplomati også i perioden 2015–2021, samtidig som antallet aktører og deres interesser ble enda mer kompliserte. Norges fremste mål forble å etablere mellomafghansk dialog. Tilsvarende opprettholdt Norge ambisjonen om å engasjere Taliban om politiske spørsmål som kvinners rettigheter. Til forskjell fra før 2015 framstår imidlertid i økende grad ambisjonen om å bruke fredsdiplomatiet til å styrke forholdet til USA, som et mål i seg selv.

Som i perioden før 2015 var UDs Seksjon for fred og forsoning og Seksjon for Sør-Asia og Afghanistan de sentrale aktørene og pådriverne i arbeidet, sammen med ambassadene i Washington og Kabul. Innenfor disse institusjonelle rammene arbeidet et knippe enkeltpersoner med vilje og evne til å ta initiativ og risiko for å forsøke å oppnå resultater. Disse entreprenørene arbeidet med Afghanistan-porteføljen over tid, og opparbeidet seg omfattende kompetanse og nær kontakt med sentrale aktører i Afghanistan, regionen og Washington. Arbeidet ble muliggjort av korte beslutningslinjer, samt vilje til å ta risiko og søke rom for påvirkning. Diplomatentreprenørene opererte i en kompleks konflikt med flere involverte stormakter, regionale aktører og tredjeparter, med forbindelser på kryss og tvers.

Mål, ambisjoner og budsjetter for UDs fredsinnsats i Afghanistan var forankret hos utenriksministerne Børge Brende i årene 2013–2017 og Ine Eriksen Søreide fra 2017 til 2021. Regjeringen og Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) fikk orienteringer om fredsengasjementet ved relevante statsbesøk, for eksempel fra Afghanistan, og når sensitive spørsmål måtte vurderes. Stortinget og Den utvidede utenriks- og forsvarskomite (DUUFK) ble orientert relativt sjelden.21 Regjeringen rapporterte til Stortinget om fredsengasjementet helt overordnet gjennom den årlige budsjettprosessen, og temaet ble omtalt i enkelte redegjørelser.22 I det store og hele var imidlertid engasjementet holdt strengt fortrolig, og selv internt i UD var det få som hadde mer enn en overordnet kjennskap til freds- og konflikdiplomatiet i Afghanistan.

En sentral samarbeidspartner for UD i Afghanistanengasjementet var Etterretningstjenesten. I årene fram til 2014 hadde E-tjenesten en tydelig støtterolle.23 I perioden 2015–2021 ble samarbeidet utviklet ytterligere. Kontinuitet blant sentrale medarbeidere på begge sider bidro til dette. Det var løpende informasjonsutveksling de to imellom, samt med amerikanske myndigheter og etterretningstjenester. Samarbeidet ga både UD og E-tjenesten bredere informasjonstilgang og kontekstforståelse og tilgang til sentrale amerikanske aktører på ulike nivå.

En viktig del av UDs inngrep med og innsikt i både Taliban og afghanske myndigheter kom til gjennom ressurspersoner. En særlig sentral ressursperson hadde gode kontakter i Taliban og introduserte Norge for TPK.24 Samtidig hadde han gode kontakter i president Ashraf Ghanis regjering.25 Han fungerte tidvis som uoffisiell kanal, tolk og tilrettelegger, og var svært sentral i den norske innsatsen fram til våren 2019. Gjennom hans involvering fikk UD et unikt innpass i forhandlingene mellom USA og Taliban, og et godt inntak hos Taliban.

I tillegg var stiftelsen NOREF (Senter for internasjonal konfliktløsning) en sentral samarbeidspartner. Stiftelsen ble opprettet i 2008 og arbeider med konfliktløsning gjennom uformelt diplomati og støtte til norske myndigheters fredsengasjement.26 NOREF bisto blant annet i analyser, planlegging og gjennomføring av møter i Norge og senere i Doha. Representanter fra NOREF var med i Norges observatørdelegasjon til Doha i februar 2019 og deltok under de mellomafghanske forhandlingene høsten 2020. NOREFs rolle var blant annet å bidra til å støtte Talibans kompetanse om våpenhvileforhandlinger og rådgi republikkens kvinnelige forhandlere.27 Mens norske NGOer tradisjonelt har spilt en sentral rolle i norsk fred- og forsoningsarbeid, var det i mindre grad tilfellet i Afghanistan i perioden 2015–2021.28

Kilde: UDs prosjektstyringsverktøy, PTA.

5.2 Fred i Afghanistan 2015–2021: konkurranse og hastverk

Som omtalt i kapittel 3 var det først i 2011 at USA for alvor åpnet for en forhandlet løsning på krigen som også inkluderte Taliban. Slik det første Afghanistanutvalget beskrev, var Norge tidlig ute fra 2007 med forsøk på å etablere dialog mellom partene – i samråd med president Hamid Karzai. Fra 2009 søkte Norge aktivt å påvirke USA til å åpne for dialog med Taliban.29

Etter 2014 økte antallet aktører som søkte å få en rolle i arbeidet for en politisk løsning. Motivene var sammensatte og tidvis også skiftende. For mange land var det viktig å framstå som nyttige for USA, slik det var også for Norge. Andre hadde motsatte motiver, nemlig å svekke USAs stilling og rolle i Afghanistan og regionen. Blant de statlige aktørene var Qatar, Russland, Kina og Iran de mest sentrale, i tillegg til nøkkelaktørene USA, Afghanistan og Pakistan. Regionale prosesser som Heart of Asia, som Norge hadde bidratt til å starte i 2011, fortsatte, men hadde begrenset betydning sammenliknet med prosessene som beskrives under.30

Pakistan var en nøkkelaktør. Landets interesser i Afghanistan var mange og komplekse og hadde utviklet seg over tid. Afghanistan og Pakistan deler en porøs grense og utfordringer knyttet til terror, migrasjon og grensekontroll. Pakistan anså og anser Afghanistan som et strategisk område for egen sikkerhet, også grunnet forholdet til India. Pakistan ønsket en regjering i Kabul med forståelse for Pakistans sikkerhetspolitiske interesser, noe som tilsier at Afghanistan ikke skulle ha nære bånd med India.

Det var usikkert i hvilken grad Pakistan og særlig den militære etterretningstjenesten ISI hadde innflytelse over Taliban og bevegelsens ledelse. Landet ble uansett ansett å kunne presse Taliban-ledelsen i Quetta til dialog, og det var generelt ønskelig å unngå at Pakistan motarbeidet fredsbestrebelsene (se tekstboks 5.2 om Talibans ledelse og Pakistan). USA henvendte seg derfor til Kina for å legge press på Pakistan for å få pakistanske myndigheter til å tvinge Taliban til å godta en forhandlet løsning. Forholdet mellom USA og Pakistan ble kjøligere da USA i 2018 stanset den militære støtten til landet og krevde flere anti-terrortiltak på pakistansk territorium, samt tydeligere bidrag til å få Taliban til forhandlingsbordet med afghanske myndigheter. I 2015 ønsket president Ghani en bedre relasjon til Pakistan og vektla i årene 2015–2016 det såkalte Murree-sporet, som nevnt i kapittel 3. Pakistan var som også nevnt med i firelandsgruppen Quadrilateral Coordination Group (QCG), sammen med Afghanistan, USA og Kina. Også Norge forsøkte i 2015 å utvide den bilaterale dialogen til Pakistan.

Qatar kom til å spille en sentral rolle både som vertskap for TPK og som tilrettelegger for deler av TPKs kontakter.31 Qatar tilrettela for møter både mellom USA og Taliban, og mellom republikken og Taliban i perioden 2015–2021. Emiren av Qatar, Tamim bin Hamad Al Thani, hadde tett kontakt med president Trump, og landet var vertskap for både de bilaterale forhandlingene mellom USA og Taliban i 2018–2020 og de mellomafghanske forhandlingene i 2020–2021. Landet sto overfor en utenrikspolitisk krise i juni 2017 da Saudi-Arabia, De forente arabiske emirater, Bahrain og Egypt brøt de diplomatiske forbindelsene og innførte en luft-, land- og sjøblokade mot Qatar. De beskyldte Qatar blant annet for å støtte terror og ekstreme grupper, og for å bruke nyhetskanalen Al Jazeera til å destabilisere regionen. For qatarske myndigheter ble Afghanistan-forhandlingene en gyllen mulighet til å styrke forholdet til USA.32

Selv om Norge delvis samarbeidet med Qatar, var landet på flere vis Norges fremste konkurrent som tilrettelegger i fredsprossen. Qatar var villig til å investere betydelig i fredsdiplomatiet, samtidig som de hadde mindre praktisk erfaring med tilrettelegging og forhandlinger enn Norge. Tyskland, men delvis også Indonesia og i noen grad Usbekistan, hadde også lignende roller som Norge.

Russland ønsket i utgangspunktet en politisk løsning med Taliban som kunne svekke Ghanis pro-amerikanske linje og bidra til at USA trakk sine militære styrker ut av Afghanistan.33 Gjennom den såkalte Moskva-prosessen vektla Russland regionale aktørers rolle og tok fra 2016 initiativ til møter med Kina, Pakistan og Iran. Flere aktører deltok i møtene etter hvert: Taliban, afghanske opposisjonspolitikere, Det afghanske fredsrådet og USA. I 2018 ble Russland og USA enige om at målet for en fredsprosess var en avtale som ville stabilisere Afghanistan og føre til uttrekk av USAs militære styrker.34

Kina ønsket et stabilt naboland, trolig både i lys av sitt Belt and Road-initiativ og for å hindre at Afghanistan ble et friområde for uiguriske grupper. Et hovedspor for Kina var å bedre forholdet mellom Pakistan og Afghanistan. Kina organiserte et møte mellom afghanske myndigheter og Taliban i mai 2015, og var aktiv i QCG i 2016. Fra 2017 møtte kinesiske myndigheter TPK flere ganger og tilrettela for møter mellom Taliban og Pakistan og afghanske myndigheter.35 Kina hadde ikke erklært Taliban som en terrororganisasjon, og ble i norsk UD tidvis omtalt som en potensiell tilrettelegger i en framtidig fredsprosess. Som del av en regional tilnærming innledet Norge i 2018 en dialog med Kina om fredsprosessen i Afghanistan.36

I likhet med Russland anså Iran USAs tilstedeværelse i Afghanistan som en trussel, et syn som ble forsterket etter at USA trakk seg ut av atomavtalen Joint Comprehensive Plan of Action i 2018. Iran støttet trolig Taliban over lang tid, motivert av ønsket om å svekke USAs stilling og rolle i regionen.37 Iran ønsket imidlertid også å forhindre at Den islamske stat i Khorasan-provinsen (ISKP) ble en trussel.38 Iran hadde interesse av både samarbeid og konkurranse med Afghanistan. Afghanistan var en av Irans viktigste handelspartnere, og de to landene deler en lang grense og har felles interesser i grenseoverskridende vannressurser. Migrasjon har vært en utfordring i forholdet. Sammen med andre samarbeidspartnere startet Norge i 2016 dialog med Iran om Afghanistan. Norge var i flere sammenhenger også en budbringer mellom Iran og USA i den andre fasen fra 2018, gitt at de to ikke hadde direkte kontakt.39

Som i perioden før 2014 var flere internasjonale ikke-statlige aktører og organisasjoner også involvert. Tyske Berghof Foundation, svenske Folke Bernadotte Academy, samt Center for Conflict and Humanitarian Studies og International Crisis Group var blant de mest aktive. NGOer hadde ingen sentral rolle i dialogen og forhandlingene, men de produserte kunnskapsgrunnlag og var sparringspartnere med brede nettverk som tilrettela for kontakt gjennom uformelle treffpunkter som seminarer, uoffisielle møter og andre aktiviteter. Flere organiserte blant annet kurs- og treningsaktiviteter for å bygge kvinners kompetanse for deltakelse i fredsprosessen.

Sveitsiske Centre for Humanitarian Dialogue (HD) opprettet tidlig kontakt med Taliban og særlig med Haqqani-nettverket.40 Haqqani-nettverket var ansvarlig for flere av de blodigste angrepene mot Kabul, så kontakten ble ansett som særlig sensitiv. UD har samarbeidet med HD over lengre tid, og er en av giverne som står for organisasjonens grunnfinansiering. I tillegg hadde HD tilknytning til Norge ettersom Espen Barth Eide hadde flere styreverv i årene 2013–2021 før han gikk inn i Støre-regjeringen i 2021 som klima- og miljøminister. Siden 2003 har HD og UD samarbeidet om å være vertskap for den årlige fredsmeklerkonferansen Oslo Forum.41 Samarbeidet med HD om Afghanistan startet rundt 2010.

I dette store og uoversiktlige aktørlandskapet forsøkte Norge å navigere mellom ulike internasjonale aktører med klare og til dels motstridende interesser, og de afghanske aktørene. Særlig USA, men også Russland og Pakistan, hadde sterkere innflytelse og mange plattformer og kanaler til de regionale aktørene Iran, India og Kina. Mindre stater som Norge og Qatar, men også Tyskland og Storbritannia forsøkte å vise sin relevans og nytte for derigjennom å få innpass i prosessen og tilgang til informasjon og beslutningstakere.

5.3 Første fase, fram til 2018: Norge i Doha-sporet – pådriver og tilrettelegger

Norges fredsbestrebelser i Afghanistan kan som nevnt deles i to faser der Norge hadde forskjellig handlingsrom og forskjellige roller. I den første fasen, fram til 2018, arbeidet UD videre med TPK i det veletablerte Doha-sporet, og prøvde å påvirke USA til å vektlegge denne kanalen. Etter at det såkalte Murree-sporet (se kapittel 3) viste seg å gi få resultater, vendte USA sent i 2015 oppmerksomheten tilbake mot Doha. UDs nære forhold til TPK ble da nyttig. Norske myndigheter var tett på de afghanske partene og USA, og gjorde seg bemerket som vertskap for flere mellomafghanske møter i Oslo og Dubai i andre halvår 2015 – møter som bidro til å bringe den amerikanske interessen tilbake.

Til tross for amerikanske og afghanske myndigheters prioritering av Pakistans rolle, fortsatte UD å pleie forholdet til TPK. UD vurderte at TPK var en nøkkelaktør for å få på plass en politisk prosess mellom republikken og Taliban. Slik UD så det var medlemmene i TPK ikke beslutningstakere, men bemyndigede representanter for en relativt enhetlig bevegelse. UD var skeptisk til president Ghani og Pakistans Murree-spor: Pakistans egeninteresser kunne komplisere arbeidet, og muligheten for å lykkes med å etablere dialog var liten i dette sporet.42

Tre mål lå til grunn for UDs dialog med TPK: å argumentere for oppstart av samtaler eller forhandlinger med den afghanske regjeringen, å utfordre bevegelsens politiske tenkning, og å utfordre bevegelsens syn på verdispørsmål som humanitærrett, menneskerettigheter og likestilling. UDs offisielle standpunkt var å støtte opp om afghanskeide og -ledede forhandlinger, slik det hadde vært før 2014. I årene som fulgte hadde det imidlertid festet seg en utbredt forståelse blant sentrale medarbeidere og politisk ledelse i UD om at det ikke ville bli bevegelse mot mellomafghansk dialog uten at Taliban og USA gikk i samtaler først.43 Som nevnt i kapittel 3 insisterte Taliban på en totrinnsprosess, hvor bevegelsen først ville forhandle med USA om uttrekk av internasjonale styrker og først deretter ta del i mellomafghanske forhandlinger.

Forholdet mellom UD og TPK var preget av initiativer fra begge parter og hyppig dialog som over tid bygget tillit. Flere involverte på norsk side hadde en fortrolig tone med TKPs leder, Tayeb Agha, herunder en av UDs samarbeidspartnere. UD fremmet en rekke initiativ overfor TPK, inkludert tankepapirer, kapasitetsbyggende tiltak, kontakter og møter. TPK satte pris på relasjonen med Norge og uttrykte allerede i februar 2015 at dersom det skulle komme til fredsforhandlinger, ønsket de Norge og ikke Qatar som tilrettelegger.44

UD sonderte jevnlig TPKs interesse for samtaler og forhandlinger med afghanske representanter og myndigheter. I 2015 foreslo eksempelvis UD at prosessen kunne struktureres med såkalte «interlocking steps» – en parallell prosess med dialog med både afghanske myndigheter og USA. Videre inviterte UD samme år TPK på kurs i forhandlingsteknikk i Oslo og til fredsmeklerkonferansen Oslo Forum.45

TPK tok også en rekke initiativ overfor UD. Et eksempel var TPKs forespørsel i 2015 om Norge kunne bidra til en bredere nasjonal forsoningsdialog som gikk utover Ghanis regjering. Taliban ønsket ifølge UD en dialog med både politisk elite, sivilsamfunn og kvinnerepresentanter. Ettersom Taliban ikke anerkjente regjeringen mente de at aktører fra regjeringen kunne delta i privat eller politisk kapasitet, men ikke som regjeringsrepresentanter. Etter at den afghanske regjeringen litt nølende ga sin tilslutning til dette, informerte UD USA om at Norge ville tilrettelegge for diskret dialog mellom Taliban og afghanske kvinner.46 UD begrunnet beslutningen internt slik: «Fremover vil fokuset fortsatt være på å spille Norge inn som en relevant dialogpartner for begge partene og overfor USA, og å søke å «hjelpe» prosessen videre, frem mot det en håper kan bli et gjennombrudd.»47 I juni 2015 møttes representanter for Talibans ledelse og afghanske kvinner i Oslo. Møtet bidro til en viss tillitsbygging, satte likestilling på agendaen og var forventet å bli møtt med stor interesse i USA, der KFS-tematikk engasjerte sterkt (se også kapittel 5.5).48

UD antok at Taliban ville ha interesse av å sondere premissene for en politisk prosess, men erkjente at Talibans motiver var uklare og at bevegelsen hadde få incentiver for å engasjere seg i en fredsprosess. En sentralt plassert diplomat bemerket følgende:

Sannheten er at bevegelsen ikke ønsker en fredsprosess. Og hvorfor skulle den ønske seg en slik, all den tid den har fremgang på slagmarken og Kabul halter fra krise til krise. Det er ingen sikre holdepunkter som godtgjør at bevegelsen har lagt fra seg en maksimalistisk målsetning om å gjenerobre hele Afghanistans territorium og reetablere Det islamske emiratet.49

Likevel vedvarte den norske innsatsen, og den ga uttelling: I 2016 vurderte UD at Norge var det landet som hadde tettest og mest fortrolig dialog med TPK.50

Samtidig fortsatte UD å pleie forholdet til afghanske myndigheter. Ghani var i hovedsak opptatt av Pakistan-sporet, men samtidig åpen for flere spor og norsk innsats. UDs linje var at fredsprosessen måtte være afghansk ledet og eid. Slik utenriksminister Jonas Gahr Støre hadde søkt og fått godkjenning fra Ghanis forgjenger, president Hamid Karzai, ba Støres etterfølger, Børge Brende, om godkjenning fra Ghani for norsk kontakt med Taliban. Det fikk han allerede i november 2014.51 I tråd med dette, men også i lys av norske egeninteresser gitt Ghanis vektlegging av Murree-sporet, søkte utenriksminister Brende også samarbeid med Pakistan om mellomafghanske fredsprosesser.52

Afghanske myndigheter fremmet flere initiativ overfor Norge. Disse omfattet en forespørsel om en konfidensiell kanal og mulig dialogprosess i Oslo, tilrettelagt av norske diplomater og en ressursperson.53 UD hadde god tilgang til flere relevante aktører i den afghanske regjeringen, særlig Masoom Stanekzai, leder av Det afghanske fredsrådet og senere forsvarsminister, og Hanif Atmar, nasjonal sikkerhetsrådgiver og senere utenriksminister. Begge hadde på 1990-tallet arbeidet for norske eller norskstøttede NGOer.

Videre støttet UD afghanske myndigheter med kapasitetsbyggende aktiviteter, blant annet med en erfaren diplomat som hospiterte i det afghanske fredsrådet i flere måneder i 2015.54 Diplomaten hadde dybdekunnskap om konflikten og arbeidet for å forberede rådet og de afghanske myndighetene på dialog med Taliban. Norge støttet også en rekke afghanske NGOer som arbeidet med fred og forsoning (se boks 5.1).

Gitt den gode kontakten og anseelsen hos begge de afghanske partene, lyktes Norge med å samle representanter for begge ved flere anledninger. Først deltok representanter fra begge parter på samme kurs i våpenhvile og forhandlingsteknikk ved Forsvarets høgskole i Oslo i mars 2015. Etter kurset uttrykte de afghanske myndighetsrepresentantene at de var positive til fredssamtaler, mens TPKs representanter viste til at de avventet mandat fra Talibans ledelse om forhandlinger.55

Kilde: UD.

Kort tid etter, i juni 2015, møttes høytstående representanter fra afghanske myndigheter, Taliban og USA på den årlige konferansen Oslo Forum. Dette var det første uformelle møtet mellom afghanske representanter på så høyt nivå siden 2012. Utenriksminister Brende møtte blant andre Afghanistans viseutenriksminister Hekmat Karzai og TPK-lederen Tayeb Agha.56 Møtet inkluderte kun én kvinnelig deltaker, tidligere kvinneminister Husn Banu Ghazanfar.57 Kort tid etter Oslo Forum ga Hanif Atmar, den afghanske nasjonale sikkerhetsrådgiveren, beskjed om at afghanske myndigheter ønsket Norges støtte til å få på plass direkte forhandlinger med Taliban.58 Taliban var imidlertid ikke villige til å gå i direkte, offisielle forhandlinger med regjeringen.

I tillegg til møtene i Oslo og Murree holdt partene uoffisielle møter i Qatar, De forente arabiske emirater og Kina. Det var motstand mot Murree-sporet i Taliban.59 Motstanden skyldtes irritasjon over at Pakistan tok æren for Talibans tilstedeværelse, mens det var bevegelsen selv som hadde ønsket møtet. Videre var det et brudd med premissene for forhandlinger at møtene fant sted i Pakistan og ikke i Doha hos TPK. Sist, men ikke minst påpekte kritikerne at samtaler med afghanske myndigheter skulle skje etter at det var inngått en avtale med USA om styrkeuttrekk og sanksjonslettelser.60 Etter at en hard kjerne i bevegelsen krevde å få treffe Talibans øverste leder, mulla Omar, ble det klart at Taliban-ledelsen hadde holdt Omars død skjult siden våren 2013.61 Norge fikk vite om mulla Omars død kort tid før den ble offentlig kjent.62

Nyheten om mulla Omars død førte til at Murree-prosessen sporet av og at nye ledere kom til i Taliban. Det skulle vise seg å få hovedsakelig positive konsekvenser for Norge. Mulla Akhtar Mohammad Mansour ble ny leder av Taliban. UD vurderte at han hadde god politisk teft og ønsket en politisk løsning.63 Et tegn på dette var, ifølge UD, Talibans initiativ våren 2015 til bredere nasjonal forsoningsdialog med sivilsamfunn og kvinner i Oslo.64 Sirajuddin Haqqani ble utnevnt til nestleder. Tayeb Agha trakk seg fra vervet som leder for TPK i protest mot hemmeligholdet om Omars død, og ble erstattet av Sher Mohammad Abbas Stanekzai. Etterretningstjenesten vurderte samarbeidsklimaet mellom Mansour og Stanekzai som godt, og at begge var pragmatisk innstilt til en politisk prosess. UD håpet at det kunne bidra til et mer framoverlent TPK og at Stanekzai var åpen for trilaterale samtaler med amerikanske og afghanske myndigheter.

Dette var konteksten da Norge igjen lyktes med å samle partene. Gjennom høsten 2015 møttes en av presidents Ghanis rådgivere og et medlem av TPK tre ganger i Dubai med norsk tilrettelegging.65 Dette var et gjennombrudd for Norges innsats, ifølge UDs egen vurdering.66 I forarbeidet for og gjennomføringen av møtene var en av UDs ressurspersoner helt sentral. Han tilrettela for dialog mellom partene og fungerte som tolk. UD mente Dubai-møtene hadde potensial til å lede til formelle forhandlinger, og søkte å finne et format som både Afghanistan, Taliban, USA og Pakistan kunne leve med.67

5.3.1 Norges arbeid og USA

UD ønsket som nevnt å opprettholde en rolle i fredsdiplomatiet og å beholde sitt innpass i en prosess som var viktig for USA. Tidlig i den første fasen fant UD det imidlertid krevende å påvirke amerikansk tenkning.68 USA hadde i stor grad avskrevet Doha-sporet etter det mislykkede forsøket på å åpne TPKs kontor i Doha i 2013.69 Sett med amerikanske øyne var afghansk eierskap til prosessen sentralt. USA mente at TPK hadde få, om noen, resultater å vise til. USA ville ikke engasjere seg i Doha-sporet så lenge Ghani ikke så verdi i en slik dialog.

Den amerikanske oppmerksomheten ble derfor viet til å støtte Ghani og til å presse Pakistan til å tvinge Taliban til forhandlingsbordet. I tillegg var det hyppige utskiftninger i amerikansk UD (State Department) og Det nasjonale sikkerhetsrådet, noe som førte til at kjennskapen til Norges rolle i freds- og konfliktdiplomatiet var liten. Den norske ambassaden i Washington mente at dersom Norge skulle bevege USA i synet på Doha-sporets relevans, måtte det skje gjennom hyppig kontakt, hvor én oppgave ville være på nytt å institusjonalisere en forståelse for det systematiske arbeidet Norge førte.70

Norge forsøkte å få de afghanske partene med på ytterligere møter og å få USA med rundt bordet. Taliban signaliserte at de var klare for dette, og at de ville drøfte tillitsskapende tiltak og oppstart av formelle forhandlinger. Også Ghani ga klarsignal – han ville følge opp Dubai-møtene med trilaterale samtaler. Dette ble positivt mottatt i USA, og for UD ble det nå viktig å oppmuntre USA til en åpen holdning til Talibans «betingelser» for å starte formelle forhandlinger og å vise TPKs relevans.71 I tillegg arbeidet UD for at Norge skulle få en formell rolle ved forhandlingsbordet, dersom det ble reelle fredsforhandlinger.72

Til tross for disse positive signalene var både afghanske og amerikanske myndigheter lite begeistret for Doha-sporet.73 Da statssekretær Tore Hattrem var i Kabul i november 2015, var hans budskap at Norge forsto at Pakistan var en sentral aktør, men at også Doha-kontoret var viktig. I tillegg støttet Norge en afghansk-ledet prosess og ville bidra der partene ønsket det. I UD ble det understreket at USA hadde intensivert innsatsen, at det var viktig for Norge å matche det amerikanske taktskiftet, og at Ghani og amerikanerne burde engasjere seg før Taliban ombestemte seg.74

Senhøstes 2015 kom et amerikansk taktskifte i fredsengasjementet. President Obama hadde besluttet en kraftig relansering av arbeidet for en politisk løsning, samtidig som det militære nærværet skulle nedjusteres (se kapittel 3).75 Bakgrunnen var at den afghanske regjeringen ble ansett som så svak at den neppe ville overleve sin femårsperiode, og at det derfor måtte tas grep. Pakistan sto fremdeles sentralt, men samtidig viste Obama-administrasjonen i 2016 en tydeligere interesse for Doha-sporet.

En rekke møter mellom USA og afghanske aktører, hvor det norske teamet var sentralt inne som tilrettelegger eller støttespiller, ble avholdt tidlig i 2016. Først møttes USA, den afghanske regjeringen og Taliban til et hemmelig møte i Doha i februar.76 Dette var første gang offisielle representanter fra disse tre aktørene møttes i en formell ramme. Partene forpliktet seg til oppfølgingssamtaler i mars, blant annet for å drøfte en åpning av Talibans Doha-kontor, å lempe på reiserestriksjoner som rammet Talibans forhandlingsdelegasjon, tiltak for å redusere volden i Afghanistan, samt løslatelse av gisler. Ghani var skeptisk til formatet, men UD anså det som nok et gjennombrudd for norsk fredsdiplomati. UD forsøkte å få partene til å videreføre det hemmelige trilaterale formatet, og anså Dubai-møtene og QCG-formatet som komplementære, med mulighet for sammenslåing senere.

Planlegging av et nytt trepartsmøte dro imidlertid ut. Taliban satte møtet på vent og viste til at tidspunktet kolliderte med et møte i QCG-formatet. De egentlige årsakene kan imidlertid ha vært antakelser om at myndighetene skulle ha en ledende rolle i neste trepartsmøte og at Taliban-lederen Mansour hadde stilt kritiske spørsmål til TPKs arbeid.77 UD arbeidet for å opprettholde Doha-sporet og foreslo at USA kunne kontakte TPK direkte for å få dem med i trepartsmøtene igjen, noe amerikanerne gjorde.78 I etterkant signaliserte imidlertid TPK overfor USA og via en samarbeidspartner til Norge at de ønsket å møte USA alene, uten den afghanske regjeringen.79

Obama-administrasjonen åpnet for å møte Taliban bilateralt og la til side prinsippet om at Kabuls representanter måtte inngå i dialogen. USA mente at dette kunne bidra til å få fart på Doha-prosessen igjen, og ønsket Norge i rollen som mekler eller tilrettelegger.80 Norge svarte positivt på henvendelsen, og oppfattet at USA forventet at Taliban ville gjenoppta de trilaterale møtene relativt raskt.81 USA signaliserte imidlertid offentlig at de ville avvente Ghanis støtte før de startet en dialog direkte med Taliban.82 Representanter fra State Department møtte tross dette Taliban bilateralt i fortrolighet alt tidlig i mars 2016. Kun en begrenset krets ble informert om dette på amerikansk side, men den norske ambassaden i Washington ble også det.83

USA og Taliban holdt fire møter i Doha i 2016 og 2017. Det norske teamet og en ressursperson var tett på i forberedelsene og gjennomføringen av disse, og bidro med tolking.84 En sentral medarbeider i Seksjon for fred og forsoning bemerket at det var oppsiktsvekkende at USA gjennomførte bilaterale møter med Taliban uten den afghanske regjeringen, samtidig som det nok var riktig strategi – det ville være umulig å få bevegelse i prosessen uten bilateral kontakt mellom disse to.85 I møtene med Taliban diskuterte USA blant annet betingelser for en offisiell åpning av TPKs kontor i Doha.86 USA ønsket å få Taliban med på en trilateral forhandlingsprosess som inkluderte afghanske myndigheter.87 Videre tilla USA Qatar en tydeligere rolle, herunder som leder av deler av forhandlingene og den offisielle kanalen.88

Møtene ga få konkrete resultater. Talibans hovedmål lå fast: USA måtte først garantere et militært uttrekk, før andre tema kunne drøftes. USA på sin side økte det militære presset mot Taliban og ISKP. Et tydelig tegn på dette kom i mai 2016, da en amerikansk drone tok livet av Talibans leder Mansour.89 USA begrunnet angrepet med at Mansour truet amerikanske liv og interesser og fredsprosessen.90 Mansour hadde ikke respondert på Ghanis forsøk på forhandlinger, og hadde søkt kontakt med Iran og muligens Russland heller enn med Pakistan.91 Norske myndigheter var kritiske til drapet på Mansour og ga overfor USA utrykk for at Norge anså dette som uheldig for forsøkene på å få på plass forhandlinger.92

I UD var politisk ledelse klar på at Norge ikke skulle kritisere amerikanske beslutninger, men internt ble det likevel stilt spørsmål.93 Norges offisielle linje var som nevnt å støtte opp om en afghansk ledet og eid fredsprosess, men i praksis mente sentrale aktører at bilaterale samtaler mellom USA og Taliban var nødvendig for å få framgang i prosessen. I en e-postutveksling mellom sentrale medarbeidere i Seksjon for fred og forsoning og den norske ambassaden i Washington framkom følgende:

Vår vurdering på det nåværende tidspunktet er således at det er nesten umulig å se for seg bevegelse med mindre det utvirkes en bilateral prosess mellom Taliban og USA som en del av en trilateral prosess (og hvor den trilaterale prosessen i hvert fall i en tidlig fase langt på vei vil måtte være skuebrød) eller i parallell med en trilateral prosess.94

En annen grunn til at de bilaterale møtene mellom USA og Taliban ga få resultater sent i 2016 og tidlig i 2017 kan ha vært at begge parter avventet USAs nye president og politikk på Afghanistan. Under valgkampen hadde Donald Trump vært tydelig på at han ville avslutte «evighetskrigen» i Afghanistan. Trump inntok Det hvite hus i januar 2017 og startet i mars en gjennomgang av Afghanistan-politikken.

En beslutning om USAs engasjement i en eventuell fredsprosess lot imidlertid vente på seg.95 Norge arbeidet i mellomtiden for å påvirke Trump-administrasjonens tenkning og øke dens kjennskap til det norske arbeidet. Den norske ambassaden i Washington overbrakte blant annet en beskjed fra TPK til State Department om at TPK ønsket å gjenoppta møtene med USA snarlig.96 Ambassaden videreformidlet også Norges tilbud om videre støtte i fredsprosessen.

I håp om å få USA engasjert formidlet den norske ambassadøren i Washington at Taliban nå var innforstått med at en militær seier var uoppnåelig, og at bevegelsen hadde modnet i synet på demokratiske verdier og kvinnerettigheter.97 Samtidig oppmuntret utenriksminister Brende Taliban, under et møte med TPK i Doha i februar 2017, til å være fleksible, å møte representanter for regjeringen i Kabul og respektere kvinners og jenters rettigheter.98 Sistnevnte framholdt Brende kunne påvirke USAs videreføring av den påbegynte kontakten. I løpet av våren 2017 støttet både USAs nye utenriksminister Rex Tillerson og forsvarsminister Jim Mattis opp om videre innsats for en afghansk fredsprosess, også i Doha-sporet.99

USA og TPK videreførte kontakten og møttes til fortrolige samtaler i Doha i april og desember 2017 med norsk tilstedeværelse og tilrettelegging. USA insisterte i denne perioden på trilaterale forhandlinger, noe TPK ikke gikk med på. På møtet i april sa TPK at de ikke lenger var villige til å møte afghanske myndigheter med mindre samtlige talibanere ble fjernet fra sanksjonslistene, noe USA nektet å vurdere.100 Dette førte til bekymring i UD for at USA var i ferd med å miste troen på at Taliban var villige til å forhandle med republikken og at Doha-sporet ville kollapse.

I august 2017 kom endelig Trump-administrasjonens nye strategi for Afghanistan og Sør-Asia. Ifølge den amerikanske historikeren Carter Malkasian var det terrortrusselen mot USA som gjorde at Trump gikk med på den nye strategien, som trosset hans ønske om å få amerikanske soldater hjem.101 Som nevnt i kapittel 3 var strategiens viktigste effekt i den amerikanske administrasjonen at både State Department og Pentagon nå oppfattet fredsforhandlinger som det viktigste målet. Mange festet seg imidlertid ved følgende utsagn fra Trump: «Mitt opprinnelige instinkt var å trekke [styrkene] ut, og historisk sett liker jeg å følge instinktene mine».102

President Ghani støttet opp om den amerikanske strategien og oppga Murree-sporet. Ghani startet i stedet den såkalte Kabul-prosessen sent i 2017. Her forsøkte Ghani selv å styre dialogen med Taliban. På Kabul-prosessens andre møte i februar 2018 inviterte Ghani Taliban til fredsforhandlinger helt uten betingelser.103 Utspillet fikk bred internasjonal og regional tilslutning og var en diplomatisk seier for Ghani, til tross for at Taliban ikke svarte på tilbudet.104 USA mente det var maktpåliggende å støtte det modige fredstilbudet, mens både Norge og Tyskland framholdt at det var lite realistisk at Taliban var villige til å gå i direkte forhandlinger med Kabul uten en innledende, bilateral prosess med USA. USA avviste imidlertid motsigelsene «relativt kontant».105

Utover høsten 2017 tilspisset forholdet mellom USA og Taliban seg i det politiske sporet. I august sa amerikanerne til Taliban at rammeverket som hadde ligget til grunn for samtalene i 2016 og 2017, ikke lenger gjaldt. Rammeverket, et såkalt Memorandum of Understanding (MoU), omhandlet en offisiell åpning av TPKs Doha-kontor og lettelser i sanksjonene mot Taliban-medlemmer. Budskapet ble forsterket av rykter om at USA muligens ønsket å stenge TPKs kontor i Doha, og at Afghanistans nasjonale sikkerhetsrådgiver Atmar støttet dette.106 Disse ryktene ble svært negativt mottatt i UD, som fryktet at Doha-prosessen kunne bli satt mange år tilbake.107 Som motsvar truet TPK med å trekke seg fra de bilaterale samtalene.108 Dette skjedde imidlertid ikke, og State Department ga overfor norske diplomater uttrykk for at Norge hadde bidratt til å forhindre stengingen av Talibans Doha-kontor.109 Da partene møttes i desember tok USA en tydeligere posisjon: Afghanske myndigheter måtte inkluderes i forhandlingene. Dette kravet avviste imidlertid TPK kontant.110 Norge hadde tett kontakt med USA og var til stede i kulissene. Etter USAs klare krav forble den bilaterale kontakten fryst fram til juli 2018.

I skyggen av den fastlåste prosessen mellom USA og TPK, samt Ghanis initiativ, fortsatte Norge å arbeide i det stille. Selvtilliten i UD var god ettersom arbeidet overfor Trump-administrasjonen så langt hadde styrket Norges posisjon som en fortrukket partner. Kontakten mellom de to landenes etterretningstjenester var en sentral grunn til dette, og Norge hadde medvirket til at USA hadde opprettholdt direkte kontakt med Taliban.111

Kilde: Afghanistanutvalget.

UD pleiet kontakten med TPK-lederen Stanekzai, og andre i kommisjonen. TPK delte informasjon om sine vurderinger av møtene med USA, og om kontakten mellom Taliban og afghanske myndigheter.112 TPK forklarte UD hvorfor de ikke imøtekom USAs krav om trilaterale samtaler eller Ghanis fredsinitiativ på Kabulkonferansen: Taliban ville ikke svare på utspillet offentlig, men fastholdt at USA måtte trekke seg ut før forhandlinger kunne finne sted.113 I tillegg drøftet Norge og TPK et norsk forslag om uformelle samtaler med republikken og USA, og Norge bidro til et møte mellom TPK-leder Abbas Stanekzai og afghanske myndigheter ved etterretningssjef Masoom Stanekzai.114 De to Stanekzai-ene hadde møttes tidligere, og Norge anså møtet som et positivt tegn på at Taliban erkjente at republikken måtte med i prosessen.115 I tråd med dette forsøkte den norske ambassaden i Kabul å tilrettelegge for møter mellom president Ghani og TPK i Oslo, men Ghani avviste forsøkene.116 Generelt la UD nå mindre vekt på afghanske myndigheter i fredsdiplomatiet og viste til Ghanis ønske om å ta mer styring over fredsprosessen.117

Utover UDs innsats for mellomafghansk dialog og bilateral kontakt mellom USA og TPK oppfordret USA Norge til å påta seg oppgaver som støttet opp om disse prosessene, og som var i amerikansk interesse. For det første ble UD høsten 2016 forespurt om å tilrettelegge for forhandlinger om gisler. Initiativet kan ha bidratt til at en amerikansk familie ble løslatt etter fem år i fangenskap, og var en anledning til å sondere rundt spørsmål knyttet til fredsprosessen.118

Den andre oppfordringen kom våren 2017 om å tilrettelegge for bilaterale samtaler mellom USA og Pakistan, noe som resulterte i fire møter i Oslo samme vår.119 Dette var i strid med Ghanis linje om at andre land ikke skulle diskutere Afghanistans framtid uten den afghanske regjeringen. UD mente imidlertid at Ghani ikke kunne ha vetorett og at risikoen overfor Kabul var verdt å ta.120 USA anså møtene som vellykkede da de bidro til å tydeliggjøre overfor Pakistan at USAs fremste mål i den nye strategien var en forhandlet, ikke en militær løsning.121

Foto: Michael Gross, State Department.

Den tredje oppfordringen var USAs gjentatte forespørsler til UD om å utforske mulighetene for flere uformelle samtaler. For eksempel oppfordret State Department UD i februar 2018 om å tilrettelegge for møter med andre Taliban-ledere enn de i TPK, med henvisning til at Norge kanskje var den viktigste kontinuitetsbæreren på feltet.122 Via sitt nettverk satte UD State Department i kontakt med personer i Talibans ledelse.123

Parallelt med tilretteleggingen for USA, konsulterte og konkurrerte Norge med en rekke andre aktører. Særlig tett var dialogen om fredsdiplomatiet med Storbritannia og Tyskland. Norge deltok i en såkalt fred- og forsoningskvartett med USA, Storbritannia og Tyskland, og medvirket i en utvidet UNAMA-krets med USA, Storbritannia, Tyskland og Frankrike. Som tidligere omtalt startet Norge sammen med andre samarbeidspartnere også konsultasjoner om Afghanistan med Iran, i lys av de regionale aktørenes betydning for en varig fremforhandlet løsning.124

Flere regionale aktører engasjerte seg i 2017 tydeligere i forsøkene på å få til en forhandlet løsning. En av disse var Russland, som inviterte Afghanistan til bilaterale konsultasjoner og til regionale møter med Kina, Pakistan, India og Iran. Kinas involvering ble også mer konkret. Norge tok derfor kontakt med kinesiske myndigheter med tanke på et mulig samarbeid.125

I sum skapte alle aktørene en underskog av ulike dialogspor, kanaler og initiativer. I en samtale med Norges ambassade i Washington i januar 2018 beskrev en representant for State Department situasjonen som følger:

Det er for øyeblikket for mange prosesser, for mange aktører og samtidig altfor liten vilje til å engasjere seg fra partenes side. USA ønsker å se substans og ikke bare prosess. […] Det viktige nå er å få Taliban på banen, og Pakistan inn i et konstruktivt spor.126

5.4 Andre fase, 2018–2021: USAs endrede strategi og veien til Doha-avtalen

Den andre fasen, fra 2018 til 2021, var som nevnt preget av at president Trump presset på for å hente amerikanske soldater hjem. Den startet for alvor med Trumps utnevnelse av Zalmay Khalilzad i september 2018 til å lede direkte forhandlinger med Taliban, uten den afghanske regjeringen. Khalilzads mandat var først og fremst å få soldatene trygt hjem. Han skulle også søke å få de afghanske partene til forhandlingsbordet, men en mellomafghansk fredsavtale skulle ikke være et premiss for uttrekkingen av amerikanske tropper. Utad var imidlertid kommunikasjonen rundt dette tvetydig.127

Norge var i denne fasen innledningsvis tilrettelegger, men fikk etter hvert et mindre handlingsrom og måtte arbeide bredere enn Doha-sporet for å forsøke å påvirke prosessen. Qatar ble den sentrale tilretteleggeren, mens Norge havnet mer på sidelinjen. TPK fikk også en ny leder som UD ikke hadde et etablert forhold til. Dermed ble Norges komparative fortrinn mindre.

Våren 2018 var president Trumps tålmodighet med krigen i Afghanistan i ferd med å ta slutt. Afghanistan var også blitt mindre viktig sett i lys av USAs nye nasjonale sikkerhetsstrategi. Den nye strategien pekte på Kina som strategisk hovedmotstander, mens bekjempelse av internasjonal terror hadde falt til tredje plass i prioriteringene. Samtidig var USAs tillit til TPK svekket etter at den bilaterale prosessen stoppet opp da Taliban ikke imøtekom USAs krav om å inkludere afghanske myndigheter. State Department søkte etter andre, direkte kanaler til Taliban-ledelsen i Quetta.128 Trump ville imidlertid ut, og han ville ha resultater innen august samme år.129

Trumps utålmodighet sammenfalt med en våpenhvile som ga håp for framgang. Ghani annonserte 7. juni 2018 en ensidig våpenhvile under Eid-høytiden, noe Taliban responderte positivt på. Den tre dager lange våpenhvilen var den første Taliban hadde gått med på siden 2001. Våpenhvilen styrket USAs tro på forhandlinger, men amerikanske myndigheter var likevel skuffet over at Taliban ikke ville engasjere seg i en politisk prosess med afghanske myndigheter.130 Våpenhvilen viste at Taliban-ledelsen hadde kontroll over bevegelsen. Da Ghani erklærte en ny ensidig våpenhvile noe senere, ble den ikke gjengjeldt av Taliban.

En gruppe talibanere avbildet med soldater fra den afghanske hæren i Kandahar, 17. juni 2018.

Foto: Muhammad Sadiq, EPA.

I juli 2018 brøt Trump-administrasjonen med USAs tidligere linje og åpnet for å forhandle formelt, direkte og bilateralt med Taliban.131 USA og TPK møttes 22.–23. juli 2018 i Doha til et første møte. Norge hadde bidratt til kontakt mellom partene forut for møtet, og en ressursperson var til stede i en sentral støtterolle.132 Både amerikanske myndigheter og TPK benyttet ham aktivt i drøftinger om arbeidet videre.133 State Department beskrev møtet som positivt. De hadde lagt mange forslag på bordet, og det var nå opp til TPK å gripe muligheten og bidra til konkrete resultater. USA var ikke innstilt på en uendelig prosess med TPK.134 Norge, Storbritannia og Tyskland fikk takksigelser fra USA for konstruktive bidrag i forkant av møtet.

Høsten 2018 var troen på at forhandlinger kunne gi resultater relativt stor. Det forelå mange gode tegn: Ghanis initiativ, Eid-våpenhvilen og USAs økte påtrykk. Kjernen i Khalilzads oppdrag var som nevnt å få de amerikanske styrkene trygt hjem.135 Det sammenfalt godt med Talibans hovedmål. Trump var uinteressert i afghansk politikk – han var i hovedsak opptatt av hvordan Afghanistan-innsatsen påvirket den innenrikspolitiske dynamikken i USA.136 For å unngå at han falt tilbake til sine instinkter om å trekke USA ut uten en avtale, måtte Trump «overbevises om at hans strategi virket, og at han ved å skape fred med Taliban gjorde noe ingen annen hadde gjort før ham. Det var Khalilzads oppgave, intet mindre.»137 Khalilzad fikk vide fullmakter og samtidig betydelig press fra Det hvite hus og utenriksminister Pompeo om å lykkes.138

Utnevnelsen av Khalilzad og de bilaterale forhandlingene med Taliban ble ikke godt mottatt av den afghanske regjeringen. Det hjalp neppe, som nevnt i kapittel 3, at Ghani og Khalilzad kjente hverandre fra flere tiår tilbake og ikke hadde en spesielt god tone. Både Ghani og det afghanske sivilsamfunnet var kritiske til at regjeringen ble tilsidesatt. I møte med TPK tok norske myndigheter opp betydningen av at det afghanske folket måtte medvirke til en løsning, men fikk ingen tydelige svar.139

Taliban var imidlertid fornøyde. De hadde oppnådd målet om direkte bilaterale forhandlinger med USA i en offentlig kjent prosess, uten at afghanske myndigheter deltok. I TPK ble utnevnelsen av Khalilzad møtt med en blanding av skepsis som sprang ut av hans åpning mot Pakistan, og av selvtillit – TPK hadde tid nok, de ville vente til Khalilzad kom til dem.140

Norge var positiv til utnevnelsen. Khalilzad kjente det langvarige norske engasjementet og UD antok at han ville være interessert i å videreføre samarbeidet med Norge.141 Norske myndigheter fastholdt den offisielle linjen om at en fredsprosess måtte være afghanskledet og eid.142 Samtidig var det nå viktig for UD å levere overfor USA, herunder å hjelpe med bilateral kontakt mellom USA og Taliban, i frykt for å bli marginalisert og miste kontakten.143 Høsten 2018 arbeidet UD med å svare ut flere anmodninger fra Khalilzad. Blant annet ønsket han kontakt med mulla Baradar og andre ledere i Taliban, innspill til Talibans og republikkens forhandlingsdelegasjoner, samt analyse av fredsprosessens regionale kontekst og av det internasjonale samfunnets bidrag til et bærekraftig og økonomisk styrket Afghanistan etter en fredsløsning.144

Foto: Shealah Craighead, Det hvite hus.

Khalilzads store iver, tro på egne evner og ønske om full kontroll over prosessen skapte imidlertid også uro i UD, en uro som viste seg berettiget. Khalilzad og hans team var tilbakeholdne og lite meddelsomme om sin kontakt med TPK. De insisterte på selv å ivareta kontakten med Ghanis regjering.145 Norge fikk etter hvert mindre innsyn i forberedelser og færre oppgaver i møtene. En viktig grunn var at Khalilzad sluttet å gjøre bruk av en sentral norsk ressursperson. Enkelte har også hevdet at Khalilzad ønsket mer kontroll selv, samtidig som Qatar fikk en større rolle.146

Amerikanerne hadde også synspunkter på TPKs representanter. De ønsket å forhandle med ledelsen i Taliban, ved en autorisert sjefsforhandler, ikke bare den politiske kommisjonen.147 USA presset derfor Pakistan til å slippe mulla Abdul Ghani Baradar ut av husarrest for å delta i Doha-forhandlingene.148 Stanekzai forble forhandlingsleder, men Baradar hadde høyere rang. Baradars deltakelse styrket delegasjonen, men svekket Norges påvirkningsmulighet ettersom UD ikke hadde en like nær relasjon til Baradar som til Stanekzai.

5.4.1 USA åpner for militært uttrekk

I januar 2019 kom en ny endring i USAs forhandlingslinje. Da USA og Talibans politiske kommisjon møttes i Doha, åpnet Khalilzad for å forhandle om en fullstendig uttrekning av amerikanske styrker. Som omtalt i kapittel 3 var bakgrunnen president Trumps utålmodighet, og hans ønske om å få på plass en avtale som muliggjorde uttrekning før valgkampen i 2020. Taliban ble svært overrasket over Khalilzads tilbud.149 Etter seks dager med forhandlinger ble partene enige om et utkast til rammeavtale – et utkast som ble utgangspunktet for Doha-avtalen som til slutt ble signert i februar 2020. Det amerikanske utkastet inneholdt forpliktelser om en våpenhvile og mellomafghanske forhandlinger, men forbindelsen var svak mellom disse to forpliktelsene og de to andre – militært uttrekk og garanti mot terroranslag.150 Norge vurderte at forhandlingene sto overfor et gjennombrudd, samtidig som Talibans posisjoner var relativt uforandret – fleksibiliteten var på amerikansk side.151

Da det ble kjent at USA hadde åpnet for en slik avtale, kom det sterke reaksjoner fra afghanske myndigheter og afghansk sivilsamfunn. Fra presidentpalasset ble det rapportert om skuffelse, sinne og en opplevelse av svik og dårlig kommunikasjon fra USA. Afghanistans nasjonale sikkerhetsrådgiver Hamdullah Mohib uttalte at regjeringen hadde vært fullstendig ekskludert og at USA var i ferd med å overgi landet til Taliban.152 Ghani var i tillegg opprørt over rykter om at Khalilzad ville sette opp en interimsregjering uten ham, istedenfor å gjennomføre det planlagte presidentvalget. Kvinne- og menneskerettsforkjempere reagerte på at det afghanske sivilsamfunnet ikke ble involvert, og etterspurte mer informasjon, blant annet om hvorvidt prosessen ville sikre grunnleggende rettigheter for det afghanske folk. De mente også at våpenhvile måtte på dagsorden for å spare sivile liv, og at det var viktig å sikre en inkluderende prosess. Det var bred enighet blant politiske ledere på republikksiden om at våpenhvile og rettigheter måtte på agendaen. I møte med Khalilzad opplevde de afghanske rettighetsaktivistene imidlertid at oppmerksomheten lå på manglende forhandlingsvilje og korrupsjon hos republikken.153 I frustrasjon henvendte de seg til europeiske ambassader, men fikk til svar at de ikke visste hva som foregikk, eller at for mye vekt på rettighetsspørsmål tilsa at aktivistene ikke var interessert i fred.154

USAs ambassadør til Afghanistan anmodet allierte kollegaer om å berolige Ghani og regjeringen ved å understreke at det var enighet om at hverken USA eller andre hadde noen rolle i å forhandle om indre anliggender – det var fremdeles behov for en mellomafghansk prosess.155 Ambassadøren ba allierte om å understreke overfor afghanske og regionale aktører at de hørte det samme fra USA som disse aktørene hørte selv: «ingenting er besluttet før alt er besluttet». Han vektla videre at USA ikke hadde intensjon om å inngå en separat avtale med Taliban eller flere sekvensielle avtaler som vil svekke republikkens forhandlingsposisjon.156 Frasen «nothing is agreed until everything is agreed» ble formulert av Khalilzad i en Twitter-melding i januar 2019 i et forsøk på imøtekomme bekymringer om at USA var i ferd med å undertegne en uttrekksavtale med Taliban uten betingelser.157

Kilde: Afghanistanutvalget.

USAs nye forhandlingsposisjon reiste flere spørsmål for Norge. UDs dilemma ble tydeliggjort da USA inviterte Norge og FN til å være observatører i det neste bilaterale møtet. I et utdypende beslutningsnotat om hvorvidt Norge skulle bidra som observatør i de bilaterale forhandlingene, beskrev UDs Seksjon for fred og forsoning den krevende situasjonen. Den var preget av hastverk og mer motivert av ønsket om å hente hjem soldatene enn av å oppnå en bærekraftig fred.158 Seksjonen mente at det ble stadig klarere at USA uansett ville gjennomføre et militært uttrekk før neste presidentvalg, og at en uttrekning uten en politisk avtale kunne føre til full borgerkrig og at Taliban tok makten i Afghanistan. Dette kunne bli utfallet uansett, men risikoen kunne reduseres dersom en avtale lå til grunn for uttrekket. Samlet mente seksjonen at USA og TPKs bilaterale forhandlinger, som Norge hadde arbeidet for og anså som en katalysator for en bredere prosess, var en suboptimal løsning. Norge burde likevel støtte disse forhandlingene, ettersom alternativet var langt verre.

I notatet drøftet UD videre fordeler og ulemper ved en potensiell observatørrolle. Fordelene var at Norge kunne styrke tilrettelegging av møtene ved å supplere Qatars arbeid, og at Norge kunne få en styrket posisjon i andre deler av fredsprosessen, som i en mellomafghansk dialog og i spørsmål om kvinners rettigheter. Rollen kunne imidlertid også ha nedsider: Norge kunne bidra til å undergrave den afghanske regjeringens legitimitet og dermed det demokratiske styret som Norge hadde bidratt til å bygge opp siden 2001. Det var også risiko for at Norge kunne bli knyttet til negative samfunnsendringer som kunne følge av at Taliban ble inkludert i landets styrende institusjoner. En tredje risiko var at Norges forhold til afghanske myndigheter kunne skades. På den annen side kunne et negativt svar på anmodningen tolkes som at Norge ikke ønsket å spille en så sentral rolle som både USA og Taliban over tid hadde lagt til grunn. Det kunne redusere norsk handlingsrom i en avgjørende fase av konflikten, ifølge seksjonen.

UDs vurdering var basert på håpet om at den bilaterale dialogen på et senere tidspunkt måtte etterfølges av en prosess som inkluderte afghanske myndigheter og sivilsamfunn. I tillegg ble anmodningen fra USA lest som et tegn på at Norge etter mer enn ti års innsats var en fortrolig og foretrukket partner.

Utenriksminister Søreide besluttet at Norge skulle tilby seg å ha en tidsavgrenset observatørrolle.159 Tanken var at Norge kunne få større muligheter til å påvirke partene og prosessen i ønsket retning ved å være til stede i forhandlingene. USAs militære uttrekk begrenset allerede handlingsrommet, og gode alternativer manglet. Norge skulle håndtere omdømmerisikoene ved å være tydelig på behovet for en bred mellomafghansk dialog. Dessuten måtte forhandlingene ikke bryte med grunnleggende humanitære prinsipper og rettighetsprinsipper. Når det gjaldt forholdet til den afghanske regjeringen, vektla UD at Norge hadde et solid og bredt bilateralt forhold til Afghanistan, samt at den afghanske regjeringen hadde behov for internasjonalt militært og økonomisk samarbeid. UD sendte en delegasjon til Doha, men arbeidet ble amputert ettersom Taliban ikke godtok at Norge hadde en observatørrolle.160

I mars 2019 ble USA og Taliban enige om teksten til de to første delene av avtalen, om styrkeuttrekk og garantier mot terror, til tross for ulike syn i Trump-administrasjonen og utydelige signaler fra Det hvite hus.161 Det er uklart akkurat når USA besluttet å akseptere Talibans krav om at formelle forhandlinger om våpenhvile og en mellomafghansk politisk løsning ikke skulle knyttes til uttrekket av de internasjonale styrkene.

Norge fikk jevnlig orienteringer av Khalilzad og hans team. I april 2019 mottok statssekretær Audun Halvorsen en nedstemmende beskrivelse av forhandlingene: det var mest framgang på antiterror, dernest på militært uttrekk, og minst på mellomafghansk dialog.

En bilbombe som Taliban tok ansvar for i Kabul 2. september 2019 drepte 16 mennesker, og var rettet mot utlendinger. Et nytt angrep 5. september drepte 12, inkludert en amerikansk soldat, og førte til at fredsforhandlingene ble avlyst av president Trump.

Foto: Jim Huylebroek, The New York Times.

I skyggen av forhandlingene med Taliban innledet Khalilzad en dialog med president Ghani for å sikre at afghanske myndigheter gikk med på den planlagte avtalen med Taliban. I juni 2019 ble Khalilzad og Ghani enige om å utarbeide et rammeverk for et felles dokument som speilet de fire punktene i avtalen som USA ville signere med Taliban. Fristen ble satt til 1. september. Ifølge Khalilzad var dette et gjennombrudd for fredsprosessen.162 I sin endelige form ble dette dokumentet til felleserklæringen mellom USA og Den islamske republikken Afghanistan, som ble undertegnet samme dag som Doha-avtalen.163

Flere aktører forsøkte å få forhandlingene mellom USA og Taliban i gang igjen etter avlysningen i september. UD arbeidet opp mot den afghanske regjeringen, TPK og amerikanske myndigheter for at forhandlingene skulle fortsette.164 Samtidig anmodet afghanske myndigheter i oktober UD om å ta opp med USA spørsmålet om å utarbeide en felles afghansk-amerikansk fredsplan. I tillegg ønsket Ghanis regjering å gjenoppta idéen med de planlagte mellomafghanske forhandlingene i Oslo.165 Taliban var villige til å komme til Oslo, og også USA bekreftet ønsket om forhandlinger i Norge. Det manglet imidlertid en tidsplan fra USA og Taliban.

I lys av at Khalilzad fortsatt holdt hemmelige møter med Taliban, inviterte UD TPK til Oslo i desember 2019. Bakgrunnen for invitasjonen var et ønske fra TKP om å «diskutere løsninger for å videreføre forhandlingene med USA samt styrke relasjonen til Norge.»166 UD oppfattet at et premiss for gjenopptakelse av forhandlingene var at Trump kunne «vise at «hans tøffe» linje overfor Taliban» hadde gitt resultater. Dialog med Taliban måtte ses i denne sammenheng: Norge måtte «forsøke å presse på for innrømmelser fra Talibans side» som frigivelse av gisler og voldsreduksjon. Et annet mål med å invitere TPK var «å formidle norske forventninger når det gjelder [menneskerettigheter] og kvinners rettigheter i forbindelse med en fredsprosess.»167 Det tette samarbeidet med USA ga Norge også innsikt i USAs planer for arbeidet med en interimsregjering.168

Invitasjonen ble raskt akseptert av mulla Baradar. Etter at Khalilzad fremmet et ønske om at Talibans forhandlingsteam skulle bli værende i Doha, fikk imidlertid TPK instruks om å utsette Oslo-reisen. TPK meddelte Norge at avlysningen var en protest mot brenningen av en koran i Kristiansand i november. Dette til tross for at de få dager tidligere hadde bekreftet at reisen til Oslo ville finne sted til tross for hendelsen i Kristiansand. Det framstår følgelig som at koranbrenningen ble en hendig unnskyldning for Taliban til å trekke seg fra Oslo-besøket, uten å framstå som lydig overfor USA.

Sent i november 2019 erklærte Trump at USA hadde gjenopptatt arbeidet med en avtale med Taliban. Uttalelsen ble etterfulgt av et besøk til Afghanistan, hvor både Trump og Ghani sa at dersom Taliban virkelig ønsket en avtale, måtte de også godta en våpenhvile. Forhandlingene ble gjenopptatt i desember, men først i februar 2020 gikk Taliban med på en forhåndsannonsert voldsreduksjon: De skulle stoppe angrep mot sentrale områder som provinshovedsteder, sentrale veier og amerikanske hovedkvarter i syv dager, mens USA og afghanske sikkerhetsstyrker samtidig skulle stoppe sine offensive operasjoner. Voldsreduksjonen startet 22. februar og bidro til at Trump kunne godta å signere en avtale. For Ghani og det afghanske sivilsamfunnet var dette langt fra den våpenhvilen de hadde ønsket seg.

5.4.2 Doha-avtalen

29. februar 2020 signerte Khalilzad og Baradar Doha-avtalen. Avtalen inneholdt forpliktelsen om at USA og allierte skulle trekke sine militære styrker ut i løpet av 14 måneder, mot forsikringer fra Taliban om kontraterror-tiltak.169 Med dette ble den internasjonale militære tilstedeværelsen tidsstyrt og ikke situasjonsbetinget. Taliban forpliktet seg også til å starte mellomafghanske fredsforhandlinger ti dager etter signeringen, hvor en permanent våpenhvile skulle være et av temaene. Avtalen var imidlertid uklar på hvorvidt det allierte styrkeuttrekket og Talibans kontraterror-tiltak hang sammen med ønsket om afghanske forhandlinger og våpenhvile.170

Khalilzad har i ettertid blitt beskyldt for ikke å ha informert landene med militær tilstedeværelse i Afghanistan om at Doha-avtalen også forpliktet dem. Denne felles forpliktelsen skapte sterke reaksjoner, som omtalt i kapittel 3.171 Khalilzad hadde holdt kortene tett til brystet under forhandlingsprosessen, og ble oppfattet som tvetydig og uklar, både av den afghanske regjeringen og av allierte.172 Ghani opplevde at han hadde blitt løyet til.173

Det er uklart i hvilken grad norske politiske ledere ble informert om innholdet i Doha-avtalen før den ble offentlig kjent, men enkelte norske diplomater og ansatte i Etterretningstjenesten kjente hovedpunkter i avtalen senest høsten 2019.174 I en fortrolig samtale med Khalilzad ga en sentral norsk aktør uttrykk for at Norge var skuffet over innholdet i Doha-avtalen.175

Norge stilte likevel på signeringsseremonien 29. februar 2020 i Doha, representert av utenriksminister Søreide. I sin tale i forkant av signeringen takket Talibans forhandlingsleder Baradar Norge og et knippe andre land for at de hadde støttet prosessen, og uttrykte at han håpet på deres fortsatte engasjement.176 I sine møter takket utenriksministeren representanter fra Qatar, Pakistan, Indonesia og Usbekistan for innsats og samarbeid i Afghanistan og fremmet samtidig Norges kandidatur til FNs sikkerhetsråd.

President Ghani var ikke invitert til signeringen i Doha, men samme dag ble det holdt en parallell seremoni i Kabul der USA og republikken undertegnet den nevnte felleserklæringen om fred. Forsvarsminister Mark Esper undertegnet for USA og NATOs generalsekretær Jens Stoltenberg bivånet, som nevnt i kapittel 3.177

Neste skritt var mellomafghanske forhandlinger. I tråd med Doha-avtalen skulle forhandlingene begynne 10. mars 2020, men som omtalt i kapittel 3 tok det tid før de startet opp. Utveksling av fanger var den største utfordringen og Taliban hadde i realiteten få incentiver til å begynne samtaler med Ghanis regjering. Taliban hadde allerede oppnådd sitt viktigste mål: Løftet fra USA om militært uttrekk innen 14 måneder. Voldsreduksjonen som Taliban hadde implementert i forkant av Doha-signeringen, ble kortvarig. Taliban økte sine angrep på afghanske sikkerhetsstyrker og innledet samtidig, i samarbeid med ISKP, en målrettet attentatskampanje mot menneskerettsforkjempere og andre sivile, hovedsakelig uten amerikansk eller annen internasjonal inngripen.178

Ghani var svært motvillig til å løslate de 5 000 fangene som USA hadde forpliktet regjeringen til, og dette bidro til å forsinke oppstarten.179 I tillegg var militære og politiske aktører i Washington uenige i beslutningen om et betingelsesløst uttrekk og oppfordret Ghani til å avvente situasjonen til etter presidentvalget.180 Videre var den politiske situasjonen i Afghanistan svært krevende høsten 2019 og våren 2020, som omtalt i kapittel 3. Først i mai 2020 ble Ghani og Abdullah Abdullah enige om en maktdeling der Ghani fortsatte som president og Abdullah ble formann for Det nasjonale forsoningsrådet. I kraft av sin nye stilling skulle Abdullah lede republikkens forhandlinger med Taliban.

UD ønsket en sentral norsk rolle i tilretteleggingen av mellomafghanske forhandlinger og gjentok tilbudet om å være vertskap for samtalene.181 Khalilzad sa til UD at Norge var USAs foretrukne partner, og han skal ha foreslått til Taliban å gi Norge en rolle som ledende tilrettelegger.182 UD tok også initiativ til et fempartssamarbeid med Qatar, Tyskland, Indonesia og Usbekistan om tilrettelegging for mellomafghanske forhandlinger.183

Det skulle imidlertid vise seg at de afghanske partene nå ikke ønsket forhandlinger i Norge. Taliban ville at de skulle finne sted i Qatar, uten ekstern tilrettelegger eller sekretariat.184 Ghani var nå skeptisk til forhandlinger i Oslo fordi han mente at Norge var for tett på Taliban i lys av den langvarige kontakten med bevegelsen.185 Han ønsket at samtalene skulle holdes i Afghanistan, eventuelt i Tyskland, som opplevdes som mer støttende, og at forhandlingene skulle være afghansk ledet og eid.

Det var samtidig lite optimisme å spore på den afghanske regjeringens vegne. Et eksempel var et møte mellom britisk og norsk UD i august 2020 hvor de to utenrikstjenestene delte en nedslående analyse som forventet at Taliban ville oppnå en dominerende stilling gjennom militær seier eller forhandlinger. Videre var det få tegn til at Taliban hadde tenkt over hvilke deler i den afghanske grunnloven de ønsket å justere, men at de heller syntes å ville flytte sine institusjoner og strukturer fra Pakistan til Kabul.186

Etter sterkt press fra Khalilzad løslot Ghani etter hvert alle de 5 000 Taliban-fangene, slik at de mellomafghanske forhandlingene kunne begynne.187 Startskuddet gikk 12. september 2020 på Sharq Hotel i Doha. Republikkens delegasjon ble ledet av Abdullah og inkluderte fire kvinnelige representanter. Talibans delegasjon ble ledet av Baradar.188 På åpningsseremonien deltok 11 utenriksministre virtuelt på grunn av koronapandemien, herunder Norges utenriksminister. Hun framhevet behovet for inkludering av kvinner, ofre og minoriteter i fredsprosessen i sitt innlegg og i påfølgende dialog med Baradar.189

Qatar inviterte Norge, Tyskland, Indonesia og Usbekistan til å utgjøre en støttegruppe, samt UNAMA og NATO som observatører. USAs spesialutsending Khalilzad fungerte i praksis som forhandler mellom partene en stund, før de amerikanske representantene forlot Doha.190 Norge var representert med en delegasjon på om lag fem personer, som forsøkte å støtte begge partene i forhandlingene. Forhandlingene foregikk delvis digitalt på grunn av smitteverntiltak. Norge var særlig tett på Taliban, men også kvinnene i republikkens delegasjon. For å vise sin støtte til den afghanske regjeringen annonserte utenriksminister Søreide i november 2020 at Norge ville overta penneførerrollen for Afghanistan i FNs sikkerhetsråd for perioden 2021–2022.191

Foto: Ron Przysucha, State Department.

Delegasjonene drøftet innledningsvis tre punkter: retningslinjene for forhandlingene, plan og agenda. Det første punktet alene tok hele høsten. Ikke før 2. desember 2020 var partene enige. Taliban hadde to klare krav: at Doha-avtalen skulle ligge til grunn for forhandlingene, samt at Hanafi fiqh (en sunni-islamsk juridisk tradisjon) skulle utgjøre referanserammen for å løse uenigheter underveis. Dette var uakseptabelt for republikken: De hadde ikke vært del av Doha-forhandlingene med USA, og fryktet at å legge den til grunn for forhandlingene ville underminere republikkens eksistens. De var også bekymret for at etableringen av Hanafi fiqh som eneste referanseramme, ville sette en presedens som blant annet kunne vanskeliggjøre ivaretakelse av Afghanistans shia-minoritet. Partene hadde ikke hastverk med å oppnå enighet; Taliban vant fram militært og styrket sin forhandlingsposisjon, mens regjeringen håpet at en ny amerikansk president etter valget i november 2020 ville revurdere Doha-avtalen.

Foto: Det afghanske fredsministeriet.

Samtidig var forventningene om snarlige resultater høye. Internasjonale aktører forsøkte å få framgang i forhandlingene og presse partene, herunder særlig republikken. Det var liten internasjonal forståelse for deres prinsipielle posisjon når det gjaldt referanserammen. På giverlandskonferansen for Afghanistan i Genève i slutten av november 2020 uttrykte eksempelvis Norge og Tyskland at de ville holde tilbake økonomisk støtte dersom det ikke ble framgang i forhandlingene, som omtalt i kapittel 4. På dette tidspunktet oppfordret enkelte av republikkens representanter i forhandlingsdelegasjonen til et slikt press mot Kabul, noe som viser at også de oppfattet at Ghani og regjeringen trenerte forhandlingene.192

Samtidig er det verdt å merke seg at tilsvarende fredsforhandlinger i andre konflikter har foregått over flere år, noe som ga tid til tillitsbygging og utstrakte drøftinger av kompliserte tema.193 At forhandlingene i Doha fant sted under koronapandemien gjorde det ikke enklere å oppnå resultater. Forhandlingene fant sted uten eksterne meklere eller tilretteleggere – partene var alene i rommet, mens norske og andre lands representanter satt på gangen.

På anmodning fra USA bidro Norge med en vurdering av den såkalte militære kanalen mellom USA og Taliban, hvor militære brudd på Doha-avtalen ble diskutert. En pensjonert norsk general møtte partene, og selv om Taliban til slutt ikke ønsket å bidra til arbeidet, ble analysen godt mottatt av amerikanerne.194 Norske diplomater, med støtte fra utenriksministeren, bidro også høsten 2020 til en parallell prosess med dialogmøter med afghanske opposisjonspolitikere uten deltakelse fra den afghanske regjeringen, og i tett dialog med Khalilzad.195 Målet var å etablere en dialog mellom maktpolitikere på republikksiden og Taliban, for å komme fram til en våpenhvile og en overgangsregjering uten Ghani.

Etter at partene i Doha ble enige om retningslinjene tok de en pause i forhandlingene i månedsskiftet desember–januar. Det norske engasjementet fortsatte i 2021, og UDs diplomater hadde løpende dialog med begge parter og forsøkte å øke delegasjonenes kapasitet og fremme tillitsbygging.196 UD oppfordret også partene til å sikre kvinners rettigheter og inkludere dem i forhandlingene, som omtalt i kapittel 5.5.197

President Ghani kontaktet statsminister Erna Solberg i januar 2021, rett etter at USAs nye president Joseph Biden hadde tiltrådd. Ghani ba Solberg om å kontakte president Biden for å understreke betydningen av at det militære uttrekket måtte være basert på utviklingen på bakken og ikke tidsstyrt.198 Videre ba han Norge bidra til at det internasjonale samfunnet ville stå som garantister for avtalen republikken og Taliban eventuelt ble enige om i Doha. Statsministeren svarte at Norge ville ta opp de afghanske synspunktene med den nye amerikanske administrasjonen, og at Norge la vekt på en koordinert innsats når det gjaldt innrettingen på oppdraget og uttrekning. Som pennefører for Afghanistan i FNs sikkerhetsråd ville Norge gjøre sitt ytterste for å opprettholde konsensus om støtten til den afghanske fredsprosessen, noe Ghani var svært tilfreds med. Det framstår imidlertid som klart at afghanske myndighetsrepresentanter i ettertid er skuffet over at Norge ikke la mer press på USA våren 2021.199 På denne tiden oppfattet de generelt Norge som partisk overfor Taliban.

USA arbeidet tidlig på våren 2021 med en skisse for en overgangsregjering, en «Transitional Peace Government», som skulle være et grunnlag for politiske drøftinger mellom republikken og Taliban. Norge fikk utkastet underhånden.200 Republikken kom med et foreløpig svar som utgangspunkt for videre diskusjon, mens Taliban unnlot å respondere.201

Mens Biden-administrasjonen gjennomførte en bred intern evaluering av Afghanistan-strategien, fortsatte Khalilzad sine framstøt for en mellomafghansk fredsløsning. Etter mislykkede forsøk på å samle en større gruppe av land til å støtte fredsprosessen, noe blant annet Iran og Russland var mot, satset Khalilzad på en fredskonferanse i Istanbul i samarbeid med Qatar, Tyrkia og FN.202 Det skulle være en konferanse på høyt nivå der afghanske politikere og Taliban kunne diskutere politiske løsninger. Norske diplomater klarte i tett dialog med Khalilzad og Tyrkia å sikre at Norge fikk en rolle som arrangør av et parallelt arrangement for kvinner og sivilsamfunn. Dette avfødte hektisk diplomatisk aktivitet, og utenriksministeren skrev blant annet brev til sine kolleger i Tyskland, Qatar og USA om arrangementet. USA bekreftet at utenriksminister Blinken ville delta. Den afghanske regjeringen bekreftet også at de ville delta, mens Taliban var vage. Det planlagte arrangementet førte til mange spørsmål fra Tyrkia og andre internasjonale aktører som mente at de hadde eierskap til agendaen. Det kom også spørsmål fra afghanske NGOer som ikke følte seg inkludert, og UD måtte holde flere oppklarende møter. Forberedelsene ble avbrutt av Bidens tale 14. april 2021.

President Biden annonserte da at USA ville stå ved Doha-avtalen, og at amerikanske og internasjonale militære styrker skulle trekkes ut innen 11. september 2021.203 Enkelte av USAs diplomater og militære representanter i Doha uttrykte stor skuffelse over beslutningen, og en sentral aktør uttalte at det kunne bli en katastrofe.204 Norges spesialutsending til Afghanistan skrev fra Doha kort tid etter at «i øyeblikket er det vanskelig å fri seg fra opplevelsen av at vi har å gjøre med en tiltenkt fredsprosess uten veldig klar retning eller styring.»205

Utover sommeren var det spede forsøk på samtaler om en overgangsregjering og ny grunnlov, men partene hadde ikke tillit til hverandre: Regjeringen mistenkte at Talibans mål var å ta makten militært, mens Taliban anklaget regjeringen for manglende vilje til å forhandle.206 De erfarne fredsmeklerne Sergio Jaramillo og Jonathan Powell bidro med rådgivning til Ghani-regjeringen med norsk støtte.207 Det var likevel stor frustrasjon over presidentens rolle i hans egen delegasjon i Doha.

Taliban fortsatte angrep mot afghanske sikkerhetsstyrker og målrettede attentat på afghanske myndighetspersoner, inkludert et angrep på forsvarsministeren, og tok kontroll over stadig større deler av landet (se figur 7.3 i kapittel 7).208 Natt til 2. juli forlot USA militærbasen Bagram utenfor Kabul uten å informere afghanske myndigheter. I midten av juli møttes republikken og TPK til samtaler. Delegasjonen fra Kabul var ledet av Abdullah og inkluderte flere andre, ledende politikere. Qatar var tilrettelegger; ingen andre internasjonale aktører deltok. Etter to dager var resultatet magert. Det ble imidlertid noe større klarhet i partenes posisjoner, særlig fra Talibans side. Bevegelsen krevde nå løslatelsen av 7 000 fanger som et første tillitsskapende tiltak, et overgangsstyre i tre til fem år som skulle velges av en shura av lærde menn, og anvendelse av 1964-grunnloven i overgangsperioden. Forhandlingene strandet idet Taliban krevde fangeløslatelse først – som et premiss for å ta prosessen videre. Observatørene i Doha slo fast at Taliban manglet vilje til reelle forhandlinger.209

Det er fortsatt noe uklart hva som skjedde i augustdagene da Republikken kollapset. 13. august hadde de fleste provinshovedstedene falt, og Taliban sto ved Kabuls dører. USAs utenriksminister og forsvarsminister snakket dagen før med president Ghani på telefonen. De informerte ham om at USA ville sende 3 000 styrker for å forsvare flyplassen og forestå evakueringen av eget personell.210 Ifølge en av hans medarbeidere ble Ghanis avgang også diskutert.211

Dagen etter deltok Ghani på feiringen av den internasjonale ungdomsdagen, for så å holde en tale til folket hvor han lovet å finne en løsning på situasjonen sammen med afghanske politikere og internasjonale partnere. I et påfølgende, internt møte skal Ghani ha erkjent at han selv ikke lenger kunne være en del av løsningen.212 Han avtalte så med Khalilzad, som var i Doha, å sende en høynivådelegasjon fra republikken for å forhandle om en maktovertakelse med Taliban. I den skulle blant annet Abdullah og tidligere president Karzai inngå. Som en av UDs sentrale aktører rapporterte kvelden 13. august: «Sluttspillet, når det kommer, og det kan komme raskt, vil i beste fall sannsynligvis være en forhandlet maktoverdragelse, til Taliban, et ferniss av politisk kompromissløsning og med tilhørende fikenblader til enkelte av republikkens ledere samt visse løfter om å bevare rettigheter og verdier.»213

På grunn av kaoset på flyplassen i Kabul kom delegasjonen seg aldri av gårde. 15. august evakuerte den amerikanske ambassaden fra den grønne sonen til flyplassen i helikopter. Ghani ble ikke informert, men observerte evakueringen fra presidentpalasset. Noen timer senere forlot han landet.214 For å unngå kaos, ble Taliban enige med amerikanerne – og ledende afghanske politikere som Karzai – om å innta Kabul og sørge for sikkerheten, herunder ved flyplassen. Taliban fikk beskjed av USA om at angrep på allierte soldater ville bli møtt med dødelige motangrep.215 To dager senere reiste lederen for Talibans delegasjon i Doha, mulla Baradar, til Kandahar for å konsultere med emiren om planene for landets framtid.

5.5 Norges arbeid med inkludering av kvinner og rettighetsperspektiver

Et gjennomgående mål i det norske engasjementet var som nevnt å fremme menneskerettigheter, særlig for kvinner, og deres inkludering i fredsprosessen. Målet hadde sitt utspring i blant annet forpliktelsene i kvinner, fred og sikkerhetsagendaen (KFS), der kvinners deltakelse i fredsprosesser står sentralt.216 Afghanistan var et såkalt fokusland for norsk KFS-innsats fra 2011.

KFS kom for alvor på agendaen internasjonalt i 2000 da FNs sikkerhetsråd vedtok Sikkerhetsrådsresolusjon 1325 (SR 1325). Norge var i 2006 et av de første landene som presenterte en handlingsplan for oppfølgning av SR 1325, og har siden oppdatert den fire ganger.217 Norge har særlig viet oppmerksomhet til fredsprosesser, inkludering av kvinner og kjønnsperspektiv i fredsprosesser.218

Innsatsen i Afghanistan kan deles inn i tre spor: økonomisk og politisk støtte til KFS-agendaen generelt, arbeid opp mot Taliban for inkludering av kvinner, og støtte til forhandlingene i Doha i 2020–2021.

Foto: Det afghanske fredsministeriet.

Økonomisk og politisk støtte er i hovedsak omtalt i kapittel 4. Det var en generell føring at alle prosjekter finansiert med fred- og forsoningsmidler skulle støtte opp om SR 1325.219 Imidlertid var Norges arbeid gjennom bistand og freds- og konfliktdiplomati i noen grad isolert fra hverandre ifølge en gjennomgang av norsk innsats på området.220UN Women var en av de internasjonale organisasjonene som mottok betydelig norsk støtte til arbeidet med kvinners rettigheter og inkludering i fredsprosessen. Norge støttet også mindre prosjekter til afghanske NGOer, som Afghan Women’s Network.

Det andre sporet var dialogen med Taliban om kvinners rettigheter. Det tydeligste eksempelet var det tidligere omtalte arrangementet der tre representanter fra TPK, inkludert to medlemmer av Talibans Quetta-shura, møtte kvinnelige afghanske politikere i juni 2015. Talibans representanter gjentok da standpunktet om at kvinners rett til utdanning, arbeid og politisk deltakelse skulle sikres i tråd med islam. De framholdt videre at kvinner kunne holde de fleste ministerposter og stillinger.221 Begge parter uttrykte at møtene var vellykkede, og de kvinnelige lederne og UD ønsket flere møter, men Taliban nølte. Norske diplomater og politikere tok opp behovet for å inkludere kvinner i fredsprosessen med Taliban en rekke ganger i årene fram mot Doha-forhandlingene.222 Kvinners rettigheter ble imidlertid ikke et tema i USA og Talibans bilaterale forhandlinger – det ble sagt at temaet skulle diskuteres i de påfølgende mellomafghanske forhandlingene. Mange afghanske kvinneaktivister var kritiske til denne tilnærmingen og oppfordret flere ganger Khalilzad til å revurdere den.

Det tredje sporet var UDs arbeid i forbindelse med de mellomafghanske forhandlingene. Inkludering av kvinner i forhandlingene ble vektlagt av UDs politiske ledelse og det norske teamet. I tillegg muliggjorde norsk økonomisk støtte at republikken fikk bistand av UNAMA, European Institute of Peace og Inter Mediate i prosessen, særlig med inkluderingsspørsmålet.

Som del av forberedelsene til mulige mellomafghanske forhandlinger i Oslo i 2019, laget UD en såkalt KFS-strategi hvor det skulle arbeides med kunnskapsinnhenting, ivaretakelse av rettighetsperspektivet i forhandlingene og avtaleteksten, og kvinners inkludering i prosessen.223 I praksis ble sistnevnte viet mest oppmerksomhet. Det ble ikke forhandlinger i Oslo, men KFS-innsatsen fortsatte opp mot forhandlingene i Doha. Der arbeidet UD tett opp mot republikkens kvinnelige delegater. I denne perioden fikk UD også forespørsler fra USA når det gjaldt KFS. For eksempel ba Khalilzad UD om å legge til rette for et sidearrangement om kvinner i forbindelse med oppstarten av de mellomafghanske forhandlingene. UD vurderte at et slik arrangement ville være viktig for at amerikanske kollegaer skulle kunne demme opp for kritikk av forhandlingene fra den amerikanske kongressen, og valgte å imøtekomme forespørselen til tross for at et slikt arrangement ikke nødvendigvis var ønsket av de kvinnelige afghanske delegatene. De ønsket at rettighetsspørsmålene skulle komme senere i prosessen.224

I Doha samarbeidet Norge også med Tyskland. De to landene arbeidet relativt likt og holdt blant annet faste møter med de kvinnelige delegatene i samarbeid med UNAMA. Tidvis var det imidlertid nyanser og noe ulik tilnærming: Norge ønsket for eksempel en mer framoverlent tilnærming med mekanismer for å inkludere kvinner og sivile ofre, mens Tyskland ønsket mer forsiktig å identifisere relevante rettighetsspørsmål og deretter vektlegge innsats for å fremme disse i samarbeid med de kvinnelige delegatene.225

En annen uenighet mellom Tyskland og Norge med implikasjoner for mulighetene for å fremme kvinners rettigheter, gjaldt rammebetingelsene for de mellomafghanske forhandlingene. Som nevnt i kapittel 3 tok Tyskland våren 2020 til orde for at styrkeuttrekket skulle være betinget av framgangen i fredsprosessen.226 Etter påtrykk fra Khalilzad støttet UD et amerikansk kompromiss, noe som ifølge den norske NATO-delegasjonen førte til negative reaksjoner fra tysk side.227 Den norske ambassaden i Washington mente imidlertid det var rett beslutning: «det er fortsatt ambassadens vurdering at vi bør unngå å ta en posisjon i NATO som forkludrer Norges mer overordnede bestrebelser knyttet til intra-afghanske fredsforhandlinger (IAN) og vårt forhold til USA. Norge bør etter ambassadens syn om mulig derfor legge seg på den amerikanske kompromisstilnærmingen».228

Til tross for det politiske påtrykket for KFS-temaet, foretok UD få Afghanistan-spesifikke analyser av muligheten for å påvirke rammebetingelsene for den mellomafghanske dialogen i en mer «kvinne-vennlig» retning. Utover i forhandlingene var UDs KFS-arbeid hovedsakelig innrettet mot inkludering av kvinner, snarere enn kvinners rettigheter.

En utfordring var at kvinneaktivister, organisasjoner og offentlige representanter delvis konkurrerte om det internasjonale samfunnets oppmerksomhet – som også konkurrerte om å framstå som forkjempere for kvinners inkludering og rettigheter. Det var et mylder av inkluderingstiltak og mekanismer, og republikkens kvinnelige delegater framsto tidvis som overveldet av alle henvendelsene og forventningene. Norge var også med på dette. Ambassaden i Kabul organiserte for eksempel høsten 2020 møter med religiøst lærde kvinner for å få innspill til inkluderingsagendaen.

Det er få spor av at UD analyserte Talibans syn på kvinners rettigheter eller vurderte om positive uttalelser om inkludering var forankret hos emiren. UD manglet en overordnet KFS-strategi for Afghanistan og Norge lyktes i liten grad med å påvirke rammene for KFS. Bidragene utgjorde enkeltmøter og delprosesser. Enkelte har hevdet at de sentrale Taliban-representantene som Norge og andre land pleiet kontakt med i Doha, lenge har vært klart kritiske til emirens kvinnefiendtlige politikk.229 I et større bilde ble uansett utfallet for kvinners inkludering og rettigheter i Afghanistan katastrofalt etter 2021.

Det uttalte norske målet var å sikre innpass i prosessen for å kunne fremme kvinners rettigheter på et senere tidspunkt. Ettersom de afghanske partene aldri kom til forhandlinger om en konkret avtale i Doha, fikk ikke Norge og andre tilretteleggere bistått partene i utforming av tekst om kvinners rettigheter. I påvente av at prosessen skulle komme i gang, arbeidet UD intensivt med å sikre mekanismer for inkludering av kvinner og eierskap hos lokalt sivilsamfunn. Doha-prosessen, som UD delvis tilrettela for, bidro imidlertid til å fatalt svekke handlingsrommet til aktørene som skulle ivareta rettighetsperspektivet i forhandlingene.

5.6 Perspektiver

Sammenliknet med andre norske fredsengasjement skiller Afghanistan-innsatsen seg ut som langvarig, omfattende og særlig kompleks. Kompleksiteten skyldes blant annet at det fredsdiplomatiske arbeidet var del av en større internasjonal innsats der Norge også bidro med militær og sivil støtte, at det hadde stor betydning for forholdet mellom USA og Norge, samt at det hadde stor internasjonal politisk betydning. Fordi engasjementet var viktig for USA, ønsket mange land og aktører å delta og bidra i forsøkene på å finne en politisk løsning på konflikten. Det store antallet aktører på afghansk og internasjonal side utgjorde et uoversiktlig landskap med raskt skiftende prioriteringer. I perioden 2015–2021 økte kompleksiteten i aktørlandskapet, noe som fikk følger for Norges handlingsrom.

Det viktigste målet for Norges fredsdiplomati var gjennomgående å tilrettelegge for dialog mellom afghanske myndigheter og Taliban, og derigjennom en politisk løsning på konflikten. Dette målet gjaldt også i årene da Norge hovedsakelig fungerte som en tilrettelegger for kontakt mellom USA og Taliban. Et annet gjennomgående mål var å engasjere afghanske myndigheter og særlig Taliban i dialog om menneskerettigheter generelt og kvinners inkludering i fredsprosesser spesielt.

Norges fredsengasjement var også knyttet til andre norske interesser. I Afghanistan gjorde norske egeninteresser seg gjeldende først og fremst ved at norske myndigheter, i takt med USAs økende interesse for en forhandlet løsning, brukte fredsdiplomatiet til å styrke forholdet til USA. Å styrke Norges forhold til USA var et sentralt, om mindre uttalt mål, enn målet om mellomafghansk dialog.

UD hadde ingen overordnet strategi eller systematisk rammeverk for fredsengasjementet i Afghanistan, til tross for at tidligere evalueringer av Norges fredsinnsats hadde påpekt et slikt behov. Det norske handlingsrommet ble også påvirket av flere tilfeldigheter.

UD arbeidet systematisk over tid med å utvide kontakten med Talibans politiske kommisjon, særlig i den første fasen i årene 2015–2017, og ble en sentral tilrettelegger og budbringer for USA. I forbindelse med arbeidet i Doha-sporet utviklet Norge også sidekanaler til andre deler av Taliban-ledelsen og Iran, som også var nyttige for USA.

Fra 2018, i den andre fasen, tok USA regi over kommunikasjon og kanaler selv, og Norge fikk etter hvert en mer marginal og støttende rolle. Da de mellomafghanske forhandlingene begynte høsten 2020 ble Norges rolle langt på vei redusert til å være en observatør. Norge sto da overfor et dilemma; norske myndigheter måtte enten engasjere seg gjennom å støtte amerikanske myndigheter eller bli satt på sidelinjen.

Stortingsmeldingen om norsk freds- og konfliktdiplomati fra 2025 slår fast at det overordnede målet for Norges fredsengasjement er å dempe og løse konflikter. Norge søker å spille en slik rolle fordi «[d]iplomati for fred og konfliktløsning er en av Norges viktigste innsatslinjer for en tryggere og mer stabil verden, som er i Norges klare interesse.»230 Stortingsmeldingen identifiserer tolv kjennetegn ved Norges innsats. Et av disse er «partenes eierskap»: «Varig fred avhenger av politisk vilje til å finne frem til løsninger som begge parter har eierskap til».231 Et annet kjennetegn er «upartisk tilrettelegging», som er forklart som følger: «Norge ikke tar side i en konflikt og påser at vår støtte ikke favoriserer den ene eller andre siden.» Et tredje er inkludering av alle aktører og sektorer som er berørt av konflikten, hvor særlig kvinner er prioritert.

I oppstarten av Norges fredsengasjement i Afghanistan, i perioden 2007–2014, framstår det norske engasjementet i tråd med disse kjennetegnene. I perioden dette utvalget evaluerer, ble UD i større grad utfordret på å sikre partenes eierskap og opprettholde upartiskheten. Fordi forholdet til USA veide tyngst, og Norges fortrinn var det nære forholdet til Taliban og TPK, lyktes Norge kun delvis med å framstå som upartisk i denne fasen. Enkelte, blant annet en sentralt plassert internasjonal observatør, oppfattet at Norge sto for nær USA, mens sentrale representanter for afghanske myndigheter og sivilsamfunn oppfattet Norge som for nær Taliban. En sentral norsk diplomat vurderte det dithen at Ghani anså Norge som for aktivistiske på vegne av Taliban, og derfor ikke ønsket et tett samarbeid med Norge.232

Norges støtte til de bilaterale forhandlingene mellom USA og Taliban utfordret det norske kjennetegnet om partenes eierskap. UD søkte å balansere det med å vektlegge og støtte partene i de mellomafghanske forhandlingene. Utfordringen ble særlig tydelig fra 2018 av, da president Trump økte presset for å få på plass en avtale som sikret tilbaketrekning av amerikanske soldater, nesten for enhver pris. Norge valgte å bidra framfor å trekke seg ut i en situasjon som allerede var vanskelig, og endte opp som tilrettelegger for en USA-styrt prosess som resulterte i en avtale, Doha-avtalen, som undergravde én part i konflikten – republikken. Denne ekskluderingen, de mislykkede mellomafghanske forhandlingene og ikke minst den militære uttrekningen pekes på som en viktig del av bakgrunnen for Republikkens kollaps i august 2021.233

Et relatert dilemma var Norges profil som foregangsland på kvinner, fred og sikkerhet. Norge søkte å ivareta kvinners inkludering i fredsprosesser, samtidig som det var liten tvil om at en fredsprosess med Taliban ville bety en innskrenking på dette området. Den norske tilnærmingen om å søke innpass i og tilrettelegge for prosessen for deretter å kunne støtte inkludering møtte sine begrensinger, ettersom prosessen i seg selv styrket Talibans posisjon og svekket rettighetsaktørenes posisjon.

Norge ønsket å være en god alliert, slik det første Afghanistanutvalget formulerte det, og brukte fredsdiplomatiet for å oppnå dette. Det norske fredsengasjementet ga betydelig uttelling sett opp mot dette målet. Det bidro til å styrke samarbeidet med amerikanske myndigheter og etterretningstjenester. Det diplomatiske engasjementet for Afghanistan bidro samtidig til å forsterke Norges forhold til land og organisasjoner utenfor den nærmeste kretsen av allierte – et kontaktnett av betydning for å ivareta norske interesser i bredere forstand. Det er få, om noen andre norske diplomatiske innsatser hvor Norge over en lengre tidsperiode maktet å posisjonere seg så tydelig i en internasjonal sak som var så sentral for både USA og andre, store og viktige land. I så måte er fredsengasjementet i Afghanistan et særegent tilfelle i norsk utenrikspolitisk historie.

Med dagens nedslående situasjon i Afghanistan som bakteppe, og i etterpåklokskapens lys, er det naturlig å spørre om Norge burde vært mer kritisk til sin egen rolle underveis. Burde Norge, i ytterste konsekvens, ha avsluttet sitt fredsengasjement i landet? Brukte Norge handlingsrommet som tross alt var tilgjengelig? Tidligere representanter for afghanske myndigheter har overfor utvalget uttrykt dyp skuffelse over Norges fredsengasjement. De mener at Norge var for tett knyttet til Taliban og ensidig støttet bevegelsens argumenter, og dermed bidro til å undergrave republikkens posisjon, samtidig som Norge i for liten grad la press på USA for å endre kurs.234 Samtidig uttrykker representanter for Taliban i dag tilfredshet med bistanden de fikk fra Norge i prosessen.235 Hvorvidt det lå innenfor Norges handlingsrom å overbevise USA til å endre kurs, er uvisst. Gitt at verken Taliban eller president Ghani tilsynelatende var interessert i maktdeling, er det også usikkert om det hadde hatt noen betydning.

5.7 Lærdommer

Lærdommer for framtiden må bygge på erfaringene fra fortiden, i kombinasjon med forståelse av et endret rammeverk i form av nye geopolitiske utfordringer. Norges freds- og konfliktdiplomat ble en sentral del av utenrikspolitikken etter Den kalde krigen. Den nye verdenssituasjonen på 1990-tallet ga et større handlingsrom for norsk engasjement, samtidig som det var en voksende vilje internasjonalt til å gripe inn i sårbare staters indre konflikter. Norge og nordområdene fikk mindre strategisk betydning for USA og NATO, og norske myndigheter søkte i større grad enn før å fremme nasjonale interesser gjennom en bredspektret utenrikspolitikk. På samme tid muliggjorde et voksende norsk bistandsbudsjett et aktivt engasjement i freds- og konfliktdiplomatiet.

I dag preges den internasjonale situasjonen igjen av stormaktspolitisk rivalisering og økonomisk proteksjonisme. Doha-avtalen og de feilslåtte mellomafghanske forhandlingene er blitt tolket som et dramatisk sluttpunkt for en ekspansiv, rettighetsbasert tilnærming til konfliktløsning og fredsarbeid. Dagens geopolitiske klima, hvor sikkerhetspolitiske hensyn dominerer, legger langt mer krevende rammer for et verdibasert fredsengasjement. Det etablerte multilaterale samarbeidet og FN-systemet utfordres, noe som undergraver evnen til å forebygge og løse konflikter.

Det internasjonale samfunnets appetitt for omfattende freds- og konfliktdiplomati synes å minske; stormaktene velger i større grad å ordne opp gjennom tvangsmakt. Forsøk på helhetlige, langsiktige og bærekraftige fredsavtaler erstattes med mindre omfattende avtaler, hvis fremste mål er å oppnå våpenhvile. Doha-avtalen av februar 2020 ser ut til å ha vært et ledd i denne utviklingen.

Det er mot dette bakteppet framtidig norsk freds- og konfliktdiplomati må utformes. Overordnet mener utvalget at norske myndigheter bør fortsette freds- og konfliktdiplomati da det vil være behov for dette framover. Fredsdiplomati kan være et verktøy for å fremme norske verdier og interesser, skape politisk innflytelse og bygge samarbeidsrelasjoner i mange retninger. Det gir også innsikt i interesser og posisjoner til konfliktparter og andre aktører. De økonomiske kostnadene er dessuten beskjedne i forhold til den potensielle gevinsten. Virksomheten bør imidlertid tilpasses et nytt handlingsrom. Enkle svar finnes ikke. Utvalget vil reflektere omkring mulige erfaringer og lærdommer på tre arenaer: Den hjemlige arena, konfliktarenaen og den globale arena under inntrykk av geopolitikkens maktmønstre.

5.7.1 Den hjemlige arena

En vurdering av norsk freds- og konfliktdiplomati må omhandle både organisering og arbeidsmåter. Kjernen i Norges Afghanistan-engasjementet var en gruppe medarbeidere i utenrikstjenesten som viste entreprenørskap, vilje og evne til å søke handlingsrom og gripe muligheter. Tålmodig oppbygging av kunnskap og nettverk var avgjørende viktig for den norske innsatsen og rollen. Kontinuitet på personellsiden ga dybdekunnskap og et omfattende og sterkt nettverk å spille på. Disse erfaringene må tas med videre og utgjøre et grunnlag for det framtidige arbeidet med å bygge dybdekompetanse på viktige områder, men samtidig balanseres opp mot politisk styring og strategi. I denne sammenheng må analyser og kunnskapsoverføring styrkes, institusjonaliseres og operasjonaliseres. Utvalget konstaterer at organiseringen av virksomheten i dag er mangeartet og forankret i flere seksjoner i UD, og at deler av dette er preget av entreprenørtilnærming. Eksempelvis erfarer utvalget at engasjementet i Midøsten håndteres langt på vei separat fra virksomheter i andre deler av departementet. Det er ikke unaturlig isolert sett. For å maksimere norsk innflytelse bør UD imidlertid tenke mer strategisk og aktivitetene må ses i tettere sammenheng. Det fordrer også organisatoriske grep.

Samarbeidet mellom UD og Etterretningstjenesten ble vesentlig styrket gjennom Norges engasjement i Afghanistan. Det bidro til å øke norske myndigheters informasjonstilgang og innsikt om Taliban-bevegelsen og til å oppnå et tettere samarbeid med USA på flere områder. Dette samarbeidet bør videreføres. Samtidig må norske myndigheter unngå at skillet mellom diplomati og etterretning blir utydelig. På samme måte bør samarbeidet med frivillige organisasjoner og ekspertmiljøer fortsette, og dette kan blant annet være viktig i områder med bred norsk bistandsaktivitet. Som omtalt i kapittel 4, overførte regjeringen i 2023–2024 ansvaret for en stor andel av bistandsbudsjettet fra UD til Norad, inkludert den humanitære innsatsen. Det er viktig at dette ikke svekker muligheten til å bruke å bruke humanitære midler strategisk i fredsarbeidet.

UD bør følge opp ambisjonen fra tidligere evalueringer av fredsinnsats og utarbeide strategiske analyser av Norges rolle i fredsprosesser. Slike analyser bør drøfte evnen til å sette seg strategiske mål med tilhørende refleksjoner om ressurser, virkemidler og sluttpunkt. Her bør det inngå vurderinger av dilemmaer og risiko, forholdet mellom sikkerhetspolitiske hensyn og folkerettslige prinsipper. Det bør også vurderes om UD evner å korrigere kursen underveis og oppgi engasjement, spesielt i situasjoner hvor departementet fornemmer at norsk politikk kan medvirke til å undergrave forutsetningene for en akseptabel løsning på konflikten.

For å unngå gruppetenkning og fristelsen til å framstille utviklingen som bedre enn den egentlig er, bør UD jobbe aktivt med å styrke sin kultur for kritisk tenkning. Det er en særlig risiko i små, lukkede og veletablerte miljøer. Her bør UD trekke større veksler på eksterne norske og internasjonale ressursmiljøer for å sikre refleksjoner og meningsmangfold. Hemmeligholdet og diskresjonen som har preget fredsdiplomatiet har vært en styrke, men det kan også medføre ulemper. Behov for hemmelighold bør følgelig balanseres nennsomt opp mot behov for åpenhet.

5.7.2 Konfliktarenaen

Norge har opparbeidet seg mye kunnskap og erfaring gjennom mange års freds- og konfliktdiplomati. Her har norske myndigheter fått prøvd i praksis hvordan de skal fremme norske verdier og interesser. Det er gode grunner til å videreføre mange av tankene som ligger til grunn for norsk freds- og konfliktdiplomati. På overordnet plan handler det om å se dette diplomatiet som ledd i en bestrebelse på å vokte folkerett, menneskerettigheter og FN-systemet som regel- og normutvikler. De utfordringene som det multilaterale og regelbaserte samarbeidet nå utsettes for, understreker med stor tydelighet at dette må forbli en viktig oppgave i norsk diplomati.

Norge har poengtert betydningen av å kunne snakke med alle parter i en konflikt, bygge tillitsforhold og bidra til at alle parter får eierskap til fredsprosessene. På samme måte har det vært en viktig oppgave for norske myndigheter å arbeide for rettighetene til kvinner og minoriteter. Erfaringene fra Afghanistan viser at dette kan være vanskelig og bringe Norge inn i krevende dilemmaer. Det trengs mer systematisk refleksjon rundt hvordan UD skal håndtere slike utfordringer, slik at UD kan nå viktige mål som upartiskhet, eierskap og kvinners og minoriteters rettigheter.

5.7.3 Den globale arenaen og geopolitikken

De gjeldende hovedtankene bak norsk freds- og konfliktdiplomati har en allmenngyldig karakter, uavhengig av utviklingstrekk i internasjonal politikk. Det handler om å hegne om og fremme en liten stats interesser og verdier. Det geopolitiske hamskiftet som nå utfolder seg, må imidlertid få følger for norsk tenkning om engasjementspolitikkens framtid. Stortingsmeldingen om Norges innsats for fred og konfliktløsning i en urolig verden dveler ved hamskiftet, men drøfter ikke hva det kan og bør bety for norsk freds- og konfliktdiplomati i årene som kommer. Utvalget vil berøre tre sentrale spørsmål.

Det første gjelder samarbeidet med andre stater og framfor alt USA. Også i framtiden vil Norge være tjent med å samhandle med en rekke andre stater. Trolig vil Norge fortsette å ha tett dialog med amerikanske myndigheter i håndteringen av enkelte konflikter. Men USAs unilaterale tilbøyelighet bidrar til å komplisere samspillet med landet innen freds- og konfliktdiplomati. USA og andre stormakter kan, tydeligere enn tidligere, agere uten å involvere små stater som Norge. Norge kan derfor være tjent med ikke å komme for tett inn på amerikanske interesser og valg i konfliktområder. Det inviterer til en refleksjon om forholdet mellom norsk fredsdiplomati og mulige gevinster av å være «en god alliert».

Det andre gjelder Norges arbeid for å fremme kvinners rettigheter og inkludering i fredsprosesser. Afghanistan-engasjementet illustrerer at selv om temaet var en uttalt prioritet i både det politiske og det praktiske arbeidet fra norsk side, var det likevel vanskelig å arbeide strategisk og å bidra til å få gjennomslag i forhandlingene. UD foretok få konkrete analyser av mulighetsrommet for å fremme kvinners rettigheter i Afghanistan, eller av hvilke allianser eller argumenter som kunne bidra til størst mulig påvirkning på rammebetingelsene. Innsatsen ble derfor lite strategisk. Som på andre områder av Afghanistan-innsatsen var vektleggingen av KFS politisk bestemt, noe som begrenset viljen til selv internt å stille kritiske spørsmål og gjøre konkrete vurderinger av hva som var hensiktsmessig. I siste instans prioriterte Norge å stå ved sin nærmeste allierte, USA. Også på KFS-feltet kan det derfor med fordel reflekteres over forholdet mellom alliansehensyn og betydningen av å styrke rettighetsaktørers forhandlingsposisjon.

Det tredje spørsmålet gjelder de framtidige formene for norsk engasjement i konflikter. Bakgrunnen er økende stormaktrivalisering og at flere mindre stater melder seg på som mellomaktører i konflikthåndtering – stater som ikke nødvendigvis er like forpliktet av liberale og folkerettslige prinsipper som Norge. Det er rimelig å anta at det vil bli mindre rom for omfattende norske engasjement og vanskeligere å få gehør for norske verdier.

Parallelt med dette reises spørsmålet om hvorvidt norsk freds- og konfliktdiplomati i større grad enn i dag bør vie oppmerksomhet til konfliktområder der stormakter er dypt involvert, og der Norge kan ha økonomiske, verdibaserte og sikkerhetspolitiske interesser. Det har vært ansatser til det i for eksempel Ukraina. Det kan finnes muligheter andre steder også, herunder i regionale og interne konflikter, også der det er kobling til norske menneskerettighets- og bistandsprioriteter.

En fellesnevner for Norges framtidige engasjement vil uansett trolig være at norske myndigheter ikke kan regne med å få tilgang til de innerste sirkler og påvirke de store, helhetlige løsningene. Det kan imidlertid være muligheter på avgrensede områder: som lyttepost og budbringer og ved å tilby norsk ekspertise, eksempelvis på folkerett, forhandlingsdiplomati og ved å overse at våpenhviler opprettholdes. Da må det trekkes veksler på en bredere portefølje av nasjonal kompetanse, samtidig som det knyttes tettere bånd mellom de tradisjonelle fredsdiplomatiske, bistandsfaglige og sikkerhetspolitiske miljøene.

I alt dette ligger interessante framtidige muligheter. Det er samtidig grunn til å utvise nøkternhet, også i norske myndigheters fortelling om Norges freds- og konfliktdiplomati.