1 Sammendrag

I morgentimene 15. august 2021 flyktet president Ashraf Ghani fra Afghanistan. Taliban gikk inn i Kabul og tok makten. Over hundre tusen afghanere og internasjonale borgere ble i løpet av to uker evakuert fra landet. Norske og amerikanske soldater var de siste som forlot Kabul flyplass i slutten av august. Med det var et 20 år langt internasjonalt engasjement over. Nederlaget for den afghanske republikken og det internasjonale samfunnet var et faktum. Overgangen til et autoritært og ekskluderende styresett under Taliban er et dramatisk tilbakeskritt for Afghanistans befolkning, særlig for kvinner.

Etter terrorangrepet 11. september 2001 søkte amerikanske myndigheter, støttet av allierte og partnere, å nedkjempe Al Qaida og Taliban og å bygge en demokratisk afghansk stat tuftet på liberale verdier. Ambisjonene og oppgavene vokste over tid. Da det ble klart at det ikke var mulig å overvinne Taliban, søkte USA og andre dialog med opprørsbevegelsen. Håpet var en forhandlet løsning mellom den afghanske republikken og Taliban.

I 2018 tok den politiske viljen slutt i USA. President Donald Trump inngikk i februar 2020 en avtale med Taliban om å trekke de militære styrkene ut, i bytte mot et løfte om at Afghanistan ikke igjen skulle bli et arnested for internasjonal terror. Forsøkene på å forhandle fram en avtale om maktdeling mellom afghanske myndigheter og Taliban mislyktes. President Joseph Biden sto ved Doha-avtalen våren 2021 og beredte dermed grunnen for republikkens kollaps noen måneder senere.

Amerikanske prioriteringer dominerte det internasjonale engasjementet. For Norge som for mange andre land var det viktig å støtte USA og NATO for derigjennom å styrke NATOs relevans. Ønsket om å være en lojal alliert førte til at kritiske vurderinger av innsatsen i stor grad uteble. Mantraet for NATOs innsats var «inn sammen, ut sammen», men drøftingene i alliansen hadde begrenset påvirkning på amerikanske beslutninger og utviklingen av engasjementet.

Mens Afghanistan hadde vært viktig som arnested for terrorangrepet 11. september og i den tidlige fasen av krigen mot terror, sto landet ikke like høyt på den internasjonale dagsorden i årene 2015–2021. Midtøsten ble viktigere i kampen mot terror. Russlands aggresjon mot Ukraina og USAs rivalisering med Kina satte Afghanistan i skyggen. Kabuls fall markerte den endelige slutten på en epoke etter Den kalde krigen, der militære og sivile stabiliseringsoperasjoner preget den internasjonale dagsorden.

1.1 Mål og resultater

I det store bildet påvirket ikke Norges innsats utfallet av konflikten. Norske myndigheter støttet den afghanske republikken og NATO og USAs engasjement i 20 år. Norges mål var å være en god og lojal alliert, bidra til internasjonal terrorbekjempelse og til å bygge en demokratisk afghansk stat. Norge søkte å oppnå målene gjennom bistand, fredsdiplomati og militære bidrag. Utvalget mener at Norge oppnådde målet om å være en god alliert og å bidra til å forhindre nye terrorangrep. Det siste målet, å bygge en demokratisk afghansk stat, ble ikke oppnådd. Det var det store nederlaget.

Norge var en av de første til å ta til orde for en politisk løsning på konflikten, og det var i freds- og konfliktdiplomatiet at Norge var nærmest å utgjøre en forskjell. Allerede fra 2007 etablerte Norge kontakt med Taliban og forsøkte å bidra til en mellomafghansk fredsprosess. I perioden 2015–2021 bygget norske myndigheter videre på dette grunnlaget, og samarbeidet i perioder svært tett med amerikanske myndigheter. Norges fortrinn var kontakten med Taliban, og fredsdiplomatiet ga god politisk uttelling i forholdet til USA. Ønsket om å bidra gjorde imidlertid at norske myndigheter la mindre vekt på partenes eierskap og den upartiskheten som ifølge norske myndigheter skal prege norsk fredsdiplomati. Norske myndigheter stilte få kritiske spørsmål ved rollen som støttespiller for USA.

Forsvarets innsats i årene 2015–2021 var liten sammenlignet med årene før 2014, men ga likevel militær synlighet og politisk uttelling. Forsvarets spesialstyrker trente og bisto den afghanske spesialpolitistyrken Crisis Response Unit (CRU) 222, som ble stadig viktigere for sikkerheten i Kabul og byens innbyggere. Etterretningstjenesten bisto med trusselvurderinger, strategiske analyser og assistanse i fredsdiplomatiet. Det norske militære feltsykehuset på Kabul flyplass var svært betydningsfullt under evakueringen.

Fredsdiplomatiet og den militære innsatsen var særlig viktige for de norske bestrebelsene på å være en god alliert. Det er få om noen andre eksempler på at Norge har fått så stor politisk uttelling for to så relativt små bidrag. Bidragene har også hatt langsiktig verdi for Norges samarbeid særlig med USA og Storbritannia, blant annet innenfor etterretning og spesialstyrker.

Norge ga nesten 20 milliarder kroner i bistand til Afghanistan fra 2001 til 2021, herunder over 6 milliarder i 2015–2021. Bistanden var del av den internasjonale utviklingsinnsatsen som hadde som mål å bygge en velfungerende afghansk stat, og gjennom det også forhindre internasjonal terror med utgangspunkt i landet. Det norske bistandsnivået ble bestemt politisk og ikke ut fra en vurdering av faktiske behov. Afghanistanbistanden fortsatte i 2015–2021 i stor grad som tidligere, for det meste uberørt av utviklingen av regjeringens bistandspolitikk. Unntaket var vektleggingen av å hindre migrasjon til Norge. Bistanden hadde positive effekter på mange områder, blant annet helse og utdanning for kvinner og jenter, men forsøket på å skape et liberalt demokrati var hovedsakelig feilslått. Etter Talibans maktovertakelse i 2021 har mange av de tidligere framskrittene blitt reversert, særlig for kvinners rettigheter.

Evakueringen fra Kabul var krevende. Krisehåndteringen pågikk i flere uker – i Kabul, Tbilisi, Islamabad og Oslo. Forholdene var preget av stor usikkerhet og høy risiko. Ingen hadde forutsett at republikken skulle kollapse så raskt, og norske myndigheters kriseberedskap hadde ikke tatt høyde for situasjonen som oppsto. Da krisen var et faktum, ble det nasjonale krisehåndteringssystemet kun delvis mobilisert. Håndteringen bar derfor preg av improvisasjon. Et skippertak av flere ulike myndigheter og etater sikret likevel trygg evakuering til Norge av om lag 1 100 personer.

Tusenvis av norske kvinner og menn, både sivile og militære, tjenestegjorde for Norge i Afghanistan mellom 2001 og 2021. Oppfølgingen av dem har vært varierende. Selv om det er besluttet at alt personell skal følges opp på samme måte, uavhengig av hvilken sektor eller etat de arbeider for, har dette blitt gjennomført i ulik grad. Særlig Utenriksdepartementet har et forbedringspotensial.

Norge evakuerte også om lag 900 afghanere, herunder 27 barn uten omsorgspersoner. Håndteringen av barna er et eksempel på god og pragmatisk tverretatlig problemløsning som norske myndigheter bør ta videre lærdom av. Oppfølgingen av CRU-veteranene sviktet imidlertid, og afghanske menneskerettighetsforkjempere kunne fått bedre vilkår for å fortsette sitt politiske virke.

Kvinner, fred og sikkerhet (KFS) og korrupsjon var gjennomgående tema i all norsk innsats. Norske myndigheter fremmet KFS som en viktig begrunnelse for engasjementet, både for den norske innsatsen, og innenfor i NATO og FN. Innsatsen var imidlertid ikke tilstrekkelig strategisk eller forankret i Afghanistans spesifikke utfordringer på dette feltet. Tilsvarende bidro også norsk bistand til korrupsjonsproblemet i landet, men norske myndigheter gjorde relativt lite for å motvirke korrupsjonen.

1.2 Lærdommer

Utvalget peker på lærdommer som kan nyttes til planlegging, organisering og gjennomføring av framtidige bidrag til internasjonale operasjoner, bistand og annen sivil innsats, samt freds- og konfliktdiplomati. Videre trekker utvalget lærdommer for kriseberedskap for større hendelser, og oppfølging av norske ansatte og personer med tilknytning til Norge i krise- og konfliktområder. Også det første Afghanistanutvalget fremmet en rekke lærdommer og anbefalinger. Ni år etter er få av disse fulgt opp.

Norges engasjement i Afghanistan pågikk i 20 år, krevde norske liv, involverte en rekke departementer og etater og kostet over 30 milliarder kroner. Til tross for den omfattende innsatsen har det vært få evalueringer og lite grunnleggende refleksjon over behov for kursendring og mulige forbedringer underveis. Evalueringer og kultur for kritisk tenkning er grunnleggende for evnen til å lære og justere retning. Offentlig sektor har et klart forbedringspotensial i å legge til rette for åpen og kunnskapsbasert debatt om mål, midler, metoder og resultater, samt egen læringskultur. Utvalget håper at denne utredningen kan bidra til faktisk læring, offentlig debatt og refleksjon om framtidig norsk innsats i en verden i endring.